政府債務(wù)管理創(chuàng)新思路

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[內(nèi)容提要]開展地方債信用評(píng)級(jí)，是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要求的具體措施，也是落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的具體內(nèi)容。本文從我國(guó)地方政府債券評(píng)級(jí)的現(xiàn)狀出發(fā)，論述了債券評(píng)級(jí)的必要性和目前存在的問題并提出了改進(jìn)建議。

[關(guān)鍵詞]政府債券；評(píng)級(jí)；債務(wù)管理

按照黨中央、國(guó)務(wù)院建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制的決策部署，2014年我國(guó)開始實(shí)施地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限。同時(shí)，明確提出開展債券評(píng)級(jí)工作，對(duì)債券發(fā)行人按時(shí)、足額償還債務(wù)的能力和意愿發(fā)表意見。

一、我國(guó)地方政府債券評(píng)級(jí)的現(xiàn)狀

我國(guó)地方政府債券發(fā)行歷經(jīng)了三個(gè)階段：第一階段（2009-2011年）為財(cái)政部代還，由財(cái)政部發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費(fèi)。第二階段（2011-2013年）為試點(diǎn)省市自發(fā)代還，四個(gè)試點(diǎn)省市自行發(fā)行債券，由財(cái)政部代辦還本付息；其余地區(qū)的地方政府債券仍由財(cái)政部代還。2013年，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)，并首次提出逐步推進(jìn)建立信用評(píng)級(jí)制度。第三階段（2014年開始）為試點(diǎn)省市自發(fā)自還，發(fā)債地區(qū)自行還本付息，并將債券期限延長(zhǎng)至五年、七年和十年。此外，明確提出試點(diǎn)地區(qū)按有關(guān)規(guī)定開展債券信用評(píng)級(jí)，并仍然實(shí)行年度發(fā)行額管理。2011年、2013年審計(jì)署開展的兩次全國(guó)范圍的債務(wù)審計(jì)之后，我國(guó)政府債務(wù)賬本逐漸公開。

隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及財(cái)政預(yù)算管理的變化和調(diào)整，地方政府債券發(fā)行制度正面臨重大調(diào)整。2015年8月底，經(jīng)全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并公布，2015年下達(dá)6000億元新增地方政府債券和3.2萬(wàn)億元地方政府置換債券（目前全年額度已累計(jì)發(fā)行過半），同時(shí)將2015年中國(guó)地方債務(wù)限額鎖定為16萬(wàn)億元，首次提出債務(wù)限額管理制度，并釋放出政府進(jìn)一步嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的信號(hào)。不同于一般工商企業(yè)發(fā)債，地方政府運(yùn)行特征較為復(fù)雜，涉及財(cái)政、金融、投資等不同維度，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別難度較大，亟需發(fā)揮信用評(píng)級(jí)在信息披露、風(fēng)險(xiǎn)提示和價(jià)格發(fā)現(xiàn)等方面的功能和作用。2015年，全國(guó)共發(fā)行地方政府債3.8萬(wàn)億元，中債資信評(píng)估有限責(zé)任公司等六家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)上述地方政府債券共出具100余份評(píng)級(jí)報(bào)告，結(jié)果均為AAA級(jí)。從債券發(fā)行利率來看，2015年8月以前，已公開發(fā)行的地方政府債券發(fā)行利率基本與發(fā)行前五年國(guó)債收益率均值持平。自2015年8月6日以后利率開始出現(xiàn)分化，不同地區(qū)、同一地區(qū)不同品種、同一地區(qū)同一品種不同期限的債券利率差異明顯，并呈現(xiàn)出不同程度上浮狀態(tài)。

二、地方政府債券評(píng)級(jí)的必要性

1.從需求層面看，地方政府債券評(píng)級(jí)主要服務(wù)于投資者、發(fā)行人、監(jiān)管部門和社會(huì)公眾：一是投資者希望借助地方政府債券評(píng)級(jí)知悉地方政府的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，減少信息不對(duì)稱，并基于評(píng)級(jí)結(jié)果輔助進(jìn)行定價(jià)和資產(chǎn)配置。二是地方政府作為債券發(fā)行人通過信用評(píng)級(jí)披露相關(guān)信息，提高透明度，降低發(fā)行人的融資難度，順利實(shí)現(xiàn)融資目標(biāo)。三是地方政府債券管理部門可將相關(guān)評(píng)級(jí)結(jié)果作為發(fā)債管理或額度審批的重要參考，進(jìn)而對(duì)地方政府的舉債行為形成有效約束。四是評(píng)級(jí)結(jié)果的公開有利于將地方政府的舉債融資行為置于社會(huì)公眾監(jiān)督之下，保障公民的知情權(quán)，完善社會(huì)治理。

2.從供給層面看，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門均可對(duì)地方政府風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評(píng)級(jí)或評(píng)價(jià)。一般而言，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立第三方主要提供外部評(píng)級(jí)或評(píng)價(jià)，為金融市場(chǎng)提供更多的信息參考；投資機(jī)構(gòu)則可結(jié)合自身需要建立內(nèi)部評(píng)級(jí)體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，輔助決策判斷；監(jiān)管部門也可建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警管理體系，為其防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供管理手段。理論上，投資者通過內(nèi)評(píng)體系可對(duì)地方政府債券進(jìn)行評(píng)價(jià)，但隨著市場(chǎng)深度和廣度的增加，投資分析需要獲取的信息量十分龐大，投資者自行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)判斷的成本不斷上升，不同投資機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。而第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)的專業(yè)化分工、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和統(tǒng)一的評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)能夠彌補(bǔ)內(nèi)部評(píng)級(jí)的不足，提高市場(chǎng)效率。

3.從發(fā)行人的角度看，如果投資者和發(fā)行人之間采取直接溝通的形式，發(fā)行人的信息溝通成本十分高昂。第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)的存在則有效解決了這一問題。此外，地方政府債券評(píng)級(jí)也是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院政策措施的重要舉措。近年來，我國(guó)地方政府債務(wù)呈現(xiàn)出規(guī)模大、增速快、隱性化等特點(diǎn)，由此引出如何防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、建立地方政府融資機(jī)制這一問題。按照財(cái)政分權(quán)理論，地方政府作為地方公共產(chǎn)品的主要提供者，應(yīng)被賦予適當(dāng)?shù)呐e債權(quán)。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，明確要求建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度，逐步完善地方政府債券市場(chǎng)。這為解決地方政府融資難題、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了解決方案，是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”等要求的重要舉措，也是落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制”的重要內(nèi)容。

三、目前地方政府債券評(píng)級(jí)存在的主要問題

1.地方政府信息披露不充分導(dǎo)致評(píng)級(jí)所需數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》要求，地方政府應(yīng)完善債務(wù)報(bào)告和公開制度，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，定期向社會(huì)公開政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況。但目前評(píng)級(jí)所需的地方政府資產(chǎn)負(fù)債表、近期債務(wù)數(shù)據(jù)等資料仍然缺失，信息較為滯后。

2.缺少對(duì)多種影響因素的綜合量化打分。目前地方政府債券評(píng)級(jí)僅根據(jù)GDP、財(cái)政收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度來進(jìn)行簡(jiǎn)單的比較和排名，未在對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政管理制度分析的基礎(chǔ)上，分析地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、債務(wù)、信息質(zhì)量、支持力度等多種因素量化打分，綜合判定地方政府債券的信用質(zhì)量。

3.地方政府債券的違約機(jī)制和清償機(jī)制不明確。目前，我國(guó)尚沒有相應(yīng)的法律法規(guī)明確地方政府的違約機(jī)制和清償，這在客觀上造成中央政府和地方政府在債務(wù)償還上的責(zé)任無法進(jìn)行有效隔離，一旦違約如何清償無據(jù)可依，給評(píng)級(jí)工作帶來一定困難。4.缺少行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)意見。中國(guó)人民銀行于2006年出臺(tái)了規(guī)范信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在銀行間債券市場(chǎng)和信貸市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)執(zhí)業(yè)行為的管理指導(dǎo)意見，但關(guān)于地方政府債券評(píng)級(jí)目前只有評(píng)級(jí)公司自身擬定的操作方法、流程等規(guī)范，有關(guān)部門未出臺(tái)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)意見，評(píng)級(jí)過程及結(jié)果缺少統(tǒng)一性和可比性。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債券評(píng)級(jí)的建議

1.應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開及披露，強(qiáng)化地方政府的配合責(zé)任，為地方政府債券評(píng)級(jí)提供經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政收支、國(guó)有資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息，加快推進(jìn)政府資產(chǎn)負(fù)債表編制，及時(shí)披露債務(wù)規(guī)模和舉債用途等相關(guān)信息。

2.多措并舉完善地方政府債券評(píng)級(jí)的制度安排，開展評(píng)級(jí)制度和方法創(chuàng)新，鼓勵(lì)實(shí)施地方政府債券雙評(píng)級(jí)機(jī)制及評(píng)級(jí)輪換制度，避免形成長(zhǎng)期的捆綁關(guān)系，探索量化打分模型和方法，為投資者提供多元化的信息參考。

3.及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，明確地方政府債券的違約機(jī)制和清償機(jī)制，為違約風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估提供依據(jù)。同時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)加快出臺(tái)專門指導(dǎo)地方政府債券評(píng)級(jí)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)意見，加強(qiáng)評(píng)級(jí)技術(shù)體系和評(píng)級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，接受市場(chǎng)的監(jiān)督和檢驗(yàn)。

4.加快我國(guó)債券市場(chǎng)評(píng)級(jí)對(duì)外開放速度，引入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增進(jìn)外國(guó)金融服務(wù)公司和投資者對(duì)本國(guó)資本市場(chǎng)的參與，逐步引入外資評(píng)信機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債券進(jìn)行評(píng)級(jí)，改善目前地方政府債券級(jí)別區(qū)分度不足的現(xiàn)狀。

作者：張輝，羅兵 單位：審計(jì)署沈陽(yáng)特派辦