美國NCLB法案教育管理革新
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一、聯邦
從歷史上來看，美國聯邦對基礎教育的控制權一向很弱，主要通過教育立法和教育經費撥款等間接方式對各州和學區施加影響。但近年來，隨著美國國內對提高學校效能和教育質量的呼聲不斷高漲，聯邦的權力也不斷膨脹。2001年nclb法案的實施，更是標志著美國聯邦在基礎教育領域的影響力和話語權得到了歷史上最為顯著的一次擴張。這種擴張主要得益于兩種舉措：問責和評價機制的確立，以及聯邦教育撥款的大幅度增加。美國基礎教育領域里的問責機制，在20世紀后半期有一個漸進的發展過程。至20世紀90年代，美國教育政策的話語已開始為問責制所主導。［2］盡管在過去20年里，問責制一直是美國教育改革的關注重點之一，但在NCLB法案之前，除個別州外，如加利福尼亞州，絕大多數州并未建立起正式、完善的問責體系。而NCLB法案將問責制和相應的評價機制作為一項核心內容和基本原則，并將其標準化、體系化、制度化，在全國范圍內予以深入推行，問責制遂得以在美國正式確立。依照NCLB法案的要求，各州必須建立起科學、可行的學術標準和相應的評價體系，每個學區和公立學校都必須接受州的問責。在特定時間內，學校必須使所有學生都達到州的學術標準，從而縮小不同種族、民族、性別、語言習慣的學生之間的成績差距。這正是NCLB法案同美國以往的教育立法和政策的最大不同：它為以標準為基礎、以結果為導向、以提高所有學生的成績為目標的聯邦教育改革提供了非常明確具體的指導標準。為確保上述目標的順利實施，NCLB法案大幅增加了聯邦的教育經費撥款。在該法案施行之前，聯邦的教育撥款從未超過各學校教育經費總額的10%，超過90%的經費都是來自州和學區。而NCLB法案將聯邦的教育撥款一舉提高了近25%，并逐年遞增。2001~2007年，美國國會將聯邦教育經費從422億美元增加到了544億美元，而直接基于NCLB法案的教育撥款更是從174億美元上升到了244億美元。［3］美國聯邦教育權力擴張的背后，有著深刻的政策寓意。首先，從教育公平的維度來看，這意味著美國聯邦教育政策的關注范圍，已經由種族、民族和性別上的社會弱勢群體，擴展到了整個教育領域里的所有學生。聯邦的教育撥款，實則是一種教育領域里的再分配政策，意在扶助社會弱勢群體，促進教育公平和社會公平。20世紀60年代以來，美國聯邦教育立法和政策的重心，都是對黑人、女性、殘障、移民等弱勢族群進行補償性援助，意圖通過分權化和平權化的舉措，打破種族、民族和性別間的隔離，促進教育機會的公平。而今，隨著這些措施已取得了良好收效，大規模的積極補償政策在20世紀80年代就已基本停止，聯邦對于教育公平也有了更為多元化、復雜化的考量。隨著問責機制和評價機制的推行，界定社會弱勢群體的標準，已過渡到了學生的成績和家庭的社會經濟背景，這也就使得此類再分配政策的潛在受益者已從特定的一部分弱勢群體擴展到了所有的學生身上。其次，從教育質量的維度來看，通過強調標準化考核和對學生成績的問責，聯邦對基礎教育的關注重心從教育機會延伸到了教育過程和產出，這就使得美國聯邦可以破天荒地將自己的政策干預范圍直接觸到了教育的核心問題———教與學上。在問責制的驅使下，如今美國各個學校的課程設置、課程標準、教學內容、教學方法等核心教學環節都逐漸向國家化演變，甚至在各州統一的學術標準的壓力下表現出越來越多的趨同性。這在增強了聯邦對全國教育的影響力的同時，也使很多人對美國多元化、本土化課程的式微開始擔憂。因此，美國聯邦教育影響力的擴張，既體現了美國對基礎教育的關注重心從機會公平到結果公平的轉移，也延續了自1983年的《國家在危急中：教育改革勢在必行》報告以來，高度強調教育質量的理念。盡管今日的聯邦對教育依然只有間接的干預手段，但卻有了更強的話語權，并主導了美國基礎教育改革和發展的趨勢。除了問責、評價機制的確立和教育撥款的增加，聯邦還建設和推廣了許多國內、國際的數據庫系統和科學調查，并增設了教育科學研究所（InstituteofEducationSci-ences）等研究機構，以不斷加強對教育的科研、統計和評估工作。其研究結果如今都已成為指導各級教育管理機構進行決策的重要依據。
二、州
根據美國憲法，各州享有對州內教育的最高行政管理權。在NCLB法案施行之后，各州均建立起了州一級的問責機制和標準化的評價體系，成為了問責制的施行主體，承擔起了主要的發展與管理以結果為導向的教育改革的責任，其管理權力和對教育發展的控制力也因之不斷加強。如今，州可謂是美國教育行政管理體制中最重要的一級。傳統的州與地方學區、學校之間松散的聯系如今已被問責制拉緊了。傳統上，美國州一級的主要教育職權包括：制定法律來征稅并資助學校、提供教師培訓、管理教師資質和薪酬、管理和監督學生的考試、為課程設計提供指導、為學校建筑和其他設施提供標準等。［4］而今，依照NCLB法案的要求，州的權力范圍大大擴展，在對學校教學有著直接和顯著影響的領域里新增了許多職權，包括選擇和采用課程內容標準、確定年度進度目標、設定年度考核目標，在NCLB法案所要求的科目和年級中設定學術標準、建立考評體系，對學校、甚至對一些學校管理者和教師根據學生成績和其他考核指標進行績效考評和比較，采取措施確保所有的教師都有足夠的教學能力來教導學生達到相應的學術標準等。［5］此外，還可以對達不到要求的學校實施救濟和處罰。同時，由于NCLB法案只要求在2013~2014學年前實現全部學生達到預期的熟練水平的目標，這十幾年中具體的操作性規劃與步驟，各州則擁有完全的決定權。由此可見，憑借問責機制和評價機制，各州對教育的控制與管理權有了明顯的擴張。州一級的教育財政體制改革，也體現出了這種權力擴張趨勢。為使所有學校都達到統一的學術標準，各個學校將得到數量相仿的教育經費。但在美國的教育財政體制中，學區用于基礎教育的經費來源于地方稅收，這就導致了各個學區間、特別是城鄉學區間在教育經費上的巨大差別，以及所能提供的教師工資水平和課程項目的顯著差異，從而造成了學區間的教育發展不均衡。為此，變革州一級的教育財政體制、給予州政府更大的資助學校和平衡學區間經費差距的權力就成了教育公平的必然要求。通過持續的財政體制改革，州在地方教育撥款中的地位更加重要。早在20世紀20年代，學區撥款和州撥款在學校教育經費中的比重分別是83.2%和16.5%；至70年代末，二者的比重已分別變為43.4%和46.8%；［6］而到了2005年底，更是變為35.1%和45.6%。［7］盡管州教育撥款的比重在各州還有很大差異，但總體看來，這種此消彼長的趨勢越來越明顯，而且一直持續至今。由此可見，美國各州教育管理權的強化，根本原因是當下對教育發展的訴求，特別是問責和評價機制的要求，已大大超出了單個學區的能力范圍。除了上述教育公平的需求之外，對美國教育失敗的廣泛批評、對提高教育質量和學生成績的呼聲也要求州必須建立集權化的評估體系，只有如此才能使各個學區、學校間的績效具有可比性，從而為學校的自我診斷與改善，為對學校和學校領導、教師進行獎懲和援助提供科學的依據。
三、學區
傳統上，學區是美國教育管理的基本單位，亦是最重要的教育管理主體。但自NCLB法案施行以來，相對于聯邦和州的權力擴張，學區原有的教育行政管理權和決策權被嚴重削弱了。其一部分權力的行使受到了聯邦和州的嚴重制約，一部分權力又不得不讓渡給學校。如今，學區的傳統角色正在發生著重大轉變，從以往的主要教育管理者和決策者，逐漸變為教育政策的執行者和學校的輔助支持者。今日的學區依然擁有很多教育管理權，比如管理和使用教育資源、選任校長、發展學校和社區的關系等。但在最重要的科目與課程設置、教學管理、績效考核等問題上，學區已逐漸失去了話語權。執行和落實聯邦和州的教育政策、達到聯邦和州所規劃出的教育標準和目標成了學區的主要任務。導致這種變化的首要原因，是學區已不再是問責制的主體了。NCLB法案確立的問責制使得學校替代了學區，成為了基本的教育產出分析單位和問責的對象，學校就學生的成績直接接受州的問責。主體資格的喪失使得學區的角色被邊緣化了。標準化數據體系的建立加速了學區地位的衰落。以往，不同學區間教育考核的指標、方式、內容和周期均有很大不同，而且數據殘缺不全，不成系統，因此很難相互比較，更無法流通和共享。各學區由此得以自行其是，州難以過問。但隨著學校改進運動的廣泛開展和對教育質量的強烈關注，各州標準化、多元化的評價體系都得以建立，地方的教育數據由此具有了可比性和普遍適用性，人們可以非常方便地比較各學區、各學校間的學生成績差異，甚至是教師質量、學校效能等復雜的指標，并據此進行績效評估和教育資源的分配。如今，各州經常將單個學校的績效、學生成績同其他學校做比較，或根據一些已有的發展目標，考核學校每年的發展狀況。而各利益群體，包括家長和社區，也都經常使用這些數據來計算學校的投入和產出，評定學校的績效和改進狀況。在這種以標準化數據為基礎的評價環境中，學校面臨的社會壓力越來越大，迫切要求有一定的自主權來做出應對。而學區則陷入了很尷尬的局面：一方面，公眾所能掌握的信息和他們一樣多，家長有了足夠的科學依據來為自己的孩子做出教育選擇，學區在教育管理中的權威性和主導性已漸漸喪失；另一方面，學區的自主管理權和多元化發展目標越來越受制于州的統一學術標準，也越來越得不到家長和社區的支持。鑒于此，各州也就有了更充分的理由，利用資金來調整學校效能，并通過推廣各種改進項目和新的教學技術來影響學校，以提高學生成績。最后，學區不斷合并的趨勢，特別是在鄉村地區，也使州擁有了更多的理由來控制學區。在以往學區數量多、規模小時，單個學區擁有的資源也少，難以引起州的關注。但隨著學區整合得越來越大、資源日趨集中、都擁有了對州的教育政策的抗力時，州對學區的控制欲望也就增加了。而另一方面，這種合并的趨勢也大大削弱了學區同地方社區之間的聯系，整合后的學區越來越不具有“地方性”。當教育委員會要在很遠的地方召開、委員會成員又都不為當地居民所熟知時，地方自主也就失去了意義，地方對州的控制也就不再那么反感和抵制了。地方學區如今的核心職能是根據州的學術標準，制定本地區的教育政策，將州的標準明細化、本地化。同時，它們也扮演著學術標準的傳遞者和詮釋者的角色，幫助學校、校長和教師準確而全面地理解州的標準，從而有針對性地開展教學工作。針對學區當前的尷尬狀況，有學者建議，它們最好把自己定位在能力建設者（capacity-builder）的角色上。［8］這就要求他們重新考慮教育資源的分配方式，針對每個學校的具體特點，為學校提供各種技術支持和幫助，創造良好的環境，為校長和教師提供更多的接觸新的教學方法的機會，并最終改進學校教學。它們應重點關注如何把聯邦和州的政策目標進行本地化并落到實處，考慮如何將學區的教育戰略轉移到以學生成績的普遍提高為中心上來。總之，學區應從主動的管理，變為輔助性的支持，其核心目標是充分提高學校的能力以達到州的學術標準。為此，學區可以采取的主要措施有：提高教師的專業化水平，開展同州的標準相適應的課程改革，致力于以標準化數據為導向的決策，以及對達不到標準的學校提供必要幫助等。［9］
四、學校
在以往對美國教育行政管理體制的研究與討論中，學校一級幾乎是被忽略的。因為學區一向被視為是將政治觀點、政策理念和教育資源傳遞、轉達到具體的教育實踐中去的媒介。［10］學校的身份完全被學區覆蓋，缺乏獨立的管理主體資格。但在新的以標準化為基礎、以結果為導向的改革趨勢下，同學區的變化相反，學校的重要性凸顯了出來。學校變成了接受問責的主體，從學區那里接過了在教育管理體制里的代表權和參與權，逐漸成為了地方一級的代表，不僅對學區和教育委員會負責，更要對州負責。如今，學校對學生的成績承擔起了更大的責任，并就自己的教育產出接受問責。而作為交換，學校得到了相當大的靈活性、自主權和相應的權威，可以靈活選擇和改變課程與教學方法，以達到州的學術標準。從某種意義上說，這個交換，就是美國當前教育問責制改革的一項基本理念，希望借此來凸顯學校的主體性，賦予其更大的權力和責任，增強其面對私立學校和越來越多的特許學校（CharterSchool）時的競爭力，并最終實現NCLB法案的目標。
五、總結與啟示
NCLB法案有四個核心原則：對結果的問責、強調使用基于科學研究的教學方法、加強地方控制和地方的靈活性、重視家長意見。［11］在這些原則的指導下，美國教育行政管理體制的各級之間，與其說是互通有無，取長補短，還不如說是重新劃分權力與責任，體現了一種教育行政管理體制的重構。在這場重新分配教育管理權的博弈中，聯邦通過確立問責和評價機制，以及增加教育撥款，主導了以結果為導向的教育改革的方向和進程，擴大了影響力；各州則建立起了完善的問責機制、學術標準和評價體系，制定了本州的教育發展規劃，直接影響著學校的課程與教學，其教育決策權和管理權都得到了極大擴張，也擔起了改革、發展教育的主要責任；在地方一級，學校的主體地位變得突出，獲得了更大的靈活性和自主權來改善教學方法和指導方式；而地方學區卻逐漸失去了以往的主導性地位，向輔助性、支援性的角色蛻變。當然，這場以問責和評價機制為核心的教育行政管理體制改革并沒有改變美國教育政策的核心目標，它最終體現的依然是美國對教育公平和教育質量的不懈追求，而且對二者的關注重心更加深入。但是，這確實意味著美國教育行政部門干預學校的策略的改變，從強調投入和方法，變為強調結果和產出。這樣既能對教學過程進行更好的控制，又能適當緩和集權和分權之間的矛盾，使聯邦和州不會太過直接和顯著地干涉地方的事務。而通過檢驗教育產出，各級教育行政部門便能更好地衡量各地的教育發展水平，優化教育資源分配，從而提高美國整體的教育質量。問責和評價機制的廣泛運用，意味著美國在揚棄傳統的注重個體成長的教育方式、引用標準化測試體制的道路上，邁出了至關重要的一步。有人因此而質疑美國在放棄傳統的教育理念，放棄其他國家努力想學習的東西，但事實并非如此。最顯著的表現就是，許多國家，包括我國，標準化考試考核的都只是學生的成績。而美國所考核的不止是學生，更是校長和教師，是學校的整體績效。標準化測試的壓力主要施加在了學校和校長身上。在學生升學時，依然是以個人的綜合素質為選拔標準。這一點體現在政策上就是問責和評價機制并重，相輔相成。問責機制使得學校、校長和教師的利益都同學生的成績休戚相關，而評價機制則為問責提供了科學的標準和依據。應該說，這正是理解美國當前教育改革的關鍵。
