有關基層財政管理制度探討與思索
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鞏固基層政權，鄉鎮財政是鄉鎮政府履行職能的財力基礎。促進鄉鎮經濟和社會事業發展，完善財務管理等方面發揮重要作用。鄉鎮財政作為連接國家與農民、鄉村與鄉村的重要橋梁，建立公共財政，提供農村公共服務，建設社會主義新農村中的地位越來越重要，任務越來越艱巨。農村稅費改革特別是取消農業稅后，鄉鎮財政在體制管理和職能定位等方面都發生了較大變化。為了全面了解鄉鎮財政的現狀，研究解決鄉鎮財政面臨的主要問題，深入到縣財政局鄉財局等職能股室，城郊、石碧、錦濱、上蒲溪瑤族鄉、龍頭庵、大水田、龍泉巖、板橋等10余個鄉鎮，通過召開座談會、個別訪談等方式對鄉鎮財政職能定位、鄉鎮財政的管理模式、鄉鎮財力保證等問題進行了重點調查，并進行了分析與思考，提出了加強鄉鎮財政建設的政策建議。
走過路
中共中央、國務院《關于實行政社分開，1983年―2002年農村稅費改革前的鄉鎮財政。1983年10月。建立鄉政府的通知》中指出：隨著鄉政府的建立，應當建立鄉一級財政和相應的預、決算制度，明確收入來源和開支范圍。1986年，又在關于加強基層政權建設工作的通知》中，要求各地盡快把鄉鎮一級財政建立起來。1983年底，財政部對建立鄉鎮財政試點工作進行了安排，要求各地在1984年選擇12個縣進行建立鄉鎮財政試點。依照財政部的要求，多數地區在原公社財政的基礎上，相繼建立鄉鎮財政。1985年4月，財政部了鄉鎮財政管理方法》1991年12月財政部再次了鄉鎮財政管理方法》對鄉鎮財政的性質、職責、任務、收支范圍、管理體制等進一步作出規定。鄉鎮財政從試點到全面鋪開，步入發展鞏固時期。
特別是1994年《預算法》公布實施，這一時期鄉鎮財政是基本完整的一級財政。鄉鎮的財權和支出范圍擴大，保證能力增強，鄉鎮財政相對獨立的編制財政預決算，管理預算內、外資金，財政管理職能顯著增強。主要履行七項職能，一是負責鄉鎮財政的預決算和預算執行管理等工作；二是負責農村稅收政策的執行和農業四稅的征收管理；三是負責鄉鎮國有資產管理和五項統籌的征收管理；四是負責鄉鎮預算外資金和收費票據的監督管理工作；五是通過安排支出，維持鄉鎮政府以及各機構的運轉，指導村級財務管理；六是對鄉鎮區域內財政資金實行統管；七是承擔鄉鎮政府布置的局部工作任務。鄉鎮財政機構和人員普遍實行“雙重”管理，機構和人員同時受縣財政部門和鄉鎮政府的領導，機構得到健全，人員得到加強，屬一級實體財政。使鄉鎮財政基礎設施建設得到顯著改觀，鄉鎮人員素質普遍提高，保證了鄉鎮財政職能的履行，也為這一時期的經濟發展作出了重要貢獻。
也給鄉鎮財政帶來了諸多負面影響。分稅制”后形成了一級政府一級財政，但是分稅制”財政體制的實行。財政“分灶吃飯”格局，一級管一級，財力向上集中，鄉鎮財政只能聽命于上級，其財權和組織收入的積極性以及發展的激情與激動被無節制地用到農民頭上，導致農民負擔大大加重，鄉鎮干部工資不能按時發放，各項建設負債累累，鄉鎮財政成為眾矢之的同時，鄉鎮財政管理受稅收征管體制影響較大，鄉鎮財政既管不了收錢的也管不了花錢的財政職能作用被局限于收收支支的框架內，資金監管和服務職能得不到發揮，鄉鎮財政基本建設處于停滯局面。
通過正稅清費，農村稅費改革以來的鄉鎮財政。2002年實行的農村稅費改革。取消專門面向農民征收的各種稅費，規范了農村稅費制度，調整了市與縣、縣與鄉的財政體制與分配關系。這一場改革中，鄉鎮財政干部做宣傳、搞測算，做了大量基礎性工作，但改革后鄉鎮財政的工作環境和工作任務發生了很大變化。
一是由收支管理型向支出管理型轉變。農稅村費改革后。以往鄉鎮財政所組織財政收入這一主要任務大大減輕，僅剩耕地占用稅和契稅兩個稅種。與此同時，隨著縣鄉財政體制的調整、各項惠農政策的落實和轉移支付力度的加大，鄉鎮財政管理的資金項目和數量急劇增加，幾乎項項關系民生，支出管理責任重大。從當前鄉鎮財政發展的實際看，鄉鎮財政的財力和資金量呈繼續增加趨勢，支出管理型的特征十分突出。
二是由維持保證型向服務發展型轉變。鄉鎮財政還有一項重要職能就是保證鄉鎮政權組織的正常運轉。以維持最低層次的社會管理需要。隨著國家支持“三農”力度的加大和惠農政策的不時出臺，通過鄉鎮財政下達的新農村建設資金、各項直接針對農民的補貼逐年增多，鄉鎮財政不可替代的承當了這些資金的兌付落實工作。過去“征糧催款”現象一去不返，面對面服務群眾、服務鄉村經濟社會發展正在成為新時期鄉鎮財政工作的顯著特征。
縣對鄉鎮的財政管理采用的預算管理模式。主要內容是預算共編、賬戶統設、資金統調、集中收付、推銷統辦、票據統管、縣鄉聯網”取消鄉鎮總預算會計核算職能，轉型的過程中。撤銷所有賬戶，統一開設縣財政專戶鄉鎮分賬戶，將鄉鎮預算內外收入納入縣財政統一管理，實行綜合預算，保證鄉鎮既得財力不變，對鄉鎮的財政資金實行統一調度和撥付；對鄉鎮各預算單位的財務收支實行報賬制，由縣鄉財局集中核算。其特點是縣為鄉鎮編制預算服務，資金實行統一調度，賬戶統一設置，實行會計集中核算，村級財務納入了鄉鎮財政管理范圍。
由于處于轉型時期，當然。受經濟、體制、政策等條件的限制，鄉鎮事權與財權不匹配的問題仍十分突出。鄉鎮已不是一級完整的政府，事實上正在向縣級政府的派出機構逐漸過渡，沒有獨立的財權，財力依靠上級的轉移支付，花錢靠上級撥付，要錢成了鄉鎮領導的重要工作任務，經費處于缺口狀態，經常是等米下鍋”
路何方
梳理出現階段鄉鎮財政的五大特點和存在五個問題。通過調研。
鄉鎮財政凸現的五大特點：
一、填補了為農服務與綜合協調兩個“空位”鄉鎮財政為農服務職能顯著增強。基本做到同一財政所一塊牌子，一套人馬，多項職能。建立了鄉鎮會計集中核算和村財鄉管制度，財政所負責鄉鎮各單位的會計核算業務，同時為村級財務管理提供記賬、會計核算、監督、財務公開等服務，并與經管站一起承當了村級資金的審計工作。這一制度的建立得到農民群眾的首肯，也得到村級干部的歡迎，還干部了一個清白，給農民了一個明白。二是建立了涉農補貼發放“一折通、一卡通”發放體系，建立了涉農補貼發放的高速路”保證了涉農補貼的發放，做到服務群眾更直接、更有效。隨著國家強農惠農政策的實施，對農村、農民的各類補助也越來越多，鄉鎮財政職能隨之適應，及時填補了這個“空位”鄉鎮財政所承當了涉農補貼發放的大量工作，尤其是一折通”發放機制的建立，鄉鎮財政通過核實享受對象、公示補貼名單、逐戶兌付落實等程序，有效地解決了涉農補貼發放中存在虛報冒領、兌現不及時等問題，既保護了農民的利益，也節省了大量的發放本錢，深受農民群眾的歡迎，為鄉鎮財政贏得了榮譽。
鄉鎮財政綜合協調職能也相應增強，與此同時。鄉鎮財政所在配合鄉鎮政府協調各類資金，參與鄉鎮經濟規劃、決策，組織提供農村公共產品服務，推進新農村建設等方面的綜合協調職能不時增強。這兩個“空位”填補，架起了政府與群眾連心的橋梁，溝通了公共財政與百姓的生活，成為鄉鎮服務型政府建設的標志。
二、肢解了預算與監督兩個財政管理“本位”一方面。原在鄉鎮財政支出的鄉村道路建設、鄉鎮中小學危房改造、中小學教師工資、農村衛生醫療、計劃生育和民政優扶等支出陸續上劃到縣財政預算支出或有關職能部門撥付，鄉鎮財政只負責政府機關及有關站所的支出管理，支出范圍窄，預算調控余地小。特別是隨著“鄉財縣管鄉用”改革的實施，鄉鎮財政實行預算共編、賬戶統設、收支統管后，縣財政在實際意義上包攬了鄉鎮的預算，預算多少是多少，完全視縣級財力而定。鄉鎮預算管理職能已基本喪失，鄉鎮財政所也基本上成為縣財政的報賬單位和“出納員”另一方面，鄉鎮財政監督乏力。下達鄉鎮的涉農補助資金增多，但分屬財政、民政、林業、農業、教育、計生等多個部門，資金分散，多頭管理，鄉鎮財政無法實施有效監督。由于部門利益的驅使，大量的涉農項目資金仍歸縣級部門管理，實施縣級“報賬制”縣財政監督“離的遠”鄉鎮財政監督“看不見”摸不著”使本屬于鄉鎮財政管理監督的職能嚴重被肢解，資金使用監督“缺位”問題突出，容易形成管理“真空”
三、形成了農村公共產品供給與支出責任兩個“缺位”目前。基本財力靠省縣轉移支付，自身難以為農村提供公共產品，特別是經濟不發達和較為貧困的鄉鎮，由鄉鎮財政提供公共產品更無從談起。由于財力限制，鄉鎮的支出責任也嚴重淡化，支出的依賴性和隨意性并存。目前縣鄉財力分配形成一種事實上的財政承包體制”縣級財政“越俎代皰”造成支出責任上移，對鄉鎮政府缺乏激勵政策，難以調動鄉鎮理財的積極性。鄉鎮政府用錢“外向型”思維嚴重，內斂型”思考缺乏，責任意識淡化。要錢成了鄉鎮領導的主要工作，要不來就借，借不到就欠，寅吃卯糧。報賬成了財政人員的主要任務，只要賬上有錢，想方設法要報出來。同時，鄉鎮工作任務以及政策要求與支出責任不對稱，農村債務仍成增加的趨勢，鄉鎮難以落實管理責任。財政對各項建設的資金補助規范，一定幾年不變，受物價上漲、勞動力利息增加等因素的影響，往往造成超預算、超標準建設的現象，容易形成政府債務。另外，由于資金來源缺乏，村級組織在落實國家惠農政策項目、兌現涉農補貼、開展新農村建設中承擔了大量的辦公費用，形成了隱性債務。這兩個“缺位”存在根源在財力，關鍵在發展，相信通過縣鄉財政實力的不時壯大，鄉鎮當家理財的責任意識、服務意識會不斷增強，做到職能履行上的不缺位。
四、帶來了非稅收入管理與資產管理兩個“虛位”一是非稅收入管理職能落不到實處。由于機構上劃。特別是鄉鎮中小學上劃縣級管理后，學校的收費資金自收自用，自行報賬，脫離鄉鎮財政監督。二是國有資產管理落不到實處。鄉鎮大部分單位由縣級部門主管，鄉鎮上劃單位的資產同鄉鎮財政之間沒有隸屬關系，縣級財政“力所不及”鄉鎮財政“有職無權”一些單位隨意處置資產，存在資產流失現象，形成國有資產管理上的嚴重脫節。
五、形成了工作和指導上的兩個“錯位”一是對鄉鎮的業務指導的錯位。縣鄉財政之間。還是資金的布置，鄉鎮都依附于縣級，縣級財政負責對鄉鎮財政的指導和建設，既有力不從心的財力限制，又有條塊之間的利益糾葛，難以形成對鄉鎮財政的統一協調指導，有利于鄉鎮財政的建設和發展。二是鄉鎮財政干部工作時間的錯位。由于鄉鎮財政人員的管理考核體系不完善，實行“雙重管理”出現大量的時間奔走在報賬的路上，挖空心思找發票，多重審核簽字，行政利息過度增加。
鄉鎮財政存在五方面困難問題：
一、職能定位不清。合理定位鄉鎮財政職能勢在必行。如不及時從制度上規范與管理鄉鎮財政工作與人員，并建立相應的激勵約束機制，難以從根本上解決目前鄉鎮財政職能存在缺位”空位”錯位”等現象，有利于黨在農村各項財政經濟政策的貫徹落實，有利于鄉鎮職能的有效發揮。同時，理清職責，落實責任，加強和深化鄉鎮財政管理體制改革，也是各級政府和財政部門的期望，更是基層財政工作者的呼聲。
二、工作量加大。直接面對千家萬戶，工作面廣，服務項目多，補貼兌付工作順序和規范要求較高，致使任務十分繁重，鄉鎮財政人員不堪重負。一些財政所長反映，由于涉農補貼涉及到農民個人的直接利益，發放工作做不好，影響較大，發錢比收錢還難。同時，會計核算業務也大量增加，一名財政干部甚至要管理多個賬戶，加之會計核算行政干預仍然較多，也人為地造成工作難度的增大。
三、人員大幅度減少。造成干部兼職較多，難以做到會計、出納相分離，管理、監督相分離，賬戶、印鑒相分離，內部監督制約機制不能有效建立，形成財政資金平安的潛在風險。且人員分布也不均衡，距離縣城較近或規模較大、人口相對集中的鄉鎮人員多，比較偏僻的鄉鎮人員少。一局部鄉鎮缺乏三人，有的甚至只有2人、1人，致使人員配置嚴重失衡。
四、缺乏業務培訓。年齡偏大，工作技能和素質要依靠自身的努力，很難適應快速變化的形勢。鄉鎮財政人員的培訓由縣級財政部門負責，培訓大多是有針對性的工作培訓或單項業務培訓。省、市兩級財政有計劃地分期分批對鄉鎮財政人員的培訓基本脫位；而縣級培訓，由于師資、經費等實際問題難以解決，所以，鄉鎮財政所人員的培訓和提高，以及隊伍的建設亟待關注。特別是不能適應計算機網絡管理和辦公自動化的要求，個別鄉鎮財政人員惟恐損壞電腦，干脆不開機，電腦成了陳設，遠程信息化網絡作用不能發揮不了手工操作容易造成二套帳。
五、經費短缺。支出靠上級補助，隨著業務量的增加，經費短缺問題突出。取消農業稅之前還有相應比例的業務費留給財政所，現在沒有了日子更緊了鄉財局和財政所的人對此都有同感。同時，鄉鎮財政所辦公、住宅條件較差，原來是規范化的財政所，現在時過境遷，臨時無人關注鄉鎮財政自身建設，加上經費緊張，房屋維修資金缺乏，影響了基層財政干部的正常工作和生活，大部分財政人員過著“四點一線”鄉鎮政府、財政局、家里、路上）游牧”生活。
路腳下
結合鄉鎮財政存在問題，基于實際調查和分析。認為，要從鄉鎮財政的體制建設、制度建設、機構人員建設等三個方面入手，進一步強化鄉鎮財政職能。
要充分認識鄉鎮財政的重要性，鄉鎮財政體制建設方面。將鄉鎮財政建設納入省財政的總體發展戰略規劃，根據當前鄉鎮財政的特點，轉變職能，科學定位鄉鎮財政職能，加強對支出的監管和跟蹤，完善鄉鎮財政體制。建議省財政結合全國財政體制的總體構架出臺加強鄉鎮財政建設的指導性文件，通過調整體制、完善政策、強化管理等手段，逐步解決鄉鎮財政的困難問題。要堅持分類指導的原則，針對各鄉鎮發展水平的不同，分類指導和改革縣鄉財政體制，滿足不同類型鄉鎮發展的需要。合理劃分縣鄉事權和支出責任的基礎上，綜合考慮鄉鎮經濟發展水平、稅源基礎、財政困難水平等因素，對不同類型的鄉鎮實行不同的財政體制。經濟較發達、財政收支規模較大、財政收入增長能滿足自身需要的可參照省直管縣財政做法，實行比較規范的分稅制財政體制，以調動鄉鎮發展經濟、增收節支的積極性；經濟欠發達、收入規模小、收不抵支的實行統收統支加激勵的財政體制，鄉鎮財力缺口由縣級彌補，以保證鄉村政權組織正常運轉。
要通過鄉鎮財政職能的合理定位，鄉鎮財政制度建設方面。明確收入、支出、管理、監督等各項職責，達到職責明確、制度健全、操作規范、運轉高效”目的使鄉鎮財政工作有章可循。
一要規范轉移支付制度。縣里要科學合理地確定鄉鎮財力。以年度為單位進行調整，公開透明地編制部門預算，使鄉鎮做到心中有數，減少鄉鎮要錢的激動，落實鄉鎮支出責任，克服等靠要思想，減少支出的隨意性。要通過規范的轉移支付制度，使局部鄉鎮財力無法滿足的需求得到滿足，逐步縮小鄉鎮之間的差異，使各鄉鎮的財力相對均衡。縣對鄉的財力補助要按工作、時間進度及時撥付。同時，建議縣級財政部門建立統發公共事件財力補助制度，對農村突發的公共事件給予鄉鎮必要的財力支持。
二要規范“鄉財縣管鄉用”工作。堅持鄉鎮“預算管理權、資金所有權和使用權、財務審批權不變”前提下。制定統一規范、可操作性強的實施方法，合理人員配置，發揮核算監管作用，進一步規范鄉鎮財政收支行為，控制鄉鎮債務風險，為鄉鎮政府和村級組織發明一個“清晰、透明、互信、和諧”財務管理環境。
三要強化資金管理監督。首先要賦予鄉鎮財政履行資金監管的權利。資金的撥付、工程的驗收、跟蹤問效等進行全程監管，及時發現并糾正專項資金使用過程中存在問題。其次，對各類項目的專項資金，實行分類管理，實行縣鄉兩級報賬制。對于實施范圍廣、涉及多個鄉鎮的項目在縣級報賬；一個鄉鎮范圍內的實行當地報賬。第三，鄉鎮設立“專項資金”專戶，用于核算在鄉村范圍內實施的項目資金，縣財政依照項目屬地將資金撥付到鄉鎮專戶，由鄉鎮和職能部門共同履行組織項目實施、監管資金使用，并按項目進度將資金撥付到施工單位。
四要完善非稅收入征管制度。實行收繳分離，由執法部門出具收費或罰款憑證，依照屬地原則，就近繳入行為發生地鄉鎮財政，作為鄉鎮財政的非稅收入，納入鄉鎮一級預算管理。
五要創新財政支農方式。鄉鎮報賬。涉農資金發放上，縣級財政要對鄉鎮給予一定的預撥資金，以解決兌付時間緊、任務重而帶來的困難。整合資金性質相同的項目，形成大類項目，如新農村建設、道路建設、農村義務教育等。按大類項目分配資金，形成支農的合力，降低管理本錢。
六要逐步清理并減少配套資金要求。建議上級減少對建設項目的資金配套要求，減輕鄉村支出壓力，給鄉鎮財政控制債務留出空間。
可采取五項措施。鄉鎮財政機構和人員建設上。
一是實行垂直管理。鄉鎮財政機構設置上。建議鄉鎮財政所作為縣財政局的派出機構，統一稱“辰溪縣XX財政所”或按經濟區劃成立鄉鎮財政分局。堅持縣財政局對鄉鎮財政所的領導，縣級財政管理部門統管鄉鎮財政的機構設置、人員編制，財政所人、財、物由縣財政局歸口管理，并逐步規范化、制度化。鄉鎮財政干部的業務工作以及德能勤績年度考核、職務任免、工作調動要充分征求所在地黨委、政府的意見。思想教育和黨的建設上，由縣財政局和鄉鎮共同負責，財政所長必需參與鄉鎮黨委、政府的中心工作和學習教育活動，以促進其服務意識的增強和對中心工作的掌握，從多方面提高鄉鎮財政的整體功能。
二是落實對口指導責任。省級財政部門設立鄉鎮財政管理機構。履行貫徹落實制定政策、規范縣鄉財政體制、監督縣鄉財政體制運行、監督鄉鎮范圍內轉移支付資金使用、開展干部培訓、支持鄉鎮財政建設和發展等職能。縣鄉財局負責落實對鄉鎮財政所的管理、考核、監督和業務培訓等職責。
三是加強人員配備管理。根據業務量大小。人員在財政所內部可根據工作需要和工作量不同，實行交叉任職。增強鄉鎮財政的人員流動，規定在同一地方任職達到規定的年限后，要進行交流調動。要有計劃地對鄉鎮財政所人員進行定期的培訓，以提高財政所人員的政治素質和業務素質，增強管理能力和服務水平。
四是增加對鄉鎮財政建設的投入。加大對鄉鎮財政所基礎設施建設投入的力度。改善辦公條件，提高財政自動化辦公水平，提高工作效率和服務質量。
五是加強鄉鎮財政自身建設。鄉鎮財政要健全各項管理制度。做到工作人員分工明確，責任到位，政務公開，不時提高辦事效率和服務水平。
給我五點啟示：通過考察鄉鎮財政的演變過程。
啟示之一。強化其“當家理財”作用是全面建設社會主義新農村的肯定要求。鄉鎮政府職能的履行肯定要以鄉鎮財力做保證，鄉鎮財政職能發揮的水平如何，直接決定政府服務鄉村經濟社會發展的廣度與深度。因此，增強鄉鎮政府“當家理財”積極性，給予更多的財政自主權，才干充分調動其增收節支的主動性，使之成為國家惠農政策的傳導者和經濟發展的推動者，更好地發揮國家賦予的基層政府的職能作用。另外，鄉鎮財政收入將隨著農村經濟的發展而增加，這是強化鄉鎮財政“當家理財”又一因素。
啟示之二。實現其管理效益最大化的有效途徑。統籌城鄉協調發展、建設社會主義新農村是國家一項長期的戰略任務，合理定位鄉鎮財政職能，有利于促進我國解決“三農”問題戰略目標的實現。通過定位職能、明確職責、分類指導、規范管理，可以保證國家財政經濟政策在農村的貫徹落實，保證財政資金的科學合理使用，實現鄉鎮一級財政管理效益的最大化。
啟示之三。農村經濟社會發展的現實需要。鄉鎮財政職能，服務是根本，發展是關鍵。國從上到下正在構建的公共財政體制，就是依照“以人為本、科學發展”要求，旨在提高財政對公共服務的保證水平。當前城鄉差別仍然較大、農村公共服務供給嚴重缺乏的情況下，客觀上鄉鎮是一個直接服務于農村、更貼近和了解農民，能引導農民從事生產經營和建設的高效率的不可替代的基層政權組織。因此，突出鄉鎮財政的服務職能，以服務促發展，以發展保服務，既是鄉鎮一級財政發展的殊途同歸，又是農村經濟社會發展的現實需要。
啟示之四。實現縣鄉財政可持續發展的客觀要求。從久遠發展來看，進一步重視和加強鄉鎮財政的管理，政府職能轉變的重要內容，更是實現縣鄉財政可持續發展的客觀要求，隨著《湖南省財政廳關于全面推進鄉財縣管鄉用改革工作的通知》和《湖南省財政廳關于全面推行鄉村財政財務精細化管理的意見》兩個文件的出臺，使我看到強化鄉鎮財政管理的曙光。
啟示之五。稅費改革前后的鄉鎮債務、經濟狀況復雜等農村事務縣政府難以直接管理，而作為最底層的鄉鎮財政有著與千家萬戶農民群眾密切的聯系。因此，加強鄉鎮財政隊伍建設，提高財政人員的政治和業務素質，對于如何化解歷史遺留問題，保穩定、促發展、正確貫徹黨的惠農政策有著十分重要的作用，這也是一個歷史階段基層財政、乃至基層政府的重要職能。
