預算管理制度改革與財政監督途徑

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摘要：《深化財稅體制改革的總方案》中明確提出了要加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度。預算管理制度改革是財稅體制改革的首要工作。財政監督是保障預算管理制度改革的有力保障。

關鍵詞：預算管理；制度改革；財政監督

預算管理制度，是國家以法令形式規定的有關預算收支管理的準則和規范，是保證國家預算正確編制和順利執行以及監督檢查預算執行情況的法律依據。

一、預算管理制度存在的問題

（一）預算透明度不高

目前,公共財政許多環節都沒有達到公開透明的要求,包括總預算分配、項目安排、預留資金和超收資金的使用、資金運行等過程。我國當前實行的財務報告制度為收付實現制，但也不利于及時發現財政風險。

（二）重點支出事項的掛鉤機制不合理

重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤的方式在一方面保障了財政資金，另一方面，帶來一些問題：一是造成政府支出結構固化，不利于地方統籌安排本地區的財政活動；二是由于各地的經濟發展水平差異，導致各地區在民生領域的財政投入差距過大。

（三）預算控制方式不健全

目前，我國的預算審核主要包括財政收入、財政支出和財政收支平衡三個方面，審核預算的重點是財政收支平衡。在政策執行中容易產生“順周期”問題：在一定程度上影響政府的宏觀調控政策。這使得政府收支活動的相對固化，阻礙了財政政策宏觀調控職能的實現。

（四）預算監督機制不完善當前財政資金被挪用、濫用等違法違規行為經常發生。雖然我國的審計部門會按期開展審計監督，但是，由于條件限制，監督的及時性不高。

二、預算管理制度改革與財政監督的關系

（一）政府預算體系

改革賦予財政監督新任務新《預算法》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》中都明確了今后我國政府預算的收支范圍，要求政府收支全部納入預算管理，實行全口徑預算。由此給財政監督帶來了新的任務，擴大了財政監督的范圍。

（二）預算管理控制方式

改革需要財政監督同步創新預算管理控制方式改革要求根據財政支出的特點，實行區別的年度預算和跨年度滾動規劃管理的雙重控制，這在一定程度上要求擴大財政監督業務，創新監督方式。財政監督要逐步轉向跨年度的以項目為對象的期間性監督，以及以項目為對象的更為商務化的財政監管方式。

（三）預算執行管理

改革需要財政監督保障實施首先，有效的人大監督是加強預算約束、規范預算管理的前提；其次，在預算執行業務需要依賴財政部門的高效監管；再次，審計監督需要對預算執行結果進行監督檢查。這不僅強化人大、財政部門、審計部門在政府預算執行過程中的作用，而且相應的提高了監督效率，保障的預算的實施。（四）政府預算績效管理改革要求財政監督與財政管理相結合我國財政改革的發展趨勢主要體現在對政府預算績效的監督管理方面。政府預算績效監督管理的有效實施，促進了財政監督向績效型財政監督的轉變，開辟了財政監督新的發展空間和業務內容。

三、政策建議

（一）對預算管理制度改革進行全過程監督

首先，財政監督部門要參與預算編制過程，進行事前監督，發揮財政監督的預警功能，財政資金在撥付前必須進行監督審核。其次，財政監督部門要對預算執行過程進行日常監督，保證財政資金合理有效的使用。再次，要有針對性的開展事后監督，對重點支出資金、重大投資事項，開展綜合績效評價。（二）加強部門預算監督要加強對部門預算的監督，特別是要加強監督中央二級預算單位的預算，一方面，通過預算監督，做到預算編制的全覆蓋，把預算監管工作向前移，在預算執行上，強化預算執行約束力，增強預算單位健康機能。另一方面，要積極創新監督機制，努力探索內部約束和外部監督互相協調的綜合監管新模式。

（三）強化預算績效監督

第一，加強績效目標管理。在編制預算初期，預算審核部門要監督各級績效目標的設立。第二，加強對績效運行的監管，規范資金支出行為。第三，健全績效監督機制。加強對績效預算編制質量、、績效預算執行過程、預算執行效果的監督。第四，加強信息系統建設，建立績效監督數據支撐平臺。第五，強化監督結果的運用，健全績效激勵約束機制。通過對績效評價項目的監督管理，分析項目執行進度和績效情況，并提出加強管理的意見建議。

（四）加強對地方政府預算的監督，重點是加強對政府性債務的風險防范

財政監督要利益自身的監管優勢，促進地方政府預算管理的規范化。將政府性債務管理納入財政監督范圍，創新監督管理機制，嚴格監督和確保全部政府行為包括負債行為在內納入預算。同時根據各地區的財力及經濟發展水平，逐步建立起地方政府債務預警機制，確保債務可控性，保障國民經濟的安全運行。

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作者：郭海萍，楊瀟