以交往正義闡明行政訴訟和解體制

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目前，行政立法呈日趨濫觴之勢，亦常被指責(zé)“閉門立法”缺乏社會公眾的廣泛參與，行政機關(guān)利用立法將部門利益法制化，嚴重的損害了法制的統(tǒng)一與相對人的合法權(quán)益。同時，行政執(zhí)法長期受管制國家觀念的影響，缺乏與當(dāng)事人充分的交流、溝通與協(xié)商，越來越多的“暴力執(zhí)法”與“暴力抗法”見諸于報端，成為法治社會不能承受之痛。另外，傳統(tǒng)的行政審判只從形式上審查被訴行政行為的合法性，簡單類型化的判決并不能實質(zhì)性的化解行政糾紛，日趨上漲的上訪、申訴難題不得不讓我們思考行政審判是否出了問題？透過立法、執(zhí)法與司法所面臨困境的表象之后，我們發(fā)現(xiàn)行政立法、行政執(zhí)法均面臨價值缺失的現(xiàn)實困境———缺乏交往正義①，建構(gòu)交往正義平臺的任務(wù)直接被強加給了人民法院。但現(xiàn)行行政審判只對被訴行政行為進行合法性審查并作類型化判決的運行模式并未給當(dāng)事人之間提供充分交流、協(xié)商與溝通的平臺。為此在行政糾紛化解領(lǐng)域建構(gòu)一個能夠讓當(dāng)事人在平等的基礎(chǔ)上，基于自愿的原則，進行充分交流、協(xié)商與溝通的平臺，成為新時期實質(zhì)性化解行政糾紛的必要之舉。為此筆者亦嘗試用一種嶄新的正義視角———交往正義———探析交往正義在行政立法中的缺位、行政執(zhí)法中不足以及行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制不得不承擔(dān)起實現(xiàn)交往正義價值重擔(dān)的現(xiàn)實路徑。

一、行政立法缺乏交往正義———公眾參與不足

基于社會契約理念以及監(jiān)督行政權(quán)力保障公民權(quán)利的需要，傳統(tǒng)的法律理念認為未經(jīng)公民同意行政權(quán)力不得做出影響公民權(quán)益的行為，亦有法諺“私權(quán)利未經(jīng)禁止即許可，公權(quán)力未經(jīng)許可即禁止”一說。但自二戰(zhàn)結(jié)束以來，隨著福利國家的興起，要求政府更加深入而廣泛的干涉社會生活。早期的行政法模式遭受到這樣的批評：“第一，在私人福利方面，政府權(quán)力的擴張看起來勢不可擋，由此角度觀之，傳統(tǒng)模式將其保障的范圍局限于以往所公認的自由和財產(chǎn)利益就不再適當(dāng)；第二，在某些特定的行政領(lǐng)域，許多行政機關(guān)失于履行各自的維護公共利益之職責(zé)，而傳統(tǒng)模式無法矯正行政機關(guān)的這些失敗”。［1］面臨現(xiàn)代社會的多元性與復(fù)雜性，單由人民選出來的代表所組成的立法機關(guān)對社會規(guī)則進行廣泛而有效的立法顯得力不從心。而行政機關(guān)對行政事務(wù)所具有的專有特長以及經(jīng)驗型總結(jié)，無疑對立法起到很大的補充和幫助作用，甚至有時候立法機關(guān)不得不及時的修改法律來承認行政立法的合法性。②關(guān)于授權(quán)立法的必要性，當(dāng)前已經(jīng)達成普遍的共識；真正的問題在于如何使此種立法與民主協(xié)商過程、嚴格審查過程和控制過程相協(xié)調(diào)一致。例如新近發(fā)生的鐵道部修訂《鐵道部旅客運輸規(guī)程》時最初規(guī)定普通車票遲到作廢不辦理改簽手續(xù)，其立法的合法性以及合理性引起各界的廣泛批評，被指關(guān)門立法，缺少公眾參與。③亞里士多德曾經(jīng)對于法治有其經(jīng)典的定義：“已經(jīng)成立的法律獲得普遍的服從，大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”，［2］后世學(xué)者對法治的定義頗多，但法治的大至涵義如此：良法受到普遍的遵守。那么，前例當(dāng)中鐵道部所立法《鐵道部旅客運輸規(guī)程》遭受如此多的非議，恐怕其與“良法”的距離還有一箭之地。④我國是通過人民選舉代表組成人民代表大會，由人民代表大會產(chǎn)生行政機關(guān)、司法機關(guān)的政體，是一種間接民主的代議制政體。代議制的形式控制社會，在哈貝馬斯看來是一切政治權(quán)力都來自于公民的交往權(quán)力所產(chǎn)生的，交往權(quán)力是一切政治權(quán)力的基礎(chǔ)。哈貝馬斯從主體間交互性出發(fā)，認為沒有人能真正占有他人這種交往權(quán)力。⑤法律自身便從交往權(quán)力中獲得合法性基礎(chǔ)，政府的行政權(quán)力也必須建立在這種具有立法作用的交往權(quán)力基礎(chǔ)之上。由此交往權(quán)力需對行政權(quán)力特別是行政機關(guān)的立法權(quán)力進行嚴格的控制，以避免前例當(dāng)中所涉及的“閉門立法”情況。行政立法在現(xiàn)代法治國家是一柄雙刃劍，缺乏溝通、協(xié)商等讓公眾參與到行政立法過程當(dāng)中的立法不足以證成其存在的合法性與正當(dāng)性，其將權(quán)力來源于更高權(quán)力機關(guān)（立法機關(guān)）的授權(quán)并不足以讓公眾信服并遵守。行政立法缺乏溝通、協(xié)商只是形式上的表現(xiàn)，其深層次的是行政立法未將交往權(quán)力通過民主的立法程序轉(zhuǎn)換為行政權(quán)力，行政立法從價值層面上來說即缺乏平等、自由等正義所蘊含的價值。由于人毫無例外地具有利己傾向或秉性，因此任何人即便具有正義的愿望，希望遵守正義的規(guī)則，并且也想要在實際中為正義的行為，但是他的行為必須有一個前提，即社會中其他人也必須要遵守正義規(guī)則，這種前提就是所謂的正義的條件或是相互性。［3］這種有條件的自愿反映了正義的一個主要目標，即以等利害交換的方式滿足人們的自我利益。對此，威廉?葛德文在其《政治正義論》中明確的指出：“正義是有來有往的”。［4］由此筆者認為現(xiàn)目前行政立法在價值層面缺乏這種“有來有往的”正義———交往正義。行政立法缺乏交往正義，其行政立法往往具有合法律性而不具有合法性，行政機關(guān)在執(zhí)行行政立法的過程中常常會因為行政相對人對行政立法合法性的不認同而產(chǎn)生行政糾紛，加之行政機關(guān)歷來的管制理念、家長傳統(tǒng)以及行政行為一經(jīng)做出便具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。行政相對人要救濟自身合法權(quán)益就只能通過行政復(fù)議或是行政訴訟等方式，在行政復(fù)議流于形式的情況下就加劇了行政訴訟解決糾紛的任務(wù)。

二、行政執(zhí)法缺乏交往正義———行政執(zhí)法中

與當(dāng)事人之間的協(xié)商不足基于維護公共利益和行政法律秩序的需要，傳統(tǒng)的行政法觀點認為行政機關(guān)一旦做出具體行政行為，除非具體行政行為明顯違法或是事實上及法律上的不可能，即認為具體行政行為生效，其一旦生效便具有公定力、確定力、約束力和執(zhí)行力。行政相對人一般不享有對具體行政行為合法與否的審查權(quán)與抵抗權(quán)，其只能通過行政復(fù)議或是行政訴訟的方式進行權(quán)利救濟。雖我國《行政處罰法》第六條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。其中公民、法人或其他組織享有陳述權(quán)和申辯權(quán)，但并未涉及到其陳述權(quán)以及申辯權(quán)會對具體行政行為的效力產(chǎn)生影響，相對人陳述權(quán)和申辯權(quán)實際上的作用有限。例如，《行政處罰法》規(guī)定了行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定前應(yīng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，但其處罰決定并不以聽證內(nèi)容為依據(jù)，而仍然以《行政處罰法》第三十八條規(guī)定作出決定，聽證的作用相當(dāng)有限。

聽證制度追求的目標之一就是要建構(gòu)一個政府與社會公眾理性交往的平臺，促進政府決策及行政行為的科學(xué)性、合理性，以減少社會矛盾糾紛。然而經(jīng)過多年的實際運行，聽證制度并未起到制度建構(gòu)之初的目的。近年來人們對聽證的作用越發(fā)持懷疑態(tài)度，比如價格聽證，往往是“逢聽必漲”，制度設(shè)計的粗糙沒有建構(gòu)起一個公平、暢通的交往平臺。例如，2008年10月10日國家發(fā)展和改革委員會廢止了《政府價格決策聽證辦法》，并出臺了《政府制定價格聽證辦法》，以求進一步完善聽證制度，但在實踐操作中，仍難以滿足公眾參與的要求，有限的信息、意見交流難以影響行政決策及政府行為的最終結(jié)果。

根據(jù)《政府制定價格聽證辦法》第十條規(guī)定：“聽證會參加人由下列方式產(chǎn)生：（一）消費者采取自愿報名、隨機選取方式，也可以由政府價格主管部門委托消費者組織或者其他群眾組織推薦；（二）經(jīng)營者、與定價聽證項目有關(guān)的其他利益相關(guān)方采取自愿報名、隨機選取方式，也可以由政府價格主管部門委托行業(yè)組織、政府主管部門推薦；（三）專家、學(xué)者、政府部門、社會組織和其他人員由政府價格主管部門聘請。政府價格主管部門可以根據(jù)聽證項目的實際情況規(guī)定聽證會參加人條件。”“但從2009年12月哈爾濱水價聽證的實踐來看，由于聽證辦法對聽證代表的產(chǎn)生方式規(guī)定得模糊，導(dǎo)致了聽證代表自愿報名，隨機抽選的主導(dǎo)模式演變成了聽證代表的產(chǎn)生政府主導(dǎo)模式，反映出我國現(xiàn)行聽證辦法對于聽證代表的產(chǎn)生方式過于籠統(tǒng)，給政府暗箱操作提供了空間”。⑥在政府主導(dǎo)選擇聽證代表的模式下，聽證代表的“代表性”、“專業(yè)性”都值得懷疑，難以有效達成信息交往促進社會公平的作用。例如，最近曝光的成都“專業(yè)聽證戶”7年共計參加19次聽證會，而社會公眾則大呼“被代表”。⑥另，《政府制定價格聽證辦法》第二十六條規(guī)定：“定價機關(guān)作出決定時應(yīng)當(dāng)充分考慮聽證會的意見。”聽證會的意見如果不成為行政機關(guān)作出決定的主導(dǎo)性參考因素，仍難以避免聽證最終流于形式。聽證并不能起到有效信息交流溝通的作用，或者是聽證有信息交往，但并未涉及決定內(nèi)容也就無所謂的正義可言了。既然聽證都起不到如此作用，相對人的陳述與申辯則更難以有效形成交往正義了。加之行政復(fù)議在我國流于形式的情況下，行政領(lǐng)域的行政主體與行政相對人的有效交往既不能在具體行政行為的過程中形成也不能在行政復(fù)議的過程中形成，行政主體與行政相對人的有效交往直接被傳送至訴訟階段，形成行政訴訟階段被告與原告的交往，導(dǎo)致行政糾紛的暴增。

具體行政行為具有公定力、確定力、約束力就會要求有履行具體行政行為義務(wù)的公民、法人或組織履行義務(wù)。執(zhí)行力指已經(jīng)生效的行政行為要求行政主體和行政相對人對其內(nèi)容予以實現(xiàn)的法律效力。一般執(zhí)行力實現(xiàn)的方式有自動履行和強制履行，且行政相對人對具體行政行為不服提起行政訴訟或是行政復(fù)議原則上不停止具體行政行為的執(zhí)行。基于公共利益的需要和維持行政法律秩序的需要，賦予行政行為執(zhí)行力顯得很有必要，但在行政行為本身具有很大強制性的情況下，湮沒了行政相對人在行政行為過程當(dāng)中對自身權(quán)益的有效表達。對具體行政行為不服，在行政行為形成的過程當(dāng)中并沒有提供一個有效的平臺給行政相對人表達自身權(quán)益的機會，沒有在這個過程當(dāng)中形成行政主體與行政相對人的有效交往。而直接把這個交往的過程推向了行政復(fù)議或是行政訴訟。在行政復(fù)議在公眾心中沒有樹立公平、正義的形象的情況下，交往的過程就直接的指向了法院。行政訴訟就被迫的承擔(dān)起了建構(gòu)讓行政主體（被告）與行政相對人（原告）交往的平臺。傳統(tǒng)的行政法強調(diào)權(quán)力理念，他意味著不平等性、單方命令性、強制服從性、主體雙方不對等性以及權(quán)利義務(wù)的“法定性”和不對等性，通過具體行政行為的“四力”可見一斑。［5］在如此行政法理念下，缺乏行政主體與行政相對人之間的平等，亦缺乏行政主體與行政相對人之間的意思交流，缺乏意識達至一致的合意過程。⑧傳統(tǒng)的行政法學(xué)基礎(chǔ)理論亦將行政法學(xué)的理論建構(gòu)在“公權(quán)力”與“公民權(quán)”對立的基礎(chǔ)之上，強調(diào)“控權(quán)”或是“平衡”，未有真正形成讓行政主體與行政相對人平等的基礎(chǔ)上，進行交流、協(xié)作、溝通進而達成合意的局面。［6］在行政的過程當(dāng)中，未有形成讓行政相對人表達自身權(quán)益機會的平臺，而將這個平臺推至法院，通過訴訟的方式來審查具體行政行為的合法性。由此行政訴訟就被迫承擔(dān)起了建構(gòu)交往平臺實現(xiàn)交往正義的責(zé)任與使命。

三、行政訴訟不得不承擔(dān)起建構(gòu)實現(xiàn)交往正義的平臺———行政訴訟

協(xié)調(diào)和解機制“正義是制度建構(gòu)的首要價值”，［7］當(dāng)行政立法以及行政執(zhí)法均不能滿足公眾對交往正義價值的基本需求時，行政訴訟便被迫的成為實現(xiàn)交往正義的最后一道屏障。似乎也吻合了法諺：“司法是社會正義的最后一道防線”的含義，但在行政糾紛領(lǐng)域，行政訴訟卻承受了太多不能承受之重。以重慶市2009年審理的行政案件為例，2009年全重慶市法院受理行政訴訟案件5263件，受案數(shù)上升，同比增長29.5%，審結(jié)4844件，結(jié)案率達到84.21%，較以往年份有大幅提升。一審萬人口受案數(shù)大幅上升，由2008年的1.007上升到2009年的1.3。其中渝中、渝北、北碚、九龍坡、巴南、榮昌、南岸、沙坪壩、江北、彭水十個法院一審受案數(shù)超過100件；榮昌、酉陽、渝北、大渡口、巴南、北碚、銅梁、璧山、渝中區(qū)九個法院較于2008年一審案件受案數(shù)翻番。“如2009年，重慶市第一中級人民法院僅受理以大足縣人民政府為被告的土地征收案件共40件，案件均不同程度的涉及到程序與實體問題。目前，因土地征收、城市房屋拆遷、舊城改造、規(guī)劃許可等引發(fā)的群體性訴訟持續(xù)增加。究其原因，除個別由原告無理取鬧、漫天要價造成，更多是由適用補償、安置政策不公平、標準混亂，行政機關(guān)程序違法、安置房屋工程質(zhì)量低劣等情況而引發(fā)，局面錯綜復(fù)雜。如何妥善處理此類案件，關(guān)系社會穩(wěn)定和全市和諧發(fā)展的大局，應(yīng)予高度重視。⑨”案件數(shù)量的增長除近年來社會公眾的權(quán)利意識增長，行政審判大的環(huán)境逐步改善以外，另外一個重要的原因即是在社會轉(zhuǎn)型利益格局重整的格局之下，行政機關(guān)制定的部分抽象行政行為不合理（例如上文提到的適用補償、安置政策不公平、標準混亂等等問題），行政機關(guān)執(zhí)法在程序、事實認定及法律、法規(guī)適用方面均存在諸多違法或者不合理情況，進而增加了行政糾紛，引發(fā)了大量的行政訴訟，概言之，便是行政立法（包括制定部分規(guī)章及大量的規(guī)范性文件）缺乏社會公眾的民主參與和行政執(zhí)法缺乏與當(dāng)事人的陳述與申辯或當(dāng)事人的陳述與申辯并不能有效阻止違法行政行為，即缺乏交往正義。

前文已經(jīng)論述過，完全由立法機關(guān)進行社會規(guī)則的創(chuàng)制，其不可能勝任如此浩大的工作量，授權(quán)立法在現(xiàn)代社會便成為常態(tài)。一個不可爭議的事實是，現(xiàn)目前指引行政機關(guān)作出具體行政行為的規(guī)范不再是由民意機關(guān)（議會或是人民代表大會）制定的法律，而是現(xiàn)實當(dāng)中浩如煙海的行政法規(guī)、政府規(guī)章以及各級政府制定的規(guī)范性文件。由此產(chǎn)生一系列問題：一是行政機關(guān)的立法經(jīng)常沖突，一句形象的比喻是“行政法規(guī)打小架，政府規(guī)章打群架”，導(dǎo)致行政機關(guān)及行政執(zhí)法人員對行政立法的指引不明確，理解亦容易發(fā)生偏差，同案的不同處理情況常見；二是行政相對人對行政立法內(nèi)容的不知曉以及知曉情況下的理解偏差，目前很多由民意機關(guān)制定的法律諸如刑法、婚姻法在公眾當(dāng)中的知曉情況和理解情況都不高的情況下，公眾面對浩如煙海的行政立法，在行政機關(guān)及其公職人員都無法全面細致的做出正確判斷的前提下，他們自身的知曉與理解更是力不從心，也間接導(dǎo)致了行政違法以及行政糾紛的產(chǎn)生；三是我國現(xiàn)目前的司法機關(guān)還不能對行政立法進行審查，根據(jù)《行政訴訟法》第五十二條、五十三條的相關(guān)規(guī)定，我國行政訴訟將行政法規(guī)、地方性法規(guī)作為審理行政案件的依據(jù)，對規(guī)章亦是參照性的適用，不能有效的對廣泛影響公民權(quán)益的行政立法進行審查。我國沒有建構(gòu)司法機關(guān)對行政機關(guān)立法進行司法審查的制度運行模式，與傳統(tǒng)的立法———行政———司法“傳送帶”模式亦有不符合之處。傳統(tǒng)的“傳送帶”模式即要求司法機關(guān)對行政立法進行審查，以控制行政機關(guān)的行政立法權(quán)和行政過程當(dāng)中的自由裁量權(quán)。哈貝馬斯認為要控制行政權(quán)力，在行政立法領(lǐng)域需要通過民主的立法程序?qū)⒔煌鶛?quán)力轉(zhuǎn)化為行政權(quán)力必須遵循幾大原則，其中有對個人權(quán)利的全面保護原則。哈貝馬斯對個人權(quán)利的全面保護所采取的思路是：從公民角度看，公民的權(quán)力只有通過法律才能得以詮釋和展開；從行政權(quán)的角度看，行政權(quán)力只有通過法律才能得以控制。要控制行政權(quán)必須通過法律才能達至目標，而行政權(quán)必須遵循法律授權(quán)的權(quán)限和程序是控制行政權(quán)的一個方面；對行政權(quán)的運行（包括行政立法和行政執(zhí)法）進行司法機關(guān)的司法審查又是一個方面。［8］

由此在哈貝馬斯看來對個人權(quán)利的全面保護在司法領(lǐng)域的要求是，獨立的司法機關(guān)在一定的任務(wù)規(guī)定、工作方式、地位保障下，采取運用性商談和論證性商談的方式，依據(jù)適當(dāng)?shù)姆梢?guī)范對特定的案件進行審理。其中運用性商談指法官在查清事實并依據(jù)一定的法律規(guī)范下，對雙方所爭議的糾紛進行裁判，還要求法官對自身的判決提供足夠的理由，其類似于正式的行政審判。而論證性商談則是強調(diào)各種訴訟參與人之間在平等、自愿的基礎(chǔ)之上相互配合、協(xié)商、交流、溝通，法官在此過程中則居于不偏不倚的中間立場，其他訴訟的參與人在中立法官的主持之下展開商談針對案件糾紛發(fā)表觀點，進行交流、溝通、協(xié)商，進而達至糾紛的解決目的。論證性商談在行政訴訟領(lǐng)域類似于除正式行政審判以外的非正式的糾紛解決方式，而在我國則對應(yīng)筆者文章所要重點闡述的———行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制。在我國目前行政立法以及行政執(zhí)法均缺乏有效的交往，難以達至制度建構(gòu)所追求的交往正義時，行政訴訟則成為實現(xiàn)交往正義最后一道屏障。在我國現(xiàn)目前的行政訴訟領(lǐng)域?qū)嶋H上運行著兩套不同的糾紛解決模式：一是正式的行政審判制度，其強調(diào)的是對行政行為進行合法性審查，對其作出類型化的判決；二是非正式的行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制，其強調(diào)的是法官居于中間立場在查清事實的情況下，讓行政訴訟參與人在平等、自愿的基礎(chǔ)上進行交流、溝通、協(xié)調(diào)進而達至合意，最后終結(jié)行政案件。在正式行政審判制度只對被訴行政行為進行合法性審查（部分審理合理性）的情況下，很難實質(zhì)性的化解行政糾紛，非正式的行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制起到越來越大的作用，亦越來越迫切的需要制度予以規(guī)范。非正式的行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制在目前我國處于法治初期階段以及時空壓縮的特殊環(huán)境下有其特有的優(yōu)點。

1.提供了一個平等交流的平臺。在我國行政立法與行政執(zhí)法均缺乏行政主體與行政相對人交流平臺的情況下，行政訴訟則承擔(dān)起了建構(gòu)讓原告（行政相對人）與被告（行政主體）制度性交流平臺的任務(wù)，實際上行政訴訟也承擔(dān)起了這樣的制度性平臺作用，如行政相對人對行政行為不服一般都會提起行政訴訟，以維護自身合法權(quán)益。我國《行政訴訟法》第七條亦規(guī)定：“當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等”，不管現(xiàn)實當(dāng)中當(dāng)事人實然地位怎樣，但行政訴訟制度建構(gòu)了一個當(dāng)事人地位應(yīng)然平等的規(guī)則，相較于在行政立法領(lǐng)域與行政執(zhí)法領(lǐng)域處于被動地位的相對人來說，這已經(jīng)是一個很好的保證。

2.保障了當(dāng)事人意見的充分表達。行政訴訟協(xié)調(diào)和解制度的優(yōu)點在于其不像正式行政審判那樣對程序性規(guī)定有很嚴格的要求，協(xié)調(diào)和解機制強調(diào)協(xié)調(diào)旨在和解，在這個過程中給予了當(dāng)事人充分表達意見的機會。對于行政行為針對的事實、所依據(jù)的法律、相關(guān)證據(jù)以及利益需求都應(yīng)當(dāng)有全面而細致的表達才會形成當(dāng)事人的和解。相較于類型化的裁判駁回原告訴訟請求、判決違法、判決撤銷等其更利于當(dāng)事人接受。

3.保障了行政糾紛的實質(zhì)性解決。單純的類型化判決往往只是形式上的化解了行政糾紛，但其更深層次的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并未涉及。而行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制能在當(dāng)事人平等的基礎(chǔ)上，交流、協(xié)商、合意，最終實質(zhì)性的化解行政爭議，其能彌補類型化判決不足以應(yīng)付現(xiàn)實生活中數(shù)以萬計各樣的行政糾紛的缺點。

4.有行政審判作為最終的解決途徑。行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制不是包治百病的靈丹妙藥，其在實踐操作過程當(dāng)中也需要遵循一定的原則、規(guī)則，且也應(yīng)當(dāng)防止久調(diào)不決，出現(xiàn)損害雙方當(dāng)事人權(quán)益的情況。行政審判則作為最終的解決途徑防止出現(xiàn)行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制損害當(dāng)事人權(quán)益的情況出現(xiàn)。行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制的建構(gòu)是為了彌補在行政立法和行政執(zhí)法當(dāng)中出現(xiàn)的交往不足情況，提供一個達至雙方當(dāng)事人最大的交流、協(xié)商、溝通的平臺，以在合意的情況下實質(zhì)性的化解行政爭議。其亦當(dāng)然的需要與行政審判制度相互銜接以維護裁判的權(quán)威和司法的權(quán)威。以重慶市2009年審結(jié)的行政案件為例，2009年重慶市行政訴訟案件以和解方式結(jié)案的有1929件，和解結(jié)案率為52.33%，較2008年上升了17個百分點，超過全部一審案件結(jié)案總數(shù)的50%。其中，各中院行政案件和解率平均達到25.11%，基層法院行政案件和解率平均達到56%。和解率超過50%的基層法院共19個：、北碚、雙橋、渝北、潼南、長壽、萬州、云陽、奉節(jié)、巫山、城口、黔江、涪陵、渝中、南岸、九龍坡、巴南、大渡口、榮昌、江津。北碚、渝中、大渡口三個基層法院和解率超過70%。數(shù)據(jù)表明，行政機關(guān)主動化解和配合法院化解行政爭議的意識正逐步增強，行政機關(guān)主動化解行政爭議的行為有效促進了案件的完善處理，社會效果良好，同時提高了行政效率與司法效率，節(jié)約了司法資源。其中榮昌縣人民法院行政審判工作以及與行政審判相銜接的社會矛盾綜合調(diào)處室⑩，近幾年在行政糾紛化解領(lǐng)域取得了很大的成績。在榮昌縣人民法院所秉承的“和諧司法”理念之下，其所創(chuàng)辦的“和諧司法論壇”廣受關(guān)注。因榮昌縣人民法院在糾紛實質(zhì)性化解方面所取得的巨大成績，其成為最高人民法院“優(yōu)化行政訴訟庭審改革”15個試點法院之一，也成為全國唯一一個縣級的試點法院。由此，我們選擇了重慶市榮昌縣人民法院以及榮昌縣社會矛盾綜合調(diào)處室作為我們調(diào)查分析的對象。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近幾年，榮昌人民法院創(chuàng)新行政糾紛化解的體制機制模式，形成行政糾紛化解在體制上與社會矛盾綜合調(diào)處室的“對接模式”，在機制上的“對話模式”。“兩對”模式的實踐，妥善地化解了行政爭議，實現(xiàn)了行政案件和解率高、上訴率低、申訴率低、糾紛實質(zhì)性化解的目標。2007年到2009年，共收各類行政訴訟案件179件，結(jié)案179件，結(jié)案率達100%，上訴案件為26件，上訴率為14.5%，上訴案件經(jīng)二審法院審理全部維持，無一改判或發(fā)回重審。經(jīng)協(xié)調(diào)原告主動撤訴99件，和解調(diào)撤率為55.3%。其中2009年因榮昌縣發(fā)展城市戰(zhàn)略，征地拆遷類行政案件巨增，2009年共受理征地類行政案件8件，城市房屋拆遷行政案件77件，榮昌縣人民法院積極協(xié)調(diào)和解，經(jīng)協(xié)調(diào)原告撤訴的有52件，和解率達61.17%。2010年上半年，共受理行政案件41件，結(jié)案27件，經(jīng)協(xié)調(diào)原告主動撤訴的有17件，和解率達62.96%。雖《行政訴訟法》規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，但事實上各級法院在不同程度上均在探索適用協(xié)調(diào)和解方式化解行政糾紛，且部分法院甚至將協(xié)調(diào)和解率作為考核法官的重要依據(jù)。對于行政訴訟協(xié)調(diào)和解的偏好，司法機關(guān)、行政機關(guān)、行政相對人均有不同的內(nèi)心想法，但不同的內(nèi)心想法又共同的促使著行政訴訟協(xié)調(diào)和解的實然生成及發(fā)展。

一是，法官偏好協(xié)調(diào)和解是基于法律及行政法規(guī)適用可能存在沖突和法官內(nèi)部考核機制的原因。當(dāng)下，法律、行政法規(guī)有諸多不完善之處，時常發(fā)生各樣的沖突，行政糾紛亦多是由理解適用法律、法規(guī)不一致而引起，簡單作違法或合法的判決考驗著法官的法律智慧，在面臨上一級法院改判的壓力之下，法官便更偏好于協(xié)調(diào)和解；另一方面不少法院將協(xié)調(diào)和解率作為法官考評依據(jù)也增加了法官促使協(xié)調(diào)和解的內(nèi)在動力。

二是，行政機關(guān)偏好協(xié)調(diào)和解是基于行政機關(guān)內(nèi)部考核機制的原因。浩如煙海的行政法規(guī)、政府規(guī)章、政府規(guī)范性文件難以不讓行政機關(guān)及其工作人員產(chǎn)生執(zhí)行上的誤解。看似合法的行政執(zhí)法，實則違法并不鮮見。為促使行政機關(guān)及其工作人員依法行政，行政機關(guān)內(nèi)部的考核機制將行政案件的敗訴率作為追究行政執(zhí)法責(zé)任的啟動要件。于此，行政機關(guān)及其工作人員偏好于協(xié)調(diào)和解也是人之常情。

三是，行政相對人偏好協(xié)調(diào)和解是基于實質(zhì)權(quán)益的維護或妥協(xié)。《行政訴訟法》雖然規(guī)定行政訴訟雙方當(dāng)事人法律地位平等，但事實上行政機關(guān)擁有絕對的優(yōu)勢地位，行政相對人與行政機關(guān)對抗式的訴訟，往往難以取得的滿意的結(jié)果，甚至可能引起行政機關(guān)及其工作人員的厭惡與報復(fù)。由此，通過行政機關(guān)改變具體行政行為，相對人撤訴的方式達成協(xié)調(diào)和解的方式便成行政相對人相對滿意的權(quán)宜選擇。［9］

固然法院內(nèi)部對協(xié)調(diào)和解率的強調(diào)及行政機關(guān)對敗訴率的考評因素可能會影響協(xié)調(diào)和解的合法性與合理性，行政機關(guān)與行政相對人之間的合意也可能會損害第三人合法權(quán)益，但現(xiàn)階段其事實上又發(fā)揮著巨大的作用，與其對其保持一種不可置否不屑一顧的態(tài)度，不如盡量對其予以嚴格的規(guī)范調(diào)整，使之最大限度的“接近正義”。

在實踐探索已經(jīng)有較好的規(guī)范性細則時，筆者試圖探析行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制制度化、規(guī)范化應(yīng)當(dāng)有的價值追求，將交往正義作為行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制建構(gòu)的價值追求。通過前面的論述筆者在此對交往正義進行一個系統(tǒng)的概括，筆者認為：交往正義是指與個體正義相對的，通過主體間在平等、自愿、合法以及在不損害他人利益的基礎(chǔ)上進行交流、溝通、協(xié)商進而達至合意的一種價值預(yù)設(shè)。11其區(qū)別于程序正義，程序正義強調(diào)對規(guī)則的遵守和對秩序的維護，而交往正義強調(diào)利益主體在平等、自愿、合法等基礎(chǔ)上進行利益的協(xié)商進而達至合意，以實現(xiàn)秩序的和諧。12以交往正義作為建構(gòu)行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制的價值追求，其會引申出一定的目標設(shè)定、基本原則以及建構(gòu)制度的總體框架和具體規(guī)則，筆者將在以后的文章中予以解答。

四、結(jié)語

以交往正義作為建構(gòu)行政訴訟制度的價值追求，是筆者基于現(xiàn)目前在行政立法以及行政執(zhí)法過程當(dāng)中交往不足而提出來的，其理論當(dāng)然存在諸多不足之處需要進一步的完善。但筆者堅信，在21世紀，交流、溝通與協(xié)商會越來越深刻的存在于每一個公民的日常生活當(dāng)中，通過交流、溝通與協(xié)商的方式解決糾紛亦會成為糾紛化解領(lǐng)域的主要潮流。在行政糾紛化解領(lǐng)域通過行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制化解行政糾紛，其要求原告（行政相對人）越來越凸顯自身的主體性地位，而不是總是處于一種被動的地位。相信通過行政訴訟協(xié)調(diào)機制的不斷探索，會增強原告（行政相對人）的主體間性與交往能力，反向的促使行政主體在行政執(zhí)法與行政立法過程中更加注意與行政相對人的交流、溝通與協(xié)商，最終會在司法———執(zhí)法———立法各個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)交往正義，從而形成一種和諧的行政法律秩序。