政府在教學質量管理中的手段研究論文
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論文摘要：政府是高等教育質量管理領域的重要主體之一。基于歷史和現實等原因，各國政府在高等教育質量管理中扮演的角色有所差異。按照一國政府在高等教育質量管理中的介入程度高低，可相應劃分為低介入型政府、中介入型政府和高介入型政府三種類型。不同介入類型具有各自的特征和優缺點。
當前，高等教育質量已經成為世界各國高等教育實踐和理論領域的焦點。探討政府在高等教育質量管理中究竟應當扮演何種角色時，政府的介人問題往往成為核心的議題之一。政府如何把握好對高等教育質量進行管理和干預的“度”，在“放權”與“收權”之間找到一個科學適宜的平衡點，不僅事關政府在高等教育領域的執政能力建設，更對一國高等教育質量的發展具有舉足輕重的作用。
一、高等教育質量管理中的三種政府介入類型及劃分標準
政府在高等教育質量管理中的介人程度指政府介人高等教育質量管理縱向的程度。與中央政府和地方政府間的分權不同，此處的介入程度是指政府下放給社會、高校的權力空間的大小。由于國體和政體的不同，社會、經濟、政治環境的差異及教育體制的歷史和現實差別等，不同國家的政府在高等教育質量管理中的介人程度不盡相同。按照介人程度的高低，可以劃分出三種類型:低介入型政府、中介人型政府和高介人型政府。
上述劃分的主要依據是以下三點標準:第一，在國內居主要地位和起主要作用的高等教育質量管理組織機構的法律性質和法律地位;第二，對高等教育質量進行外部評估的主體，以及對高等教育質量管理中介組織進行元認證或評估的主體;第三，高校在高等教育質量管理中享有的自治權力空間。下文將結合典型國家的政府實踐，詳細探討這三種政府介人類型的特征和優缺點。
(一)低介入型政府:“放權”多于“收權”
根據前述的三個標準，高等教育質量管理的低介人型政府具有如下幾個特征:第一，居主要地位和起主要作用的高等教育質量管理組織機構是獨立的法律主體，有獨立的法人財產權，對外獨立承擔民事責任，有完整的組織機構并且獨立于政府或其他組織。第二，主要由與高等教育發生聯系的專門性組織和具有民間性質的社會中介組織承擔高等教育機構認證以及質量評估。對上述社會中介組織的元評估和元認證，也可以由獨立的中介組織承擔。第三，政府沒有制定統一的高等教育質量標準，高校的自治權很大，院系設置、課程設置、人學資格、教師聘任等都可自主決定。
美國是非常典型的政府低介人型國家。美國負責高等教育管理的最高政府行政部門是美國聯邦教育部(U.S.DepartmentofEducation,USDE)。但相對其他國家的同級政府部門來說，USDE權力較小，主要通過相關政策立法、財政撥款以及對高等教育質量認證的社會中介組織進行元評估和信息分享，來促進高等教育質量，協調聯邦教育計劃和改善聯邦教育活動的管理。而州和地方政府雖然握有法律賦予的高等教育管理權，但在高等教育質量管理方面仍相對薄弱，主要通過州和地方立法、財政撥款、州對私立學校的許可證評估，對公立學校的績效評估等方式加以最低限度的干預，同時負責將相關信息反饋給聯邦政府。可見，無論聯邦政府還是州和地方政府都不涉人具體的院校或專業質量評估及認證事務中。
在美國，進行院校認證和專業認證的主力軍是外部認證機構，它們作為社會中介組織，自籌資金，獨立運作，并將認證結果和相關信息提供給聯邦和州政府。借助這些社會中介組織，美國政府成功地實現了對高等教育質量的間接管理。
元認證是指對認證機構的再認證。美國的高等教育質量認證機構可以選擇接受USDE提供的官方認證或美國高等教育質量認證委員會(CouncilforHigherEducationAccreditation,CHEA)提供的非官方認證，也可以選擇接受雙重認證。這種對認證機構的元認證同高校接受外部認證機構的評估一樣，并無立法或政策強制規定，而采用自愿申請原則。但是，聯邦政府有效地利用了財政撥款這一間接調控方式，使大部分認證機構選擇聯邦教育部的官方認證或雙重認證。一方面聯邦政府規定，只有在已通過認證的高校報名的學生，才能申請聯邦政府的各項獎助學金和貸款。田這間接地使學生在擇校時傾向選擇經過認證的高校。再加上高校須向公眾證明其教育和科研質量來提高聲譽、通過認證的院校間學分才可互換等原因，美國高校往往積極接受認證。另一方面和CHEA的元認證不同，只有經USDE認證的認證機構，政府才會將其對院校和專業的評估結果采納為高校獲得聯邦政府各種助校助學資金項目的依據。高校需要聯邦政府的上述撥款和項目資助，這就間接地使認證機構不得不接受USDE的認證。
雖然要求外部認證接受元認證，相當于存在一個相對統一的評估程序要求和質量最低標準，但是對高校的質量評估而言，政府并無統一的官方質量準則。評估準則由認證機構自行制定。此外，也未對高校建立內部質量管理制度做要求，只在各州政府對各高等院校的辦學條件有一套最低標準，據此授予各院校以辦學許可。
(二)中介入型政府:“放權”與“收權”相當
中介入型政府在高等教育質量管理中的介人程度較低介人型政府有所加強，但高等教育機構仍然有比較大的自治空間，因而該介人類型具有如下特點:
第一，政府往往將高等教育質量評估權下放給獨立于政府的、非官方或半官方的認證組織或機構來進行，并給予它們資格認證。這些機構最初往往由政府建立，或是由政府與高等教育行業協會聯合組建，并且在國內的高等教育外部質量管理中占據主要地位和起重要作用。政府通過提供資助、指導、政府人員參與等方式對它們施加影響，避免直接或高介人的僵硬或剛性。
從法律性質上看:負責為英國的高等教育提供整體性質量保證的英國高等教育質量保證署(QualityAssuranceAgencyinHigherEducation,QAA)是一個獨立的中介性組織;澳大利亞大學質量署(AustralianUniversitiesQualityAgency,AUQA)是一個獨立于政府和高等教育部門的、非營利性的國家機構;法律性質介于兩者之間的是日本大學評價·學位授予機構，該機構作為獨立行政法人，既脫離政府機構，又非民間機構，是日本獨創的一種法人類型。
從與政府的聯系來看:在英國，成立于1997年的QAA整合了原官方評估機構—質量評估委員會(QualityAssessmentCommittee,QAC)負責的學科層次評估和非官方評估機構—高等教育質量委員會(HigherEducationQualityCommittee,HEQC)負責的院校審計。因此，該機構是英國政府與學術組織達成妥協、為統一管理全國高等教育質量而緊密合作的產物。英國政府于1997年咨詢報告《學習社會中的高等教育》(即《迪爾英報告》)，建議強化QAA的功能，由其承擔質量保障、公眾信息、標準確認和證書框架的管理責任，并為各高等教育機構申請政府撥款制定可操作的規范。可見，政府政策對QAA運行和發展起到指導性的作用。在經費來源方面，除合同和會費等收人外，QAA也可以接受來自政府的資助。
此外，有些中介人型國家會通過立法或出臺政策，要求高等教育機構接受外部質量保證機構的評估和認證。如日本規定2004年4月后，所有的國立、公立和私立大學都必須定期接受外部認證機構的認證，并且這些認證機構須經文部省的鑒定。
第二，中介入型政府會制定或認可一整套國家高等教育質量標準，以規范國內高等教育質量的認證或評估規則、準則。
在澳大利亞，澳大利亞聯邦政府制定了澳大利亞學歷資格框架(AustralianQualificationsFramework,AQF)，這是澳大利亞學校、職業教育和培訓及高等教育部門的質量保證國家框架，其中包括對高中、職業教育和培訓以及高等教育部門印發現行國家資格證明進行指導的國家準則。在英國，則是由QAA與英國高等教育部門共同制定一套建立和維護質量及學術標準的準則和參考點。在荷蘭，2002年議會通過了《高等教育和研究法案》，要求對大學和高等職業教育學院提供的學位課程按照一套教育、文化和科學部制定的標準進行認證。”
第三，推動高校內部質量管理制度建設也是中介人型政府間接管理高等教育質量的重要方式。政府往往通過立法或出臺政策，督促高等教育機構建立完善的內部質量管理機制，但不過多施加行政干預，給予高校較大的自治權力。
在日本，1991年修訂了《大學設置基準》，其中第2條規定大學必須盡力進行自我檢查和評價，還要準備適宜的體制。在英國，1985年政府綠皮書《20世紀90年代英國高等教育的發展》中要求高校建立明確而公開的教學質量監督和控制制度及可由校外機構進行教學質量評價。其后在1991年的政府白皮書《高等教育的框架》中也提出每一所高等院校承擔著保持和提高教學質量的主要責任。
(三)高介入型政府:“放權”少于“收權”
在政府高介人型的國家中，高等教育質量管理體系中處處體現著國家和政府的意志，因此該介人類型具有如下特征:第一，高等教育質量管理機構作為國家行政權力機構，自然要對國家負責，并且統一控制全國高等教育質量管理活動。其成員任免、經費來源等都帶有強烈的官方色彩。第二，高等教育質量的外部管理力量明顯強于內部管理力量。高校內部質量管理制度無論在建立目的、運作方式還是質量指標和標準上，或多或少都受到政府的影響，因而高校的自治權相對較小。
法國政府是典型的高等教育質量管理高介入型政府。根據1984年法國《高等教育法》成立的法國國家評估委員會(Comitenationaldevaluation,CNE)是一個獨立于其他教育部門的，負責評估所有科學、文化和職業公立高等學校的國家行政權力機構，直接向共和國總統報告。i13它評價一切公立高等學校合同執行的結果，擁有對每件事到現場調查研究的權力，可以建議旨在改進學校管理、提高教學和科研效率的措施。2006年，法國政府因參與博洛尼亞進程(BolognaProcess)而建立了高等教育質量評估機構(Agencede1''''evaluationdelarechercheetde1''''enseignementsuperieur,AERES)，該機構同樣作為一個獨立的行政權力機構，以4年為一個周期，總體評價高等教育和研究。CNE和AERES的經費都由政府提供。CNE的董事會中有25名成員，其中4名成員來自政府有關機構。AERES中董事會也有25名成員，其中2名來自政府有關機構，主席由總統任命。
另一個典型的高等教育質量管理高介人型政府是俄羅斯政府。俄羅斯高等教育質量評估體系由許可、評定和鑒定三個環節組成，根據1992年《俄羅斯聯邦教育法》的規定，許可是指教育機構必須獲得辦學許可證，評定是指評估教育機構畢業生培養工作的內容、質量與國家教育標準的要求水平是否一致，鑒定是指確定教育機構為完成教育過程所提供的條件與地方提出的要求是否一致。俄羅斯教育部組建認可、鑒定和評定部，其主要職能包括接收并審查來自教育機構的需要進行認可、評定和鑒定的申請;組織并協調一切與教育大綱和教育機構活動質量評價有關的程序;頒發教育活動的許可證和國家鑒定的證明。}''''9e2003年，俄羅斯簽署了《博洛尼亞宣言》(BolognaDeclaration)，由此，俄羅斯引入新的高等教育質量標準和要求，并創建了新的質量評價體系—全俄教育質量評價體系，新的高等教育質量標準體系和鑒定指標體系及其他相關文件，為俄羅斯高等教育質量提供了規范上的保證和執行依據。
二、高等教育質量管理中三種政府介入類型的比較分析
根據前述劃分標準，目前世界各國政府大致都可分別歸為低介人型、中介入型和高介人型三種高等教育質量管理介入類型。但隨著各國高等教育的發展及政府管理理念的轉變，各國都十分重視對高等教育質量的政府管理方式的改革，因此有必要對這三種政府介入類型做一個比較分析。
政府在高等教育質量管理中實現低介人的優勢在于:一是高等教育質量管理的市場化程度相對較高，使政府減少直接的干預，且節約了行政資源，轉而充分利用社會資源和力量。二是最大限度地維護了高校的自治權利，高校通過對認證機構的自愿選擇和自覺接受評估，實現個性發展。其缺陷在于:一是對法律的健全度和中介市場的成熟度要求很高，一旦存在法律漏洞或出現市場失靈，可能對高等教育質量管理造成不利影響。二是導致高校往往要接受雙重乃至三重認證，增加了負擔。加之沒有統一的質量指標和標準，高等教育的整體發展難以做到均衡和平穩。超級秘書網
政府高介人型的國家中，高等教育質量管理機構本身是國家行政部門，其差別僅在行政級別的高低。這使高等教育外部質量管理的主要目的是國家對高校的教學、科研質量和績效管理等情況進行監督和督促，較少從高等教育行業自律的角度出發來考慮，由此導致高校內部質量管理制度的建立目的和準則往往只是為了配合國家質量評估機構的工作和要求，高校處于從屬地位的角色。另外，由于官方機構占據大部分市場份額，或是法律及制度不健全造成外部市場環境尚未成熟等原因，留給社會中介組織發展的空間較小。
目前國際上的改革趨勢是，原高等教育質量管理中實行政府低介人的國家逐漸開始重視政府的作用。這些國家一方面認識到政府在高等教育質量管理上有難以推卸的責任，另一方面也認識到由于政府掌握各種資源且便于調度，以及由上至下推動改革的行政效率等，政府的適度介人將會達到其他主體所達不到的影響力。如美國高等教育認證制度的完善，就得益于聯邦政府不斷地積極介人。而在高介人型和一些中介人型的國家中，政府則逐漸下放權力給高校和市場。如法國2007年出臺的《大學自由和責任法(大學自治法)》，就將教師聘用權下放給高校。又如日本2003年后大學建立標準和審議程序變得更為靈活，大學若設立不太偏離現有學術領域的院系或部門，無需經過事先審議便可通過，以便大學完善組織架構，跟上學術進步和社會變革。}zz}因此，在高等教育質量管理中，政府介人程度的適宜得當能夠提高管理的有效性和效率。一方面，政府的介入既要切合本國的教育體制和社會、經濟的實際情況，又要關注國際教育大環境的動態發展對本國高等教育的影響;另一方面政府應當牢固把握宏觀管理的界限，避免直接介人高等教育質量管理實踐，要將具體的高等教育質量相關事務授權中介組織和高校實施，使高等教育內部和外部質量管理體系協調發展。
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