城市整合管理革新

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一、武漢城市圈整合發(fā)展中凸現(xiàn)行政管理體制障礙

武漢城市圈整合主要是經(jīng)濟(jì)整合，即對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)等進(jìn)行戰(zhàn)略性的調(diào)整和重組，提高產(chǎn)業(yè)的集約化程度、擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境友好之目標(biāo)。武漢城市圈是由9個(gè)不同性質(zhì)、類型和等級(jí)規(guī)模的城市基于經(jīng)濟(jì)聯(lián)系而組成的特定經(jīng)濟(jì)區(qū)域，它們分屬不同的行政區(qū)，在發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護(hù)等方面，城市圈區(qū)域與各行政區(qū)域之間、城市圈內(nèi)部各城市之間都有可能存在明顯的沖突，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”特征，這種“板塊經(jīng)濟(jì)”、“諸侯經(jīng)濟(jì)”模式使得城市圈整合發(fā)展倍受現(xiàn)行行政管理體制的制約和束縛。

（一）分灶吃飯的財(cái)政制度對(duì)區(qū)域合作的割裂

在我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌中，地方政府不斷由高度集權(quán)體制下的非利益主體向市場經(jīng)濟(jì)條件下的利益主體轉(zhuǎn)化。在地方政府同時(shí)扮演著國家利益的代表者與地方利益追求者雙重角色的同時(shí)，我國法律沒有明確界定中央與地方事權(quán)，尤其分灶吃飯的財(cái)政改革，為地方政府成為利益主體創(chuàng)造了相對(duì)充分的制度安排。相應(yīng)地，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，追求地方利益的最大化成了地方政府的行為取向。在追求“政績經(jīng)濟(jì)”的動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的壓力下，各地區(qū)的“最優(yōu)發(fā)展戰(zhàn)略”便是競相發(fā)展附加值高、見效快、利潤大的產(chǎn)業(yè)，甚至進(jìn)一步簡單地把發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)等同為上項(xiàng)目、辦企業(yè)，直接導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重同構(gòu)與重復(fù)建設(shè)，難以形成梯度層次的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)是聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織采用的用來衡量不同國家或者地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異程度的指標(biāo)，2007-2008年武漢城市圈9個(gè)城市之間三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)除了黃岡與武漢、黃岡與黃石在0.9以下外，其他城市之間的都在0.9以上，存在明顯的結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象，尤其是孝感與仙桃、潛江與鄂州、天門與咸寧存在著產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重相似的現(xiàn)象。[1]產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同必然演變成吸引資本上的競爭，而引資競爭反過來又使同構(gòu)現(xiàn)象在更高的產(chǎn)業(yè)層次上重演，導(dǎo)致市場競爭的行政扭曲及較高的資源配置成本，阻礙了城市圈經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展。

(二)地方政府績效評(píng)估制度挫傷區(qū)域合作的的積極性

地方利益的實(shí)體化使得武漢城市圈內(nèi)的各地方政府往往依循自身利益最大化原則進(jìn)行政策決策，并視上級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同為其行為的價(jià)值判斷依據(jù)。雖然造成這種局面的原因很多，但根源離不開現(xiàn)行的地方政府績效評(píng)估制度。我國現(xiàn)行的地方政府績效評(píng)估采用的是自上而下的模式，并以行政區(qū)劃內(nèi)的地方政府業(yè)績對(duì)比作依據(jù)，它客觀上助長了地方政府本位主義傾向的擴(kuò)張，以至于原本可能會(huì)達(dá)成的合作因地方政府的自利性而基本喪失。另一方面，官員作為公共管理者，掌握著行政選擇與決定的權(quán)力，追求政治生涯的成功也是他們行使行政權(quán)力的重要因素。在我國現(xiàn)有的政治、經(jīng)濟(jì)體制下，在中央政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心考核指標(biāo)的引導(dǎo)下，強(qiáng)化了各級(jí)地方政府官員的升遷需求和經(jīng)濟(jì)利益需求。在政治晉升博弈中，地方政府官員的晉升往往是以降低其他官員的晉升機(jī)會(huì)為代價(jià)的，這種官員考核與提拔機(jī)制使得同時(shí)處于政治和經(jīng)濟(jì)雙重競爭中的地方官員之間的合作空間非常狹小，而競爭空間非常巨大。[2]

(三)地方政府“經(jīng)濟(jì)人”屬性的過度強(qiáng)化對(duì)區(qū)域合作的背離

在目前中央集權(quán)型的體制下，我國區(qū)域地方政府實(shí)際上具有雙重屬性。一方面，它是一個(gè)有強(qiáng)制力的公共部門，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主要決策者和組織者；另一方面，地方政府又是一個(gè)具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的行為主體，具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性。在武漢城市圈整合發(fā)展的過程中，由于地方政府間的合作關(guān)系基本沿襲著過去的計(jì)劃框架，這一區(qū)域行政制度客觀上助推著地方政府的利益最大化傾向，導(dǎo)致圈內(nèi)地方政府的經(jīng)濟(jì)人角色過于強(qiáng)化。一方面，城市圈內(nèi)的各地政府竭力保證轄區(qū)利益不“外溢”，另一方面又力圖使轄區(qū)成本外部化。在經(jīng)濟(jì)交互作用過程中，地方政府的利益剛性使得他們或保持自身的相對(duì)封閉或運(yùn)用“超優(yōu)策略”而交往，其后果往往因“超優(yōu)均衡”而陷入“困境”，并屢屢誘發(fā)“非合作博弈”。而且區(qū)域行政制度與圈內(nèi)不平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相耦合往往是“諸侯經(jīng)濟(jì)”滋生的溫床，這就進(jìn)一步加大了對(duì)區(qū)域合作的離異。武漢城市圈整合涉及到體制變革和制度創(chuàng)新，是對(duì)社會(huì)價(jià)值的一種重新分配，即使建立了比較完善的利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，它也不可能完全滿足各參與者的利益要求。差異化的地方利益意味著差異化的利益訴求，也意味著差異化的合作利益和成本，這種狀況勢必導(dǎo)致參與合作激勵(lì)的匱乏和“合作博弈”的渺茫。

二、武漢城市圈整合發(fā)展中行政一體化管理體制創(chuàng)新

現(xiàn)行的行政管理體制已經(jīng)成為武漢城市圈整合發(fā)展過程中瓶頸，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的努力總是繞不開行政區(qū)劃這一道“看不見的墻”。因此必須創(chuàng)新武漢城市圈行政管理體制，實(shí)施城市圈地方政府間行政一體化管理體制。地方政府間行政一體化是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)，兩個(gè)或兩個(gè)以上在行政權(quán)利與行政責(zé)任上互相獨(dú)立的地方政府，因經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、文化等方面發(fā)展的需要，通過自愿平等談判，達(dá)成具有約束力的合作協(xié)議，分別融合各自的行政權(quán)利與行政責(zé)任而形成一個(gè)新的擁有更大行政管轄范圍的區(qū)域行政合作組織，打破行政界限，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展和資源優(yōu)化配置，最終形成一個(gè)行政權(quán)責(zé)高度統(tǒng)一、自主治理的有機(jī)整體的行政改革過程。[3]城市圈行政一體化中最突出的內(nèi)涵就是要強(qiáng)調(diào)一體化，就當(dāng)前來看，城市圈行政一體化應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)方面：

第一、行政決策一體化。決策一體化是區(qū)域行政一體化的前提與基礎(chǔ)，在一體化中處于核心地位。要求城市圈各地方政府的行政決策權(quán)部分或全部(只是相對(duì)性的全部)讓與出來，交由各方一致認(rèn)可的區(qū)域性行政機(jī)構(gòu)或組織來施行。實(shí)施城市圈行政決策的機(jī)構(gòu)必須是區(qū)域各地方政府共同協(xié)商、一致認(rèn)可的，否則會(huì)喪失權(quán)威性和感召力。區(qū)域各地方政府讓與的行政決策權(quán)包括：政策與規(guī)則的制定、利益的分享機(jī)制、城市的定位與規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)的布局與調(diào)整、市場的建設(shè)與治理、基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)、人員與要素的自由流動(dòng)政策等。代表整個(gè)區(qū)域行使這些權(quán)力時(shí)，應(yīng)站在整個(gè)區(qū)域立場上來制定統(tǒng)一的政策，做到?jīng)Q策一體化，同時(shí)又盡可能滿足區(qū)域各方的利益要求。

第二、行政執(zhí)行一體化。這是區(qū)域行政一體化的關(guān)鍵。因?yàn)閰^(qū)域各地的發(fā)展水平不同，存在很大的利益差別，要一步到位是不可能的。區(qū)域行政執(zhí)行一體化要采取分階段推進(jìn)、逐步過渡的策略。第一階段可存在兩個(gè)執(zhí)行主體：一是由一個(gè)區(qū)域行政組織來執(zhí)行，主要執(zhí)行跨區(qū)域、關(guān)系到整個(gè)區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展的非實(shí)務(wù)性決策，如執(zhí)行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域協(xié)調(diào)等。二是由區(qū)域各地方政府來執(zhí)行，根據(jù)區(qū)域行政決策一體化的要求在本地范圍內(nèi)執(zhí)行一體化政策，具體執(zhí)行時(shí)各地方政府可結(jié)合本地實(shí)際作些微調(diào)，但不能背離一體化的主旨。這個(gè)階段可以說是區(qū)域行政執(zhí)行一體化的低級(jí)階段，目的是照顧到區(qū)域?qū)嶋H存在的發(fā)展差距而慢慢過渡、逐步縮小這個(gè)差距，為以后打下基礎(chǔ)。第二階段只能由統(tǒng)一的區(qū)域行政組織來執(zhí)行。在這個(gè)階段，區(qū)域各地方政府是個(gè)具體執(zhí)行者，積極配合區(qū)域組織的執(zhí)行，對(duì)區(qū)域決策不能作任何變化，即使有不合適的地方只能向區(qū)域組織反映，再由它作出調(diào)整。經(jīng)過這兩個(gè)階段的過渡，區(qū)域行政執(zhí)行就進(jìn)入一體化時(shí)期。

第三、區(qū)域行政監(jiān)督與評(píng)估一體化。這是區(qū)域行政一體化的反饋階段。在區(qū)域行政決策和執(zhí)行一體化之后，就要進(jìn)行區(qū)域一體化的監(jiān)督與評(píng)估。監(jiān)督與評(píng)估的組織須要由區(qū)域各方共同協(xié)商成立新的權(quán)威性組織來執(zhí)行，要與區(qū)域行政決策、執(zhí)行一體化的區(qū)域組織脫離關(guān)系，保證客觀與公正。

三、武漢城市圈地方政府間行政一體化管理組織設(shè)計(jì)

武漢城市圈行政一體化是建立在跨行政區(qū)基礎(chǔ)之上的，為了消除局部利益對(duì)區(qū)域共同利益的侵蝕，必須在分立的行政區(qū)基礎(chǔ)上形成共同的內(nèi)在機(jī)制，并在保證共同利益的基礎(chǔ)上制定具有約束力的共同政策和制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)組織體系內(nèi)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)與管理。目前，武漢城市圈政府協(xié)調(diào)工作主要由掛靠在湖北省發(fā)展與改革委員會(huì)發(fā)展規(guī)劃處的湖北省推進(jìn)武漢城市圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來完成，該機(jī)構(gòu)基本上是非常設(shè)機(jī)構(gòu)，職能定位不明確、不完善，權(quán)力也很有限，目前僅僅主要負(fù)責(zé)一年一度的省推進(jìn)武漢城市圈建設(shè)會(huì)議，但對(duì)會(huì)議所形成的決議及決議執(zhí)行情況并沒有確立檢查、督導(dǎo)制度，致使許多政府間協(xié)議變成了“擺設(shè)”。在城市圈行政一體化的發(fā)展過程中，應(yīng)盡快組織更為科學(xué)規(guī)范的、具有一定權(quán)威性、有較強(qiáng)協(xié)調(diào)能力與執(zhí)行能力的武漢城市圈發(fā)展協(xié)調(diào)管理委員會(huì)。武漢城市圈發(fā)展協(xié)調(diào)管理委員會(huì)必須是一個(gè)具有操作手段的權(quán)威機(jī)構(gòu)。將其定位為省委、省政府的派出機(jī)構(gòu)，由省長專職負(fù)責(zé)，擔(dān)任管委會(huì)主任，管委會(huì)副主任由省發(fā)改委主任及9市市長擔(dān)任。管委會(huì)統(tǒng)籌管理城市圈規(guī)劃和建設(shè)中的重大問題，主要是負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)域內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)布局、重要資源整合和開發(fā)利用等，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一組織建設(shè)和管理，籌集、管理和安排使用建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)資金，研究提出政策措施；負(fù)責(zé)監(jiān)督一體化政策的實(shí)施。賦予管委會(huì)協(xié)調(diào)9市和各部門的權(quán)威和職能：其本身須有一定的財(cái)力和投資建設(shè)能力，這種能力使它具備解決區(qū)域性問題的可操作的手段，資金來自城市圈范圍的相關(guān)稅收、成員政府的分?jǐn)偟取９芪瘯?huì)應(yīng)具有一些實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，例如對(duì)環(huán)境整治和交通建設(shè)等的資金分配權(quán)、區(qū)域性空間協(xié)調(diào)發(fā)展的審批權(quán)、對(duì)下層次（各單個(gè)城市）規(guī)劃的否決權(quán)、區(qū)域性貸款投資的倡議權(quán)等，使其具有一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，以實(shí)現(xiàn)城市圈整體利益的優(yōu)先發(fā)展。可在管委會(huì)下設(shè)專門委員會(huì)，如規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)、交通委員會(huì)、環(huán)境生態(tài)委員會(huì)、國土委員會(huì)、能源資源委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)等，并賦予每個(gè)專門委員會(huì)資源配置、計(jì)劃決策、執(zhí)行監(jiān)管等實(shí)質(zhì)性權(quán)力。專門委員會(huì)在省相關(guān)部門的指導(dǎo)下，代替這些部門負(fù)責(zé)城市群的建設(shè)、發(fā)展與管理。專門委員會(huì)直接對(duì)管委會(huì)負(fù)責(zé)，工作上通過省直部門協(xié)商，協(xié)調(diào)全省與城市圈的關(guān)系。這樣，管委會(huì)的職能就不會(huì)是一般意義的協(xié)調(diào)，而是按照省委、省政府的意圖，充分發(fā)揮統(tǒng)籌、配置、指引的作用。此外，應(yīng)設(shè)置武漢城市圈發(fā)展協(xié)調(diào)管理委員會(huì)辦公室，負(fù)責(zé)委員會(huì)的日常工作，聯(lián)絡(luò)各地方政府和組織舉辦各種區(qū)域協(xié)調(diào)會(huì)議等。

四、城市圈政府間行政一體化運(yùn)行機(jī)制

（一）建立武漢城市圈政府間的利益分享和補(bǔ)償機(jī)制

利益關(guān)系是政府間關(guān)系中最根本、最實(shí)質(zhì)的關(guān)系。利益調(diào)節(jié)制度必須本著差別原則和互惠性理念，提供一種恰當(dāng)?shù)睦婕嫒荨．?dāng)平等互信的政治對(duì)話機(jī)制建立起來以后，互惠互利的利益調(diào)節(jié)機(jī)制就在根本上決定其他機(jī)制的生成和效度。當(dāng)前阻礙武漢城市圈城市融為一體的因素中，行政區(qū)劃分割只是表面現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)還是在于利益分享和補(bǔ)償機(jī)制不健全。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)本身就是利益主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，城市圈內(nèi)各個(gè)城市的政府都有自身的利益選擇，如果離開了利益分配而空談城市群政府合作，無疑是“紙上談兵”。城市群內(nèi)城市從“對(duì)話性合作”轉(zhuǎn)向“制度性合作”的核心問題就是如何建立科學(xué)合理的利益協(xié)調(diào)制度。

（二）完善城市圈政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制

就我國目前的武漢城市圈政府間合作的模式來看，主要是各地政府通過協(xié)商對(duì)話建立行政首腦聯(lián)席會(huì)議或協(xié)商會(huì)的制度，并在此基礎(chǔ)上締結(jié)一系列的合作協(xié)議。上述為一些法學(xué)工作者稱之為“行政契約”的政府協(xié)議，并非嚴(yán)格法律意義上的契約。因?yàn)閺臈l款的內(nèi)容看，大多數(shù)協(xié)議都是意向性的、倡導(dǎo)性的政策綱領(lǐng)或者主張，缺乏明確、具體的權(quán)利義務(wù)；從性質(zhì)看，這種“行政契約”缺乏《憲法》和《立法法》上的依據(jù)，沒有嚴(yán)格的締結(jié)程序和生效條件，也不具有法律上等同的約束力。這些契約缺乏基本的可救濟(jì)性，一旦發(fā)生爭議，不具有可訴性和可強(qiáng)制執(zhí)行性。[4]所以，其呈現(xiàn)出的有效性，完全有賴于成員方對(duì)共同體的責(zé)任感和自覺性，因而其適用范圍也受到制約。因此，要保證城市圈政府合作協(xié)議履行，必須借助法律之外的手段，建立政府間合作互動(dòng)的監(jiān)督與約束制度，充分發(fā)揮武漢城市圈發(fā)展協(xié)調(diào)管理委員會(huì)監(jiān)督職能，維系城市圈政府間合作的順暢。

（三）建立武漢城市圈政府合作約束機(jī)制

武漢城市圈政府合作可以因?yàn)槿魏我环降牟缓献鞫μ澮缓垼托枰獙?duì)城市圈政府在一體化中的合作機(jī)制給予強(qiáng)有力的保護(hù)和支撐。由于我國的下級(jí)政府與上級(jí)政府在人事、財(cái)政等方面的極其緊密的關(guān)系，形成了直接的利益關(guān)系，在這基礎(chǔ)上形成的激勵(lì)機(jī)制、懲罰機(jī)制和監(jiān)督機(jī)構(gòu)是有效的。因此，強(qiáng)化權(quán)利義務(wù)和行政責(zé)任，要形成三方面的制約力量：(1)將規(guī)劃形成法規(guī)，避免因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的更換導(dǎo)致戰(zhàn)略改向和政策晃動(dòng)；(2)把9市政府的合作態(tài)度和行為納入政府主要官員的考核體系，并且形成硬性的制度規(guī)則，建立適應(yīng)一體化需要和符合國家制度要求相結(jié)合的政府官員評(píng)價(jià)體系，在政治和經(jīng)濟(jì)收益的驅(qū)動(dòng)下，可以有效地規(guī)范城市圈政府的合作行為。(3)建立不履行契約的懲罰機(jī)制，對(duì)政府主要官員的評(píng)價(jià)并不能完全規(guī)范政府的行為，因此需要建立涉及各個(gè)城市宏觀政策、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、部門官員考核、項(xiàng)目利益分配、合作成本分?jǐn)偟日吖δ苡谝惑w的政府合作行為監(jiān)督和懲罰機(jī)制。

（四）深化城市圈政府間行政一體化的配套改革

根據(jù)中央的要求，武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)，雖然以“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型”為主線和特色，但實(shí)際上遠(yuǎn)不止于此。事實(shí)上，是在嘗試新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，是在進(jìn)行全方位的改革和試驗(yàn)，是為“綜合配套改革試驗(yàn)”，從而在一些關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)率先突破，為全國的改革和試驗(yàn)貢獻(xiàn)寶貴的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)國務(wù)院的批復(fù)，武漢城市圈在進(jìn)行“兩型社會(huì)”建設(shè)中，對(duì)待一些新問題有權(quán)“先行先試”。為進(jìn)一步推動(dòng)城市圈政府行政一體化發(fā)展，著重在以下兩方面進(jìn)行改革試驗(yàn)。

1、調(diào)整行政區(qū)劃，提供城市圈政府行政一體化發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)空間。武漢城市圈地方政府間行政一體化是在保留行政區(qū)劃的前提下，密切地方政府之間的合作與協(xié)調(diào)，通過地方政府間行政一體化，統(tǒng)一規(guī)劃各個(gè)行政區(qū)的發(fā)展，使各個(gè)行政區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各行政區(qū)和整個(gè)區(qū)域的共同發(fā)展。當(dāng)然，隨著地方政府間合作發(fā)展的深化，必須對(duì)行政區(qū)劃的進(jìn)行調(diào)整。首先，按照中心主導(dǎo)、鄰近伸展，強(qiáng)化核心、壯大輻源，優(yōu)化空間的原則，擴(kuò)大武漢政區(qū)的范圍。目前，武漢政區(qū)面積不足l萬km2，在15個(gè)副省級(jí)城市排在10位，處于下游水平，這種大馬拉小車的狀態(tài)，既不利于提高自身聚集能級(jí)，彰顯竟?fàn)帉?shí)力，促進(jìn)自身發(fā)展，也不利于周邊城市向心聚集，促進(jìn)城市圈發(fā)展。可以考慮以武漢周邊沿江沿湖地區(qū)為政區(qū)主要整合區(qū)域，將與武漢相鄰的鄂州、團(tuán)風(fēng)、黃州、黃石、仙桃、漢川、嘉魚等市縣劃歸武漢市管轄，通過整合使武漢政區(qū)范圍由現(xiàn)在的8406km2，擴(kuò)大到1.5--2萬km2左右。其次，進(jìn)一步推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革。隨著武漢城市圈行政一體化的逐步深入，武漢城市圈發(fā)展協(xié)調(diào)管理委員會(huì)職能的擴(kuò)張，市管縣體制已失去存在基礎(chǔ)，因此必須適時(shí)推進(jìn)“市縣分治”改革，同時(shí)將現(xiàn)有的市級(jí)政府實(shí)行分級(jí)化管理，減少管理層次，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)中心，規(guī)劃區(qū)域布局，逐步形成層次合理、幅度適當(dāng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善的行政區(qū)劃體系，促進(jìn)城市圈一體化快速成長。

2、完善公共財(cái)稅體系。要進(jìn)一步合理界定政府事權(quán)，劃清各級(jí)政府的支出責(zé)任，并以此為基礎(chǔ)完善省以下分稅制；要建立規(guī)范化的省對(duì)城市圈政府的轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)城市圈政府間公共財(cái)政均等化。