農民充分就業與全面建設小康社會

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就業問題是當前中國經濟發展面臨的最大挑戰之一，特別是農村大量的富余勞動力滯留農村，它同農村的貧窮問題密切相聯。

十六大確定了全面建設小康社會的目標，完全符合我國國情和現代化的實際，符合廣大人民的愿望。為了實施這一目標，明確提出“農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢”，“擴大就業是我國當前和今后長時期重大而艱巨的任務”。

農村富余勞動力在流動中就業的發展歷程

一封閉的城鄉二元結構，使大量的勞動力滯留農村。

改革開放前，中國實行的是計劃經濟體制，以優先發展重工業為主的戰略方針，輕紡工業和第三產業相對滯后，提供的就業崗位少，難以滿足城鄉就業的需求。資金的原始積累采取“以農養工”的方針，用“剪刀差”等辦法，從農村抽走資金，用于城市化工業化建設，而對占總人口80％的農民，采用行政手段，實行嚴格的城鄉隔離政策，形成封閉的城鄉二元結構，把農民關在城門之外，在狹窄的土地上，進行低效勞動，致使大量的勞動力長期封閉在農村，不能流動。同時，又不適當地強調“以糧為綱”，限制發展多種經營和鄉村工業，生產結構單一，因而農村長期處于普遍貧困狀態。農村改革始于1978年，當時中國農村貧困人口2．5億多，貧困發生率高達33％。

二隨著家庭聯產承包制的推行，鄉鎮企業的異軍突起，為中國農村勞動力大規模轉移邁出了第一步。

上世紀70年代末期開始的農村改革，在農村普遍推行了以大包干為主的家庭承包經營體制，農民對土地有了使用權和經營權，廢除了吃“大鍋飯”、干活大呼隆的舊體制，農村勞動力過剩的情況充分被顯露出來。家庭聯產承包經營極大地調動了廣大農民的生產積極性，農村多年積累的生產力迅速被釋放出來，糧食等主要農產品迅猛增長。隨著溫飽問題的基本解決，商品經濟的發展，廢除了糧食“統購統銷”政策和“糧票”制度，農民手中有了余糧，有了一定的資金，農村富余勞動力，開始離開土地到小集鎮務工經商，從而推動了中國農村鄉鎮企業的興起。鄉鎮企業的異軍突起和多種經營的發展，吸納了農村剩余勞動力1．36億多人。其特點是“離土不離鄉，進廠不進城”，不僅促進了農村工業的發展，農民收入快速增長，而且社會震動不大，政府和農民都滿意。到1985年全國貧困人口下降到1．25億人，貧困發生率為14．8％，比1978年下降了一半，平均每年減少1780萬人。這次的流動為農民進一步在更大范圍流動拉開了序幕，是一次有益的演習。

三農村勞動力大規模跨區域流動，引發了波瀾壯闊的民工潮。

上世紀80年代末和90年代初期，中國出現了波瀾壯闊的民工潮。一方面由于鄉鎮企業進入常態發展時期，再加上經濟環境發生了一些變化，鄉鎮企業吸納勞動力的能力逐年下降，“離土不離鄉”的就業方式已不能滿足農村富余勞動力就業的需要。另一方面，隨著改革開放的深入發展，東部沿海地區和城市經濟發展很快，率先走上致富路。它們不僅迅速解決了本地富余勞動力就業的問題，出現勞動力資源短缺的現象，產生了對勞動力新的需求，而中西部地區卻存在大量富余勞動力。在這種情況下，農民為了求生存、求發展，為了尋找新的就業機會，越來越多的農民勇敢地離開了本鄉故土，走上了打工學藝，闖蕩天下的艱苦歷程，開始跨區域流動，除了在本縣、本地區、本省流動外，還到外省、到東部發達地區、往大城市流動，終于形成了波瀾壯闊的民工潮。開始時是盲目的無序的流動，出現了一些問題，對社會的震動很大，有的主張要禁止這種“盲流”，甚至提出要用“鐵掃帚”把“盲流”掃出城門。但是隨著時間的推移，政府及時提出了“政策引導、有序流動、加強管理、改善服務”的十六字方針，民工潮逐步走上了有序流動和規范化，創造了農民群眾“自謀職業、自主創業、自主脫貧”的新機制，這時的民工流動每年大約有6000萬到8000萬人，這在世界人口流動史上是罕見的。民工潮的興起意義重大：一是它為發達地區和城市建設提供了大量的廉價勞動力，為國家的經濟發展和建設做出了巨大貢獻。億萬民工的辛勤勞動，究竟對全國GDP的增長有多大貢獻，沒有統計，誰也說不清楚。僅以廣東省為例，據有關部門估算，全省有農民工2000多萬，對全省GDP的貢獻率超過25％以上。二是它緩解了欠發達地區富余勞動力就業的壓力，有利于增加農民的收入，成為農民增收的重要組成部分，是欠發達地區脫貧致富的重要途徑，“外出一人，全家脫貧，外出二人，全家致富，外出一批，帶動一地”，到1993年，全國貧困人口下降到8000萬，比1978年2．5億下降68％，貧困發生率為8．8％；三是它是一所大學校，是提高勞動力素質，培養經營管理人才的搖籃；四是它也為欠發達地區的資金積累做出了貢獻。以四川省為例，全省打工者超過1200多萬人，跨省的有600多萬人，實現勞務收入達450億元，超過了本省地方財政收入，對當地經濟發展、增加農民收入有著舉足輕重的作用。五是，應當特別指出的是農民的流動，使勞動力資源的配置由政府決策為主轉變為由市場配置為主的機制，從而推動了用工制度、工資制度、教育制度、戶籍制度等方面的改革，促進了中國勞動力市場的形成、發育和成長。

四“創業潮”的興起，加快了農村城鎮化進程。

大批打工者經過三、五年，六、七年打工生涯的鍛煉，開闊了眼界，增長了才干，學到了本領之后，每年都有一批打工者回到家鄉創業。他們有的辦起了個體、私營、聯營企業，有的創辦或領辦鄉鎮企業，創建了一大批中小企業，以至大型企業，實現了“從奴隸到將軍”的轉變，當上廠長、經理或董事長，涌現出一大批“創業之星”。據四川省的調查，該省外出打工者1000多萬人，其中回鄉創業的有40多萬人，占4％左右。據有關報導，目前全國打工者超過1．2億人，除其中有一部分成功者已在城市穩定就業、創業，扎下了根，由農民正式變為城市工人或市民外，如果全國按一億多打工者計算，回鄉創業者大約有400萬人。如果每個創業者能安排5－10個人就業，全國就能增加2000－4000萬個就業崗位。據湖南省勞動部門的統計，目前該省外出打工人員回鄉創辦的企業大約有25000多個，共安排勞動力25．4萬人。平均每個企業吸納勞動力10人左右。創業者大多在小城鎮開店辦廠，務工經商，是中西部欠發達地區經濟發展新的增長點。他們依靠自己的力量，建設了許多“工業開發區”、“農民一條街”，以至新型的“農民城”，加快了農村城鎮化的發展進程。

1994年，國務院制定了“八七扶貧攻堅計劃”，要求到2000年，用7年的時間解決8000萬貧困人口的溫飽問題，這個目標已基本實現。當前農村還有3000多萬人還沒有完全解決溫飽問題，貧困發生率僅占3％左右。

綜上所述，自農村改革開放以來，從家庭承包經營的推行、鄉鎮企業的異軍突起到波瀾壯闊的民工潮和創業潮，都是農民的偉大創造，是不斷解放和發展生產力的大潮，是與時俱進不可阻擋的時代潮流。它對中國的工業化、城鎮化、現代化的發展，對富余勞動力的充分就業和扶貧開發做出了巨大貢獻。

全面建設小康社會重點和難點在農村

由于我國人多地少，人口基數大，再加上人口的不斷增長，城鄉二元結構長期得不到緩解，當前農村富余勞動力仍然有1．5億左右，供大于求的狀況依然存在。同時面臨著農民收入增長緩慢，城鄉工農差距、東西部地區差距、農民之間的差距逐年拉大，民工潮又同城市下崗失業相交叉，特別是加入WTO后中國農業受到國際市場的沖擊，必將給農民工進城增加新的困難，形勢更加嚴峻。因此，我們必須認識到，全面建設小康社會的宏偉目標，最繁重、最艱巨的任務在農村，因此我國的改革和發展的重心應逐步向農村轉移，向農村傾斜，使工農、城鄉兩個“輪子”統籌、協調發展。特別是解決好農民充分就業和農民增收問題，應當作為農村工作的重點。只有農民充分就業，才能促進農民增收，只有農民收入不斷增加才能逐步縮小各種差距，推進產業結構調整，維護社會穩定和農村的持續全面發展。

當前，農村存在的主要矛盾和問題是：

第一，農民收入增長緩慢。2001年城市居民可支配的收入6800多元，增長8．5％，農村人均收入2366元，只增長4．2％，兩者之間的比例為2．91比農村改革前1978年的2．57：1還要高出0．33個百分點。比農村改革后1983年這個比例一度下降到1．70：1，高出1．2個百分點。根據有關方面預測，2002年這個比例可能達到3：1。

第二，農民之間的收入也很不平衡。

據《中國農業年鑒》統計資料，2001年農民人均收入2366．4元。其中高收入人均4000－5000元村29395個，人口4182．5萬人，5000－10000元的村21910個，人口3237．4萬；1萬元以上的村只有932個，人口140．2萬。中等收入3000－4000元的村98251個，人口13484萬人；2000－3000元的村217186個，人口27537．1萬。低收入1000－2000元的村238538個，人口31079．3萬。特別困難的收入1000元以下的村89439個，人口9033．4萬人，其中500元以下的村16415個，人口1459．5萬人。

根據以上統計分析，收入4000元以上的村和人口分別占全國的7．5％和8．52％；中等收入的村和人口分別占45．3％和46．2％；低收入的村和人口分別占47．1％和45．2％，其中特困1000元以下分別占12．8％和10．8％。

第三，東西部的差距進一步拉大。

我國西部12省區土地面積占國土面積71％，人口占28．6％，但國內生產總值只占17．1％。2000年全國人均國內生產總值達854美元，西部地區525美元，比東部低38個百分點。全國592個貧困縣，西部307個，占51．8％。

第四，減輕農民負擔問題，中央非常重視，三令五申不許亂攤派、亂收費、亂集資，加重農民負擔，但長期得不到徹底解決。

農村稅費改革，從安徽省試點開始，已在全國逐步展開，取得了初步成效，農民負擔有所下降。但要從根本上解決問題，鞏固稅費改革的成果，防止反彈，還要在財稅體制和調整中央和地方財稅的比例關系，精簡機構和人員編制，發展縣域經濟等方面，繼續深化改革，探索治本之策。當前存在的問題，原因是多方面的，但其最根本原因是縣鄉財政負擔過重。本應由國家財政負擔的國民義務教育、農村醫療衛生和鄉鎮超編人員等費用也要農民負擔。據《中國發展論壇》有關論文所述，“2000年末全國財政負擔的人員不含軍隊和武警總量中，由縣鄉財政負擔的比重高達69．7％，而同期縣鄉財政的收入卻只占全國財政總收入的20．7％”。特別是在中西部欠發達地區，由于縣鄉財政嚴重短缺，他們為了維持基層政權的正常運轉，為了能及時發出工資，在無奈的情況下，他們只好采取隱蔽的或其他不正常的手段繼續向農民伸出亂收費、亂攤派、亂集資之手。這才是農村基層財政負債率高，長期發不出工資和農民負擔長期不能從根本上解決的主要原因。只有加快西部大開發的步伐，促進縣域經濟的發展，在財稅體制上要下決心對欠發達地區貫徹“多予少取”的方針，使縣以下基層的日子能過得去。我國已進入工業化中期發展階段，應考慮停止由農村積累資金“以農補工”的做法，逐步過渡到“以工補農”，工業反哺農業的政策，加大對農業的投入，真正做到以工業為主導，發揮城市對農村的帶動作用。該國家辦的事由國家負責，該地方辦的事由地方辦，誰開口子誰給錢，做到事權和財權的統一。只有這樣農民的負擔才能真正減下來。

第五，扶貧開發問題。

當前，我國還有3000萬人沒有從根本上解決溫飽問題。已經解決的由于受各種災害的影響有的又返貧了。我國的扶貧標準比較低，如果按國際上的通常標準，每人每天1美元計算，相差甚遠。按這個標準我國還有一億多的貧困人口。

根據對上述問題的分析，可以看出，全面建設小康社會關鍵在農村、難點也在農村。

難點之一，就是農民的收入增長緩慢，增加農民的收入已成為農村工作的“重中之重”。

難點之二，就是減輕農民負擔問題、扶貧開發問題。農民收入增長緩慢，貧困人口不能脫貧，對農民生活水平的提高、農業再生產的投入、農村市場的開拓，以及城鄉經濟的平衡發展，對社會的穩定等都會產生極其不利的影響。如果工業和農業、城市和鄉村兩個“輪子”長期失衡，不能協調發展，全面建設小康社會是不可能的。

難點之三就是大量的富余勞動力的非農就業問題。這個問題同上述幾個難點是密切相連的，是難點中的難點。就業是民生之本，如果城鄉割裂的二元結構長期打不破，大量富余勞動力仍然滯留農村，不能得到充分就業，其他難點，如增加農民收入、減輕農民負擔、扶貧開發等難點也就不能獲得根本解決。

擴大就業是我國當前和今后長期重大而艱巨的任務

解決農村富余勞動力充分就業問題，首先要看到我們的有利條件。我國民工潮的興起已有十幾年的歷史，逐步從無序到有序、規范化發展，積累了很多成功的經驗，農民在流動中就業是農民充分就業的有效途徑，已成為全國上下的共識。中國農民富有創造精神，勤勞勇敢，能經受任何風浪的考驗。解決農村富余勞動力就業問題，依靠國家包下來是不現實的。只有把農民的積極性調動起來，靠廣大農民的聰明才智，繼續走“打工——創業——城鎮化建設”之路，優化農村經濟產業結構、加快西部大開發和農業產業化的進程，推進對初級農產品的轉化和加工增值，推廣先進科學技術，加強城鎮化和市場建設等，必然能創造出更多的就業崗位。

一進一步增強就業觀點。就業是民生之本，擴大就業是我國當前和今后長時期重大而艱巨的任務。各級黨委和政府要轉變觀念，樹立農村富余勞動力“是資源、財富，不是包袱”的觀點。既然是資源，就要同其他資源一樣來開發它。有的地方把它看作是“民工經濟”，把勞務輸出作為增加農民收入，振興農村經濟的支柱產業來經營開發。有的地方政府成立了“勞務輸出辦公室”，有的還成立了“勞務輸出公司”和“勞動派遣公司”等中介組織。專門負責這項工作，組織和推動，鼓勵和支持農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移。要充分認識到，千方百計解決好農村富余勞動力的就業問題，為他們辦實事、辦好事，搞好服務，使其真正得到實惠，就是貫徹落實十六大精神，全面建設小康社會的實際行動。

二要擴大就業就要發展經濟，鼓勵支持創業，要在全社會形成鼓勵創業的機制。當前要注意扶持各種所有制經濟的發展，特別是中小企業的發展。在貧困地區縣以下的農村，國家不可能進行大量投入，引資招商也有困難，地方財力又很有限，只有依靠群眾發動社會力量來創業，大力扶持個體、私營等非公有制經濟的發展，增加就業崗位，擴大就業總量。要滿腔熱情地鼓勵支持農村富余勞動力外出打工，對已經外出打工者，經受幾年鍛煉、積累了一定資金，學到了一些管理知識，掌握了一定信息的民工，要動員他們回鄉創業，擴大就業，把他們看作是先進生產力的代表，表彰他們的創業事跡和先富幫后富的奉獻精神，激勵更多的外出打工者回鄉創業。為本地經濟社會發展做貢獻。

三搞好服務。要建立健全各種中介服務組織，輸出方要為民工有序流動提供信息，組織培訓、派遣輸送等方面的有效服務；輸入方要取消對農村勞動力進城的各種不合理的限制，加強管理，規范勞動市場，做到公平競爭；輸出方和輸入方都要注意落實黨關于擴大就業的各項優惠政策，簡化創業者辦事的手續，減輕各種稅費負擔。

四加強戶籍制度的改革力度。小城鎮的戶籍制度改革已全面展開，有些大中城市已開始動作，有的已宣布允許有穩定的職業和居住條件的農民進入城市落戶。這方面的改革要進一步加強力度，只有消除城鄉隔離的樊籬，城鄉分割的二元結構才能打破。

五要注意保護民工的合法權益。對隨意欠發民工工資，對各種歧視民工的行為，要提供法律保護。對民工子弟入學給予同等待遇等。

六加強職業技術培訓。隨著市場經濟的發展，經濟結構的戰略性調整和產業的升級，對勞動者的文化、技能、知識結構等要求將有明顯提高，勞務輸出將由過去的簡單體力勞動型向技能型、知識型轉變。因此必須加強對勞動力的培訓工作，以不斷提高民工素質，提升其就業技能，增強其在勞務市場上的競爭力。這件事情非常重要，各級政府、各群眾團體、社會組織、各企業和中介組織，要作為一件大事抓緊抓好。

七要保持外出農民土地承包權的穩定。堅持黨在農村的基本政策，長期穩定并不斷完善家庭聯產承包的經營體制。不要隨意收回農民工的承包地，以免除他們的后顧之憂。當他們在城鎮失掉工作時，仍可回鄉種地，這是最重要的社會保障，使他們有一個可靠的后方。同時，這也是防止有些發展中的國家出現大量貧民窟現象的有力措施。

總之，解決中國農村富余勞動力非農就業問題，在前進的道路上，還會遇到這樣那樣的困難，但我們完成相信，隨著十六大精神的貫徹落實，以“三個代表”重要思想為指導，在黨和政府的領導下，全國上下齊心協力，這些問題最終是能夠得到解決的。農村富余勞力的充分就業必將促進農民收入不斷增長，推動農村經濟、社會的全面發展，全面建設小康社會的宏偉目標就一定能夠實現。