地方治理

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分權治理和善治理論是當前社會科學的前沿理論之一。1989年，世界銀行首次使用“治理危機”(crisisingovernance)一詞，此后，治理便被廣泛運用于政治發展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發展中國家的政治狀況。所謂治理，按照全球治理委員會的定義，是指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。治理并不必需由代表權威的政府和國際組織排他性的加以實施，私人公司、公司聯合體和非政府組織都可參與其中。[1]換言之，“現在政府的一些治理職能，正在由非源自政府的行為體所承擔”。[2]而所謂“善治”(goodgovernance)，則是指民間和政府組織、公共部門和私人部門之間的管理和伙伴關系，以促進社會公共利益的最大化狀態。衡量善治的標準可以概括為合法性、透明性、責任性、回應性、參與、有效性等六個方面。[3]無疑，這種新的政治治理模式和衡量治理成效的規范性標準為分析中國當代政治發展、地方治理提供了可資利用的學術資源和理論框架，提供了一個比較性的參照系數。本文試圖描繪在此理論觀照下的中國地方治理圖景，并在此基礎上探討該理論的使用邊界和適用性問題。

一

隨著中國社會結構的巨大變遷，尤其是單位體制的逐步解體，社會流動性的增加，在行政化力量束縛下的社會逐漸浮出水面，這表現為私人經濟、私人部門和各種民間組織力量的日益發展壯大并發揮愈來愈大的作用，陌生人的社會關系逐步被“關系社會”所代替。就地方治理而言，作為行政主導或地方治理主體的地方政府在逐步轉變自己的角色、定位，以與新的社會現狀和情勢相適應。由此，在政治國家與公民社會、公共部門和私人部門之間形成一種相對獨立、相互合作的新型結構關系模式。當體制外因素對地方公共事務與活動的參與、滲入增加時，對地方政府主導型的社會制度變遷模式無疑是提供了參考性、建設性的多向選擇，也為地方治理方式和治理過程注入多元的、更為合理的因子。

何增科在《治理、善治與中國政治發展》一文中總結了當代中國在社會治理中取得的巨大成就。按照善治的標準，作者逐項列舉了這些成就。比如，在合法性方面，作者列舉了有基層村委會選擇制，地方農村黨支部“兩票制”選舉，甚至有些地方實行鄉鎮黨政領導的民主選舉；在透明性方面講到了村務、鎮務、廠務、警務、檢務公開，人大會議旁聽制度，政府上網工程等；在責任性方面列舉了對行政機關各種監督機制的逐步完善；在回應性上列舉了一些地方開通了市長熱線，警務系統110，干部接待日，下訪制度等；在參與性方面列舉了各種制度化參與渠道；在有效性方面則有機構改革、審批制度改革等。[4]總之，依照善治標準，作者認為中央政府和地方政府在政治治理過程和行政管理體制改革方面取得了重要進展。但這篇文章的一個突出特點是以政府作主導性的敘述對象來描繪中國的政治治理和政治發展。而且，作者更多的是一種靜態化的描述與刻劃。但治理或善治，絕不應該僅僅是單方面行為，而應該是一個互動的過程。“治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。”[5]

與上述對中國政治治理或善治的樂觀態度不同，古德曼在一篇文章中對中國的地方治理提出了質疑。他這篇文章主要是對解釋中國政治變遷的“中心——邊緣”框架提出質疑，主張關注中國自身的幅員、規模、多樣性的問題，但文中對中國的地方治理問題，也明確認為，“省級政治掮客既不屬于中央，也不屬于地方”、“各省利益主要不是通過社會，而是通過國家形成的”、對那些社會經濟類型的企業家(本有可能造就新的地方勢力)，“要么都有黨國社會背景，要么基本上被納入了黨國活動范圍之內……他們一般都與地方政府建立緊密合作關系”。[6]作者表明，中國的政治治理或者說地方化過程是有限的，中國的公共事務依然是圍繞中央政府或者說圍繞一個中心單面的進行，而不是多元化的分擔和共同參與過程，各種體制外力量依然必須被納入到體制內才能展現其力量和身份，更不用說各個行為主體平行化的治理參與了。

那么，在現當代的中國語境下，中國的地方治理或地方化過程究竟發生了怎樣的變化?出現了怎樣的景況?這種變化和景況具有怎樣的中國特色?是否就意味著中國的地方治理是朝著善治的模式在進行?如果不是，問題出在哪兒?進一步講，可利用的空間或者說限度有多大?

二

馬丁·利普塞特在比較了二戰后世界各國經濟發展與政治發展的關系后，指出，“經濟增長雖只是民主化的因素之一，但顯然是舉足輕重的一部分。如果說我們還不能假定經濟增長對鼓勵政治多元是機械的決定性，我們也應承認，國家如果能夠提高公民生活水平和教育程度，便為民主結構打下了基礎，使爭取民主的努力制度化和合法化的可能性增加。”[7]治理和善治理論意味著政府與公民之間積極而有效的合作，意味著公民促使政府并與政府一起共同形成公共權威和公共秩序。因此，民主政治是治理和善治理論的題中應有之意。沒有民主政治作基礎，善治與否是要打折扣的。

隨著中國市場化發展和非國有經濟的迅速增長，中國地方政府的合法性基礎的確發生了相應變化。地方社會經濟增長成為政府合法化、正當性的來源之一。“在新的歷史條件下，地方政府逐漸轉向通過發展地方經濟，為地方人民提供廣泛的社會福利，來獲得地方人民的支持與認可，形成所謂的‘政績型合法性’，作為國家機器的重要組成部分的地方政府和地方社會之間逐漸由強制性的統屬關系轉化為交換性‘社會契約’關系。”[8]這種合法性基礎的改變不僅意味著垂直控制模式和管理架構下地方政府作為中央政府人角色向地方利益代表的巨大轉變，也表明地方經濟社會組織團體逐步擁有自己的自由活動空間，有了相對獨立的身份與地位。如此一來，中國的政治體制及作為其運作基礎的社會結構也在發生深刻變化：一方面，這些以市場為導向的新興力量會要求新的規則和制度結構，以保護和擴展自己的利益；他們逐步形成獨立的存在空間和力量，為民主政治秩序的基礎提供了可能。另一方面，在地方決策中，這些力量的存在可能使公共政策的制定和執行模式發生了基本變化，由互動的相互調整的模式取代單向的、垂直命令式模式。

然而，經濟增長和社會結構變遷并不意味著中國具備了善治的基本條件。從一定意義上講，“善治”理論是一種擴展性概念。它不僅意味著治理主體和治理范圍的擴大，治理方式和手段的多元化，它也表明一種價值取向上的變化或者說治理理念上的變化。因為它內含著對“權力歸屬政府”的假定的否定或者說質疑。因為“善治”作為對國家失效和市場失效的補充的一種治理機制，是在政府與市民社會間相互合作達成共識的一種狀態。其中體現的參與與合作不是一般的民主機制理念中所包含的以政府為主導的、對社會多樣性成分的吸納、接收，而毋寧是平行的、各以主體身份而存在的合作與對話機制和模式。這里體現的哲學理據有點類似于哈貝馬斯的公共領域概念。即，各個平行主體就某項共同關切的公共利益或公共事務彼此協商、對話與合作，在公開、公正、平等、開放的原則下參與和管理公共事務，以期達成共識。[9]換言之，它要求各個主體性力量的成長與自主，特別是要求市民社會(civilsociety)的出現。[10]“沒有一個健全和發達的公民社會，就不可能有真正的善治。”[11]然而，在現當代的中國，市民社會的發育與成熟與否是受到質疑的。

20世紀90年代初，鄧正來和景躍進最早把西方的市民社會理論系統的引入到中國的知識界中。然而就他們對此理論的引介而言，也只是從西方本土化的內在規定性以及中國引進此概念的學理資源意義角度以及國家和市民社會在未來的發展中如何實現二者的良性互動進行的梳理、論證和展望，[12]至于此理論在中國語境下的具體量化分析、追尋并對應和觀照中國的現實，則并不在他們的討論之列或者說議論較少。這在一定程度上反映了中國市民社會力量的有限和不成熟狀態。從這一角度講，中國在實現地方治理過程中，是否已在朝向“善治”化過程發展，是否是有意識的將其作為政府失效和市場失靈的一種補充機制是可疑的。

不僅在于中國市民社會的不成熟，按照善治的標準，中國的地方治理或自治的阻力和困難還來自于國家與社會關系演化過程及現狀。在現代中國，國家與社會分權的路向不同于西方。在西方，其分權首先是國家政府與社會間的分權，表現為一部分政治權力向非政治權力轉化，弱化政權而加強民權。通過這種分權，政府與社會相分離，政府站在市場之外，對市場經濟的發展提供服務和作出一定的規范(這種模式緣于社會對國家、政府強制性權力的警惕和戒心，在西方政治哲學的發展傳統中就有這樣的自覺意識)。隨著市場失靈的出現，國家被框定在“合理干預”范圍內，這樣就出現再次分權——政府內部分配權力問題。即，在縱向上中央權力向地方的下放；橫向上權力在每一個層級、職能部門的分享。這種分權的結果是形成相對分化的權力主體和獨立的自組織身份，為各個行為主體參與公共事務提供社會基礎和權威基礎。[13]

但是，中國與西方的進路不同，中國的分權過程沒有先社會同國家分權，后政府內部分權的過程，毋寧說中國的分權過程是兩個分權過程的同時進行或者說是一個彼此拉動的過程。在中國的現當代，沒有經歷一個社會與國家、政府相分離、形成自主化的階段或過程。社會在一開始就是融入國家的。甚至本就是一個社會不斷被政治化的過程——廣泛而高度的社會動員、長期存在的單位體制，即為明證。相對于國家、政府的獨立社會或者說民間力量就沒有成長的空間和機會。因而，在公共事務上政府主導就成為理所當然、不言而喻的了。要參與社會活動或公共事務，就必須通過進入體制內系統，以政府身份或代表來進行，正如古德曼所提到的，“企業的所有者一般都要與地方政府建立日益繁密的合作關系……他們被當作模范企業家而大肆宣傳，經常被選為省人大代表和全國人大代表。毫無疑問，這可以看成是以其他形式成為黨國的一員。”[14]在中國，隨著市場的發育成長，建構一個公共空間的意義和可能性日益突出，中國迫切需要一個自主的健全的社會，與國家形成適度平衡和建設性互動關系的社會。羅伯特·達爾指出：多重獨立的社會組織的存在，可以直接促進社會主體的自主性和自覺性，從而形成一種相互約束又相互和諧的社會控制體系，抑制國家權力的擴張和腐敗。[15]顯然，在中國，作出“多重獨立的社會組織的存在”這樣一種情狀的判斷是要大打折扣的。從而，治理理論更進一步失去了依存的條件與土壤。

另外，就中央與地方關系而言，在中國形成了延續三十年之久的中央高度集權、地方缺乏必要的自主權和獨立權的一體化格局。改革二十年，雖然出現了一定程度的經濟性分權與行政性分權，中央與地方關系也有了一定程度的松動和改觀；但另一方面，由于此間的分權是在體制外圍進行的，中央下放給企業的許多權力被地方截留，“分權化的改革客觀上把高度統一的政治經濟一體化分解成許多分散的政治經濟一體化”。[16]即而言之，這樣的分權仍然是在高度一體化的社會體制框架內進行，政治經濟一體化的局面沒有發生根本改變。因而，整個社會表現為在每一個層級上和每一個部門都存在著各自的權力中心，就像一塊塊積木，形成排他性的封閉性格局。中央與地方的分權的結果不是彼此的分工合作、行政效率的提高，反而是權力的分散。這樣的結果自然不是地方分權，而是地方保護主義；地方治理也就成了諸侯鼎立了。

三

在現當代的中國，就學術研究和探討而言，在引介西方理論和與中國的現實結合或者說本土化過程中，無疑是有一個內在張力的。由于意識形態的淡化、學習借鑒的自覺、創新改造的本土化使命，源于西方的各種元理論、分析框架、概念范疇以及在中國發生的各種具體情景和事態表現出以全面迅疾、龐雜多元的姿態呈現于公共視野和論說空間的態勢。顯然，這是學界的理論自覺和現實關懷相結合的一個產物。這種情形有點兒類似于“五四”前后的中國所面臨的學說復雜多元、各種理論路徑和選擇聚訟紛紜、甚囂塵上的狀態。當代中國社會，就像一個大熔爐，各種理論、思想、觀點，各種現實的景觀、面相都競相在這里碰撞、交融和共存。在這樣的情形下，我們該做何選擇，或者說我們有無選擇?換言之，我們在借用的理論和觀照的現實之間，其相關性有多大，其解釋力有多強?這是我們在試圖引介理論和觀照現實時首先應該有的意識前提。

就本文所討論的地方治理而言，無論是政府主導，還是依循市場邏輯進行，或是在“善治”模式下進行決策都是不徹底、不完善的；進一步講，這幾種模式可能呈現一種膠著狀態，各種模式都無法獨力來承擔這樣一個復雜的現實操作。這種暫時性、偶在性、非常態正反映了中國現階段的“轉型”特點。這種轉型一方面表明了中國社會在進行著一種偉大變遷，另一方面也凸現了當代中國各種事態的不確定性。各種引介和理論可能是一種選擇，卻非主導性的取向。

無疑，治理和善治理論為我們描繪了這樣一幅全新的政治畫面：政府和國家機器治理國家和社會的方式經歷著由統治(government)向治理(governance)的一個過渡。并且，“它打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統思維方式，即市場與計劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會、民族國家與國家社會……它力圖發展起一套管理公共事務的全新技術，它強調管理就是合作。”[17]

然而，就中國經濟市場化轉型而言，并不意味著政府的簡單退出和政府功能的弱化。大市場、大社會并不必然要求小政府。在維持有效的市場運作、提供規范的競爭秩序和公共產品、維護社會公正等方面，國家和政府仍然具有其不可替代的作用。此外，正如古德諾所指出的，“無論如何，對中國未來的發展來說，它的幅員、規模和多樣性所產生的后果始終都是關注的焦點”。[18]換言之，中國有其自身特定歷史和現實背景，這是中國政治發展和地方治理的重要先決條件。我們無法跨越這種前提，在某一規范和基準的參照下，作亦步亦趨的跟隨和復制。

不僅如此，我們還應該看到，治理和善治理論本身具有的局限和存在的危險性。在第三世界的政治發展中，阿爾蒙德和鮑威爾曾經指出，第三世界的政治發展有一個根本性的矛盾，即發展的邏輯與發展的政治之間的矛盾。[19]一方面，國家建設與經濟發展按理應先于政治參與和物質分配。另一方面，第三世界的政治又面臨著人們對參政和分配的要求和期望。但由于政治結構的脆弱和缺乏制度保障，這類國家往往又無法如治理理論所要求的那樣，讓政府之外的機構來分享民主、參與決策。此外，在全球化的語境下，治理和善治理論的危險性還在于，它可能為“新干涉主義”、“新殖民主義”等提供辯護與借口。因為“治理理論尤其是全球治理理論，建立在政府的作用和國家的主權無足輕重、民族的疆界模糊不清這一前提上，強調治理的跨國性和全球性。其危險性就在于，削弱國家主權和主權政府在國內和國際治理中的重要作用，客觀上為強國和跨國公司干涉他國內政、推行國際霸權政策提供理論上的支撐”。[20]

四

從中央抽身，進入地方社區，由以中央為導向和依托的模式轉向以立足地方、打造地方為基礎的行為模式，這在轉型期的中國地方政府在地方治理和政治發展中體現明顯，比如，地方領導人通過發展地方經濟，以獲取自身政績的籌碼；努力構建和營造一個地方特色社會，使地方社會成員形成自我的一個確認與定位，從而具備了地方與外界交往的一個自立形象和獨立主體等等。另一個方面，各種市場化的自主性力量逐步滲入社會層面，使社會結構發生明顯變化，相對擴展了社會民間性力量的活動空間。鄉村里的村民自治、民營企業的擴張與成長等正是這種力量的體現。但正如上述所言，這種政府性角色和功能的轉化與社會性力量的成長和自主能否導致治理結構和方式的制度性變化，如同治理和善治理論所要求的那樣，則是存疑的。

就地方治理而言，20世紀30年代有梁漱溟的“鄉村建設”理論。[21]主張中國式的地方自治應以鄉村為基本單位。構建集政治、經濟與文化功能于一體的鄉村自治共同體；實行經濟合作化和文化道德化。這種方案的提出是以30年代的中國經濟形態和社會結構——自給自足的小農經濟，道德化的傳統禮治社會——為判斷基準的，因此，梁漱溟主張，在鄉村創辦“鄉農學校”來實行政教合一的賢人政治理想。這種理想的未能實現由其當時的社會狀況所決定，但其意識，即地方治理需要一定的文化教育作基礎卻是值得借鑒的。

就當代中國的地方治理和政治發展而言，一方面需要各種政治結構和制度的穩定與堅固，另一方面，也需要在各個社會主體性力量之間達成某種意識和共識，從而為“善治”治理打下堅實的思想基礎。

收稿日期：2002-06-30

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