國有資本經營預算管理革新的重點
前言：本站為你精心整理了國有資本經營預算管理革新的重點范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
(一)法律制度框架基本形成且各項政策措施逐步完善我國《預算法》和《預算法實施條例》中已明確了國有資本經營預算是我國復式預算制度框架內完整的政府預算體系的重要組成部分和支撐。而且，從1992年至2007年國家的各項決議、文件中都多次提出建立國有資本經營預算制度的要求。2007年9月，國務院《關于試行國有資本經營預算的意見》的出臺，標志著我國國有資本經營預算工作正式啟動。2008年10月，《企業國有資產法》的出臺，則標志著國有資本經營預算制度正式寫進法律，成為法律要求。至此，我國國有資本經營預算的法律制度框架基本確立。國務院26號文后，中央層面各相關部委先后制定并出臺的措施包括:《中央國有資本經營預算編報試行辦法》、《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》等在內的一系列配套政策和辦法，對中央本級國有資本收益收取工作和國有資本經營預算編制工作進行規范。為推動地方國有資本經營預算工作，財政部還印發了《關于做好地方國有資本經營預算季報統計工作的通知》關于推動地方開展試編國有資本經營預算工作的意見》關于推動地方開展國有資本經營預算工作的通知》、《關于做好2013年地方國有資本經營預算編報工作的通知》等文件。各級地方相關部門積極響應國務院號召并參照中央本級國有資本經營預算的各項政策，及時制定并出臺了多項針對本地國有企業運行現狀和國有經濟發展實際的政策措施。截止到目前，中央及全國36個省、自治區、直轄市基本建立了相對完善的國有資本經營預算管理政策體系。
(二)國有資本經營預算的征收范圍逐步擴大從橫向上看，國有資本經營預算試點初期，由于各項規章制度和實施辦法不健全，加上國有企業自身也有一個適應和調整的過程，因此，2007年中央國有資本經營預算試點范圍僅定為國資委監管范圍內的央企。隨著試點工作的順利推進，國有資本經營預算的紅利征收范圍逐步擴大，2008年、2009年先后把中國煙草總公司、中國郵政集團公司納入征收范圍，2011年起把包括教育部、中國國際貿易促進委員會等部門所屬的企業以及包括中國電影集團公司等在內的共計652戶國有企業納入征收范圍;2012年又把工業和信息化部、國資委、體育總局、衛生部等部門所屬的部分企業、部分中央文化企業，首都機場集團公司等納入征收范圍。截至目前，中央本級國有資本經營預算的紅利征收基本上實現了對非金融類中央國有企業的全覆蓋。從縱向上看，試點初期，國有資本經營預算只是針對中央本級國有企業，未對地方國有企業做硬性征收規定。2009年3月19日財政部下發了《關于做好地方國有資本經營預算季報統計工作的通知》嘗試在中央本級國有資本經營預算管理經驗的基礎上，推動地方國有資本經營預算工作，繼而推動全國國有資本經營預算的匯總編制工作。據統計，截至2009年底，全國36個省份和計劃單列市中，有20個省市出臺了試行國有資本經營預算的實施意見、制度辦法。2010年，又增加2個省市開始開展國有資本經營預算草案編制工作。截至2009年底，地方各級政府國有資本經營預算收入歷年累計250億元，2013年地方國有資本經營預算收入達到558.4億元。
(三)中央和地方國有企業上繳國有資本紅利的意識明顯增強國家作為國有企業及國有股權的投資者，向國有企業征收紅利符合“誰投資、誰受益”的市場基本原則以及《公司法》的相關規定。從國有資本經營預算的實施情況看，15%～20%的上繳比例不會給企業帶來太大影響，大多數國有企業還是比較支持的，符合征收紅利條件的中央政府本級國有企業基本上都在規定時間內足額上繳了紅利。從地方國有資本經營預算實施的情況看，總體也是比較順利的，大多數地方國有企業也都比較支持主管部門的征管工作。這從另一個側面反映出中央和地方國有企業對于上繳國有資本紅利的意識進一步加強。(四)國有資本經營預算的宏觀調控作用進一步體現國有資本經營預算實施以來，在穩定的收入規模和相對合理的支出方向支撐下，尤其是中央本級國有資本經營預算的宏觀調控作用初步顯現。據統計，2008—2011年中央國有資本經營預算累計實現收入2895.9億元，累計完成支出2864.9億元。其中，2008年收取583.5億元(含2007年試點減半收取的139.9億元)，支出571.3億元;2009年收取988.7億元(含電信改革專項收入600億元)，支出982.0億元;2010年收入558.7億元(含國有股減持收入127.1億元)，支出542.0億元;①2011年收入765億元(含國有股減持收入0.7億元)，支出769.6億元②;2012年收入875.07億元，支出875.07億元③。2013年，地方國有資本經營支出達到558.4億元。從實際支出方向上看，國有資本經營預算本著“取之國企，用之國企”的支出原則，立足國家宏觀經濟政策和國有企業不同階段的發展任務，重點用于了國有企業改革深化和競爭力提升以及國有經濟結構調整等方面。
二、國有資本經營預算實施過程中存在的主要問題
與我國公共財政預算、政府性基金預算和社保基金預算相比，國有資本經營預算起步較晚，且無成熟經驗可資借鑒，因此，相較其他預算制度而言，國有資本經營預算存在的問題和面臨的困難更艱巨、更復雜。
(一)立法工作進展緩慢，體制機制尚不完善目前，除《中華人民共和國企業國有資產法》設專章規范國有資本經營預算，為國有資本經營預算實施提供最高級次的法律依據和保障外，國家還沒有針對國有資本經營預算進行專門立法。國有資本經營預算工作的全面推進尚缺乏專門的、較高級次的法律依據。雖然《企業國有資產法》已經把國有資本經營預算制度寫進法律，并使其成為法律要求，但相關規定仍然過粗、原則性有余、操作性不足;雖然國務院、財政部及國資委等相關部門針對國有資本經營預算已經出臺了一系列政策措施且形成連續性，但相關政策措施僅對國有資本經營預算管理的某些環節做出了規定，包括國有資本經營預算支出管理辦法、國有資本經營預算績效管理辦法在內的一些更加具體的實施辦法還未制定和出臺，國有資本經營預算的立法缺乏系統性、完整性。此外，國有資本經營預算的管理體制還未全面理順，管理機制還很不完善。一方面，國有資本經營預算和公共財政預算之間的關系尚未很好地理順，存在國有資本經營預算與公共財政預算交叉重復的現象。從國有資本經營預算的具體實施情況看，雖然部分省區市單獨編制國有資本經營預算，但將其混入公共財政預算統一支出，國有資本經營預算的功能作用無法凸顯。另一方面，中央與地方國有資本經營預算無法實現對接。
(二)收入來源單一，收入規模偏小國有資本經營預算的收入主要包括紅利收入、股利股息收入、國有產權(含國有股份)轉讓收入、清算收入等。實施近六年以來，國有資本經營預算的征收范圍逐步擴大，基本覆蓋了大部分中央本級國有企業和地方國有企業。而從中央和地方的實際執收情況看，國有資本經營預算的收入來源基本上局限在國有資本紅利的范圍內。巨額存量國有資產處于低效運轉狀態，國有資本變現收入少之又少。受收入來源單一和紅利征收比例較低的影響，目前我國國有資本經營預算的收入規模相對于國有企業不斷增長的利潤總額、上市公司的平均分紅比例以及巨大的支出需求而言仍然偏小，要想發揮更大的調控作用還是捉襟見肘、力不從心。例如，中央2011年國有資本經營預算收入765億元，是中央公共財政收入的1.5%;2012年江蘇、四川、浙江、江西等27省區市本級國有資本經營預算收入規模不足10億元，其中17個省區市不足5億元，最小僅0.38億元。據統計，從1994年到2006年，全國國有企業實現利潤總額從1608億元上升到12193.5億元，巨額國有資本利潤留存在了國有企業。2007—2010年央企實現利潤總額共計36483.7億元，而2008—2011年中央收取的國有資本經營預算收入僅為2895.9億元，占央企利潤總額的比例不足10%。
(三)支出規模較小、支出方式落后受制于偏小的收入規模和預算編制“以收定支、不列赤字”的基本要求，國有資本經營預算實施目前的支出規模很小，相對于國有資本經營預算近期目標和中長期目標的實現有非常大的差距。而且，不論從歷年的支出規模還是支出規模增長幅度看，國有資本經營預算的支出規模比其他三大預算的支出都小得多。據統計，2008—2011年，中央本級國有資本經營預算累計完成支出2864.9億元，而同期中央本級公共財政預算支出累計高達56414億元，中央本級政府性基金預算支出累計3103.48億元，全國社保基金預算支出21100.17億元。從實際的支出方向和支出方式上看，國有資本經營預算的支出基本上是著眼于國有企業的內部循環，大量非公有制企業難以得到國有資本經營預算的支持，這樣的支出方向有悖于市場經濟公平競爭原則。而且各項支出基本上是撒芝麻式地進行，支持重點不夠突出。國有資本經營預算的資本性支出主要是直接支出，即直接向國有企業追加資本金方式和增加債權方式。在現有簡單、直接的支出方式下，通過國有資本經營預算實現國有資本運營的經濟目標和政策目標是很難的。
(四)監督工作乏力，作用發揮受限《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》中明確規定了國有資本經營預算的收入征收、資金支出以及預算執行中的調整程序。但是，《意見》中的規定非常原則性，而且，目前針對國有資本經營預算所發的各類文件中都沒有對國有資本經營預算的監督進行規定和說明。由于缺乏相關的法律依據，預算單位在編制國有資本經營預算時缺乏相應的監督，預算編制的隨意性較大。在國有資本經營預算的支出環節，財政部門批復的國有資本經營預算資金到了國有企業后，財政部門和預算單位不再跟蹤資金的后續使用。由于對資金的后續使用缺乏嚴格的監督和有效的績效考評，企業便有了較大自主性，資金被挪作他用的情況普遍存在。
三、國有資本經營預算管理改革的著力點
國有資本經營預算作為我國政府預算體系的重要組成部分，應當發揮比預算收支更大的宏觀調控作用，應當通過其國家層面的資本運作實現“四兩撥千斤”的放大的經濟社會效應。國有資本經營預算管理的繼續改革應當放到中國經濟轉型、社會轉型及全面建成小康社會的視野中去思考，以理順管理體制與健全管理制度、擴大收入規模、調整支出方向與支出方式、強化監督等為著力點。
(一)理順國有資本經營預算的管理體制并進一步建立健全各項規章制度
1.理順管理體制是國有資本經營預算管理改革繼續推進的重要前提和基礎。一方面，要明確各級財政部門與預算單位之間的職責定位和權限邊界。各級財政部門作為預算主管單位，其職能應強調“宏觀性”，即主要定位于本級次國有資本經營預算各項規章制度的制定及國有資本經營預算宏觀調控職能的發揮上。各預算單位則應突出“微觀性”，主要定位于本單位國有資本經營預算的具體工作和本單位國有資產的保值增值。另一方面，尋求打通中央與地方國有資本經營預算之間銜接的有效渠道。中央與地方各自編制周期一致的本級國有資本經營年度預算，中央可以通過編制中長期國有資本經營預算來引導地方國有資本經營預算的編制。中央和地方各級的國有資本經營預算可依托國有資本經營預算支出，按比例出資，共同設立各類產業基金而相互影響與協調。同時，可以在統一的政府預算平臺上，實現中央與地方兩個預算的對接，最根本的目的就是要發揮國有資本經營預算作為政府宏觀調控衍生手段的作用，為政府公共財政職能的發揮做出貢獻，通過社會性支出安排彌補公共財政預算和社保基金預算缺口。
2.健全的規章制度是確保國有資本經營預算依法推進的重要條件。首先應對國有資本經營預算進行專門立法，著手研究并起草《國有資本經營預算條例》(簡稱條例)，條例的出臺旨在對將國有資本經營預算管理進行全面系統的規定，條例應包括且不限于以下內容:預算編制原則、預算編制目標、預算編制職責分工、預算收支范圍、預算審批、預算調整、決算、監督及附錄等。條例的出臺將有助于預算管理單位和預算編制單位在工作中有法可依，也有助于社會公眾和獨立團體的外部監督。其次，各級財政部門和預算單位還應在現有各項制度和未來《國有資本經營預算管理條例》的框架下，研究制定更加具體、細致的實施細則和配套辦法。
(二)繼續擴大國有資本經營預算的收入規模擴大收入規模雖然不是國有資本經營預算的根本目標，但卻是國有資本經營預算發揮更大作用的物質基礎，而且擴大國有資本經營預算也是我國大規模國有資本規范運作的基本要求。
1.應繼續擴大國有資本紅利征收的范圍。“十二五”期間，可以把國有資本經營預算紅利的征收范圍擴大到大型國有金融企業和規模較大的行政事業單位未脫鉤企業。政策類國有企業和國防企業也可以短期內暫不列入征收范圍，但是最終目標是要實現紅利征收的全覆蓋。同時還可以考慮從現在只向中央直接管理的一級企業收取擴大到向國有企業下屬的獨立核算的一、二級公司收取。
2.分類別、分階段地提高國有資本紅利征收比例。為確保提高征收比例措施具有可操作性，可以現有的分類為參考，以不影響企業正常經營為原則，以預算收入快速增長為目標，對央企紅利征收比例做進一步的細化與調整。重點提高資源類國有企業中一些壟斷程度和盈利水平都比較高的企業的紅利征收比例。在實現到2020年國有資本紅利上繳比例提高到30%的目標前提下，爭取利用10年時間把部分壟斷領域的國有資本紅利上繳比例提高到35%～45%。
3.依托產權交易市場盤活巨額國有資產存量。既可以依托證券市場實現一部分國有股的減持變現，也可以通過產權交易市場出售部分存量資產。
4.確定國有控股上市公司的國有股減持比例及減持計劃而逐年增加變現收入。目前，已有相當大比例的國有控股企業完成了證券市場上市，并實現了國有股權在資本市場的流通。可以通過減持國有控股上市公司國有股的辦法來實現國有資本經營預算收入的增加。具體而言，應該編制中長期國有資本經營預算，推動并實施國有資本變現預算，將部分國有股權在證券市場上予以出售變現。
(三)合理調整國有資本經營預算的支出方向與支出方式國有資本經營預算首先應當調整支出方向，改變原有“取之國企，用之國企”的做法。通過打破所有制限制和不斷擴大國有資本經營預算支出范圍，實現國有企業與非公有制企業公平參與國有資本經營預算“二次分配”的目標。國有資本經營預算在安排支出時，必須充分考慮國家的戰略目標、產業政策和國有經濟結構調整規劃，堅決不將資金投向落后產業或產能過剩的產業，而更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，優先安排資金投向前瞻性戰略產業、技術創新、生態環境保護以及公共民生事業等領域。國有資本經營預算應當改變原有的通過直接注資等直接支出方式對企業的支持模式。通過直接支出與間接支出的有機結合實現國有資本經營預算功能的放大。具體而言，國有資本的間接支出可以體現為多種方式，可以由國有資本經營預算的行政主管部門牽頭設立國有資本投資與運營公司負責國有資本的具體運營和投資行為，既可采取盤活存量的方式把部分國有股權劃轉到該公司;也可通過增量支持的方式把歷年增加的國有資本經營預算收入全額或部分注入該公司再由其根據國家戰略規劃和市場競爭規律決定投資方向;也可以設立多家產業發展基金和重組重整基金，即國有資本依靠其特有的優勢吸引大量社會資本和國外資本共同參與出資成立各類基金，或者中央與地方共同出資設立產業基金。通過支出方式的創新，既可以使政府行政管理部門真正履行好宏觀調控職能，又可以很好地發揮市場在國有資本配置中的決定作用，把錯裝在政府上的手交還給市場。非國有資本和境外資本可以通過投資國有資本投資與運營公司的項目或者與國有資本共出資設立基金而獲得更多的發展機會，非國有資本和境外資本的投資則可以很好地彌補部分國有項目的資金缺口，可謂一舉兩得甚至一舉多得。
(四)強化對國有資本經營預算支出的監督考核國有資本經營預算支出的監督與考核是國有資本經營預算支出管理的重要內容。國有資本經營預算支出管理的各個環節都需要有嚴格的制度性監督和完善的標準化考核來保障。加強對國有資本經營預算支出的監督與考核，有利于發現和解決各級預算主體在支出管理活動中的問題與不足，提高預算資金的使用效率與效益，防止國有企業盲目擴張而不務主業。國有資本經營預算的主體包括預算主管部門(財政部門)、預算單位(國資委)、預算執行企業，應針對各預算主體在國有資本經營預算中所扮演的不同角色分別進行監督和考核。
1.對預算主管部門的監督與考核。對預算主管部門的監督與考核都應由國務院或人民代表大會負責。監督主要通過政府審計部門進行專項審計來完成。審計完成后應當形成《國有資本經營預算審計工作報告》，提交人大或相關機構備案。考核可以通過成立專門的委員會或評審團對預算主管部門進行實地調查、日常抽查、調查問卷等。同時應盡快建立和完善問責機制。國務院或人大根據政府專項審計形成的《國有資本經營預算審計工作報告》，針對主管部門在工作中出現的重大失職和不作為等問題，依照相關法律法規，對相關責任人做出相應處罰，并對各相關責任人做好備案記錄，規定其三年內不得從事相同或相關工作。
2.對預算單位的監督與考核。對各級預算單位的監督與考核應由財政部門和其他相關政府部門負責。財政部門可以通過對預算單位定期或不定期的訪談座談、問卷調查，或派出工作小組進行內部審計等形式履行監督職責。各項監督工作結束后應形成監督意見并反饋給預算單位以便其及時改進。對預算單位的考核主要包括預算支出安排產生的經濟效益和社會效益;經營預算建議草案是否符合國有經濟布局和結構調整的要求;工作中是否出現重大失職或者不作為情況;重大失職或不作為情況的影響程度和造成的損失;相關政府部門及所監管企業對其工作的評價等。財政部門和其他相關政府部門應對考核不合格和出現問題的相關責任人進行問責。針對預算單位在工作中出現的重大失職和不作為等問題，依照相關法律法規，對相關責任人做出相應處罰。同時對各相關責任人做好備案記錄，規定其三年內不得從事相同或相關業務。
3.對預算執行企業的監督和考核。預算執行企業作為預算支出資金的直接使用人，對預算的實際執行情況和預算支出資金的使用效益最終負責。對預算執行企業的監督與考核主要由預算單位，即國資委負責。預算單位通過本部門內部或聘請會計師事務所對各預算執行企業的預算執行情況進行專項審計，或者組織不定期的實地調查、訪談座談等完成對企業的監督。對預算執行企業主要監督以下方面:企業預算支出是否與申報的預算支出計劃相一致;預算支出是否與上級批準的預算安排相一致;預算執行中是否出現非法挪用、占用、違規使用資金的情況;各項支出是否進行了翔實完整的記錄和賬務處理等。國資委對預算單位的考核主要包括兩方面內容:一是對企業預算支出資金使用的合規性考核，即對預算資金是否按規定用途使用、是否存在挪用占用等非法使用問題進行考核，通過國資委部門內部審計或聘請會計師事務所的專項審計來考核;二是對企業預算支出資金的使用效益考核，即對預算資金使用過程中產生的社會效益和經濟效益進行考核，包括對資本性支出的使用效益考核和對費用性支出的使用效益考核，應由國資委設置相應的考核指標進行考核。需要特別指出的是，監督與考核必須與相關部門和個人的利益緊密掛鉤，切實保證責任落實到自然人。為此各級政府部門應當盡快研究并建立國有資本經營與投資責任追究機制。同時，要明確監督考核與責任追究只是保障國有資本安全和合理投資的手段之一，更為關鍵和重要的是要探索建立國有資本投資與運營的風險預警和防控機制。
作者：譚靜單位：財政部財政科學研究所
