管理體制調查思考

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*年前，市轄區作為一種新的管理體制蓬勃興起，目前更是在湖北省乃至全國普遍實行，近幾年卻從管理層到理論界傳來多種聲音，見仁見智，褒貶不一。當前其運轉究竟如何，趨勢導電怎樣，值得研究和探討。近日，荊門市編辦到所轄兩區和市直有關部門，重點就市區責權劃分、省市對區與縣（市）的政策差別、城市管理等情況進行了調查。調查發現，荊門市轄區管理體制總體上講運行比較正常，不存在大的、比較尖銳的矛盾，同時與當前加快發展縣域經濟和區自身的要求相比，也有一些需要研究和改進的問題。

一、荊門市轄區管理體制不斷完善，總體運行良好

地級荊門市于*年成立，現轄兩縣一市兩區（*年設東寶區，轄7個鄉鎮、2個街辦；*年設掇刀區，轄2個鄉鎮、2個街辦）。近年來，荊門市圍繞加快市區經濟發展，在事權劃分、財政管理體制調整、經濟社會管理權限下放等方面進行了探索和實踐，推動了轄區管理體制的不斷完善，目前各方面運轉總體正常。

1、以保證區級利益為原則，市區財政管理體制改革起步較早、效果明顯。

*年，荊門市在全省較早推行"統一財稅征收、統一比例分成"的市區財政管理體制，改變過去按區域劃分收入（城區歸市征收、鄉鎮歸區征收）和按稅種確定比例（各稅種市區分成比例不同）的辦法，將東寶、掇刀兩區的9個鄉鎮統一納入全市征收范圍，除增值稅外，其他稅收統一對區實行10%的比例分成。這種體制與中央對省、省對市的體制一致，從*年實施的情況看，收到了三個方面的效果，各區反映較好。一是將城區納入區分成的范圍，區參與分成的收入基數擴大，調動了區級征收積極性，增加了區的收入。二是對區實行統一的分成比例，解決了區不同稅種征收力度不同的問題，保證了財稅完全征收入庫，規范了市區財稅秩序。三是市區效益捆綁，防止了市區相互挖擠稅源，促進了市區的招招商引資。

與此同時，市充分保證區的既得利益，真正做到讓利于區。如城建稅及教育費附加，過去農村兩稅收入屬區所有，現在統一進入財政衙，市對區在以區*年實際收入為基數返還的基礎上，每年另按城區兩稅增幅級予區增量，與原來體制相比較明顯的增加了區的收入。

2、以擴大區級經濟社會管理權限為原則，市區計劃、社會事務管理比較有序

在計劃管理體制方面，隨著計劃管理體制改革和市級經濟社會管理權限下放，荊門市充分放權于區，不僅按省要求將東寶區納入比照縣（市）管理范圍，而且對掇刀區也最大限度地下放權限，目前在規劃、計劃、申報、審批方面，除國家、省明確規定必須由市一級審批、備案的項目外，兩區與縣（市）在計劃管理權限上基本一致。同時，文化、教育等社會事務，市區管理權限劃分也較合理。

3、以維護城區建設一致性為原則，市區城市管理體制比較順暢。

為了維護城市建設的一致性，荊門市對城市管理實行了相對集中與適度分權相結合的管理體制。在規劃管理上，實行"一個城市由一家規劃"，區只設分局，規劃權統一上收歸市。在城市建設方面，目前區級建設主要是市級投入。在城市日常管理方面，城區主要街道統一由市管理，小街小巷則以區管理為主。

二、由于市轄區體制的特殊性，當前也還存在一些問題，影響了市區的發展

荊門市轄區管理體制，尚有許多方面需要完善。從目前的情況看，問題集中體現在區的權力、財力、活力幾個方面。

1、市轄區強烈的自主發展需求與并不完全自主的職能之間的矛盾，導致區級政府在一些領域"無位"、"無為"，一定程度上制約了區級發展。按照憲法的規定，區應享有本行政區域內的經濟、計劃、城建、社會事務等行政管理權限。然而在實際中，區在諸如相關經濟事務的決策權、區級資源的使用權、城市日常管理權等許多方面受到城市發展整體性的掣肘，或是需要報請市審批，或是無條件服從市管理，區與縣（市）相比行政管理權被"打了折扣"，發展因而受到制約。比如在招商引資方面，區為了增加競爭紛紛向外商許諾諸如稅收返還、土地出讓金減免等政策優惠，但在實際操作中，這些優惠政策必須經過市批準同意，有的還被否定，一定程度上造成外商對區政府誠信和能力的質疑，也必須影響區招商引資的實際效果。又比如土地資源，縣（市）的土地縣（市）可以依法自行規劃、使用，而城區的土地雖然從權屬講歸區所有，但實際卻由市統一規劃、審批，不權多了一層手續，而且可能造成區的愿望與實際結果相背。

2、市區同處一城引發的市區爭利讓責現象，影響了區的健康發展。受長期的計劃經濟體制影響，目前城市管理高度集中、縱向封閉的印跡依然較為明顯，城市管理的主要權利集中在市政府職能部門，許多城市事務有的由市政府職能部門"條條"垂直直接管理，有的雖然由市區雙重管理，但職責分配的主動權在市、區往往責任大權力小、事務多財權少。這種市區爭利現象在土地管理、市容管理等方面尤其明顯，既影響了區的積極性，也不利于城市整體功能的發揮。

3、區與區地理、發展狀況等方面的差別，不可避免地造成市區之間政策的差別，影響了區與區的平衡。市轄區有的地處城市中心、有的屬于郊區，有的帶鄉、有的不帶鄉，各自的發展重心也不盡相同，客觀上造成了市對各區在一些方面實行不同的政策。荊門市兩個市轄區中，東寶區為老城區，土地等各方面控制較緊，掇刀區屬開發區、高新區、行政區"三位一體"，為加快其發展市政府對其實行了一定的優惠政策，造成兩區雖然同處一城，而待遇不同。比如土地征用補償、土地出讓金區的分成比例等，掇刀區相比東寶區高出許多。

4、市轄區與縣（市）同等的一級政府地位與在省并不同等的政治待遇，或多或少地影響了區級發展的積極性。在財政管理方面，目前區財政實行四級分配，在省沒有一級核算地位，不能直接向省爭取扶持。在機構編制方面，雖然省一直對區比較重視，但實際上區的機構設置與縣（市）相比普遍偏緊，人員編制數量等與縣（市）也有很大差距。

三、幾點思考和建議

市轄區管理體制作為近二十年才在我省興起的一種行政管理體制，目前確實存在一些亟需研究解決的問題。不承認問題的存在固然不實事求是，貿然將問題完全歸結為體制原因也不免有失偏頗。只有進行深層次的分析和研究，努力從體制和機構的層面尋找原因、制定對策，才能保證各項改進措施的針對性和實效性，真正實現市與區共同發展的"雙贏"。

1、研究市轄區體制問題，必須充分考慮市轄區的特殊性。認真分析我國市轄區的由來、性質以及作用可以發現，相對市管縣是其它行政管理體制，市轄區體制有著特有的屬性。市轄區作為市政府的派出機構，本身就是市不可分割的組成部分，區承擔的職責在很大程度上取決于市對區的需要，這就決定了區在市區的職責劃分中必然處于從屬地位，也決定了市轄區與市管縣體制的不同。因此，市不能因為區和縣同屬市的下級政府，就理所當然的將市轄區套上市管縣的模式；區也不能因為區和縣是同等的一級地方政府，就在機構設置、職能配置等方面和縣盲目攀比。

2、市轄區管理體制和具體形式，必須堅持因地制宜，緊密結合市的實際。一方面，從區的存在形式看，國家對市轄區的設置并沒有統一的、硬性的規定，區并不是一級必不可少的行政機構，因而各地市轄區的存在狀況各有不同，不可套用一個模式。現在理論界有較小的中等城市不設區的觀點，雖然是一家之言，但從一些地方區的實際作用、設區后的行政效率等情況看，偏小的中等城市究竟有沒有市區的必要，確實值提商榷。發達地區就有市不設區的實例，比如廣東東莞市，市直接管理城市事務和帶30多個鄉鎮，政府盍也很有成效。另一方面，從區的職能上看，如前所述，區的職能取決于市對區的需要，由于各城市之間的千差萬別，市對區的需要也即區的職能顯然也不可一概而論。從城市政府的管理幅度、行政效率和財政支出等方面考慮，直轄市、大城市市轄區的職能特別是社會管理職能應該充實，而城市人口較少、城區面積不大的一些中等城市，市轄區的職能則應相對弱化，主要思路應該是：弱化區級行政審批職能，以利于提高行政效率，降低行政成本；強化區級發展職能，使其在市政府管不了的城市社會事務和服務領域發揮應有的作用。

3、市區之間的職責劃分，必須堅持改革的思路，從理順體制的角度尋求解決辦法。從市轄區管理體制的本質看，核心的問題是市區之間的職責劃分。應該看到，城市政府的職能是隨著城市的發展而發展變化的，市區之間的配置是一個動態的過程，需要不斷地調整、完善，總的趨勢是區的權限和職能逐步縮小。同時，市區職能劃分本來就是一個矛盾的統一體，在最有利于城市發展的前提下，既要強調市的集中統一，又要注意適當放權于區。因此，要達到一個最佳結合點，就不能僅在某一項或某幾項職能上做"加減法"，在單純的職能劃轉上搞"修修補補"，只有從體制入手、用改革的辦法，才能真正達到吹糠見米的效果。從我省加快縣域經濟發展的因素考慮，目前區級政府社會管理職能基本符合實際需要，而經濟管理職能略顯薄弱，強化后者更有必要性、迫切性。關鍵是把握好放與收的"度"，以使市向區放權的幅度和區的管理能力相適應。

4、完善市轄區管理體制，必須盡快制定相關的法律依據。這些年來，我國對市轄區管理體制一直沒有比較明確的法律依據，區以一級政府為由不斷要求放權，市則以城市的統一性為據強化集權，市與區之間職責劃分隨意性很大，不利于城市的發展。解決這個問題，要加強對市轄區管理體制的研究，盡快制定符合實際的諸如《城市組織法》之類的法律依據，將市轄區的設置、市與區的職責等以法律的形式確定下來，為城市發展創造平衡的體制環境。