解放思想高層論壇第7期

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核心提示

■政府仍然固守了一些應當而且可以放松的管制不放，特別是一些擁有"實權"的政府部門往往強調其特殊性而否認一般原則，或者前腳邁出了簡政放權的"門檻"，后腳又想方設法退回到原來自己的"領地"，或者從"前門"放走了一些管理權限，又以新的形式從"后門"取回了失去的權力。

■很多地方的政府部門上班第一件事是看報過來的材料，有沒有領導批示，仍在按傳統慣例和經驗辦事，處理事情還在揣摩領導意圖，不能依法行政，可見，在很多方面，職能轉變遠遠沒有到位，還有一系列攻堅戰要打。

■通過職能轉變，我們已經從"沒有市場建市場"到"不找市場找市長"，進展到現在的"既找市長又找市場"，再發展到下一步"不找市長找市場"、"少找政府多找社會"，這是一條歷史的必由之路。

政府職能轉變--從體制改革邁向制度創新

□高小平

政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現實起點。職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權力，發揮相應作用的關鍵。黨的十七大明確提出，行政管理體制改革的任務是“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能”。可見，轉變職能是第一位的任務，是行政管理體制改革的關鍵，是“牛鼻子”。現實中，只有牢牢抓住這個“牛鼻子”，實現政府職能向創造良好的發展環境、提供優質高效的公共服務和維護社會公平正義的根本轉變，才能為我們黨和國家事業的發展提供堅實的行政基礎。

政府職能轉變遠遠沒有到位

我國最早提出轉變政府職能，是在1988年七屆人大一次會議通過的國務院機構改革方案和《政府工作報告》中。當時提出機構改革的目標是：轉變職能，下放權力，調整機構，精簡人員。從那時到現在，轉變職能的載體和方式大致經歷了精簡機構、審批制度改革和制度創新三個階段。

1988年至2000年這12年，轉變政府職能主要是通過機構改革來實現的，即以政企分開為主線，以減少政府微觀經濟管理職能為核心內容，回應市場經濟和社會發展的要求。這一階段工作取得了很大的成就。但同時出現了兩個突出問題：一是難以跳出機構精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的“怪圈”；二是政府管理經濟和社會的方式以行政審批為主，政府職能轉變步履艱難。直到2000年才找到了轉變政府職能的突破口即行政審批制度改革，實現了“由量的減少到質的飛躍”，當前這一改革仍在繼續深入。從2003年召開黨的十六屆三中全會開始，轉變政府職能進入了全面創新階段。在科學發展觀的指導下，我們對政府職能轉變的認識又有了新的飛躍，更多地著眼于行政管理制度創新。

20年來，我國政府職能轉變已取得了顯著成績。以河北為例，在行政審批制度改革、行政許可方式創新上，出臺了許多新措施，審批事項大大減少。很多基層政府及部門實行“大廳辦公、一門受理、聯合審批、限時辦結”機制，提高了行政效率。有的地方探索通過信息化建設履行行政許可職能的模式，實行“網上許可”、“全程服務”。有的地方實行“通透式”辦公，受到群眾歡迎。這些都顯示出政府職能轉變的成績。

然而，由于體制的慣性、思想的惰性和利益的剛性，我國在加快政府職能轉變方面雖然已步入正軌，各級政府部門管理雖然已經逐漸退出了生產部門和經濟領域，承擔起公共事務管理和公共物品提供職責，但由于改革的漸進性和過渡性，政府仍然固守了一些應當而且可以放松的管制不放，特別是一些擁有“實權”的政府部門往往強調其特殊性而否認一般原則，或者前腳邁出了簡政放權的“門檻”，后腳又想方設法退回到原來自己的“領地”，或者從“前門”放走了一些管理權限，又以新的形式從“后門”取回了失去的權力。

行政管理體制改革的成敗，標志就是看政府職能是否真正轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來了。設任何一個機構、定任何一個編制，都是為了行使法定的職能，不能在法定職能之外增加“附加職能”。但現實是什么樣的呢？很多地方的政府部門上班第一件事是看報過來的材料，有沒有領導批示，仍在按傳統慣例和經驗辦事，處理事情還在揣摩領導意圖，不能依法行政，可見，在很多方面，職能轉變遠遠沒有到位，還有一系列攻堅戰要打。

對四個方面的職能要再認識

從1988年到2000年這段時間，我國轉變政府職能基本依據是“建立”社會主義市場經濟的要求。因此，職能轉變的取向是單維度的———適應經濟市場化。2000年以后，特別是十六屆三中全會以來，這種單維度的改革逐步被多維度改革取代，轉變政府職能不僅僅是為了適應“建立”市場經濟的要求，更是為了適應“完善”社會主義市場經濟的要求，是為了適應政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設協調發展的需要。政府職能適應市場經濟要求，實際上是滿足了效率優先的原則；政府職能適應政治、經濟、文化、社會建設協調發展的需要，實際上是體現了科學發展的原則。從簡單的“效率優先”，發展到“效率優先但要更多地兼顧公平”，就是要通過政府職能轉變的不斷深入，建設一個為政治、經濟、文化、社會全面發展提供支持和動力的服務型政府。

轉變職能，建設服務型政府，必須按照科學發展觀的要求對“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”這四個方面的職能進行再認識。

在經濟調節方面，以往存在著過分關注經濟增長，過分依靠事前控制，過分依賴行政手段等問題。作為發展中國家，運用政府驅動經濟，通過經濟調節手段，直接促進經濟發展，是一種發展模式。

但問題在于要把握好“度”，運用好“杠桿”，著眼于“高起點”。政府直接推動經濟的“度”設在哪里？一個是政府財力。有的地方經濟貧困，卻蓋起豪華辦公樓、修建大廣場、寬馬路。有的地方辦各類勞民傷財的“節”、“招商引資”活動，連本都賺不回來。另一個是為市場經濟的發育留足空間。就是說，在運用“看得見的手”時，要想到不能因此而遏制了“看不見的手”的作用。把握好“杠桿”，是指要把政府行為和財政資金用在刀刃上，用在調動民力、啟動民間資本的“力點”上，起到四兩撥千斤的作用。所謂“高起點”，一是要正確把握“促進經濟增長、增加就業、穩定物價、保持國際收支平衡”這四大宏觀調控目標。二是要積極推進生產、流通、消費和分配各個環節良好循環。三是要著眼于經濟全球化大背景，更多地進入世界貿易市場。四是加強地方政府間橫向聯系，建立全國統一市場和區域經濟協作機制。“環渤海”地區正在成為繼“珠三角”、“長三角”之后我國新的經濟增長極。河北地處“環渤海”中心地帶，有很強的區位優勢，相當不錯的海岸線、港口群、基礎設施和臨港產業。河北應該抓住這一難得的歷史機遇，與周邊地區建立靈活有效的協作、協調機制和共建、共享的分配制度，實現經濟新騰飛和社會持續發展。

在市場監管方面，存在的主要問題仍然是管理職能分割和監管力度不夠，“五龍治水”，“六個部門管不住一頭豬”，“十個婆婆管不了一張餐桌”現象嚴重。在這方面我們應該借鑒發達市場經濟國家普遍采用的方法，加大違法違規行為的經濟和社會成本，使違法違規行為的預期成本高于預期收益，得不償失，形成自我約束機制。

社會管理和公共服務是政府履行職能的重點和核心所在，在這方面，不僅要強化這方面的職能，還必須改進社會管理和公共服務提供的方式。在市場經濟條件下，政府公共服務，可以直接向社會提供，也可以和市場共同提供。無論從理論上看，還是從許多國家實踐經驗看，基礎性公共服務應當由政府直接提供，如公共安全保障、基礎教育(特別是農村義務教育)、環境保護等，不能出現角色缺位。而對那些非基礎性公共服務要加快市場化步伐，如城市公用設施、公共交通、環衛服務等，都可以開放市場，或降低市場準入，或公共部門引入市場競爭機制，提高服務效率和質量，降低政府行政成本，就是所謂的“政府出社會效益、企業出經濟效益”。

從“過渡性”改革邁向“漸進到位式”改革

在經濟全球化背景下考察政府職能，就會發現目前對政府職能的認識雖然抓準了主要矛盾，但還有一定的局限性。一是對這些職能的結構如何配置、諸職能之間如何協調、通過什么方式解決職能交叉問題，研究得不夠，解決得不好；二是這些職能主要是從政府的國內工作方面著眼的，對本國政府與國際組織的協調職能基本上未予考慮進去；三是政府及其公務員習慣于用計劃經濟那一套方法，即用行政手段來推動職能轉變。這也是導致這些年轉變職能進展緩慢的一個原因。

下一輪深化行政管理體制改革，轉變政府職能，需要在戰略性、前瞻性上做深入研究，力爭從以往幾次“過渡性”的改革，逐步邁向“漸進到位式”改革，從以體制改革為主轉為以制度創新為主，建設與社會主義政治文明相配套、與市場經濟相適應、與和諧社會相共生的行政管理體制、政府管理制度和管理方式。

政府職能創新的一個重點，就是要探索和實行“大部門體制”，降低行政成本，解決機構重疊、職能交叉、政出多門問題。目前，政府部門之間的職能交叉、政出多門、權責不清現象十分突出，成為影響政府效能的一個重要因素。舉個例子，在農業管理方面，產前、產中、產后管理涉及的部、委、局就有14個，這種由多個部門管理同一項工作的做法，看起來是加強領導，實際上是減輕了部門應承擔的責任，降低了工作效率，增加了行政成本。改變這種狀況，就要使政府部門逐步向“寬職能、少機構”的方向發展，即逐步向大農業、大交通、大文化、大科技的管理方式過渡。

政府職能創新還要在很多方面下大力氣。比如，進一步解放思想，拋棄不合時宜的“套路”和“慣例”；運用行政指導、行政合同等現代管理方式，加速要素市場的發育，增強市場主體的活力；增加地區間、層級間行政協調職能，打破地域分割、行業壁壘和體制障礙，加速物流、資金流、信息流的合理流動，等等，這些都是政府職能創新的具體舉措。

最后我要講的是，政府是“從社會中分化出來的公共的政治機構”。社會公共利益的存在是政府產生的基本前提，社會公共利益發展和變化則是政府改革的根本動力。行政管理體制改革是對社會訴求的回應，當代我國政府職能轉變的軌跡正是社會變遷的折射。通過職能轉變，我們已經從“沒有市場建市場”到“不找市場找市長”，進展到現在的“既找市長又找市場”，再發展到下一步“不找市長找市場”、“少找政府多找社會”，這是一條歷史的必由之路。

河北亟須打造政府服務高地

□龐立平

近幾年，河北在行政體制改革、政府職能轉變方面取得了很大成績，如權力公開透明運行、通透式辦公、政府ISO9000認證、審批制度改革等都走在了全國前列。但同全面建設小康社會的要求相比，和行政體制改革的目標對照，我省轉變政府職能，建設服務型政府的任務仍然異常艱巨。

立足于軟實力的競爭，我們需要打造政府服務的高地。環顧周邊省市，或是享有東北振興的有關政策，或是享有中部崛起的政策，或是享有西部大開發的政策，或是享有濱海新區的政策，和他們比較，河北已經成為政策低洼地帶，經濟發展面臨越來越大的壓力。在政策落差面前，唯有打造政府服務的高地，我們才能增加經濟吸引力。

另外，我省的政府定位、政府效能確有需要提高和改進的地方。首先，一些政府職能定位不科學，管了許多不該管也管不好的事務，而一些應由政府履行的職責沒有很好地承擔起來。其次，有些職責不清，導致推諉扯皮、效率低下和不作為、亂作為。第三，責任泛化現象嚴重，模糊了責任主體，致使應由某部門、某人承擔的責任，變成了“全都有責”，最終成為“無人負責”。還有就是機關運作不規范，“潛規則”常常起關鍵作用，“官本位”思維模式仍然影響著實際的運作。鑒于此，河北打造政府服務的高地，要從以下方面著手：

把政府職能轉變、建設服務型政府作為行政體制改革和政治體制改革的突破口，并強調其戰略性。國家在部署上，本著穩健和漸進原則，實際是把行政體制改革作為政治體制改革的突破口，同時又把政府職能轉變、建設服務型政府作為行政體制改革的突破口，其思路和以黨內民主促進社會民主是一樣的。為此，我們必須提高認識，高度重視，把政府職能轉變、建設服務型政府真正抓實抓好。

按照提升軟實力的標準，加強政府服務制度和服務文化建設。決定一個地方軟實力的因素很多，我們相對看得見、摸得著的主要是政府管理體制，它體現在政府服務水平上，這是人們的共識。為此我們要樹立一個理念：作風建設是提升軟實力的核心，把營造高效、務實、清廉的政務環境置于首位。要通過制定一系列政策法規，促進區域內民主和法制建設，以此規范政府執政行為，規范企業的投資行為，規范市場經濟的運作，塑造良好的投資環境。

繼續推進行政審批制度改革。到目前為止，我省已累計取消1352項行政審批項目，取消率達到了59.2%，雖然已經取得了明顯成效，但還只是階段性的，面臨的任務仍然十分艱巨，需要解決的問題還有很多，審批項目還沒有做到“應減盡減”。

進一步推進擴權強縣改革。當前，政府改革進入新階段，從減人、減事、合并機構的行政機構調整，開始擴展到“減少層級”的行政體制改革。海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經完全實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也完全過渡到直管區、縣，這為進一步推廣省直管縣積累了經驗。我省2005年開始進行第一批擴權強縣改革，到現在為止，總體效果應該說不錯，但比較而言，河北的改革實際是落后的，我們應該加快推進擴權強縣改革。

進一步降低行政成本。從與先進省份比較看，由于區劃中縣級過多，我省的政府機關、事業單位的規模明顯大于其他省份，行政成本要遠遠高于全國平均水平。政府運作成本越來越“昂貴”的現實，要求我們必須下決心降低行政成本，可考慮從縣級行政區劃合并調整、“公車改革”、“公務員財產申報制度”、“公共政策制定過程改革”等多方面切入，降低行政成本、提高行政效率。

推行政府精細化管理。政府效率不高、服務不能令群眾滿意，很多時候并不是因為缺乏相關的政策、規章，而是很好的政策卻不能得到真正貫徹落實。因此，抓落實、提高執行率，已經成了我省各級政府的當務之急。而抓落實、抓執行，就需要精細化管理，需要秉持嚴、細、慎、實的精神，真正把中央、省委各項決策落到實處。

互動

聽眾：轉變政府職能方面，發達國家和地區有哪些成功經驗值得我們借鑒？今后的改革重點和難點是什么？

高小平：10多年來，許多國家和地區在“新公共服務理論”指導下，掀起了新一輪“政府改革運動”，其經驗可概括為三點：一是繼續推進“良好治理”政策，使社會多主體參與公共管理和公共服務，并協調處理好各個主體間的關系；二是進一步加強了政府在公共服務中的作用，強調政府的責任和公共服務的公平原則；三是在加強公共服務中把關系國計民生的重大公共利益作為政府職能的重要內容予以重視，如公共安全、防災減災、危機管理等方面的工作得到了加強。今后，我國在建設服務型政府上還有很多工作要做，主要還是在轉變職能上，要使政府的職能適應社會主義市場經濟、民主政治、文化建設和社會建設的需要，進一步減少微觀管制，強化公共服務；培育多元的公共服務提供者，適度運用市場機制，降低行政成本。

聽眾：十七大提出要減少行政層次，您認為今后我國在這方面的改革應如何進行？如果減，減哪一層？

高小平：從中央到基層，我國現有的行政層次實際上是五級半或六級，即中央、省、副省、市、縣、鄉鎮。這些行政層次的存在對推動我國經濟社會發展起到了重要作用。但隨著經濟社會的不斷發展，過多的層次對整個經濟社會發展的不利影響也開始顯現出來，所以中央提出減少行政層次，是符合我國發展實際的。現在許多地方已有所探索，比如縣財省管、擴權強縣等。今后改革的趨勢，我想應該是在增強中央調控的同時，強化縣級政府功能。鄉鎮主要發揮為農服務職能，取消市管縣，市級政府要強化城市管理功能，縣級政府則是要加強對縣域經濟社會事務統籌協調能力，把農村發展帶動起來，解決好城鄉不協調問題。

聽眾：現在很多地方都在建政務中心或政務大廳，但有群眾反映辦事效率并未提高，“臉難看、門難進、事難辦”的現象還很普遍，對此您怎么看？

高小平：政府建設政務中心或政務大廳，初衷無非兩個，一個是確實要提高辦事效率，為群眾辦實事，一個是確實有“政績沖動”在里面，有的地方存在著搞“形象工程”的問題。但客觀地講，不管出于哪種目的，政務大廳的出現對方便百姓辦事，提高管理水平，還是有很多積極作用的。當然，現在很多地方的政務中心還只是一種“物理”整合，還沒有達到“化學”整合，“前店后廠”的現象也大量存在，但要看到，這種現象正在被逐步克服。今后，政務中心或政務大廳必須實現“化學”整合，真正變成一個把執法權和執行權整合在一起的大部門，實現決策權與執行權分開，這是一個大趨勢，與中央提出的大部門體制改革方向相吻合。