林業成品油價格補助資金管理問題及對策
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摘要：專項資金設立以來，增強了林場資源的培育積極性，促進了林業健康發展。但是，在政策實際執行過程中，有關林業企業經營困難，對油價補貼依賴嚴重；林業補貼對象實際工作量、用油量信息基礎工作管理不規范，未按照國家有關規定制定具體管理辦法，缺乏監管，導致補貼政策在執行中變形走樣。
一、林業成品油補助專項資金管理存在的問題
（一）油補資金申報的基礎數據不健全。
根據《林業成品油價格補助專項資金管理暫行辦法》（財建〔2009〕1007號）（以下簡稱《辦法》）規定“各級林業主管部門應建立、健全本轄區林業生產用油量基礎檔案等相關管理制度”。實際執行過程中，部分市縣林業局未按相關要求建立本轄區林業生產用油量基礎檔案等相關管理制度，部分林場未建立各項實際工作量臺賬，林業主管部門未制定統一的“林業生產定額”標準或參考范圍，導致人為估算用油量，測算用油量與實際用油量差異較大。也有部分市縣林業局按照省林業廳口頭告知的補貼額度，虛構林業生產工作數量申報林業成品油補貼資金。
（二）虛報工作量和成品油使用量套取油補資金。
《辦法》第八條規定“補助年度終了后，縣級以上林業主管部門應當組織力量，對本轄區上年度林業分品種油料消耗情況進行統計、整理、匯總，經核實無誤后，于2月15日前逐級上報省級林業主管部門，同時抄報同級財政、審計部門”。實際執行過程中，部分市縣林業局對各林場、苗圃單位對申報數據審核把關不嚴，沒有對下屬的林場、苗圃的上報量進行核實，甚至沒有要求林場、苗圃上報過有關報表等情況，造成高估用油量的現象普遍存在，即使國家最終對申報用油量進行了核減，仍遠高于實際用油量，套取油補資金問題比較突出。例如筆者參加的某個審計項目中，審計組抽查的某市下屬5個國有林場上報四年用量2900多噸，下撥油補資金核定的用油量約1600噸，四年實際用油量僅為200余噸，國家核定量仍比實際用油量多1400余噸，套取油補資金400多萬元。
（三）油補資金被挪作他用。
檢查油補資金使用情況發現，部分補貼資金被挪作他用的情況突出，部分林場、苗圃將其用于單位日常開支、支付人員經費、職工社保等支出，或以油補資金辦理充值加油卡的形式支付與林業無關的工程款等支出，甚至用于招待費、福利費等支出。
二、當前油補資金管理存在問題的主要原因
（一）部分林場、苗圃經營困難。
部分林場、苗圃的收入來源無法保障職工工資等支出，在地方政府財力有限的情況下，部分市縣林業局和林場、苗圃通過虛報成品油用量來套取專項資金用于發放林業職工工資。
（二）主管部門在申報過程中把關不嚴。
市縣林業局對虛構生產量和用油量數據申報補貼把關不嚴，導致申報用油量與實際耗油量嚴重偏離。部分市縣林業局雖然了解虛報工作量和用油量的實際情況，但是為了維護人員穩定，往往“睜一只眼閉一只眼”。加之處罰力度不夠，造成一些林場屢罰屢犯，明知故犯。
（三）現行管理辦法部分內容與實際不符。
申報用油量不是實際消耗量而是按照生產定額計算核定，而實際執行的“林業生產定額”標準與實際不符，造成實際用油量與定額計算量差距較大，造成多報用油量情況突出。
三、審計核實過程中存在的難點
（一）賬務處理不規范，油補資金挪用的取證難。
在林業成品油專項資金審計中，一些國有林場的財務賬管理不規范，大部分林場、苗圃收到油補資金后未單獨核算，與林場、苗圃的正常生產經營收支混在一起核算，審計人員難以核查油補資金支出情況，加大了確定挪用金額取證的難度。
（二）林業生產的驗收工作量核實難。
《辦法》規定林業生產具體包括育種（育苗）、人工造林、封山育林、跡地更新、撫育、管護、木竹生產及加工等方面內容，由于審計人員大多沒有森林撫育、森林管護等林業管理經驗，而且各林場面積大，無法對工作量進行測算和逐一核實，審計實地核實和測算難度大。
（三）審計認定套取資金的數額難。
按《辦法》規定的測算方法：林業生產油耗定額乘以林業生產建設中各項生產實際工作量。而審計中一些林場明確說明沒有生產建設中各項生產工作量的驗收報告，根據工作量測算用油量的公式復雜，再加上申報文件的有些工作量某些林場是自行虛構的，給審計確定具體的套取金額造成困難。
（四）部分違規責任主體的認定難。
部分違規套取資金的責任主體應該是市縣林業局，但是各林場和苗圃是林業局的下屬單位，部分林業局將責任推到林場、苗圃，下屬單位又不予否認，這樣就造成了責任主體不明確。
四、審計對策與管理建議
（一）對林業專項資金進行全面了解，找準油補資金審計突破口。
通過與市縣林業局座談的方式對所在轄區林場經營情況、職工人數、林場收支、專項資金管理等全方位情況進行了解。座談中不突出對油補資金的關注，在了解總體情況下對林業生產的業務量數據有一個更為真實、準確的把握。如在談話中，審計人員了解到了在平原地區國家對木材生產管理較為嚴格，木材生產指標很少，有些根本就沒有木材加工業務，而審計人員在用油量申報文件中卻發現一些林場、苗圃在木材生產及加工方面用油量占比最大，初步就確定了虛報木材生產及加工用油量的疑點線索，為下一步深入審計打下了基礎。
（二）通過審批補助核定的用油量與林業生產驗收報告中的數據或實際用油量進行對比，確定虛報量和金額。實踐中存在兩種情況，一是在各林場、苗圃林業生產的驗收報告中各項工作量基礎數據扎實的情況下，用驗收數據計算的用油量與審批補助核定的用油量的差額確定虛報量和金額。二是在各林場、苗圃林業生產的實際工作量記錄、統計制度不健全，用來申報補貼的上報數據多是人為編造的情況下，審計人員核實具體用油量可從各林場、苗圃的財務賬上用油支出推算實際用油量，與審批補助核定的用油量對比，確定虛報量和金額。
（三）查驗財政財務資料，確認資金挪用、撥付不及時等問題。
通過查閱財政局、林業局及下屬林場、苗圃等單位的財務賬、指標文等資料，核查發文和資金撥付時間，林場、苗圃的油補資金到位后資金支出等情況，發現油補資金撥付不及時，資金被挪作他用等問題。
（四）進一步改進完善油補資金的申報機制和加強監管，徹底解決虛假申報套取資金問題。建議國家相關部門應進一步改進和完善現有的林業油補申報機制，嚴格加強油補資金申報和資金使用的管理，防止虛報套取補貼資金等行為發生。
作者：周勇 崔晨 單位：審計署駐長春特派員辦事處
