小議服務(wù)型政府建設(shè)規(guī)范
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摘要
在經(jīng)濟(jì)全球化日益發(fā)展的背景下，中國的市場經(jīng)濟(jì)取得了引人矚目的成績，但中國政府同時也將面對更多新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的管制型政府已經(jīng)無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，政府在職能定位上要從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”向“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)并重”
轉(zhuǎn)變，新一輪的政府改革勢在必行。政府的主要目的之一是要提高和滿足社會的公共需求，更好地為公眾服務(wù)，“服務(wù)”作為政府職能由來已久，但“服務(wù)型政府”概念的提出在中國卻是近幾年的事。加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，構(gòu)建社會主義和諧社會，已經(jīng)成為從中央到地方各級政府行政管理體制改革的目標(biāo)。我國在借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國發(fā)展的實際情況，將建設(shè)服務(wù)型政府確定為我國政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)和基本方向。本文就我國服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)行了探討。
服務(wù)型政府的理念跨越民族和地域的差異，更加深入人心，正塑造著公共領(lǐng)域新的話語體系和美好圖景。建設(shè)服務(wù)型政府既需要無數(shù)的實踐，也依賴于人們在理論上的研究和解析。目前，總的來看，建設(shè)服務(wù)型政府缺乏深厚、系統(tǒng)的理論根基。研究我國服務(wù)型政府的構(gòu)建，具有重要的理論意義與實踐意義。
關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；治理模式；政府職能；機(jī)制創(chuàng)新
導(dǎo)論
一、論文選題的背景與意義
1．選題背景
在人們的政治生活中，政府具有十分重要的地位。政府是政治社會中最大的組織，其職能遍布整個國家。它既要處理公共事務(wù)，又要做出關(guān)涉社會成員利益的公共決定；對于每位社會成員而言，政府都具有十分重要的意義。人類組成政府的目的是為了創(chuàng)造美好的社會，因此，建立一個優(yōu)良政府，始終是人類的美好愿望與理想，而探求“政府之謎”則一直是歷代政治思想家關(guān)注的基本話題。在全球化、信息化以及知識經(jīng)濟(jì)時代，如何使傳統(tǒng)的政府治理模式更快地適應(yīng)新時代的發(fā)展要求，更加高效、低價、廉潔地為人民服務(wù)，這是當(dāng)代中國面臨的新問題，也是一個世界性的難題。正如世界銀行推出的1997年世界發(fā)展報告《變革世界中的政府》開篇所指出的：“在世界各地，政府正成為人們注目的中心。全球經(jīng)濟(jì)具有深遠(yuǎn)意義的發(fā)展使我們再次思考關(guān)于政府的一些基本問題”。
20世紀(jì)70年代以來，西方各國政府為了適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿足公眾的要求紛紛對政府治理模式進(jìn)行了變革，通稱為“新公共管理運動”。新公共管理運動在對政府進(jìn)行重新定位與設(shè)計時，把企業(yè)“顧客至上”的管理思想引入了公共組織，最終確定：行政是服務(wù)，公眾是顧客，從而開始了對以顧客為導(dǎo)向的政府管理模式的探索，并在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平。
在新公共管理運動浪潮的沖擊下，我國的政府治理模式也正經(jīng)歷著深刻的變革。十六大報告中提出：“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效能，降低行政成本，形成行為規(guī)范、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。2006年，總理在《政府工作報告》中提出要努力構(gòu)建服務(wù)型政府，我們必須“創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務(wù)。整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務(wù)水平。”
西方政府改革新模式的興起，對于中國的政府轉(zhuǎn)型提供了有益的借鑒和啟發(fā)。然而，由于行政改革的特殊性以及它與特定文化的同源性，人們不能將西方改革經(jīng)驗完全照搬到其他國家中去，而必須結(jié)合各國的社會歷史背景。進(jìn)入21世紀(jì)，中國啟動了創(chuàng)建“服務(wù)型政府”的進(jìn)程。可以說，對于社會主義的中國，“服務(wù)型政府”作為人類政府模式所追求的形態(tài)既是最終目標(biāo)又是現(xiàn)實選擇。構(gòu)建服務(wù)型政府，對于當(dāng)下我國社會而言，是一項重要的、迫切的而復(fù)雜的政治工程，事關(guān)現(xiàn)代化事業(yè)的成敗。隨著各項改革發(fā)展進(jìn)入更加艱難的攻堅階段，中國的政府建設(shè)應(yīng)如何展開，應(yīng)該用一種什么樣的世界眼光，來重新審視政府轉(zhuǎn)型與改革，這些問題越來越引起人們的深思。
2．研究意義
2.1現(xiàn)實意義
經(jīng)過30年的改革開放，中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，但是傳統(tǒng)的思維方式和行政模式影響仍然較為嚴(yán)重，舊體制下許多難以解決的問題積累下來，同時轉(zhuǎn)型時期的新問題也己逐漸顯現(xiàn)。政府直接管理經(jīng)濟(jì)、地方保護(hù)主義、部門與行業(yè)壟斷、假冒偽劣等問題仍然存在，這些既不符合WTO規(guī)則，也嚴(yán)重影響了整個市場經(jīng)濟(jì)體系的規(guī)范發(fā)展。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要改變過去政府管理中不規(guī)范、不完善的地方，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，將政府主要精力放在加強(qiáng)與改善宏觀調(diào)控，規(guī)范市場、創(chuàng)造良好市場環(huán)境，提高公共服務(wù)水平和能力等方面，使政府管理符合市場經(jīng)濟(jì)體制要求。
黨的十六屆三中全會《決定》強(qiáng)調(diào)：增強(qiáng)政府服務(wù)職能，首要的是深化行政審批制度改革，使政府職能從“全能型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，政府決策建設(shè)突出規(guī)范化，增強(qiáng)透明度和公眾參與度，這與全會作出對國有經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)投資主體多元化，放寬對非公有資本市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度等完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的一系列新的部署相呼應(yīng)，是政府管理經(jīng)濟(jì)方式上的重大配套改革。完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，要求實現(xiàn)政府角色的
轉(zhuǎn)變，確立服務(wù)型政府的新定位。
2.2理論意義
建設(shè)服務(wù)型政府成為社會各界的共識和各級政府努力的方向，而服務(wù)型政府的建設(shè)實踐需要理論的指導(dǎo)和支持。現(xiàn)在存在著這樣一種傾向，就是到西方國家的公共行政理論中去尋找服務(wù)型政府的理論根據(jù)甚至理論模型，還有些學(xué)者到18世紀(jì)啟蒙思想家的著作里去尋找服務(wù)型政府理論模式。西方國家建設(shè)服務(wù)型政府的先進(jìn)理論和實踐模型我們可以學(xué)習(xí)借鑒，但建設(shè)我國的服務(wù)型政府還應(yīng)從我國的實際出發(fā)去探索和研究。因此，作者希望通過本文，對研究服務(wù)型政府建設(shè)的學(xué)者和理論界有一些啟發(fā)，進(jìn)一步引發(fā)學(xué)者和理論界對于服務(wù)型政府建設(shè)相關(guān)問題的研究和探討，為服務(wù)型政府的建設(shè)實踐提供理論指導(dǎo)，進(jìn)而推進(jìn)中國服務(wù)型政府建設(shè)。
二、研究方法
1．文獻(xiàn)綜述法
對前人的研究進(jìn)行認(rèn)真的學(xué)習(xí)和綜述，歸納其主要觀點，深化對服務(wù)型政府的認(rèn)識。通過中文期刊網(wǎng)收集國內(nèi)有關(guān)政府建設(shè)方面的文獻(xiàn)，通過論文的參考文獻(xiàn)進(jìn)一步搜索相關(guān)資料；通過一些電子期刊和google、baidu等搜索引擎查詢國外有關(guān)政府建設(shè)和發(fā)展的相關(guān)資料，并進(jìn)行綜述。
2．實證研究方法
搜集服務(wù)型政府建設(shè)的有關(guān)情況，分析提煉經(jīng)驗，剖析存在問題，并尋找相應(yīng)對策。
3．歷史研究方法
通過對國內(nèi)外政府治理歷史演變的分析，今昔對照比較，探索建立服務(wù)型政府有效的政策和方法。
三、本文的主要思路
文章的基本思路是，首先確認(rèn)研究的主題，明確研究目標(biāo)，再針對研究主題，對國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行研究分析，在此基礎(chǔ)上，圍繞研究主題進(jìn)行調(diào)查研究和資料收集，對服務(wù)型政府建設(shè)實踐進(jìn)行深層次、全方位分析，通過典型剖析，舉一反三，進(jìn)而對搞好我國服務(wù)型政府建設(shè)提出自己的觀點。
第一章服務(wù)型政府概述
第一節(jié)服務(wù)型政府理論的提出
一、服務(wù)型政府的歷史淵源
近年來，無論西方發(fā)達(dá)國家還是廣大發(fā)展中國家，都不同程度地遇到了機(jī)構(gòu)臃腫、發(fā)展停滯、財政危機(jī)等問題，而公民對政府所提供服務(wù)的質(zhì)與量也都提出了更高更新的要求，人們開始反思政府的公共行政，在許多國家掀起了公共行政改革、建設(shè)服務(wù)型政府的浪潮。學(xué)者景亭在《公務(wù)員制度的缺陷與重構(gòu)》一文中指出：在英國，二十世紀(jì)八十年代初以來，英國保守黨政府推行了激進(jìn)的政府改革計劃，開始了以注重商業(yè)管理技術(shù)，引入競爭機(jī)制和顧客導(dǎo)向為特征的新公共管理改革。1987年發(fā)表的《改變政府管理：下一步行動方案》報告，提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。1991年提出的“公民憲章”、“為質(zhì)量而競爭”等政策文件體現(xiàn)了“新公共管理”的顧客導(dǎo)向和改善服務(wù)的特征。在美國，1993年克林頓政府開始的大規(guī)模的政府改革“重塑政府運動”，其目標(biāo)是建立一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序等原則，改革的基本內(nèi)容是精簡政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機(jī)制以及推行績效管理。
“新公共服務(wù)”的核心主張從理論上基本上涵蓋了服務(wù)型政府的主要特征。在此理論的推動下，隨后服務(wù)型政府建設(shè)在西方的荷蘭、德國等各國迅速蔓延開來，當(dāng)代國外的服務(wù)型政府建設(shè)的基本內(nèi)容，可以歸納為三方面：第一，社會、市場管理與政府職能的優(yōu)化；第二，社會力量的利用和公共服務(wù)社會化；第三，政府部門內(nèi)部的管理體制改革。
二、我國服務(wù)型政府相關(guān)理論的研究和發(fā)展
2000年以來，我國地方政府相繼掀起了建設(shè)服務(wù)型政府實踐的熱潮。國家行政學(xué)院劉熙瑞教授的論文《服務(wù)型政府—經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇》中提出關(guān)于服務(wù)型政府的概念界定被廣泛引用，認(rèn)為服務(wù)型政府也就是為人民服務(wù)的政府，用政治學(xué)的語言表述是為社會服務(wù)，用專業(yè)的行政學(xué)語言表述就是為公眾服務(wù)。它是在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以“為人民服務(wù)”為宗旨，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，并承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任的政府。隨后服務(wù)型政府理論研究逐漸增多，不斷發(fā)展，研究領(lǐng)域主要體現(xiàn)在以下幾方面。
1．府職能和角色定位
劉熙瑞教授指出“它是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”。學(xué)者陳華棟認(rèn)為，所謂服務(wù)型政府，是指“政府由原來的控制者改變?yōu)榻M織者和服務(wù)者，從以控制管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┓?wù)為主，管理目標(biāo)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域為主轉(zhuǎn)移到以公共服務(wù)領(lǐng)域為主，其運行以服務(wù)公眾為宗旨、以培育完善的市場為過程、以調(diào)動社會各方面力量為原則，激活社會資源的競爭性，實現(xiàn)資源高效配置，推動經(jīng)濟(jì)高效運轉(zhuǎn)”。
2．務(wù)型政府的目標(biāo)導(dǎo)向
北京大學(xué)的謝慶奎教授提出，服務(wù)型政府是針對中國傳統(tǒng)管制型政府而提出的新概念。服務(wù)型政府是民主政府、有限政府、責(zé)任政府、法治政府、績效政府。學(xué)者鞏建華認(rèn)為，服務(wù)型政府就是要建立一個顧客導(dǎo)向型、以人為本型、結(jié)果導(dǎo)向型、權(quán)力有限型、目標(biāo)導(dǎo)向型、市場導(dǎo)向型的政府。
3．建服務(wù)型政府的路徑選擇
學(xué)者鞏建華指出，建立服務(wù)型政府必須樹立主權(quán)在民、以人為本、顧客至上、有限政府、依法行政、民主開放、高效廉潔、公正平等和誠信守責(zé)等九大基本理念。學(xué)者顧夏良提出，服務(wù)型政府文化理念具體包括：民主法治、有限責(zé)任、公開透明、服務(wù)健全、廉潔高效。學(xué)者梁建東、魏麗艷提出，要從管制到服務(wù)，并通過戰(zhàn)略上具有的選擇來演繹這些理念，以借鑒“政府再造大師”戴維?奧斯本所提出的改變傳統(tǒng)官僚制DNA(組織目標(biāo)、激勵機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織文化)的五大戰(zhàn)略(五C戰(zhàn)略)，建設(shè)服務(wù)型政府；還有探索規(guī)范化的制度創(chuàng)新。這種路徑選擇以成都市的“規(guī)范化服務(wù)型政府”建設(shè)為典型，以四川大學(xué)姜曉萍教授為代表的一批學(xué)者提出以規(guī)范化的制度建設(shè)來推動服務(wù)型政府建設(shè)；謝慶奎認(rèn)為實現(xiàn)服務(wù)型政府目標(biāo)的基本途徑是政府創(chuàng)新，其中一個重要方面就是制度層面。西南財經(jīng)大學(xué)曾狄教授則更進(jìn)一步總結(jié)為“以制度化的規(guī)范行政是目前服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵”。此外，還要引入社會化和市場化機(jī)制等。遲福林提出，服務(wù)型政府建設(shè)要加快培育社會組織，強(qiáng)調(diào)政府公共服務(wù)過程的公開和透明，就是要打破傳統(tǒng)體制下政府對公共事務(wù)的壟斷，鼓勵和支持各類社會組織參與社會事務(wù)，發(fā)揮其重要作用。
4．務(wù)型政府的異化
服務(wù)型政府的異化是指服務(wù)型政府模式的實踐運行出現(xiàn)與服務(wù)型政府本來的性質(zhì)相背離的現(xiàn)象和趨勢。有學(xué)者從政府提供的服務(wù)本身來分析，認(rèn)為異化有三種形態(tài)：第一種異化形態(tài)是差別服務(wù)；第二種異化形態(tài)是強(qiáng)制服務(wù)；第三種異化形態(tài)是不對稱服務(wù)。著名學(xué)者胡冰也認(rèn)為我國地方政府的服務(wù)型政府建設(shè)實踐出現(xiàn)了異化的現(xiàn)象和傾向，從學(xué)理角度分析，一是因為本末倒置，忽略了服務(wù)型政府的本質(zhì)，為服務(wù)而服務(wù)，搞形式主義；二是因為槳舵之誤，重公共政策制定輕執(zhí)行落實；三是因為矯枉過正，強(qiáng)調(diào)了服務(wù)型政府的服務(wù)職能而輕視了管理職能和監(jiān)管職責(zé)。
第二節(jié)服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵
服務(wù)型政府是一個全新的政府管理模式，貫穿于政府工作的各個方面和層次，它的建設(shè)是一個深層次、全方位、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。本文試圖從理念、職能、制度、操作等角度出發(fā)，將它的基本內(nèi)涵歸納為以下幾個主要方面：
一、行政理念：“公民本位”、“社會本位”
價值理念作為行政主體共同認(rèn)同的穩(wěn)定的信念和規(guī)范，是整個行政系統(tǒng)的靈魂，是政府行動的先導(dǎo)，對政府的管理和服務(wù)活動具有決定性作用。
在服務(wù)型政府的治理邏輯中，政治生活是全體自由平等公民共同的事業(yè)。公民的公共需求具有至高無上的地位，政府不過是一個具有高度權(quán)威的公共行政服務(wù)組織，必須尊重行為人的主體資格和自主權(quán)利。弗雷德里克森曾援引戴維馬修斯的話說：“政府是公眾集體行動的工具。政府是公共的財產(chǎn)。”政府只有對公民的公共需求做出積極回應(yīng)并通過提供公共服務(wù)的方式滿足公民公共需求，才能證明其合法性，贏得公民的公共認(rèn)同和支持。政府的權(quán)力存在于民意之中。公共利益是政府利益的本質(zhì)，確保公共利益的增進(jìn)、實現(xiàn)公共利益的最大化是政府管理的根本宗旨。
二、角色定位：“服務(wù)者”
重新確定政府和民眾的關(guān)系，這是建設(shè)服務(wù)型政府一切改革的初始點。政府是公民為使自身過上滿意的生活而做出的制度安排。政府的性質(zhì)說到底是一個執(zhí)行機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)。從本質(zhì)上說，政府只是社會與公民普遍需要的一種工具而已。政府是為社會需要、社會利益而存在的，它必須為促進(jìn)社會的發(fā)展和進(jìn)步服務(wù)，為社會日益增長的物質(zhì)和文化需求服務(wù)。因此，政府管理模式應(yīng)體現(xiàn)為滿足社會和公眾需求的服務(wù)型管理。
三、職能轉(zhuǎn)換：有限政府
伴隨著市民社會的發(fā)展，社會自治能力顯著增強(qiáng)，過去那種“強(qiáng)政府，弱社會”格局面臨挑戰(zhàn)，當(dāng)代政府所面臨的復(fù)雜性，動態(tài)性和多元性的環(huán)境，政府部門必須依靠與民眾，企業(yè)，非盈利部門共同治理與共同管理。公共管理理論認(rèn)為，政府職能的實現(xiàn)是以政府能力為基礎(chǔ)的，缺乏有效能力的政府即使在法律上具有廣泛的職能，實際上也不會真正有所作為。由于政府所賴以建立的權(quán)力資源、信息資源、人力資源等的限制，政府的能力必定是有限的，它不能承擔(dān)無限的政府職能。
四、制度安排：民主政府
現(xiàn)代國家的公民需要民主，就像人類需要陽光和空氣一樣，它不僅是維持政府集體健康發(fā)展的必要條件，更重要是實現(xiàn)和保證政府公權(quán)力為公共利益服務(wù)的唯一可靠的依據(jù)。服務(wù)型政府正是與民主政治相匹配的政府模式，民主將貫穿于公共行政的全過程，將會成為政府提供公共服務(wù)的重要指導(dǎo)價值。在這種模式中，人民能夠安排權(quán)力關(guān)系并因此而控制統(tǒng)治者，使其以公共利益為價值目標(biāo)，最終為社會和公民提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務(wù)。服務(wù)型政府最鮮明的特點應(yīng)該是民主，即人民當(dāng)家作主。只有這樣，才能真正代表公眾的利益，行使好人民賦予的權(quán)力。
五、制約機(jī)制：責(zé)任政府
責(zé)任意識是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念。責(zé)任政府是服務(wù)型政府最基本的內(nèi)涵之一；負(fù)責(zé)任，是現(xiàn)代政府應(yīng)具備的主要品質(zhì)。權(quán)力和責(zé)任應(yīng)是對等的，政府作為公共權(quán)力的行使者，必須對社會公眾負(fù)責(zé)。一個政府只有當(dāng)它能夠真正履行其責(zé)任時才是合乎理性的、道德的，才是合法的。對公民負(fù)責(zé)，就像醫(yī)生要對病人負(fù)責(zé)、教師要對學(xué)生負(fù)責(zé)一樣自然。從根本上說，政府的一切公共行政行為都必須符合和有助于公民的意志、利益和需求，都必須對公民承擔(dān)責(zé)任。這種責(zé)任實質(zhì)就是我們所講的公仆責(zé)任，履行其社會義務(wù)和責(zé)任，接受來自內(nèi)部和外部的制度控制以保證責(zé)任的實現(xiàn)。
六、服務(wù)程序：透明政府
管制型政府的很大特點是自我封閉，工作的內(nèi)容和程序不向人民公開；廣大公眾沒有知情權(quán)，獲取信息成為一種特權(quán)。一些行政人員利用職權(quán)占有公共信息，作為尋租的工具；以權(quán)謀私、欺上瞞下，嚴(yán)重地影響了政府的形象。承認(rèn)并保護(hù)公民的知情權(quán)，讓公民知曉行政活動的過程和結(jié)果，對政府而言無疑是一個嚴(yán)峻的考驗和一場深刻的革命。了解政府信息，掌握政府信息，是公民獲得主人地位的前提條件和重要保障；公開政府信息，歸還公民的知情權(quán)，體現(xiàn)了政府對公民法律地位與法律人格的深刻反省與體認(rèn)。
七、行為準(zhǔn)則：法治政府
傳統(tǒng)上人們認(rèn)為政府是用來行使權(quán)力，管理和約束別人行為的。事實上，政府作為社會組織的一個形態(tài)，有自己的自身利益，有使自己利益最大化的沖動；行政人員也有利用自己手中權(quán)力謀取個人利益最大化的心理，這就需要依法對其進(jìn)行約束。在人們的公共生活中，對于人們的自由和權(quán)利的最大威脅，莫過于掌握政治權(quán)力的政府。在政府權(quán)力大于法律的條件下，在掌權(quán)者的權(quán)力不受到任何外在約束的全能政府所控制的社會中，個人的自由和權(quán)利是沒有任何保障的。政府權(quán)力具有自我膨脹和自我擴(kuò)張的內(nèi)在趨勢，極容易被濫用，而公民權(quán)利被侵害幾乎就是必然結(jié)果，則公民讓渡權(quán)利組成政府的公共目的就難以實現(xiàn)。因此，權(quán)力必須得到控制。
八、結(jié)果取向：高效政府
政府管理是一種集價值、知識、智慧和技藝于一體的工作，既需要科學(xué)合理的制度、程序和設(shè)計，又需要特定的人力資源和物質(zhì)資源的投入；公共行政的運行成本來自公共財政，即用納稅人的錢為公民和社會服務(wù)，對績效的追求自然應(yīng)該成為服務(wù)型政府的題中之義。任何一個實際運行中的政府，都不僅是一種體制、一個體系，而且是一個過程。一個良好的政府必須是一個有能力的政府，也是有效能的政府。政府運行的一切主要方面和主要環(huán)節(jié)都必須遵循有效性的要求，形成以效益為主導(dǎo)的政府模式。
第二章服務(wù)型政府建設(shè)存在的問題及原因分析
第一節(jié)當(dāng)前我國服務(wù)型政府建設(shè)存在的問題
建設(shè)公共服務(wù)型政府是我國地方政府在現(xiàn)實形勢下做出的積極選擇，目前已取得了一定的成效。然而，雖然我國對服務(wù)型政府建設(shè)的必要性和緊迫性的認(rèn)識在不斷深化，著手改革以往“重管理、輕服務(wù)”的政府管理模式，但由于公共服務(wù)型政府理論尚不甚成熟以及我國現(xiàn)行的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境等客觀因素的影響，公共服務(wù)型政府的建設(shè)還存在著一些迫切需要解決的問題。
一、行政服務(wù)理念缺失
1.公共服務(wù)意識淡薄。受傳統(tǒng)行政文化的消極影響，我國長期以來強(qiáng)調(diào)政府作為國家的伴生物，是一種凌駕于人民大眾和社會之上的力量，由此形成的政府公共行政理念是：公共行政是直接維護(hù)政治統(tǒng)治的工具，忽視了公共行政提供公共服務(wù)方面的服務(wù)性作用。這種公共行政理念的缺失導(dǎo)致大部分公務(wù)員的“官本位”意識根深蒂固。在行政過程中，善于發(fā)號施令，對群眾頤指氣使，政府的服務(wù)往往是“門難進(jìn)，臉難看，話難聽，事難辦”。一些領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員“為人民服務(wù)”的觀念并沒有完全樹立，缺乏為人民服務(wù)的精神，服務(wù)態(tài)度很差，有的人競聘公務(wù)員是為了當(dāng)官發(fā)財、光宗耀祖，不是為民謀利益，嚴(yán)重違背了服務(wù)型政府的理念和宗旨。責(zé)任意識、服務(wù)意識、自律意識和觀念的不到位，嚴(yán)重阻礙了我國服務(wù)型政府建設(shè)的順利展開。
2.人民民主意識淡漠。許多政府領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員還有“當(dāng)官不為民作主，不如回家賣紅薯”的思想觀念。這種觀念在封建社會，可能具有非常積極的意義，在現(xiàn)代社會就已經(jīng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后了。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，一切權(quán)力屬于人民，所以政府不能去替人民“作主”而只能由人民自己“作主”，行使做主人的權(quán)力。創(chuàng)建服務(wù)型政府，就是要求由廣大人民來決定要不要政府服務(wù)?要政府服務(wù)多少?人民需要什么，政府就應(yīng)該提供什么，而不是政府可以提供什么，人民就得接受什么。政府提供的服務(wù)必須是人民的自愿為基礎(chǔ)和前提，不能帶有強(qiáng)制性。同時，我國的“恩賜”觀念和“管制”意識較為濃厚，受長期專制思想的影響，部分政府機(jī)關(guān)及其工作人員在一定程度上把為公眾的服務(wù)當(dāng)作一種“恩賜”。而且，現(xiàn)在有些行政管理部門及其管理人員，不是積極主動地為市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供及時、高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，而是采取管、卡、多審批、多收費等方式來加強(qiáng)管理。政府在上述方面存在的不足，使得政府難以充分地服務(wù)社會和人民，也難以充分地發(fā)揮社會和人民的主動性和積極性。
二、缺乏完善的法律與制度的支持
1.公務(wù)員的績效考評機(jī)制不健全，政府行為缺少法律約束。由于體制方面的制約，地方領(lǐng)導(dǎo)的績效考核基本上是上級說了算，升遷、任免也基本上由上級決定，不免會造成各級領(lǐng)導(dǎo)為上級“服務(wù)”、對上級“負(fù)責(zé)”，而不是對公眾服務(wù)、對社會負(fù)責(zé)的情況。其次，就我國當(dāng)前的情況來看，服務(wù)型政府建設(shè)過程中沒有規(guī)范服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)以及完善的賠償責(zé)任制，公眾對服務(wù)不滿意或服務(wù)過程中合法權(quán)益受到侵害時，找不到相應(yīng)有效的維權(quán)方式和投訴途徑。建設(shè)服務(wù)型政府就要求修改或廢除有悖于公民本位、社會本位精神的法律法規(guī)，同時要抓緊制定能夠改善政府服務(wù)的相關(guān)法律，以確保政府各方面工作有法可依。
2.服務(wù)型政府所要求的社會保障制度不完善。當(dāng)前，我國處于轉(zhuǎn)型時期，各種矛盾凸現(xiàn)，為保持社會穩(wěn)定，就必須盡快完善社會保障體系，對處于貧困線以下的農(nóng)民和城市下崗職工要給予特別的關(guān)注。同時要推行重大決策論證制度和專家咨詢制度，建立健全的聽證體系。當(dāng)然，有些地方已經(jīng)推行了某些形式的政務(wù)公開和聽證，但在各個地方政府的措施中只看到了簡單的政務(wù)公開、公示和聽證辦法，并沒有將其制度化，看不到具體的、可以明確驗證的規(guī)定。如關(guān)于重大事項的公示、重要決策要進(jìn)行聽證，但所謂“重大”、“重要”沒有具體的說明。這種情況下政府政務(wù)公開的隨意性就很大，公開什么、聽證哪項全部由政府說了算，公眾還是處于聽命的地位。
三、服務(wù)型政府建設(shè)流于形式
服務(wù)型政府是一種全新的現(xiàn)代公共管理模式，是政府從管理理念到管理方式、管理手段，從行政決策到執(zhí)行、監(jiān)督等整個公共活動各個方面的全面革新，是公共管理的一場自我革命，不能簡單地等同于建一個“市長信箱”、設(shè)兩個“局長接待日”、搞三個聽證會或者建立一個電子政務(wù)，其功能也并非幾個政務(wù)超市、行政服務(wù)中心所能比擬的。服務(wù)型政府的建設(shè)目的是有利于提高行政效率，推進(jìn)政府行為公開化，為公民提供更便利的全方位服務(wù)。如果把這些“手段”、“工具”的使用當(dāng)作服務(wù)型政府的終極目的來建設(shè)，理念、制度、體制等根本問題沒有徹底解決，即使電子政務(wù)再發(fā)達(dá)，行政效率也不會得到提高，服務(wù)質(zhì)量和水平也不能得到根本改善。服務(wù)型政府的核心應(yīng)該立足于公民的根本利益，政府行為路徑應(yīng)該是由外而內(nèi)的，即公民的期望決定政府政策設(shè)計的藍(lán)圖，公民的需求決定政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，公民的滿意度決定政府政策執(zhí)行的成效，公民的評價決定政府政策變遷的方向。只有著力于這些方面的制度建設(shè)，才抓住了服務(wù)型政府建設(shè)的根本。
四、公務(wù)員素質(zhì)不能適應(yīng)服務(wù)型政府的要求
當(dāng)前，我國公務(wù)員整體素質(zhì)不高，還不能適應(yīng)服務(wù)型政府對政府工作人員的要求。公務(wù)員在進(jìn)行決策時容易受到來自上級領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)單位同事等外界阻力的影響，在決策方案實施之后對實施方案后果的跟蹤反饋不夠，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類公務(wù)員的民主決策意識有待提高。對執(zhí)行中所發(fā)現(xiàn)的問題的處理方式欠妥當(dāng)，在政策實施過程中欠缺靈活應(yīng)對突發(fā)事件的能力。公務(wù)員服務(wù)素質(zhì)方面，服務(wù)意識不強(qiáng)，服務(wù)水平有限，沒有實現(xiàn)高效服務(wù)的要求。知識和技能結(jié)構(gòu)老化，難以適應(yīng)現(xiàn)代政府行政管理的需要，書本知識與實踐知識之間的差距大，缺乏對相關(guān)法律法規(guī)的了解和學(xué)習(xí)，缺乏對新知識、新技術(shù)、新方法的學(xué)習(xí)。公務(wù)員素質(zhì)的缺失無形地影響著政府服務(wù)質(zhì)量的提升和整個政府的治理模式和管理方法。因此，政府公務(wù)員必須真正解放思想，摒棄一些傳統(tǒng)的、有悖于服務(wù)型政府建設(shè)的觀念，加強(qiáng)觀念創(chuàng)新，提升個人的決策、執(zhí)行能力和學(xué)習(xí)能力。
綜上所述，隨著我國民主政治的發(fā)展和民主制度的逐步完善，我國在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中已經(jīng)取得了相當(dāng)可觀的成就，這是不爭的事實。但毋庸置疑也確實存在著諸多的問題和缺陷，必須加強(qiáng)觀念、體制、制度等方面的創(chuàng)新，必須擯棄當(dāng)前我國服務(wù)型政府建設(shè)中存在的各種問題，尤其要不斷提高公共服務(wù)能力和水平，加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)，理順政府的運作機(jī)制。否則，服務(wù)型政府的建設(shè)就難以取得滿意的效果。
第二節(jié)服務(wù)型政府建設(shè)存在問題的原因分析
服務(wù)型政府建設(shè)實踐中存在的不足，但這些也是具有普遍性，這些問題在我國地方政府建設(shè)服務(wù)型政府實踐中不同程度地存在。分析這些問題產(chǎn)生的原因，就是：
一、一些政府部門官本位、權(quán)本位思想仍很頑固
形成“官本位”、“權(quán)本位”意識的原因很多，但最根本的原因就是計劃經(jīng)濟(jì)體制所造成的政府對一切社會資源的絕對支配權(quán)，政府在擁有了對社會資源的絕對支配權(quán)的同時，也就擁有了對公眾享用公共資源多少的分配權(quán)，這樣就形成了政府在國家和社會生活中的絕對主導(dǎo)地位和公共權(quán)力無所不在、無所不能的問題，而公民則對政府形成絕對的依賴。“官本位”、“權(quán)本位”思想對公眾心理和行為所帶來的影響則表現(xiàn)為；遇事總希望政府和官員替自己做主，而不是求助于自己和其他社會自治組織；從心底里就認(rèn)為官員是高于自己，主宰自己的人，而沒有意識到自己是國家和社會真正的主人；遇到不公正待遇，小則忍之，大則采取越級上訪甚至其他極端手段自己解決，而不是求助于正常的法律途徑；當(dāng)官員提供了一些本應(yīng)該提供的服務(wù)時，總是感恩戴德，而不是坦然受之等等。總之，公民的公民意識和權(quán)利意識還很淡薄。這種狀況隨著改革開放步伐的加快和政府職能的轉(zhuǎn)變己經(jīng)有了很大的變化，但“官本位”、“權(quán)本位”意識依然根植于部分官員和公民的頭腦之中，并直接地影響著他們的行為選擇也是一個不爭的事實。不改變“官本位”、“權(quán)本位”意識，要建設(shè)一個以公民為本位的服務(wù)型政府無疑就是一句空話。
二、政府職能轉(zhuǎn)變滯后于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展
應(yīng)當(dāng)說，從1982年到2003年，進(jìn)行了五次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，深刻觸動了過去的全能型政府管理模式，政府職能己發(fā)生了多方面的積極變化。不過，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，還存在一些不盡如人意的問題，主要表現(xiàn)在以下方面：一是政府職能界定不清，存在著政府管理的越位、缺位和錯位現(xiàn)象。目前，各級政府仍然管了一些不應(yīng)該管又管不好的事，政企不分、政資不分、政事不分的現(xiàn)象還廣泛存在，致使企業(yè)行為和市場運行扭曲；而不少應(yīng)該由政府管的事情卻沒管或沒有管好。二是行政管理體制未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，不能很好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。政府機(jī)構(gòu)重疊，一些部門之間職責(zé)不清，政出多門的現(xiàn)象仍然比較普遍。三是政府規(guī)模膨脹。由于政府干預(yù)市場和企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動，熱衷于興辦各種事業(yè)，以及過多地依靠行政手段進(jìn)行管理，其結(jié)果是造成政府規(guī)模過于龐大和人浮于事。政府職能的這種現(xiàn)狀，帶來了很多與服務(wù)型政府相背離的問題，在政府服務(wù)上，提供的公共服務(wù)職能嚴(yán)重不足。
三、公務(wù)員整體素質(zhì)還不適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)要求
雖然近年來公務(wù)員隊伍年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，整體素質(zhì)不斷提高。但是，與建設(shè)服務(wù)型政府的要求還有差距，主要表現(xiàn)在：一是大局意識還不是很強(qiáng)，想問題辦事情只圍繞局部、圍繞小團(tuán)體，而圍繞大局開展工作的主動性不高；二是法律意識還比較淡薄，不善于運用法律手段管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事的本領(lǐng)還不高；三是開拓進(jìn)取的精神比較缺乏。這些問題的存在影響著服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程。
第三章構(gòu)建服務(wù)型政府的基本要求和完善措施
第一節(jié)構(gòu)建服務(wù)型政府的基本要求
一、準(zhǔn)確把握市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府角色
改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就，這其中，政府強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)職能起了至關(guān)重要的作用，政府也相應(yīng)地成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府。然而，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)也必須朝著市場主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場機(jī)制的自主性和獨立性。從政府命令型經(jīng)濟(jì)到政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，再到目前全力實現(xiàn)的市場主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，這是市場化改革的軌跡，也是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程。市場經(jīng)濟(jì)要求政府必須由操縱經(jīng)濟(jì)變?yōu)榉?wù)經(jīng)濟(jì)，糾正“市場失靈”，彌補(bǔ)市場缺陷。政府的服務(wù)就是要適應(yīng)市場主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展潮流和要求，重新確定自己的服務(wù)范圍和方式，在提供公共產(chǎn)品方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，一是提供使市場能夠有效運轉(zhuǎn)的規(guī)則；二是在市場不能發(fā)揮作用的地方，進(jìn)行糾正性干預(yù)。就規(guī)則而言，政府不僅是制訂規(guī)則，而且要實施規(guī)則，確立法律和秩序，保護(hù)財產(chǎn)權(quán)利，否則經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會受到嚴(yán)重阻礙，導(dǎo)致交易費用過高。因此，政府在處理問題時，應(yīng)該對市場采取更為尊重的態(tài)度，政府的補(bǔ)救只是為了幫助市場更好地發(fā)揮作用，而不是取代市場。
二、牢固樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀
改革開放二十多年來，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展理念，有力推動了中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)持續(xù)快速發(fā)展，但優(yōu)先經(jīng)濟(jì)單一目標(biāo)也帶來了一系列目前函待政府解決的社會問題，各種社會利益關(guān)系的調(diào)整和重大社會問題的解決是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重要前提，“促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)的平等是達(dá)到實質(zhì)性的生產(chǎn)增長的先決條件”。解決這些問題的關(guān)鍵是要牢固樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，努力構(gòu)建和諧社會。
踐行科學(xué)發(fā)展觀需要我們進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，在不削弱政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的地位的同時，強(qiáng)化其在公共服務(wù)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展中的功能，定位于推動經(jīng)濟(jì)社會整體發(fā)展，從優(yōu)先經(jīng)濟(jì)單一目標(biāo)向優(yōu)先社會整體目標(biāo)轉(zhuǎn)變，解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展失衡問題，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，把貧富差距約束在經(jīng)濟(jì)良勝循環(huán)和社會公眾所要求的限度內(nèi)，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的差距，尋求符合國情的共同富裕之路。加快建設(shè)服務(wù)型政府，不僅是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的客觀要求，也是社會轉(zhuǎn)型和社會全面發(fā)展越來越迫切的內(nèi)在需求和重要保障。
實踐己經(jīng)表明，政府能否在推動經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展中有效地發(fā)揮作用，關(guān)鍵是能否妥善解決失業(yè)問題、收入分配問題、社會信用和市場秩序等社會問題。這些問題解決得好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就有了可靠的社會環(huán)境，這些問題解決不好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會受到很大制約。
三、必須對政府管理方式進(jìn)行根本性變革
傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)時代的審批經(jīng)濟(jì)在不斷完善市場經(jīng)濟(jì)的過程中己成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。現(xiàn)行的行政審批制度與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出，如審批事項過多，審批范圍太大；審批環(huán)節(jié)過多，審批周期過長；審批事項法律依據(jù)不充分；審批責(zé)任不明確，監(jiān)督機(jī)制不健全，審批彈性強(qiáng)等。重權(quán)力、輕責(zé)任，重審批、輕監(jiān)管的現(xiàn)象還比較普遍地存在。能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需求，有效發(fā)揮監(jiān)管作用的機(jī)構(gòu)尚未建立起來，或不能真正發(fā)揮作用，機(jī)構(gòu)的設(shè)立缺少市場根據(jù)；機(jī)構(gòu)重疊，職能交叉，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，政出多門的現(xiàn)象仍然存在，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的效率與活力；經(jīng)濟(jì)管理方式未發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變，“全能政府”的大包大攬仍不同程度地存在，以行政審批制度為基礎(chǔ)的行政壟斷是中國經(jīng)濟(jì)生活中存在的特殊現(xiàn)象。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)時期下，審批是政府控制和管理經(jīng)濟(jì)和社會生活的最基本的手段。而市場化的一個重要內(nèi)容就是要盡量減少和取消政府管制和審批，改由市場主體自由進(jìn)出、自由選擇、自主決策。
應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)過多年的努力，我國的行政審批制度改革取得了很大進(jìn)展，但還應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，進(jìn)一步加大力度，大幅度地削減行政審批，促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動，使其在市場競爭中優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化組合，內(nèi)容主要包括：完善立法，推動政府工作的法制化，規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)條件下的財產(chǎn)關(guān)系、信用關(guān)系和契約關(guān)系，維護(hù)市場秩序，保證公平競爭，建立和完善社會保障制度和社會服務(wù)體系等社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并且通過電子政務(wù)等手段，實現(xiàn)政務(wù)分開、政企分開，把對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的事前審批改為事中的監(jiān)管和事后的獎勵懲罰措施。
四、大力推行依法行政
依法行政是指政府的行政依據(jù)是法律，不能是行政官員的道德、判斷，要求政府公務(wù)員首先必須服從法律，受到憲法和法律的嚴(yán)格制約，權(quán)力的運行必須在法律的范圍內(nèi)；行政行為必須有明確的界限，并且具有明確性和可預(yù)見性，而不是模糊的和隨意的。實現(xiàn)由行政控制型體制向依法行政體制轉(zhuǎn)變，是建設(shè)服務(wù)型政府的必要條件。依法行政，就需要創(chuàng)造良好的法制服務(wù)環(huán)境。社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，是信用經(jīng)濟(jì)。政府的服務(wù)職能就要以制度建設(shè)為核心，積極推進(jìn)依法行政，努力建立起依法辦事、依法行政、遵紀(jì)守法的法制環(huán)境和誠實守信的信用環(huán)境；社會主義社會是法治社會，政府依法行政才能在全社會樹立良好的公眾形象和發(fā)揮引導(dǎo)示范作用，培養(yǎng)民眾的法律意識。一方面，政府應(yīng)圍繞依法行政的執(zhí)法體系，完善政務(wù)公開、行政處罰、行政復(fù)議和行政訴訟等現(xiàn)代制度；另一方面，應(yīng)進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，堅決做到有法必依，違法必究，建設(shè)公正、公平的法制服務(wù)環(huán)境。
第二節(jié)構(gòu)建服務(wù)型政府的具體途徑
一、強(qiáng)化服務(wù)意識，樹立服務(wù)理念
強(qiáng)化服務(wù)意識，樹立服務(wù)理念。多年的發(fā)展實踐已告訴我們，思想上的差距和觀念上的落后是導(dǎo)致政府管理失誤的根本原因，政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于政府官員行政理念的改變。首先，應(yīng)建構(gòu)公民社會理念。在傳統(tǒng)社會是以強(qiáng)制性的政治法律手段調(diào)節(jié)各種關(guān)系，而公民社會是則以自由、平等的契約關(guān)系來協(xié)調(diào)各方利益。眾所周知，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國政府倡導(dǎo)強(qiáng)烈的“國家”和“集體”理念，認(rèn)為公民的個人利益是渺小的、微不足道的，根本不存在“公民社會”理念。改革開放以來，特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立以及加入WTO后，更加速了“公民社會”意識的普及與發(fā)展。當(dāng)達(dá)國家政府都是建立在公民社會基礎(chǔ)上的，政府行使的公權(quán)力的本質(zhì)是公民社會權(quán)力的讓渡，個人集權(quán)或寡頭政治根本沒有生存空間。因此，我國政府機(jī)關(guān)及其工作人員必須樹立“公民社會”意識，才能從根本上實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。其次，要建構(gòu)政府服務(wù)理念。在政府管理過程中，行政法規(guī)和政府行為都應(yīng)體現(xiàn)和貫徹為公民服務(wù)的理念。這樣不僅能夠縮減行政管理的成本，也有利于提高政府在公民心中的聲譽(yù)和威望。
二、加快職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建相對完善的公共服務(wù)體系
構(gòu)建相對完善的公共服務(wù)體系。在加快政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，應(yīng)側(cè)重強(qiáng)化政府服務(wù)方面的職能，這是構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)型政府的核心問題。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，要求政府必須履行好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)這四項職能。在提高公共管理質(zhì)量和公共服務(wù)水平上，認(rèn)真解決好“越位”、“錯位”、“缺位”的問題。首先，應(yīng)解決好政府管理的“越位”問題。要改革過去包攬一切的管理體制，縮小和分解政府的管理權(quán)限和范圍，把不該由政府承擔(dān)或承擔(dān)不力的職能合理轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)政府與企業(yè)、社會、市場之間合理分工。其次，應(yīng)解決好政府管理“錯位”的問題。要認(rèn)真理順中央和地方之間、政府內(nèi)部各部門之間的職能關(guān)系，合理界定各級政府、政府各部門的職能界限，明確各級政府、政府內(nèi)部各部門的職責(zé)范圍，避免因分工不當(dāng)、責(zé)任不清導(dǎo)致政出多門，交叉錯位。再次，應(yīng)解決好政府管理“缺位”的問題。要注意防止政府在社會管理和公共服務(wù)上“缺位”，切實加大宏觀調(diào)控、整頓規(guī)范市場秩序、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共事業(yè)的發(fā)展以及促進(jìn)社會公平等方面的工作力度，把應(yīng)該由政府承擔(dān)的責(zé)任承擔(dān)起來，避免社會管理出現(xiàn)斷檔，公共服務(wù)出現(xiàn)真空。
三、推行電子政務(wù)，完善政府管理機(jī)制
現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)的發(fā)展，對政府管理的理念、政府治理的結(jié)構(gòu)、政府程序和工作流程，政府政策和政策制定都發(fā)生了重大的沖擊，信息化在促進(jìn)政府反應(yīng)力，提升政府溝通效率，提高決策質(zhì)量和水平，人力精簡和有效運用人力資源，節(jié)約政府開支與經(jīng)費，擴(kuò)大公民參與，創(chuàng)新政府服務(wù)等方面均顯示了其比較明顯的優(yōu)勢。電子政務(wù)的廣泛興起，其實是政府運用科技手段完善管理機(jī)制，從而旨在規(guī)范政府行為，實行協(xié)調(diào)一致的高效運。利用電子政務(wù)完善政府管理機(jī)制表現(xiàn)把電子政務(wù)科技與政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的權(quán)力運行機(jī)制相集合起來。首先，推行電子政務(wù)，能夠促進(jìn)政府的科學(xué)決策。2007年7月18日，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)在京了《第20次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》。報告顯示，截止2007年6月30日，我國網(wǎng)民總?cè)藬?shù)達(dá)到1.62億，半年來平均每分鐘就新增近100個網(wǎng)民，半年的增長接近去年全年的增長量，互聯(lián)網(wǎng)普及率也達(dá)到了12.3%；寬帶網(wǎng)民數(shù)達(dá)1.22億，手機(jī)網(wǎng)民數(shù)較去年翻了2.6倍，已有4430萬人。因此，毋庸置疑網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為表達(dá)民意的首要媒介，那么，政府決策機(jī)構(gòu)應(yīng)通過建立電子政務(wù)拓展民意反映渠道，廣泛收集民情，了解民意。同時，電子政務(wù)系統(tǒng)可以為經(jīng)濟(jì)、社會決策提供必要且充分的決策信息，可以實現(xiàn)信息及時準(zhǔn)確的獲取、反饋信息的順利傳遞和決策信息的適時，避免經(jīng)驗決策失誤和信息不完全導(dǎo)致的盲目決策，促進(jìn)政府的科學(xué)、透明地決策。其次，電子政務(wù)有利于促進(jìn)政府依法執(zhí)行決策，按法定程序辦事。再次，推行電子政務(wù)，有利于完善有效的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。通過電子政務(wù)，政府上、下級之間和政府各部門之間可以互相監(jiān)督；電子政務(wù)為公民提供了網(wǎng)上參政議政的渠道，有助于發(fā)揮社會對政府的外部監(jiān)督作用。因此，建立完善的電子政務(wù)系統(tǒng)不僅能夠提高公共行政效率，更重要的是它能夠?qū)?quán)力進(jìn)行有效制約和監(jiān)督，防止政府官員和社會組織之間的違規(guī)行為，促使政府依法行政、提高其施政能力。
四、構(gòu)建績效評估體系，強(qiáng)化各績效評估制度的作用
一要加快政府績效評估的法制化建設(shè)。在我國，政府服務(wù)提供尚未實行嚴(yán)格意義上的績效管理，原因在于我國還沒有對政府績效方面專門立法。在政府績效評估過程中會出現(xiàn)許多問題，要求必須有相應(yīng)的法律保障才能有效地推行政府績效評估工作。因此，當(dāng)務(wù)之急是做好政府績效評估的法制化建設(shè)，通過立法并且積極探索以公眾滿意度為取向的績效評估機(jī)制，才能改變政府官員只對上不對下負(fù)責(zé)的工作導(dǎo)向。二要建立符合國情的政府會計制度。當(dāng)前，許多國家都已經(jīng)建立了政府會計制度。政府會計制度的建立，實際上是要求政府就其資源的使用和管理情況進(jìn)行全面核算、反映并向社會公開，是政府履行其報告責(zé)任的一部分，同時建立政府會計可以為政府績效評價提供信息基礎(chǔ)。作為計劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物的我國預(yù)算會計體系由于其自身存在的制度性缺陷，已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，迫切需要建立一個既能全面反映政府的各項經(jīng)濟(jì)活動，又能有效解脫政府的公共受托責(zé)任的會計信息系統(tǒng)。因此，應(yīng)加速我國的預(yù)算會計向政府會計轉(zhuǎn)變。三要規(guī)范政府績效評價主體。政府績效評價應(yīng)由誰來實施，需要由明確和科學(xué)的政策來作出規(guī)定，只有這樣才能將這項工作真正落實到實處。目前政府績效評價要有人大、上級政府、政府的主管機(jī)關(guān)來確定由誰來開展政府績效評價工作。但同時，實施這一工作的主體也必須具備一定的資格條件。只有有資格的、有一定專業(yè)勝任能力的組織來開展評價工作，才能科學(xué)地做出評價，實現(xiàn)評價目標(biāo)。四要建立績效計劃與績效報告制度。績效計劃應(yīng)憑借可計量的方式提出對其業(yè)績的衡量指標(biāo)體系，以及相關(guān)的評價標(biāo)準(zhǔn)。同時政府及其他的預(yù)算使用單位，應(yīng)提交績效報告，以反映其績效計劃中目標(biāo)的實現(xiàn)情況。政府績效計劃與政府績效報告是政府績效評價的前提條件。沒有績效計劃，就沒有績效評價的標(biāo)準(zhǔn)；沒有績效報告，取得政府績效評價所需要的績效信息就變得非常困難。因此只有建立完善的績效計劃和績效報告制度，才能更好地開展政府績效評價。五要完善政府績效審計制度。政府績效審計實際上就是對資源節(jié)約與浪費情況，投入與產(chǎn)出關(guān)系及完成預(yù)算或計劃目標(biāo)狀況進(jìn)行的審計。
五、構(gòu)建人才開發(fā)體系，著力加強(qiáng)公務(wù)員隊伍建設(shè)
構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)型政府，必須培養(yǎng)和造就一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。但從現(xiàn)實情況看，我國公務(wù)員隊伍尚存在著數(shù)量過于龐大，結(jié)構(gòu)不夠合理，總體素質(zhì)不高的問題。要想解決好這些問題，還必須在控制數(shù)量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高素質(zhì)上狠下功夫。首先把好“入口”關(guān)。要進(jìn)一步加強(qiáng)編制管理，嚴(yán)格控制編制總量，盡量做到增事不增編，減事就減編，堅決杜絕超編進(jìn)人的現(xiàn)象。在錄用國家公務(wù)員時，一律要按照公開、公平、公正的原則，做到“逢進(jìn)必考”，避免任人唯親。要通過嚴(yán)格按照公務(wù)員錄用的法律法規(guī)，履行選人程序，確保用人質(zhì)量，真正把那些政治合格，作風(fēng)正派，具有一定業(yè)務(wù)專長的優(yōu)秀人才吸收到國家公務(wù)員隊伍中來，以適應(yīng)現(xiàn)代服務(wù)型政府的需要。其次疏通“出口”關(guān)。要轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)卸下包袱的緊迫感，建立健全疏通出口的規(guī)范制度和操作程序，嚴(yán)格把握政策界限，積極推行辭職、辭退制度，對那些工作渙散、不能勝任工作的，要及時調(diào)離崗位或辭退。對那些違法亂紀(jì)者，絕不能姑息遷就，要堅決予以查處，及時清除公務(wù)員隊伍。第三要加大培訓(xùn)力度。要采取多種形式、切實加強(qiáng)公務(wù)員隊伍的政治、文化和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以不斷提高公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)和為人民服務(wù)的本領(lǐng)。現(xiàn)代公務(wù)員培訓(xùn)過程中更注重能力的建構(gòu)，其中包括公民導(dǎo)向、服務(wù)觀念、敬業(yè)精神、團(tuán)隊合作、抗壓能力、自我管理、人本精神、重視績效、持續(xù)改善九項能力特質(zhì)，這不僅僅是從政府角度需要每一位公務(wù)員必須具備的能力開發(fā)要素，更是每一位公務(wù)員個體對自身能力發(fā)展與完善的9項修煉，不斷進(jìn)行能力的強(qiáng)化，才能通過優(yōu)質(zhì)的服務(wù)滿足民眾的需求。第四要建立長效機(jī)制。要把公務(wù)員隊伍建設(shè)作為構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的一項主要任務(wù)來抓，認(rèn)真制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，按照國家公務(wù)員條例和有關(guān)規(guī)定，根據(jù)新的形勢和任務(wù)的要求，建立和完善競爭擇優(yōu)的選拔機(jī)制，適應(yīng)社會需要的培訓(xùn)機(jī)制，開放靈活的流動機(jī)制，能調(diào)動積極性的激勵機(jī)制，使公務(wù)員隊伍建設(shè)盡快步入法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。
第四章結(jié)論
通過研究，筆者認(rèn)為服務(wù)型政府最核心的確認(rèn)點應(yīng)該包括以下方面：
第一，服務(wù)型政府應(yīng)該是徹底實現(xiàn)以人為本的政府。“以人為本”關(guān)鍵在理念上的變化，在政民關(guān)系上的調(diào)整。服務(wù)型政府建設(shè)是對傳統(tǒng)政府模式的根本轉(zhuǎn)變，從“以官為本”到“以人為本”，根本理念涉及到“官本位”還是“民本位”，“政府本位”還是“社會本位”。因此，服務(wù)型政府絕不是一個說法、一種提法的問題，它在實質(zhì)上是政治體制的重大轉(zhuǎn)變。
第二，服務(wù)型政府應(yīng)該是把服務(wù)作為根本使命的政府。總書記說“怎么樣以人為本，很復(fù)雜也很簡單，你就從群眾最現(xiàn)實、最直接和最關(guān)心的問題抓起”。其實，各級政府如果這樣做，很多問題就很容易解決了。
第三，服務(wù)型政府應(yīng)該是與民融合的政府。內(nèi)在的融合、意見的溝通、意見的統(tǒng)一是非常重要的。如果兩個事物己經(jīng)完全對立起來再融合就是很困難的。政府的服務(wù)與人民當(dāng)家作主兩方面必須融合，在融合的基礎(chǔ)上才能把二者統(tǒng)一起來，否則服務(wù)型政府就無法從根本上實現(xiàn)。
第四，服務(wù)型政府應(yīng)該是嚴(yán)格依法行政的政府。行政必須依法，這不僅僅是說行政不要違法，而是要以法律做依據(jù)，法律上沒有讓做的，就不能夠做。
第五，服務(wù)型政府應(yīng)該是被民監(jiān)督的政府。特別是應(yīng)當(dāng)全方位地受到人民群眾的監(jiān)督。失去民眾強(qiáng)有力的監(jiān)督，就無法保證服務(wù)型政府的正確走向。而失去民眾的監(jiān)督，也必將導(dǎo)致腐敗的出現(xiàn)，一個腐敗的政府永遠(yuǎn)建設(shè)不成服務(wù)型的政府。
第六，服務(wù)型政府應(yīng)該是承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)需要有救濟(jì)，在服務(wù)不好、服務(wù)失敗甚至服務(wù)失誤造成重大損失的時候，要有救濟(jì)的渠道。過去我們把服務(wù)看做一項義務(wù)，現(xiàn)在我們應(yīng)該把它看做一種責(zé)任，而責(zé)任就具有法制性的根據(jù)，具有必然性的要求，具有被追究性的保證。對不作為、不按照標(biāo)準(zhǔn)作為、造成重大損失的都要進(jìn)行追究。
第七，服務(wù)型政府應(yīng)該是與社會共治的政府。政府必須承擔(dān)大力發(fā)展非政府公共組織的任務(wù)，最終建立起與非政府公共組織共同服務(wù)的體制。
本文的不足之處主要有：一是全文的論述缺乏數(shù)據(jù)分析做支撐，比如對于如何建立起一套科學(xué)有效的服務(wù)型政府指標(biāo)考核體系沒有涉及。二是對于西方的服務(wù)型政府建設(shè)與中國特色社會主義服務(wù)型政府建設(shè)的區(qū)別沒有在深入分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行準(zhǔn)確界定。
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