高校廉政體系

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摘要：有效構建高校廉政體系的關鍵是科學配置“高校公權力”，正確處理高校政治權、行政權、學術權和其它利益群體權之間的關系，特別是在目前我國許多大學管理體制改革、下放管理權力中，應以學術權下放為主,適當向上集中行政權，要明晰權力界限和責任，防止權力濫用。關鍵詞：高等學校；廉政體系；權力配置不受監督和制約的權力必然產生腐敗?？茖W配置權力，強化監督制約，是有效構建高校廉政體系的關鍵所在。近些年來，高校中一些消極腐敗現象屢禁不止，有的情況還日趨嚴重，權力失控和失范在高校運行的許多環節中愈演愈烈，從根本上說，是由各種不合理的權力配置機制造成的。在高等教育機構間競爭日益激烈的今天，特別是面對境外大學在境內日漸普遍的“搶灘”境況，我國大學生存與發展的緊迫感和危機感更使我們有一個清醒的認識：高質量的現代大學，首先必須是一所廉潔的大學，是一所科學配置、有效監督制約“高校公權力”的行使并處處體現著現代大學精神的大學。一高校廉政體系本質上就是“高校公權力”配置體系。高校中腐敗的滋生和蔓延，是權力失控和失范的表現。可以說不合理的權力配置構成了滋生高校腐敗的土壤?！案咝９珯嗔Α笨梢苑譃槿齻€層面。高校所有者權屬第一個層面，處于權力的至高點，它最重要的職責就是任命高校的主要負責人，并向他授權；高校的主要負責人必須對高校所有者權負責。第二個層面就是獲得授權的高校的主要負責人行使的全面管理權，包括重大事項決定權以及相應的人權與物權；與此同時，他又必然地要實行分級管理，向下層層相因授予一定的管理權，形成第三個權力層面。這一層面的管理人員按高校負責人的要求行使大學日常事務的具體的管理權。因此，高校公權力包括其每一項具體權力，并非權力行使者本人所有的私權，而只是權力主體對權力客體的一種制約能力，本質上是一種為實現高校目標價值而形成的力量制約關系。高校中的腐敗就是高校工作人員對高校公權力的非公利用，是以高校公權力的運用超出社會制度、法律或道德規范允許的范圍為前提，為個人或小集團謀私利，對他人及社會造成損害的行為。高校本來是人文的圣地、學術的殿堂，近些年揭露的高校中的種種腐敗現象，使整個社會對高校腐敗倍覺反感和厭惡，對高校公權力配置與運行進行監督與制約的呼聲越來越高。歷史已經證明，權力配置不科學不合理，亟易形成不受制約的權力而導致“權力行使漏洞”，權力就必然會被濫用，必然導致腐敗。因為任何權力都具有潛在的擴張性和腐蝕性。這是權力的本性，而這一本性決定了權力很容易被濫用；權力一旦被濫用，最終必然導致權力腐敗。因此、只有科學地配置權力，使權力時時處于有效監督制約下，才能控制權力的擴張和預防權力的腐敗，才能使權力發揮其積極作用，抑制其消極作用。高校公權力與社會生活中的其它公權力的層層相授性相比，最突出的特點是學術權與行政權的相融相通，從而決定了高校公權力的授予與行使的復雜性。這樣的權力是一種更為“全景式”的權力?！皺嗔o處不在，不是因為它包容一切事物而是因為它來自每個地方”，“權力不是一種制度，不是一種結構，也不是我們被賦予的某種力量；它是人們賦予某一特定社會中一個復雜的策略情境的名稱?！保ǜ？?980年）[1]福柯這一認識告訴我們，權力是一種關系、網路和場，它不是純意志的產物，而是一種博弈的情境。學術權與行政權的相融相通，高校公權力配置和運行的特殊性，在高校中淡化了一般社會權力的支配與被支配的對立性，而強化了權力的可權宜性和相對性。高校公權力以網路的形式運作，作為網結的個人既受限于其他人又限制其他人，既處于服從的地位又同時運用權力。高校權力結構主要由政治權力、行政權力、學術權力和其他利益群體的權力構成。世界各國在大學傳統、政治體制以及社會文化等方面存在著差異,在權力結構上凸現出不同的特征。我國高校實行黨委領導下的校長負責制,政治權力主體主要由黨委構成，擁有干部任免權以及對行政、學術等行為主體的評價權,是學校價值標準的主要制定者，在我國高校權力系統中具有核心地位。但是校黨委通常是把握學校辦學的政治方向,在學校的具體行政和學術事務上,很少干預。校長是學校最高行政權力代表,代表主管部門行使學校行政管理權,同時是學校學術權力的核心。校長的人選或者由主管部門直接指定,或者由學校內部民主選舉并經主管部門認可和委任產生。高校權力結構中還包括學校內部共同利益群體的權力。如果說行政權力的主體是高校管理部門的官員及其輔助人員,學術權力的主體是大學教授,那么共同利益群體的權力主體則分屬于一般教師、教輔人員和學生的共同體。他們的權力與其說是高校內部權力的組成部分,不如說是民主社會所賦予的一般公民權，雖然不能成為高校權力的主導,但其作用也不可小視。我國高校的這種權力結構有利于貫徹黨和政府的統一意志,有助于達成上下一致,提高管理效率。但是，在這種結構中，行政權往往發揮著強有力主導作用，實際上是行政權力主導模式。這種模式在強化行政管理權的同時，勢必削弱學校其它權力作用的發揮；同時由于高校規模一般很大，高校行政管理權又普遍存在分散性趨勢，勢必削弱對權力的監督與制約，造成權力行使的失控而產生腐敗。目前,檢察機關立案查處的高教系統職務犯罪以貪污受賄案件為主,發案部位集中在基建工程、招生錄取、物資采購、財務管理等部門,犯罪主體都是掌握一定行政實權的部門工作人員；而學術腐敗又主要存在于項目申報、成果發表、成果評獎、職稱評定、學位授予當中，其成因錯綜復雜，主要還應歸結于學術權力的失制、學界學術制度的匱乏以及學術目標的異化。以布坎南和塔洛克為主要代表人物的公共選擇學派把經濟人假定引進對人們政治行為的分析中。經濟學中的經濟人假定指當一個人在經濟活動中面臨若干不同的選擇機會時，總是傾向與選擇能給自己帶來更大經濟利益的那種機會。公共選擇學派認為，人們在需要做出政治決策時的反應和經濟決策在本質上是一致的，總是趨利避害、趨大利而避小利的。和任何權力一樣，高校公權力形成的基礎也是利益。要求獲取優質高等教育權益的社會人群，是高校生存發展的社會基礎。這一基礎上形成的社會關系實質上仍然是一種利益關系。表面看來，要求獲取優質高等教育權益的社會人群似乎是這一社會關系的中心，但是由于高校教育資源的相對稀缺性，決定了高校公權力在其中的中心地位。圍繞高等教育這一社會存在，眾多的利益個體和集體，不同層次和內容的利益需求，形成了形形色色的搏弈關系。為了更好的獲得和維護自身的利益，不同利益主體之間會結成不同的社會利益聯盟，奪取和維護以利益為中心的各種社會資源與價值，同時更大限度地擴充自身擁有的社會資源稟賦。這里的社會資源與價值包括物質方面的，如金錢、人力資源，自然資源等，也包括非物質方面，如地位、榮譽、尊重、自我的滿足等。按照公共選擇理論，因為高校是由人組成，高校的行為規則是由人制定，高校的行為也需要人去決策，而這些人都不可避免地帶有經濟人的特征。因此沒有理由把高?？醋魇浅仓潦サ某墮C器，沒有理由認為高校中的人總是圣潔的代表，高校及其中的人同樣有機會犯錯誤，也會不顧公益而轉身追求自身小團體乃到個人的利益。在沒有足夠有效監督和制約的情況下，高校公權力腐敗是不可避免的，正如啟蒙大師孟德斯鳩說的那樣：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”隨著高校辦學規模的急劇擴大，辦學體制的多樣化和辦學自主權的擴大，高校參與社會經濟活動越來越頻繁，而相關的制約機制未及時建立，監督制度建設滯后，原來一些行之有效的規章制度也未得到有效執行，從而出現體制、制度、管理上的漏洞，給腐敗分子以可乘之機。因此，要使高校公權力在高?，F實發展中發揮作用而不被層層私有化，就必須從源頭抓起，強調權屬配置的科學性，強調權力運作模式和運行方式的規范性，以展示高校公權力自身的能量和威力，真正實現權力主體的目標價值和最終利益。這是高校在反腐倡廉工作中貫徹落實“三個代表”重要思想、堅持科學發展和求真務實精神的具體體現，也是加大從源頭上懲治和預防腐敗的根本舉措。二權力結構的不盡合理是我國高校內部腐敗產生的主要癥結所在。為此,進行權力結構的再調整應是今后高校管理體制改革的基本方向。我們要立足現實,科學配置高校權力，努力構建具有各校自己特色的權力結構模式和程序嚴密、相互制約的權力運行機制?？茖W配置權力就要正確明晰權力界限和責任，防止權力濫用。凡權力都應是有限權力，有明確的適用范圍。它具有自由裁量權，但這又是相對的，而不是絕對的。自由裁量的幅度要合法合理，防止權力過分集中，防止一個部位、一個環節、一個人或少數人權力過大?？茖W劃定權力的界限是相當復雜的，從總體上看，應做到權限與職責相一致，避免權限不到位，責任模糊；同時做到授權與制約相統一，保證權力的公正運行，防止以權謀私現象的滋長。各個權力之間還要相互協調平衡，避免交叉重疊和互相抵觸，以保證權力的有序運行，防止權力紊亂運行。

要正確處理黨政關系，合理配置高校黨政權力。我國高?，F階段實行的是黨委領導下的校長負責制，校黨委會和以校長為首的校行政之間的關系既是領導和被領導的關系，又是分工和協作的關系.也包含著重要的權力制約關系。校黨委會和以校長為首的校行政是高校的兩大權力主體。校黨委會是學校的領導核心，統一領導學校工作，其職權主要是討論決定學校改革、發展等重大事項，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，保證和監督學校執行黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向。校黨委會通過對學校重大問題的決定權和教育、組織黨員在教學、科研和其它行政管理崗位上，認真貫徹黨的路線、方針、政策，執行校黨委會的決定，對校行政行使職權形成制約。校長是學校的法人代表.全面負責學校的教學、科研和其它行政管理工作，其職權主要包括擬訂發展規劃，制定具體管理制度和年度工作計劃并組織實施，擬訂內部組織機構的設置方案，任免內部組織機構負責人，擬訂和執行年度經費預算方案。校行政管理權的行使也對校黨委會行使職權形成制約，在教學、科研和其它行政管理崗位上的共產黨員必須服從行政領導的指揮，遵章守紀，校行政對教學、科研等行政事務的這種管理權對校黨委會的職權行使也形成制約。合理配置高校黨政權力的關健是要實行黨政職能分開。黨委領導下的校長負責制中的“領導”與“負責”不是簡單的從屬或并列,而是辯證的統一。黨委和校長各以其不同的側重和運作方式,為共同的目標發揮其職能作用，做到既保證黨委集體的核心領導作用,又保證校長充分行使行政指揮權；同時,通過建立科學、規范的議事制度和辦事程序,確保黨委領導下的校長負責制高效運行。校黨委會應抓大事、抓方向、抓制度建設，支持校長依法行使職權，不替代校行政行使行政管理權。校長應自覺維護校黨委會在學校工作中的領導地位，重大問題提請黨委會討論決定，認真執行黨委會的決定，自覺接受黨委會的監督，既不越權行事、違規辦事，也不推卸責任。要注意防止行政權和學術權的過政治化傾向。高校權力配置和運行中需要講政治，但不能過政治化，即在行政管理和學術活動中處處事事時時都去尋找所謂的政治標準，并以此設區劃線。美國哈佛大學前校長洛韋爾曾說:“大學的存在時間超過了任何形式的政府、任何傳統、法律的變革和科學思想,因為它們滿足了人類的永恒需要?！痹诼屙f爾看來,社會進步有賴于大量新思想、新技術的不斷涌現，只有創新的知識才是人類的永恒需要。因此,大學的恒久功能應該是學術研究,衡量大學繁榮與否的真正標準應該是學術繁榮。由此看來,在高校多極權力格局下,過于政治化不利于學術發展與高校繁榮,讓學術權力占據應有的主導地位是高校繁榮的希望所在。要按照行政權與學術權適當分離的要求，科學處理高校行政權和學術權的關系。大學之為大學在于其學問之大。大學的永恒使命應該是傳承知識、應用知識與發展知識,在高等學校中，學術原則始終是其最高原則。學術權力,更確切地講,它屬于一種權威。權威不同于制度化的權力,不以嚴格的制度為依托，而是由學術活動本身的內在邏輯所決定的。實行行政權與學術權的適當分離,并不意味著倡導教授治?！，F代高校內部事務日趨繁雜，需要有專門的機構和訓練有素的人員進行處理，教授治校在現代高等教育管理中效果不甚理想早已為歷史所證明而呈衰微之勢。但是,高校學術活動的內部邏輯又決定了教授在高校學術事務中具有一種先賦的權力和權威。因此,適當放寬行政控制,加快學術權力的制度化建設并切實提升學術權力,努力在行政人員學術化與行政工作學術化的基礎上實現高校內部權力的合理整合,是尊重高校發展規律的做法,也是創辦世界一流大學的必然要求。作為高校權力的兩個主要方面,行政權力與學術權力雖有區別,但不是截然分開的。這主要是因為:學術權力中的許多成分，在歷史的發展過程中逐漸經過約定俗成而演化為固定化制度的形式,因而也具有強制性的行政意志色彩。如現代高校的學術管理、學科建設、教師的聘用以及學位的審批等等,都具有制度化管理的特征。而行政權力在與學術權力目標一致的前提下,又常常作為學術權力實現的基礎。實行學術權力和行政權力的適當分離,提高學術權力在權力機構中的地位,關鍵是要建立正式的教授組織和機構,并從法規和制度上維護該組織的合法權力。至于權力的范圍主要集中在學術領域,而權力的限度、機構的組織形式和職能運作則由各校根據自己的情況,如學校的學術水平、學校的規模以及學校的職能分化來確定。為了加強廉政建設，保證學校決策及其執行的科學性、有效性、公正性，還應充分發揮高校第四權力即高校中各種利益性群體的權力效能。這一權力在高校權力結構中處于相對次要的地位，但隨著社會的發展進步,民主法制制度的健全,對外開放程度的提高,我國高校中一般教職工和學生要求參政議政、參與學校事務民主管理的意識大為增強。因此這一權力要素的影響力在不斷增強。要從制度上完善集體性代表機構或組織的職能，增強基層成員主人翁熱情和責任感,充分了解他們對學校發展的見解和智慧,特別是一些關乎全校員工切身利益和學校發展的重要決策,能在出臺前得到大家更充分的討論完善，使之更具權威性。因此,教代會、工代會、學代會的制度應進一步健全,其職能和權威性應切實加強,要使這些制度真正成為學校基層成員代表參與民主管理的重要渠道,在審議和監督學校有關決策和計劃中切實發揮它應有的功能。學校領導應尊重和支持教代會依法履行民主管理和監督的職能，堅持向教代會報告工作，對涉及教代會職能范圍的重大問題，應主動提請教代會討論，認真聽取代表意見，自覺接受代表監督。對需要教代會討論通過或決定的事項，不能越過教代會行使職權，也不能替代教代會行使職權，更不能干預教代會行使職權。必須自覺維護權力運行的規范化、有序化，強化高校內部權力制約，保持高校持續健康發展。目前我國許多大學都已進行了校、院、系管理體制改革，下放管理權力，降低管理重心,調整管理跨度，在更多的不同利益群體間重新分配高校權力元素，適當擴大學院和系的自主權,以激發各級組織的活力，加強基層組織自主適應能力,激發基層組織自我尋求發展動力,也是高校形成辦學特色的立足點。但是，這種改革如果沒有比較完備的制度來規范權力的配置和運行，就會產生職權及其運行的混亂，有利則大家都來管，無利則亂推一通，為腐敗的產生埋下了隱患。因此，在高校權力配置中，行政權力要適當向上集中，放權應以學術權力的下放為主,行政權力下放為輔。學術權力的下放主要應包括基層學科和課程的調整和設置權、科研項目的管理權以及教師的有限聘用權等等,而行政權力的下放,包括一定的資源分配權、機構的設置權以及一定的人事權等等。在擴大基層自主權時，各層次間權力的約束和依附關系要明確界定,彼此間監控、反饋機制必須預先建立。否則亟有可能出現基層各自為政、資源重復配置、利用率低下、學校整體控制的失靈的現象，帶來所謂“民主化的負效應”,影響到學校整體目標的實現?？茖W配置權力通常理解為適度分權，各種權力處于合理的狀態，各自能夠實現效能最大化，彼此能夠相互協調、相互制衡。但這是遠遠不夠的?？茖W配置權力還應確定某種權力的自身界限，也就是界定某種權力可以在什么范圍、什么層次上行使，而超出了這個范圍、層次即是違背規則。對于這后一個方面，我們必須給予廣泛的注意和應有的重視，更多地從科學配置權力、完善權力運行機制的角度思考和實施防治權力腐敗的對策。這將深化對高校公權力腐敗深層次成因的認識，推進從源頭上防治高校公權力腐敗的工作，推進高校廉政體系的完善。參考文獻：[1]肖期華:高校管理創新與學院制實體化運作思考[J].高教研究.2007年1月號下旬刊.[2]胡仁東:高等教育管理體制改革研究綜述[J].山西財經大學學報(高等教育版)2005年第3期.[3]畢憲順:發達國家高等學校的權力關系模式及其借鑒意義[J].煤炭高等教育.2006年第6期.[4]宮杰:從源頭上防治權力腐敗的一個切入點[J].中共伊犁州委黨校學報(哲學社會科學版).2002年第1期.[5]趙澤虎：高校內部權力的合理配置和有效制約[J].學校黨建與思想教育.2005年第8期.[6]許邁進:高校權力結構及其效能淺析[J].遼寧高等教育研究.1999年第3期.[7]張月銘：高校管理重心下移后的行政權力和學術權力[J].遼寧教育研究.2002年第9期.[8]李承先:高校行政學術化──我國高校內部權力整合模式初探[J].江蘇高教.2003年第2期.