高校畢業生就業的政府管理障礙

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一、高校畢業生社區就業的管理障礙分析

（一）定位障礙：政府管理定位不準

我國政府制定了大量扶持戶籍勞動力就業的政策，給他們提供就業信息、專項培訓、場地資金支持、購買產品服務等全部流程的服務。政府對大學生創業與就業的扶持過程，表現為既是有關政策的制定者，又是實際操作者。政府對社區就業的直接管理和行政干預過多，強化政府對市場機制的干預和對微觀經濟活動的過度參與，弱化了政府宏觀調控的職能和以法治理念為核心的規范化管理。如上海市政府對戶籍勞動力的扶持，強調救助對象必須為上海戶籍人口，經營性勞動組織對于使用外籍勞動力比例有嚴格的限制，加大了對整體勞動力市場的分割，政府之力相悖于勞動力市場的自身調節。某些就業項目或創業項目直接掛靠政府部門，政府作為最大雇主，政府成為經濟發展和利益集團行為的主體，而非企業本身，收入來源主要為政府財政，方式為政府出資購買崗位，且政府對從業人員的工資也作了最低的規定，將社區就業的“非正規部門就業”演變成“正規部門就業”，與市場主導下的勞動力市場的發展截然不同，這將限制勞動力市場發展的活力與自我調節性。

（二）機構障礙：缺乏高校畢業生就業指導的專門機構

我國失業人員的范疇很大，包括4050人員、下崗職工、殘疾人群、退役軍人、退休人員、小時工及其他困難人群，高校畢業生的就業工作僅僅排在第四位，其就業工作納入到失業人員的統一管理中，統一劃歸到各級人力資源社會保障服務部門來管理，下設社保所、街道辦事處等，這與當前大學生的失業規模是極其不符的。但社區工作人員往往將4050人員、下崗職工、殘疾人群的就業工作放在第一位，沒有專門針對大學生的招聘專場、培訓專場、就業指導與創業規劃等，難以突出高校畢業生的知識性、技能性與特殊的心理特征。相比之下，日本的厚生勞動省專門負責大學生就業工作，在全國各主要城市都設有學生職業中心，實施就業體驗制度等。德國中央聯邦勞動總署與各地方的勞動局主要負責制定全國的就業政策，以促進大學生就業。

（三）管轄范圍障礙：政策開展范圍有限

高校畢業生社區就業政策涵蓋領取失業登記證、簽訂社區用工合同、小額貸款、就業補貼、領取《優惠證》與就業培訓。其中，就業培訓開展的最好，比例高達60％，但是沒有專門針對高校畢業生的專場，都是和4050人員、下崗職工、殘疾人群等社會各類需要就業的人員統一進行培訓。在社區內年平均開展就業培訓次數在0次和1—3次的占到75．68％，9—12次的比例只有2．7％；在定期跟蹤反饋方面，頻繁及其頻繁以上的只有52．78％，有的社區只對申請小額貸款的大學生進行項目跟蹤，而且層次較低。其次為簽訂社區用工合同，比重為42．86％，再次為領取失業登記證，比例為28．57％，而諸如小額貸款、就業補貼和領取《優惠證》等能夠直接使高校畢業生受益的制度落實力度卻有限，比例只在6％上下。相比之下，國外的貸款、融資、投資的制度卻比較完善，如英國相繼推出《公司投資法規》（EIS）、《創業投資信托法規》（VCT）和《公司創業投資法規》等相關投資法規，每年大約能夠提供38％的創業投資資金，解決大學生自主創業的資金瓶頸。另外，現有的社會保障政策和實踐沒有將社區內就業的大學生納入到勞動保障統計指標體系中，政策的不完善性增加了社區就業的風險系數。

（四）效率障礙：就業政策缺乏整合之力

一是就業制度周期短、連貫性差。根據就業制度變化周期的調查數據顯示，明確1—2年發生變化的占44．12％，2—3年變化的為38．24％，而在5年以上發生變化的不足3％。結合相關社區人員的訪談數據，以吉林省為例，2009—2010兩年期間沒有發放《優惠證》，2009年以前發放的優惠證自啟動之后有效期為3年，又于2011年下半年實施改革，將《失業保險登記證》與《優惠證》合二為一，將個人情況、保險情況、貸款、優惠等各種情況進行統一登記，而就業補貼根本沒有。在北京和深圳地區，小額貸款和就業補貼都是就業工作的內容之一。二是各管理部門執行缺乏合力之效。高校畢業生的就業工作需要人力資源與社會保障、工商稅務管理、城市建設、衛生監督、民政、公安司法、政府規劃等多部門的協調和溝通，根據社區實際工作中的協調數據顯示，發揮主體作用的是勞動保障部門和民政部門，比重達89％以上，政府規劃部門比重只有43．24％，具體落實小額貸款與就業補貼的工商稅務管理部門比例也只有24．32％，在各部門的溝通協調過程中，選擇協調順暢的社區比例只有5．4％，表明各部門之間缺乏整體的規劃與管理、出現職責不清和利益本位主義等現象，協調程度較差，難以實現各部門間的合力之效。

二、高校畢業生社區就業管理的政策舉措建議

（一）建立市場主導政府間接干預的就業管理模式

一是政府應明確自身的定位和角色，強化政府宏觀調控的職能和以法治理念為核心的規范化管理，弱化政府對市場機制的干預和對微觀經濟活動的參與，即從宏觀國民經濟的整體利益出發，提供公共事務服務和公共物品，幫助社會弱勢群體獲取經濟利益。中央政府層面注意宏觀調控，制定相關法律法規，推出一系列改善中小微企業的服務體系，增加就業崗位的激勵政策，并建立全國的信息網絡基礎設施；地方政府層面應針對不同對象的需求提供針對性服務，開展就業信息提供、就業咨詢與輔導、就業培訓與跟蹤等具體工作；中央與地方協同做好政策的落實、監督、管理等工作。二是要建立健全市場的優勝劣汰機制，實現市場化和產業化發展，通過市場運作使社區經濟活動擺脫低層次、低質量的社會地位和社會形象；增強社區就業項目的自主性和獨立經營性，改變政府是經濟發展和利益集團行為主體的現狀，讓大學生在社區市場中充分發揮其知識與專業特長。

（二）形成以社區為主體的大學生就業管理架構

在人力資源和社會保障部下設大學生就業管理辦，依法開展各級各地的大學生社區就業指導與管理工作。一是建立“勞動和社會保障室”、“就業服務中心”等大學生社區就業服務機構并規范其工作職責，配有專職人員，依托計算機、網絡等現代技術手段，動態記錄與管理所在區域就業人員的信息情況，包括失業人員登記、從業人員登錄；二要動態掌握勞動力市場的供求信息，面向大學生開展就業指導、就業介紹、就業培訓和其他的勞動保障工作；三要將政府權力適當下放，增強社區機構的組建能力和協調能力，形成市、區、街道、社區居委會四級社區就業服務工作網絡；四要因地制宜制定大學生社區就業優惠政策，如減免各種稅費與管理費用、銀行貸款、再就業補助、創業獎勵、再就業培訓等等，形成較為完整的社區就業管理服務體制；五要建立交流與反饋的互動平臺，可在人力資源保障部門設立交流處，開展大學生社區就業的經驗交流會、學習研討會、現場觀摩會、組織學習參觀等人際交流方式，也可利用網絡技術借助BBS、E－mail、虛擬社區、博客、Wiki、微平臺等方式建立實時信息交流平臺，營造全社會關注、支持、鼓勵社區就業的氛圍。

（三）擴大政策的實施范圍與配套措施

政策制定與實施的設計理念是“擴大大學生就業”，應將該理念貫徹到相關政策的制定與實施過程中，一要增強大學生的就業能力，需從外在條件提供和內在能力提升兩方面著手，外在條件方面包括政府補貼、稅收減免、無息貸款、綠色通道、社會投資引導、購買就業崗位等，內在能力方面主要是面向大學生開展專項的創業培訓、就業指導與咨詢、心理支持與輔導等，讓大學生有能力、有資本在社區環境中實現就業的價值性。二要保障大學生社區就業的勞動權益，建立與規范社區用人單位的勞動管理與監察制度，明確企業在簽訂、變更、解除、終止勞動合同、支付工資、繳納社會保險費、處理工傷、加班等方面的職責和義務，對于按時、足額繳納社區就業人員保險費用的企業由行政機關給予稅收減免或是稅收補貼；對于克扣或是無故拖欠社會保險費用的企業要進行嚴厲的懲罰，除了要補齊費用外，處以1倍以上5倍以下的罰款。三要解決大學生社區就業的后顧之憂，建立健全社區養老保險制度，可在勞動時間統計的基礎上設計大學生社區就業養老的繳納標準，其個人養老保險賬戶的積累額不應低于全日制就業勞動者的繳納標準，并設計靈活的繳納體系。具體表現為：繳納基數靈活，允許社區就業人員在社會平均工資的60％—300％之間自愿選擇繳納基數；繳納年限靈活，規定繳費滿15年的，發給基本養老金的80％，之后繳費每增加一年，基本養老金提高1個百分點；繳費時間和地點靈活，依據個人唯一的身份證號碼辦理個人統一賬戶，可在任何地點（不同的工作地點），任何時間（可選擇月、季或年三個時間段）來繳納社保費用。

（四）通過政策的透明與考核實現政務高效

一是各級政務的公開透明，政府以公共平臺和大學生專有通道將大學生就業的相關政策第一時間地公開給大學生，尤其是政務運作的原則、實施主體、程序、執行等環節，并鼓勵地方的立法、行政部門大膽協作嘗試，采用“聯席會議”、專項會議、現場調研等機制協調各部門之間的矛盾。二是真實統計大學生就業與失業情況，對社區內登記的高校畢業生進行分類管理，劃分為大學畢業生的就業管理、就業不穩定畢業生的就業管理、啟蒙畢業生的工作意識及其公共職業培訓四種類型，動態掌握不同類型高校畢業生的生活和就業變化等相關情況。三要建立社區就業考核標準。按照充分就業社區的標準，社區內大學生有就業能力和就業愿望的大學生就業率不低于90％；四要建立政府工作人員的問責制度。由民意機關、立法機關、社會機構與大學生就業主體實施對政府機關及其人員的問責；問責范圍不僅包括政府人員的所為，同時也要關注政府的不作為；責任范圍覆蓋政治責任、道德責任、行政責任，甚至刑事責任。

作者：趙海霞楊懷印史冊單位：東北師范大學