城鄉建設規劃講話

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同志們：

今天，住房和城鄉建設部在這里召開會議，正式派出我部第三批城鄉規劃督察員，全面展開對由國務院審批的城市總體規劃實施的監督工作。這對各位受派遣的同志來說，既是一種榮譽，更是一種責任。我代表部黨組向你們表示感謝和祝賀。城鄉規劃督察員制度從設計、試點到今天的全面推廣，我們始終貫徹的一個重要方針就是用合適的人、合適的辦法來貫徹落實合適的制度。

一、城鄉規劃督察員制度是最有效、最合適的制度

（一）派出城鄉規劃督察員是完善行政監督體制機制的制度創新

當前，我國正處在城鎮化的高潮期。這對中華民族來講，是一次史無前例、空前絕后的歷史進程。在這一過程中，城鎮和鄉村的發展模式、重大基礎設施建設和生產布局，直接影響著城鄉的空間關系、東部與西部的關系、沿海與內地的關系，更影響到能源利用、環境資源的保護，關系到歷史文化名城、名鎮、名村、風景名勝區等這些脆弱的、不可再生的資源是否能夠得到有效保護和永續利用。城鄉布局是剛性的，一旦確定很難改變。像美國這樣的發達國家，雖然是世界強國，但是它的發展模式卻是失敗的。城市低密度擴展導致經濟成本、社會成本、環境成本高昂。美國人均所消耗的汽油是歐盟國家的5倍以上。美國人口只占全球的5%，但所消耗的能源和資源占全球1/4以上。所以，這種模式是我國絕對不能仿效的，必須充分借鑒西方發達國家城市化歷程的經驗和教訓，結合我國的實際，探索適合中國國情的城鄉發展道路；必須堅持城鄉規劃管理體制的創新，遵循法治化和市場化的規律，強化城鄉規劃的綜合調控作用，有效地避免和解決城鎮化過程中已經出現或將會出現的一系列問題，促進城鎮化健康有序可持續發展。在這個關鍵時刻，我們的規劃督察員制度應運而生。

（二）城鄉規劃督察員制度是落實《城鄉規劃法》的重要保證

1989年我國頒布了第一部《城市規劃法》，鑒于當時的認識和實際情況，這部法律類似一部宣言法，主要規定了應該做什么、怎么做，但并沒有明確違反這部法律會受到怎樣的處罰。《城市規劃法》確實非常重要，但是這部法從頒布到廢止，沒有人因為違反《城市規劃法》而受到處罰，而違法的事例比比皆是，每分每秒都在發生。我國許多不可再生的資源，在空前絕后的城鎮化進程中受到了破壞，沒有得到及時挽救和制止，留下了非常慘痛的教訓。

2004年聯合國教科文組織在蘇州召開世界遺產委員會會議時，黨中央、國務院交給我們兩項任務：第一是申報高句麗項目為世界文化遺產，第二是修改《凱恩斯決定》。當時《凱恩斯決定》規定，一個國家無論大小，每年只能申報一項遺產。《凱恩斯決定》很難進行修改，因為這是一個大多數人的決定。大國代表擔心中國成為世界第一遺產大國，小國代表認為中國已經有35項世界遺產，聯合國教科文組織官員認為中國對世界遺產項目保護不善，還經常被亮黃牌，能保護好就不錯了。所以，聯合國官員和其他人員眾口一詞，反對修改這個決定，我們當時非常孤立。為了完成中央布置的任務，我指出，中國是世界上建筑強度最大的國家，每年所消耗的水泥占世界水泥需要量的42%，建筑量是世界所有發達國家的總和，世界最大的建筑市場在中國。雖然我國35個世界遺產項目中有保護不善的地方，但是絕對沒有遭到毀滅性破壞的案例。我們中國之所以想把自己的家底亮出去，目的是想讓全球都來監督中國遺產的保護。中國地大物博，遺產眾多，在城鎮化高潮中，如果不及時保護，這些歷史文化和自然遺產有可能在不遠的將來變成鋼筋水泥，到時候再想保護也已經來不及了。聯合國官員聽了這個理由以后才醒悟過來，配合我國把原本不可能修改的《凱恩斯決定》修改了。

在《風景名勝區條例》修訂過程中，我們根據中央領導同志的指示，加大了對破壞風景區行為的處罰力度，使該條例從“豆腐條例”變成“鋼鐵條例”，收到了明顯成效。如《無極》劇組破壞風景區事件，按照原來的法律規定最高只能處以10萬元的罰款，按照新條例就要罰一百萬。相關部委還聯合發文，明確今后凡進入風景區進行影視拍攝等活動的，需要經過嚴格審批并監督，對這股破壞景區的風氣起到了很好的震懾和控制作用。

這兩個事例說明，過去的《城市規劃法》從一開始就是一部宣言法，缺乏監督檢查落實，也說明了加強城鄉規劃的監督落實是何等重要。所以，本次《城鄉規劃法》用四分之一的篇幅專門闡述了規劃的監督檢查和法律責任，強調了中央對地方、上級對下級的監督檢查；強調了規劃部門有權立即直接拆除違法建設，不需要通過法院來執行；強調了國家住房和城鄉建設部有權撤銷任何一個地方違法做出的“一書兩證”，這是以往從來沒有過的。可以說《城鄉規劃法》非常適應快速城鎮化的中國國情，是一部合適的法律。而向地方城市派駐城鄉規劃督察員，是從制度上落實《城鄉規劃法》對強化規劃執行監督檢查的要求。一方面，規劃督察員被直接派駐在被督察城市，實現了中央對地方的規劃行政監督；另一方面，也促使地方政府的主要領導加強對國家頒布的法律和國務院批準的城市總體規劃的執行監督，讓他們時刻認識到一個城市的建設不是自己說了算，還要受到法律的約束。

（三）城鄉規劃督察員制度是強化城鄉規劃主管部門執行力的重要力量

當前城鄉規劃管理面臨的一個突出問題是，地方政府主要領導干預規劃審批、規劃主管部門被動違規和不作為違法現象較為普遍，幾乎每一件公然違背城鄉規劃法的事件背后都是權力在起作用。城鄉規劃一旦被批準，本身就是法律，任何超越城市總體規劃的建設行為都是違法建設行為。針對這種越權行為的泛濫，必須要用制度來加以約束。我們經常說要維護城鄉規劃的嚴肅性、權威性，核心問題就是要加強城鄉規劃執行力。如果確實需要調整規劃，就要按照程序來調整，這是一個很重要的法治原則。不少地方政府的領導人對此沒有清醒認識，常常憑長官意志亂拍板、亂指揮，屢屢越權違法，造成重大損失。規劃主管部門一些干部也“上行下效”亂改容積率和用地性質，從而以權謀私。近幾年的實踐證明，規劃督察員制度不僅是保護國家不可再生資源的主要手段，還是制約地方當權者“以人代法、以權代法、違法干預、私改規劃”的必要手段，更是防止規劃部門被動違規或違法審批的利器。督察員與所駐城市規劃主管部門互相配合、互相支援，相當于派了高級規劃官員幫助規劃主管部門向權威闡述真理，為城市規劃主管部門撐起了一把“保護傘”，在無形之中提高了規劃主管部門的地位和依法行政的底氣。

（四）城鄉規劃督察員制度是理順規劃管理體制的重要手段

在建立規劃督察員制度之前，我國各地城市規劃執行中的遺憾很多。在城市化、全球化、工業化和市場化的浪潮中，各種因素交織在一起，無時無刻不在挑戰城市規劃的嚴肅性、權威性。反思我們以前城鄉規劃管理體制的狀況，確實存在很多缺陷和不適應性，亟待加以理順和完善。建立督察員制度之后，規劃督察員常年駐守在規劃主管部門，站在規劃管理工作的最前沿，掌握大量第一手資料和信息，不僅可以在第一時間及時發現和制止各類違法違規行為，還可以在推動地方規劃管理制度化和規范化方面發揮積極作用。

首先，督察員可以督促地方政府加強規劃編制的力度和進度，提高規劃編制的質量和水平，推動提高控制性詳規的覆蓋率，保證規劃對城市建設的指導作用。

其次，督察員幫助地方逐步完善規劃審批管理機制，嚴格行政審批制度、項目審批程序，落實沒有規劃不得建設的原則，加強規劃監督與社會監督之間的銜接。

第三，督察員推動地方政府強化市級規劃管理職能，集中統一規劃管理權限，維護城市規劃的統一性、完整性和連續性。

第四，督察員監督“四線”和規劃強制性條款的科學制定、嚴格實施，強化規劃的剛性原則，落實對不可再生資源的保護。如通過“綠線”來管制公共綠地，通過“藍線”來管制水域、濕地、河岸，通過“紫線”來管制歷史文化名城、歷史街區、古建筑，通過“黃線”來控制重大基礎設施。所有上述這些方面都是規劃督察員到任以后應該發揮作用的地方。

二、合適的人選是確保城鄉規劃督察員制度取得實效的關鍵

有了合適的制度以后，合適的人就成了關鍵因素。2006年，我部正式啟動派出城鄉規劃督察員的試點工作。目前，部派督察員隊伍從第一批9個人發展壯大到現在的50個人。兩年來，督察員們勤奮敬業、勇于開拓，不僅出色地完成了規劃督察的任務，而且樹立了我部規劃督察員隊伍的良好形象——精通技術、經驗豐富、講究藝術。其實，這也是城鄉規劃本身的特質所決定的。第一，城鄉規劃是一門專門的學科。這一學科已經從純粹的工程技術逐漸演變為多學科協同的綜合科學。第二，城鄉規劃是一項政府行為。規劃是一種依法強制實施的空間管制手段，它代表市民的長遠利益和社會公共利益，是一種法治武器。無論是城市總體規劃還是控制性詳細規劃，凡是經法定程序批準的規劃都是法律，只有依靠政府的強制力才能保證實施；第三，城鄉規劃又是一項社會活動，是一種民眾的能力行為，代表民眾的利益。沒有一項制度能如此廣泛、深刻地影響每一個人的利益，沒有一項制度能像城鄉規劃這樣被所有的人所關注。城鄉規劃這三大特點是世界公認的，并載入了英國大不列顛百科全書。所以，對于落實規劃督察員制度來說，合適的人要具有三個方面的特質：首先，要有深厚的城市規劃專業知識積淀，懂得城鄉規劃本身的各項功能，懂得城市的空間物質結構及其發展演變的基本規律。其次，要具備資歷和經驗。通俗的說，就是“姜還是老的辣”。如有的同志既是注冊規劃師、大學的兼職教授，同時又擔任過市長、廳長；有的同志曾經主持或參與過城市重大項目的規劃建設和地方城市規劃管理法律法規的制定。所以他們有一種經歷上的積淀，在規劃督察過程中發現的問題，往往都是他們當年碰到和解決過的，說起話來就不會蒼白無力。最后，城鄉規劃督察實際上是一種帶有中國特色的、富于創造性的督察工作，督察員要非常具備親和力，講究溝通藝術，這樣才能有執行力。

前兩批規劃督察員用他們四個方面的工作實踐和成效，體現了“合適的人選”的要求。

一是試點城市主要領導對規劃督察員作用的認識顯著增強。通過開展規劃督察工作，城市領導強化了自覺執行規劃的意識。昆明市市委書記仇和同志在約見督察員時表示，一定要自覺樹立規劃的權威，做到“動土必有規劃”；桂林市市長張秀隆同志表示，絕不搞一任領導一張規劃，要在法定規劃期限內做到“一張藍圖管到底，一屆接著一屆干”。

二是規劃主管部門依法行政的執行力普遍提高。在督察員的監督與制約下，規劃主管部門減少了被動違規的壓力，提高了規劃部門依法行政的底氣。事實證明，我們下派各地的督察員是強化基層規劃部門權威的力量，是防止其自身被動違規、腐敗的一把“利器”。基層規劃部門違規，主要表現在隨意修改規劃。例如有的開發商開發樓盤，通過領導批條子提高容積率，規劃局局長頂不住，容積率由5提高到8，等于可以多蓋60%以上的房子，開發商就可以多賺許多錢。面對這種情況，規劃局局長一般有三種態度：一種態度是領導批了，他就跟著批了，違心順從；還有一種態度是領導批了，明知不對，不但不反對，還跟著分紅利。有的規劃局局長就在這方面出了問題；第三種態度是向上級領導解釋這樣做是不對的，容積率不允許隨便改變。這時規劃督察員就起作用了，可以幫助規劃主管部門堅決頂住，闡明不經法定程序沒有擅自修改規劃的余地。兩年來，我們已經有很多成功的例子。如桂林市建規委借督察員的力量頂住某上級部門的壓力，堅決糾正了外商在漓江近岸邊建別墅的違規行為，保護了漓江風景區的自然景觀。西安市規劃局在督察員的支持下頂住來自個別領導的壓力，共同努力、積極協調，聯合制止了西安航天科技產業基地規劃管理權下放問題。

三是地方規劃管理體制進一步理順。在實際工作中，城鄉規劃、土地利用規劃與其他部門的專業規劃相互不銜接，是基層經常性遇到的難題。在這種情況下，督察員通過耐心細致的工作，使地方政府主要領導明白，只有城鄉規劃可以直接用于分配城鄉空間資源，直接用于指導和規范城市建設行為。這樣地方政府領導掃除了內心顧慮，卸掉了思想包袱，主動邀請督察員參加重要會議，如城市規劃委員會、規劃業務會等等，及時認真研究督察員提出的建議，積極穩妥地推進城鄉規劃管理體制的改革，進一步嚴格規劃審批程序，規范規劃管理工作，使城鄉規劃更加科學、合理、可操作，努力使城鄉規劃成為其他規劃的落腳點。如西寧市在督察員的幫助下，加快規劃編制步伐，克服經費不足的困難，抓緊安排開展了“四線”劃定、近期建設規劃、控規修編等工作。鄭州市規劃局虛心接受督察員的建議，加強內部監督機制建設，2007年行風排隊從倒數第五躍居到中間位置，被評為省“精神文明先進單位”。

四是違法違規問題被及時糾正在事前事中。自2006年9月以來，部派督察員共約見地方政府領導一百余次，發出督察建議書、意見書38份、調研報告40余份，對出現的違法違規苗頭予以口頭提醒和警示上百余次。督察員發出的督察建議和意見大部分已經引起高度重視，許多問題開始重新研究，有的得到了及時制止。兩年來，各試點城市再也沒有發生重大違規問題，有效避免了因違反規劃造成不可挽回的損失和巨大資金、資源的浪費。

例如，駐鄭州督察員發現并糾正了某建設項目未履行規劃行政許可手續，強行占壓規劃道路紅線、綠化帶和高壓走廊問題，共拆除違法建筑16棟，建筑面積4萬多平方米，有力地維護了公眾利益。

又例如，駐杭州督察員發現并糾正了2個建設項目設計超過西湖近湖地區控制限高的問題，由此控制了另外8起超高建筑的申請，保護了西湖景觀。8年前，我在杭州當市長的時候，看得見西湖的房子每平米5000美元，看不見西湖的房子每平米5000元人民幣。所以近幾年杭州西湖周邊的樓盤都紛紛向高空發展。正是受景觀房產高價值的驅動，我國許多城市中的湖泊變成了“洗腳盆”，許多美麗的江河變成了“陰溝”，確實很可惜。

駐長沙督察員發現某建設項目設計嚴重突破湘江沿岸控高規定，一旦建成，將對湘江風光帶、岳麓山風景名勝區帶來較大損害，立即向分管市長提議暫停建設。目前，該項目已重新論證。

駐貴陽督察員發現某房地產開發項目違反規劃控制條件，占用用地紅線外的山體和綠化帶進行違規建設，立即與市政府協商馬上停工，發出通知，使違規行為得到制止。

駐西安督察員發現某強勢單位擅自在國家重點文物保護單位清真大寺保護范圍內進行建設，立即督促市政府在項目初始階段予以制止，維護了規劃的嚴肅性、權威性，同時也避免了群體性上訪事件發生。

三、開展城鄉規劃督察工作必須講究合適的方法

開展城鄉規劃督察工作，除了合適的制度、合適的人以外，我們還要講究合適的方法。從合適的方法這一角度來看，今天召集大家開會，一方面是向全國宣布，正式在全國范圍內建立與貫徹落實科學發展觀相適應的城鄉規劃督察員制度。這項制度已經從試點走向全面推廣；另一方面，要對第三批城鄉規劃督察員進行集中培訓，使大家能夠掌握合適的方法。我相信大家都在工作崗位上積累了豐富的工作經驗，但有了豐富的工作經驗并不能說工作方法就好，只能說有了好的工作方法的基礎。我認為，合適的工作方法主要包括以下幾個方面：

一是要嚴格做好監督。要監督各地切實執行好法定規劃，維護規劃的嚴肅性和權威性；要善于跟蹤和發現重大問題，及時發出并嚴格落實督察意見書和建議書。當發現違法違規行為的苗頭時，要發揚敢于碰硬的精神，“嚴”字當頭，嚴肅、嚴格地進行查處。要做好這一點，就要把《城鄉規劃法》學懂學透，每一個細節都要精通，更重要的是要切實搞懂與這部法律配套的部門規章和技術標準規范，做到熟練掌握、諳熟于心。

二是要寓監督于服務之中。我經常對市長、書記講，你們缺乏規劃技術力量，缺乏規劃實踐經驗，派駐的規劃督察員就是你們免費的城市總規劃師。所以，從這個意義上說，督察員要從技術角度向地方政府領導講清楚違反規劃的后果。西方的規劃師是“向權威闡述真理”，而我們的規劃督察員本身就是權威的。只要我們放下架子，不是以“欽差大臣”的口氣，而是以地方政府的自己人自居，講究溝通技巧，既充分肯定派駐城市在規劃管理工作中的成績和做法，又積極協助地方規劃部門探索解決一些規劃管理上存在的難點問題，就會使地方政府切身感到派駐的規劃督察員對城市政府加強和規范規劃管理是一種促進和幫助，就會得到衷心的歡迎和擁護。

三是要勤于調查研究。希望各位規劃督察員在實際工作中，不僅要當好住房和城鄉建設部的規劃督察員，也要當好人民群眾的信息員、調查員。規劃是在空間上的決策。由于城市空間資源是極其有限的，一旦做出錯誤的規劃決策，肯定有一部分人的利益受到損失。在這個時候，我們一定要聽取那些弱勢群體的意見，維護農民、基層居民、下崗工人的合法利益。如果我們高高在上，督察就起不到效果。所以，督察員一定要密切聯系群眾，最好能夠在派駐城市的報紙上公布自己的工作電話、傳真和電子郵箱。為了加強這方面的信息溝通，城市規劃網站（）論壇專門設立了一個規劃督察員專欄，目前該專欄里的交流文稿已有幾百篇。希望大家利用這個網站進行相互交流，同時利用電子郵件與部里互通信息，與人民群眾保持聯系。

四是要切實做到廉潔自律。“廉生威”，廉潔才有威信。規劃督察員只有做到高標準、嚴要求、廉潔自律，才能大膽工作，才能在原則問題上不回避、不動搖，才能在這個空前絕后的歷史發展道路上為人民群眾、為中華民族建功立業。

另外，規劃督察員們遠離家鄉在異地工作，要料理好自身的生活，注意身體健康。住房和城鄉建設部稽查辦作為部派規劃督察員的管理單位，要認真做好督察員的服務和后勤保障工作，為督察員們順利開展工作創造良好條件。

最后，我代表部黨組向你們的辛勤工作表示衷心感謝，希望你們早出成效、多出成效！

謝謝大家。