區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展稅收思考

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一、稅收政策對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響及作用機制分析

（一）稅收政策對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響

一國經(jīng)濟的總體發(fā)展是建立在各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)之上的，統(tǒng)一國家內(nèi)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不是孤立的，而是相互聯(lián)系、相互牽制的，為實現(xiàn)國家經(jīng)濟的整體發(fā)展和落實科學(xué)發(fā)展觀，需要將地區(qū)間的差距控制在一定的可接受的范圍，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。我國目前正處于經(jīng)濟的起飛階段，自從改革開放以來，我國中西部與東部之間的經(jīng)濟差距逐年增大，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的矛盾越來越突出。我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的形成原因是多方面的，既有自然、歷史等方面的原因，也與市場機制自身運行的結(jié)果相關(guān)，更與政府在改革開放以后實施的非均衡經(jīng)濟政策相關(guān)。要實現(xiàn)這種差距的逐步縮小僅靠市場的自發(fā)調(diào)節(jié)作用難以實現(xiàn)，還必須依靠政府制定適當(dāng)?shù)恼哌M行調(diào)節(jié)。稅收政策作為國家宏觀調(diào)節(jié)的重要手段，是區(qū)域經(jīng)濟政策的重要組成部分，對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

（二）市場體制下稅收政策影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用機制

分析市場體制下稅收政策影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用機制有利于把握稅收政策運用的方向和分析稅收政策對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響程度。

價格機制是市場經(jīng)濟條件下的基礎(chǔ)性機制，同時也是稅收政策影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基本機制。無論那種類型的稅收政策，對價格的影響都是最根本的，只是作用的具體路徑不同。一般來說，稅收政策對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響遵循“稅收－價格－企業(yè)－產(chǎn)業(yè)－地區(qū)經(jīng)濟”的路線。稅收對價格的影響一方面表現(xiàn)為對要素價格的影響，另一方面表現(xiàn)在對商品價格的影響，最終都影響企業(yè)利潤?？偠灾愵~的高低與企業(yè)利潤成反比，而企業(yè)的投資行為是以利潤為導(dǎo)向的，稅額減少導(dǎo)致廠商獲取利潤的增加，可以激勵廠商擴大投資規(guī)模、增加技術(shù)、人力等生產(chǎn)要素的投入，加大本地區(qū)對外來資金等的吸引力，從而促進企業(yè)、行業(yè)乃至整個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

稅收政策影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的具體機制可概括如下：

1.稅收政策通過對資源配置的影響進而影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。全國的資源配置從空間上看，即表現(xiàn)為不同區(qū)域間的配置。對特定地區(qū)實施稅收優(yōu)惠政策，實質(zhì)上是在全國范圍內(nèi)重新進行資源配置。稅收優(yōu)惠政策在特定地區(qū)實施，享受稅收優(yōu)惠政策較多的地區(qū)，可以降低該地區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)成本，降低稅負，提高企業(yè)的利潤水平，提高資本回報率，提高企業(yè)的積累能力和發(fā)展后勁，從而導(dǎo)致資本、高素質(zhì)勞動力和信息技術(shù)等相關(guān)資源的流入，資本投入規(guī)模的擴大，則使該地區(qū)生產(chǎn)規(guī)模擴大，提供的勞動崗位增加，推動經(jīng)濟發(fā)展。相反，沒有稅收優(yōu)惠政策的地區(qū)，則可能使資本回報率降低，資本投入規(guī)?？s小，從而使經(jīng)濟增長乏力，經(jīng)濟發(fā)展放緩，地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展差異逐步形成。

2.稅收政策通過對技術(shù)進步的影響進而影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。一個國家尤其是大國各個地區(qū)之間，由于歷史條件、技術(shù)基礎(chǔ)、教育水平以及科技成果轉(zhuǎn)化程度的不同，存在技術(shù)水平的差異；各地區(qū)享受稅收政策優(yōu)惠程度的不同，也使區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距拉大，對教育、科技研發(fā)投入差異較大，導(dǎo)致地區(qū)間技術(shù)進步進展不一。顯然，享受稅收政策優(yōu)惠多的地區(qū)，資本相對充足，技術(shù)進步快，對先進技術(shù)的吸收能力強，經(jīng)濟增長快。此外，對國外資本的引進，也可直接帶來管理技術(shù)和生產(chǎn)技術(shù)的進步；享受稅收政策優(yōu)惠少的地區(qū)，吸引力不足，技術(shù)水平難以迅速提高，經(jīng)濟增長必然受到影響。

3.稅收政策通過影響公共品的供給影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。不同稅收政策的實施影響稅收收入和地方財力的充裕度，一個地區(qū)財力充足，地方政府就能夠提供充足的公共產(chǎn)品，降低交易成本，產(chǎn)生正外部性，會影響私人部門的產(chǎn)出，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。反之，則不利于地方發(fā)展。因此，要促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須保證地方政府有充足的提供公共產(chǎn)品和公共設(shè)施的財力，為此，培植地方稅源、加強稅收征管力度或增加財政對欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度顯得尤為重要。

二、我國東中西部地區(qū)發(fā)展差異及財稅政策原因分析

20世紀80年代初，我國打破長期的均衡發(fā)展格局，實施地區(qū)間梯度發(fā)展戰(zhàn)略，國家政策開始向東部地區(qū)傾斜，先后在東部地區(qū)設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)，開放沿海港口城市，規(guī)劃沿海開放地區(qū)，建設(shè)浦東新區(qū)，并廣泛建立經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)。這些特定區(qū)域內(nèi)除了能享有項目審批、外資準入、外匯留成、出口等方面的政策優(yōu)惠，也享受諸多的稅收優(yōu)惠。從而使我國的稅收優(yōu)惠政策長期形成對東部地區(qū)一邊倒的格局。

東部地區(qū)優(yōu)良的區(qū)位條件和眾多的經(jīng)濟特定區(qū)域享受的稅收優(yōu)惠政策，使其吸引了眾多的外來投資和國內(nèi)民間資本，技術(shù)水平、管理水平顯著上升，勞動力素質(zhì)也很大提升。東部發(fā)展的同時，導(dǎo)致和中西部經(jīng)濟差距的拉大，東部地區(qū)的經(jīng)濟總量、居民收入水平、引進外資的規(guī)模等都大大超過中西部。

縱上所述，我國東中西部發(fā)展失衡的狀況已十分明顯，造成這一狀況，既是市場機制自身運行的結(jié)果，也與相關(guān)制度的不完備、政策的偏差有關(guān)，反映在財稅政策方面的原因有：

（一）中西部與東部地區(qū)價值和稅負逆向運行，中西部地區(qū)承受著稅收犧牲

長期以來，我國東中西部地區(qū)形成各自的產(chǎn)業(yè)特征，大體上存在著粗略的產(chǎn)業(yè)分工。中西部地區(qū)主要提供原材料、農(nóng)產(chǎn)品等要素類初級產(chǎn)品以及礦產(chǎn)、森林、電力等資源類產(chǎn)品，屬于上游產(chǎn)品，而東部地區(qū)主要提供高附加值的商品、制造品，屬于下游產(chǎn)品。由于計劃經(jīng)濟的慣性和價格機制的不完善，導(dǎo)致中西部的上游產(chǎn)品低價輸入東部，而東部下游產(chǎn)品高價輸入中西部，價值由中西部向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移；此外，中西部地區(qū)勞動力資源豐富，東部地區(qū)的率先發(fā)展產(chǎn)生對以農(nóng)民工為主體的中西部勞動力的吸納，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的影響和知識技能的缺失，使農(nóng)民工工資水平普遍偏低，在東部地區(qū)創(chuàng)造價值卻得不到相應(yīng)的人力成本補償，實際上也形成勞動力價值向東部地區(qū)的轉(zhuǎn)移。由于市場機制的缺陷，在等價交換的名義下，中西部地區(qū)與東部地區(qū)形成第一道剪刀差——價格剪刀差。另一方面，由于我國現(xiàn)行稅制以增值稅等流轉(zhuǎn)稅為主，東部地區(qū)生產(chǎn)高附加值的下游產(chǎn)品，流轉(zhuǎn)稅名義稅負重，但由于流轉(zhuǎn)稅稅負可轉(zhuǎn)嫁，實際稅負被轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)，而中西部地區(qū)生產(chǎn)低附加值的上游產(chǎn)品，由于資源稅體系不健全且稅負偏低并缺乏相應(yīng)轉(zhuǎn)嫁機制，由此形成地區(qū)間的第二道剪刀差——稅負剪刀差。雙重剪刀差的存在，使價值轉(zhuǎn)移和稅負轉(zhuǎn)移逆向運行，即價值向東部轉(zhuǎn)移，稅負向西部轉(zhuǎn)移，中西部地區(qū)為東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展做出了稅收犧牲。

（二）東向傾斜的稅收優(yōu)惠政策加劇區(qū)域間發(fā)展失衡

改革開放以來，我國實施的稅收優(yōu)惠政策明顯傾向于東部，東部地區(qū)直接享受國家的特定地區(qū)稅收優(yōu)惠，并間接從統(tǒng)一的涉外稅收優(yōu)惠中獲益。

1．改革初期我國的稅收優(yōu)惠主要集中于東部的經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等，設(shè)立在這些區(qū)域內(nèi)的企業(yè)在所得稅方面享受低稅率、定期減免稅等優(yōu)惠政策，目前這一格局并未改變。盡管國家對中西部老少邊窮地區(qū)和民族自治地區(qū)也有所得稅方面的優(yōu)惠規(guī)定，但力度和執(zhí)行效果都遠不如東部地區(qū)。

2．為了鼓勵外商投資，長期以來我國對外資企業(yè)給予稅收上的超國民待遇，外資企業(yè)享受著普遍的稅收優(yōu)惠，目前外資企業(yè)的所得稅實際稅負只有內(nèi)資企業(yè)的一半，而涉外企業(yè)大都集中在東部地區(qū)，這種涉外稅收優(yōu)惠政策使東部地區(qū)獲益最大。

3．現(xiàn)行稅收優(yōu)惠主要以直接稅優(yōu)惠為主，方法上采用降低稅率、減稅、免稅等措施，而加速折舊、投資抵免稅等間接優(yōu)惠方法運用較少，這種單一的優(yōu)惠形式由于中西部企業(yè)投資規(guī)模大，投資回報期長、盈利水平低等產(chǎn)業(yè)特點而難以享受到。

稅收政策的東向傾斜是我國區(qū)域間梯度發(fā)展戰(zhàn)略的主要內(nèi)容，實施之初在促進東部地區(qū)率先發(fā)展上有著明顯的政策效果，但是長期保持這種格局，對于中西部的發(fā)展有著很大的負面影響，中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)本來就因運輸條件差、費用高等不利的客觀條件，造成與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的利潤差異，加上享受的稅收優(yōu)惠少，企業(yè)稅負遠重于東部地區(qū)的企業(yè)。企業(yè)稅負的差異是造成區(qū)域經(jīng)濟不均衡的重要因素。

（三）稅制缺陷拉大了地區(qū)間稅負差異

1．生產(chǎn)型增值稅不利于以重工業(yè)為主的西部企業(yè)的資本積累和技術(shù)進步。

2．現(xiàn)行消費稅政策即造成地區(qū)間企業(yè)稅負差異，又造成地區(qū)間稅收留成的不同，使中西部地區(qū)承受雙重利益損失。我國消費稅對煙酒等消費品課征高稅，雖體現(xiàn)消費稅調(diào)節(jié)消費結(jié)構(gòu)的目的，但由于卷煙、酒類產(chǎn)業(yè)主要集中在中西部地區(qū)，客觀上導(dǎo)致中西部企業(yè)消費稅稅負重。目前消費稅征稅范圍偏窄，一些高檔消費品和全部的高檔消費行為尚未納入征稅范圍。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，是高檔消費品和高檔消費行為的消費集中地，由于消費稅的缺位，一方面使這些企業(yè)稅負輕，另一方面使地區(qū)獲得更多稅收利益。原因是我國對消費行為征營業(yè)稅，按現(xiàn)行分稅制稅種劃分，消費稅是中央稅，而營業(yè)稅屬于地方稅，作為消費稅地方多收少得，而營業(yè)稅作為地方稅地方可以多收多得。

3．在所得稅方面，企業(yè)所得稅如前所述，內(nèi)外稅制不統(tǒng)一和優(yōu)惠政策的設(shè)計，利益重心偏向東部。個人所得稅分類制稅制模式的選擇，也使東部地區(qū)個人所得稅綜合稅負較低。因為東部地區(qū)收入來源形式、渠道多，在分類制下，無形之中加大了東部個人所得稅的扣除額。

4．資源稅征稅范圍小且稅率偏低，加上目前的資源產(chǎn)品價格受到管制，中西部地區(qū)輸出資源這種上游產(chǎn)品的價值大量被無償轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)下游產(chǎn)品的東部地區(qū)，導(dǎo)致實質(zhì)上的不公，同時中西部資源優(yōu)勢不能轉(zhuǎn)化為地方經(jīng)濟和財政優(yōu)勢，也制約了中西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

5．財產(chǎn)稅體系不全制度老化，也影響地區(qū)間的稅負平衡。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和收入水平高，發(fā)展過程中積累的財富遠多于中西部地區(qū)，由于財產(chǎn)稅制度的缺陷，稅負與納稅能力不匹配。

（四）稅收征管的“松嚴”助推區(qū)域間稅負不公

東部各省市由于經(jīng)濟發(fā)達、稅源充裕，征收任務(wù)相對偏松，應(yīng)收未收、藏富于民的現(xiàn)象嚴重；除了充分運用中央制定的稅收優(yōu)惠政策外，還運用自有財力“放寬”中央制定的稅收優(yōu)惠政策，甚至地方私自制定稅收優(yōu)惠政策；納稅人數(shù)量多，相對征管人員不足，“抓大放小”征管不能全部到位。反觀中西部地區(qū)，由于財力緊張，財政需求壓力大，即抓大也抓小，甚至還出現(xiàn)多收稅、收過頭稅和提前收稅。東部和中西部稅收征管的“一松一嚴”，在制度之外加劇了地區(qū)間的稅負不公。

（五）財稅體制的不合理導(dǎo)致地方財力苦樂不均

首先，我國現(xiàn)行分稅制把以第三產(chǎn)業(yè)為主要稅源的營業(yè)稅設(shè)計為地方主體稅種，我國東部地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，而中西部地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，由此導(dǎo)致東部地區(qū)地方財力充沛而中西部地區(qū)財政困難；其次，我國規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立，中央和地方在利益分配上，保留了以往改革中“基數(shù)法”的操作方法。這種作法既不規(guī)范也不科學(xué)，在承認地區(qū)差異存在的同時，又因各地財力增長的能力不同，進一步擴大了地區(qū)之間的財力差距，阻礙了地區(qū)間差距的縮小，也不利于落后地區(qū)地方政府的財力保證。

三、我國已實施的區(qū)域稅收政策調(diào)整實踐及存在的問題

上世紀90年代末以來，黨中央、國務(wù)院對于區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展給予了高度重視，相繼制訂了一系列的促進中西部經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略和政策，包括西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北老工業(yè)基地等。

（一）西部大開發(fā)的稅收政策實踐及效應(yīng)

從2000年1月起，我國政府作出了西部大開發(fā)的戰(zhàn)略選擇，采取了諸多的傾斜政策，其中稅收方面的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是對設(shè)在西部地區(qū)國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè)的企業(yè)所得稅減按15%低稅率征收；二是對民族自治地區(qū)的所得稅優(yōu)惠；三是對在西部地區(qū)新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業(yè)的所得稅優(yōu)惠；四是對保護生態(tài)環(huán)境的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅優(yōu)惠；五是對西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的稅收優(yōu)惠。

傾斜性的稅收政策是西部開發(fā)政策體系的重要組成部分。對西部經(jīng)濟的發(fā)展起到了一定的作用，但總體來說政策傾斜不明顯，很多優(yōu)惠政策僅僅是將東部已經(jīng)享受多年的現(xiàn)行優(yōu)惠政策擴大到西部，并且對西部的總體優(yōu)惠水平還是低于東部，并沒有使西部在“橫向比較”上真正享受到更為突出的、獨有的稅收優(yōu)惠。不可能在促進區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展中真正有效地吸引外資，縮小差距，也無法發(fā)揮西部自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢。從稅收政策形式的選擇看，仍然采用的是區(qū)域性的所得稅優(yōu)惠政策為主，容易導(dǎo)致中西部地方間稅負不公和惡性稅收競爭。

（二）振興東北老工業(yè)基地的稅收政策實踐及效應(yīng)

我國為了發(fā)展東北，在2003年做出了振興東北老工業(yè)基地的發(fā)展戰(zhàn)略，對東北地區(qū)給予一系列的政策優(yōu)惠，其中最為重要的是在東北率先實行增值稅轉(zhuǎn)型的試點改革。在東北首先實行增值稅由生產(chǎn)型向消費型的轉(zhuǎn)變，就是對裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)、冶金工業(yè)、船舶制造業(yè)、汽車制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、軍品工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工工業(yè)等行業(yè)新購進的機器設(shè)備所含增值稅稅金，允許作為增值稅進項稅進行抵扣。同時，東北地區(qū)還實施提高固定資產(chǎn)折舊率、縮短無形資產(chǎn)攤銷期限、擴大企業(yè)研發(fā)經(jīng)費加計扣除優(yōu)惠政策范圍、提高計稅工資稅前扣除標準等減輕企業(yè)所得稅負擔(dān)的政策。

增值稅轉(zhuǎn)型改革及相關(guān)政策的實施，降低了東北地區(qū)企業(yè)固定資產(chǎn)投資成本，有利于鼓勵投資和設(shè)備的更新改造，也使得東北地區(qū)的重工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)在吸引投資方面受益。由于增值稅擴抵政策的拉動，東北地區(qū)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級的步伐不斷加快，經(jīng)濟活力有所提升。據(jù)中國稅務(wù)學(xué)會稅收學(xué)術(shù)研究委員會《完善稅制改革研究》課題組的測算，*年，東北三省國內(nèi)生產(chǎn)總值達到15133.9億元，同比增長12.3%，幅度高于全國平均水平2.8個百分點；招商引資效果顯著，利用外資59.4億美元，同比增長83.6%，高于全國平均水平70個百分點；固定資產(chǎn)投資規(guī)模有很大上升，遼寧、吉林、黑龍江三省非國有投資分別比上年增長了55.8%、41.4%和34.5%，增幅分別高于各省固定資產(chǎn)投資增幅7個百分點②。總體來說，“振興東北”的稅收政策形式比較單一，且具有短期性質(zhì)，隨著增值稅轉(zhuǎn)型在全國的鋪開，其優(yōu)惠效應(yīng)就會消失。

我國目前尚未有對中部地區(qū)全區(qū)性的稅收政策傾斜，造成中部大部分地區(qū)（除吉林、黑龍江以外）在稅收優(yōu)惠上成為“塌陷區(qū)”，容易惡化已經(jīng)很嚴重的區(qū)域經(jīng)濟失衡狀況。

從已出臺的稅收政策實踐來看，我國當(dāng)前的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略過度依賴地區(qū)差別的稅收優(yōu)惠政策，而忽視了全國稅政統(tǒng)一的重要性。在稅收優(yōu)惠政策的設(shè)置上有著“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的特征：發(fā)展東部，則給予東部稅收傾斜，開發(fā)西部則給予西部稅收優(yōu)惠，“中部崛起”也要有相應(yīng)的稅收支持。地區(qū)稅收優(yōu)惠效用遞減，實施稅收優(yōu)惠越晚的地區(qū)，效用越差，背負著稅收支持的“名”而享受不到其“實”，重要的是擾亂了稅制統(tǒng)一、損害了稅法的嚴肅，還會誤導(dǎo)地區(qū)間不當(dāng)稅收競爭。

四、國際上利用稅收政策促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

當(dāng)前，國外對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展問題的研究和個案都較多。巴西、德國、澳大利亞、美國等國都曾經(jīng)歷或正在經(jīng)歷區(qū)域間經(jīng)濟的調(diào)整問題。各國解決區(qū)域經(jīng)濟失衡的途徑呈現(xiàn)多樣性，以下以巴西和美國為例。

(一)巴西經(jīng)驗

巴西是一個地域遼闊的國家，東南部地區(qū)是這個國家經(jīng)濟最發(fā)達的地方，占全國29.3%的人口占有國民收入的31%，落后的北部地區(qū)、中西部地區(qū)和東北地區(qū)總的國民收入只有全國的20.6%，不及發(fā)達的東南部地區(qū)國民收入的1/3③，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展嚴重失衡。為此，巴西政府在20世紀60-90年代期間采取了不少措施開發(fā)西部和東北部落后地區(qū)，其中通過稅收優(yōu)惠政策引導(dǎo)資金投向落后地區(qū)是一個非常重要的措施。

巴西政府第一個稅收措施就是加大東北地區(qū)的聯(lián)邦政府稅收留成度，以加大地方政府的財政收入，1964-1974年期間，留在該地區(qū)的聯(lián)邦稅收總額占其GDP的4.2%。此外，還對私人投資減免一半稅收以用于再投資，吸引資金留在該地區(qū)。但是，區(qū)域稅收優(yōu)惠政策取得成效的同時也存在一些稅收失誤。比如，地方政府為吸引投資在減免稅收政策方面相互競爭，開展了“州際賦稅戰(zhàn)”，形成了地區(qū)間的惡性稅收競爭，這樣反而不利于地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時造成巴西地方稅收的大量流失。

（二）美國經(jīng)驗

美國歷史上也存在地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不均衡現(xiàn)象，為了促進西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，曾實施開發(fā)西部的戰(zhàn)略。美國在促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，制定了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策、政府直接扶持政策和財政轉(zhuǎn)移支付政策。此外，美國的財稅體制允許各州實行相對獨立的有差別的稅收政策，以利于各州創(chuàng)造有利的地區(qū)投資環(huán)境。20世紀30年代，美國在促進西南部諸州和山地諸州的發(fā)展時，其西南部諸州和山地諸州的征稅水平就低于東北部和五大湖地區(qū)等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的征稅水平，聯(lián)邦政府將對北部地區(qū)多收的部分向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移；對西南落后地區(qū)則多留資金，增加地方政府的稅收收入，以利于培養(yǎng)這些落后地區(qū)的發(fā)展能力。

在微觀稅收政策方面，美國在制定區(qū)域稅收政策，更多的是利用了一些間接的稅收優(yōu)惠方式，這些優(yōu)惠方式對調(diào)整企業(yè)行為更有方向性，有利于區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。這些優(yōu)惠方式首先表現(xiàn)在刺激企業(yè)投資的積極性，美國政府通過實行加速折舊政策、進行投資稅收抵免政策和對企業(yè)的虧損采取“轉(zhuǎn)回”和“結(jié)轉(zhuǎn)”的稅務(wù)處理辦法、對自然資源開發(fā)企業(yè)給予“資源折耗寬讓”和對開采和勘探費用開支一次性扣除的方式來促使企業(yè)加大投資，這些方式防止由于直接減免稅造成企業(yè)所節(jié)省的稅額挪作他用的弊端。另外，美國的公司所得稅采用累進稅率，促使工業(yè)過分集中于東北和中部地區(qū)的稅負高于其他地區(qū)，迫使一些大型企業(yè)向西部地區(qū)進行投資分流，從而帶動了美國西南部地區(qū)的發(fā)展與繁榮。

（三）各國解決區(qū)域經(jīng)濟不平衡問題的政策措施對我國的借鑒和啟示

1．財稅政策的調(diào)整是各國解決區(qū)域經(jīng)濟不均衡的共同途徑，在稅收制度中設(shè)置傾斜性的稅收政策來促進地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，是各國有普遍做法。許多國家在促進本國地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，不但普遍運用加大財政支持，給以地方自主權(quán)等方面的政策，最重要的是充分利用稅收制度，在稅收優(yōu)惠政策方面向不發(fā)達地區(qū)傾斜，在不發(fā)達地區(qū)形成一個資本洼地，通過引進國外和民間的資本來促進不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。

2．稅收優(yōu)惠政策的使用具有兩面性，要盡量做到公平和效率的統(tǒng)一。巴西的經(jīng)驗表明，直接減免稅不但效果差，而且財政的犧牲度也較大。稅收優(yōu)惠上盲目攀比，容易造成惡性的稅收環(huán)境，不利于中央統(tǒng)一調(diào)控，同時還會加大國家和地方的財政負擔(dān)。美國的經(jīng)驗表明，在利用稅收制度促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中應(yīng)該走多元化的道路，利用一些間接性的、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型的稅收優(yōu)惠方式可以防止直接減免稅造成地區(qū)間惡性競爭的弊端，有利于激勵落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和企業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變。

3．西方在充分運用稅收優(yōu)惠政策的同時，一般還通過地方留成、轉(zhuǎn)移支付、涵養(yǎng)地方稅源等方式增加地方財力。從公共品的級次看，準公共品和地方受益層次的公共品是要由地方政府來承擔(dān)的，只有地方財力跟上去了，才能保證地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所必須的公共設(shè)施，對經(jīng)濟產(chǎn)生正的外部效應(yīng)。稅收優(yōu)惠的運用一般會對遠期稅收收入增長產(chǎn)生積極影響，但在短期內(nèi)會減少地方稅收收入，沖擊地方財力，不利于政府職能的有效行駛，因此實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，“財”和“稅”的政策要同時實施，并相互協(xié)調(diào)，地方稅的健全和涵養(yǎng)，轉(zhuǎn)移支付制度的完善顯得相當(dāng)重要。

4．在充分發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)作用時，還要發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用。財稅政策的調(diào)整，目的不是在落后地區(qū)留多少錢、少收多少錢，而是各國政府制定的發(fā)展戰(zhàn)略，以政策的傾斜，引導(dǎo)資金、技術(shù)、優(yōu)質(zhì)勞動力的合理流向，減少相應(yīng)地區(qū)的發(fā)展屏障。在對落后地區(qū)的開發(fā)過程中，市場機制的基礎(chǔ)性地位始終要堅持。

5．區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)做到各項政策配套，充分發(fā)揮政策的整體效應(yīng)。除適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策外，還要注重制定相應(yīng)的財政投融資、投資補貼、財政轉(zhuǎn)移支付等配套政策，以便形成合力，共同推動政策目標的實現(xiàn)。

五、促進我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的稅收政策選擇

我國改革開放以來，由于市場機制缺陷和對東部實行傾斜性的財稅政策，導(dǎo)致中西部與東部地區(qū)價值和稅負逆向運行，中西部地區(qū)承受著稅收犧牲?，F(xiàn)實的制度缺陷和征管錯位，使東部地區(qū)稅收負擔(dān)不高反輕，并未做出與其經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的稅收貢獻，加劇了區(qū)域間的發(fā)展不平衡。稅收政策作為一種投資、消費、就業(yè)的信號，影響要素、產(chǎn)品價格和經(jīng)濟主體的決策行為，最終引導(dǎo)資源市場、要素市場、產(chǎn)品市場的重新調(diào)整，彌補市場機制自發(fā)形成的不合理的市場結(jié)構(gòu)，促進稅收負擔(dān)合理布局，使得各地區(qū)稅收負擔(dān)與其納稅能力匹配。采取“統(tǒng)一稅政、完善稅制、規(guī)范征管”的措施，使東部地區(qū)提供更多的稅收資源，通過縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付對中西部地區(qū)進行稅收補償；“加大稅收留成、轉(zhuǎn)移優(yōu)惠傾向”使中西部地區(qū)獲得特定稅收利益，促進區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）統(tǒng)一稅政

我國一方面對在東部建立經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等直接實行傾斜性稅收優(yōu)惠政策，另一方面由于實行內(nèi)外兩套稅收制度，給予外資企業(yè)超國民待遇，而這些外資企業(yè)又多集中于東部，實際上間接給予東部稅收優(yōu)惠政策。雖然近幾年給予中西部落后地區(qū)一些稅收優(yōu)惠，但是稅收優(yōu)惠的力度不如東部，加之地區(qū)稅收優(yōu)惠效用遞減，使得實施稅收優(yōu)惠較晚的中西部地區(qū)享受不到實質(zhì)性的稅收利益，同時損害了稅法的嚴肅性，還會造成地區(qū)間的不當(dāng)稅收競爭。因此，縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異，必須實施統(tǒng)一的稅收政策。

統(tǒng)一稅政是市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要求。通過統(tǒng)一稅政，引導(dǎo)資金、技術(shù)、優(yōu)質(zhì)勞動力的合理流向，發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用。統(tǒng)一稅政也是稅制本身的要求，一方面維護稅法的威嚴，另一方面，使稅收充分發(fā)揮其功能和作用，促進稅收負擔(dān)合理布局，兼顧稅收的公平和效率。

1．統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策。本著“消除差別、減少優(yōu)惠、權(quán)力集中”的原則，對現(xiàn)有已出臺的各類稅收優(yōu)惠政策進行清理，實行優(yōu)惠政策大調(diào)整。首先消除稅收優(yōu)惠的區(qū)域性差別，促進資源按市場機制進行優(yōu)化配置，減少扭曲、提高效率；其次大幅度減少優(yōu)惠，維護稅制的完整，充分發(fā)揮稅收的功能和作用；第三優(yōu)惠權(quán)力集中。應(yīng)單獨制定稅收優(yōu)惠法規(guī)，規(guī)范稅收優(yōu)惠權(quán)力。稅收優(yōu)惠權(quán)力應(yīng)主要集中于中央，賦予地方的稅收優(yōu)惠權(quán)利應(yīng)限于省級，以法規(guī)約束稅收優(yōu)惠權(quán)利的行使，制止省級以下地方政府出臺稅收優(yōu)惠政策或變相優(yōu)惠政策。

2．統(tǒng)一內(nèi)外稅收制度。首先統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制，統(tǒng)一稅法、統(tǒng)一稅率、統(tǒng)一費用扣除，消除對外資企業(yè)的超過民待遇，促進企業(yè)公平競爭；其次統(tǒng)一個人所得稅費用扣除額，廢除對外籍人員工資薪金所得的附加扣除，平等內(nèi)外公民的稅收待遇；第三統(tǒng)一財產(chǎn)稅制，完善財產(chǎn)稅制、健全財產(chǎn)稅體系，廢除對外征收的城市房地產(chǎn)稅和車船使用牌照稅，對外資企業(yè)和外籍公民征收統(tǒng)一的財產(chǎn)稅制；第四改革城建稅等稅種，實行內(nèi)外統(tǒng)一征收。

（二）完善稅制

1．增值稅轉(zhuǎn)型。將目前的生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)型為消費型增值稅，因為我國目前采用的生產(chǎn)型的增值稅不允許抵扣固定資產(chǎn)所含的稅款，不利于以重工業(yè)、資源開采為主的西部企業(yè)的資本積累和技術(shù)進步。從區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來看，中西部地區(qū)大多是以原材料為主的工業(yè)，上游產(chǎn)品多，一般屬于資本有機構(gòu)成較高的資金密集型，所投入的固定資產(chǎn)高，產(chǎn)品加工增值幅度??；而東部沿海一些省份以加工制造業(yè)為主，一般屬于勞動密集型。所以實行生產(chǎn)型增值稅反而使中西部稅負偏高，不利于中西部經(jīng)濟發(fā)展。因此應(yīng)實行消費型增值稅，促進中西部地區(qū)企業(yè)的資本積累和技術(shù)進步，同時有利于平衡東中西部稅負。

2．完善消費稅。首先，擴大消費稅的范圍，根據(jù)收入水平和消費水平的變化，進一步將一些高檔消費品列入征稅范圍。

例如高級皮毛及裘皮制品、別墅、摩托艇、房車、沙灘車、高檔家用電器等高檔消費品納入征稅范圍，并制定較高的稅率。對某些高消費行為征收消費稅。為充分發(fā)揮消費稅引導(dǎo)消費、調(diào)節(jié)分配的作用，應(yīng)對某些高消費行為在征收營業(yè)稅的基礎(chǔ)上再征收消費稅。如高爾夫球、賽馬、垂釣、射擊等高檔體育活動和休閑行為，高檔夜總會等娛樂行為，高檔美容美發(fā)、瘦身、洗浴、影樓等場所的消費行為。擴大消費稅征稅范圍，一方面

避免東部的一些企業(yè)因消費稅的缺位而造成的稅負輕，另一方面作為高檔消費品和高檔消費行為的消費集中地，可調(diào)節(jié)消費者的收入水平，并集中更多的稅收收入。其次，為突出消費稅的特殊調(diào)節(jié)作用，可以考慮將更多地應(yīng)稅消費品和全部的應(yīng)稅消費行為，明確在零售環(huán)節(jié)或消費環(huán)節(jié)實行價外征收。

3．完善所得稅。首先，完善企業(yè)所得稅制。在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅法的基礎(chǔ)上，按“寬稅基、低稅負”的原則，改造我國的企業(yè)所得稅制。主要是拓寬稅基、規(guī)范費用扣除。降低名義稅負。根據(jù)國際同類型稅種的平均稅負水平和我國企業(yè)實際稅負率，綜合考慮稅收優(yōu)惠的影響，合并后的企業(yè)所得稅稅率適宜采取25%的統(tǒng)一稅率。其次，完善個人所得稅制。按照“拓寬征稅廣度，降低征稅深度”的原則，對個人所得稅制進行調(diào)整。將分類制個人所得稅模式改實行混合制模式，待時機成熟再實行綜合制個人所得稅制模式；擴大稅基、減少優(yōu)惠；縮減累進稅率的級次，降低邊際稅率；控制費用扣除，嚴格執(zhí)行統(tǒng)一的費用扣除標準，避免出現(xiàn)發(fā)達地區(qū)提高扣除額。第三，企業(yè)所得稅與個人所得稅協(xié)調(diào)配合。協(xié)調(diào)兩稅的稅收負擔(dān)，適當(dāng)平衡稅負；盡量消除兩稅之間的雙重課稅。對自然人或法人來源于稅后分得的利潤、紅利和股息所得，原則上只負擔(dān)一種所得稅，可以考慮采取抵免的辦法，盡可能避免雙重課稅。

4．完善資源稅。擴大資源稅的征稅范圍，有選擇性將一些自然資源納入資源稅的征稅范圍，并提高資源稅的稅率。通過擴大資源稅范圍和提高稅負，減緩東中西部價稅逆向運行的局面，提高資源型產(chǎn)品的價格，將稅負轉(zhuǎn)嫁到資源的加工和使用環(huán)節(jié)，使得中西部利用資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟和財政優(yōu)勢，充實西部地區(qū)地方政府收入。同時還可引導(dǎo)企業(yè)合理節(jié)約使用自然資源。

5．健全財產(chǎn)稅體系。我國目前財產(chǎn)稅體系不健全、制度老化，加劇了地區(qū)間的稅負不平衡。通過健全財產(chǎn)稅體系，完善財產(chǎn)稅制度，提高財產(chǎn)稅的收入比重，使財產(chǎn)稅成為地方稅的主體稅種，同時也使得東部地區(qū)的稅負與納稅能力相適應(yīng)。建立財產(chǎn)稅體系的思路：在原有的財產(chǎn)稅體系的基礎(chǔ)上作整體轉(zhuǎn)型，其課稅重心從原有的個別財產(chǎn)稅對交易財產(chǎn)的交易額或收益額征稅轉(zhuǎn)向依據(jù)財產(chǎn)的存量價值課征，同時對處于轉(zhuǎn)移過程的流量財產(chǎn)的流量價值予以課征。完善財產(chǎn)稅制度，將房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅或改革為物業(yè)稅；將車船使用稅和車船使用牌照稅合并為統(tǒng)一的車船稅；開征遺產(chǎn)與贈與稅。

6．優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。建立以流轉(zhuǎn)稅和所得稅雙主體的稅制結(jié)構(gòu)模式，提高所得稅的比重。我國現(xiàn)行稅制以增值稅等流轉(zhuǎn)稅為主，由于流轉(zhuǎn)稅稅負易轉(zhuǎn)嫁，而所得稅負不易轉(zhuǎn)嫁，通過提高所得稅的比重，減小東部地區(qū)生產(chǎn)高附加值等下游產(chǎn)品的流轉(zhuǎn)稅稅負向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的數(shù)量。另外，待條件成熟，開征社會保障稅，一方面促進社會保障事業(yè)發(fā)展，另一方面有利于完整稅收體系，改善稅制結(jié)構(gòu)。

（三）規(guī)范征管

1.嚴格執(zhí)法。依法征稅、依率計征，做到應(yīng)收盡收，避免征管的偏松偏緊，消除因征管因素造成的制度外地區(qū)間稅負不公。

2.強化稅收征管的信息化建設(shè)，提高征管效率，減少稅收漏損。

3.打擊稅收違法行為，樹立正確的納稅榮辱觀，“納稅光榮、偷稅可恥”。

“統(tǒng)一稅政、完善稅制、規(guī)范征管”是市場經(jīng)濟發(fā)展和我國稅制建設(shè)內(nèi)在要求，不是刻意去追求加重東部地區(qū)的稅收負擔(dān)。當(dāng)然，政策實際執(zhí)行的效果會使東部地區(qū)提供更多的稅收收入。這些收入有一部分是中西部價值轉(zhuǎn)移形成的，實質(zhì)上是中西部的稅收貢獻在東部的體現(xiàn)，還有一部分是國家特殊政策形成的。無論如何，東部地區(qū)都有義務(wù)對中西部地區(qū)進行稅收補償，以彌補市場缺陷和矯正政策偏差，統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展。

稅收補償?shù)姆绞?，有縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付。中央政府利用集中的中央稅和共享稅收入，通過縱向轉(zhuǎn)移支付加大對落后地區(qū)的資金投入，增加中西部地區(qū)地方政府的可支配財力，培養(yǎng)中西部地區(qū)的發(fā)展能力。除了完善我國的縱向轉(zhuǎn)移支付制度外，還應(yīng)借鑒國外的一些做法，探討研究橫向轉(zhuǎn)移支付。橫向轉(zhuǎn)移支付制度是國家各級政府間明確基本職能、財權(quán)與事權(quán)、收入范圍和支出責(zé)任前提下的財力再分配活動，即根據(jù)公共服務(wù)均等化的理論和國家財政的調(diào)節(jié)職能，并依據(jù)法定的程序和科學(xué)的方法，通過富裕地區(qū)對貧困地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移來彌補貧困地區(qū)的財政缺口，從而實現(xiàn)地區(qū)間財力橫向均衡。橫向財政轉(zhuǎn)移支付也是通過中央政府來進行調(diào)節(jié)，并通過預(yù)算的手段加以平衡。但橫向轉(zhuǎn)移支付的資金來源是地方稅收收入。通過東部地區(qū)對中西部地區(qū)的稅收補償，真正做到先富地區(qū)帶動后富地區(qū)，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）加大稅收留成

加大稅收留成，提高中西部地方財力，為中西部經(jīng)濟發(fā)展提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

1．將增值稅的分成比例實行不同地區(qū)差別的分成比例，加大中西部留成比例。根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡狀況，設(shè)想對各地區(qū)中央與地方實行不同的增值稅分成比例，東部地區(qū)按75%與25%分成，中部地區(qū)按70%與30%分成，西部地區(qū)按65%與35%分成。通過加大中西部地區(qū)增值稅的地方留成比例，加快中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

2．將消費稅設(shè)為共享稅，實行中央與地方按比例分成，比如中央占70%的比例，地方占30%。中西部地區(qū)消費稅收入比重高，改為按比例分成，加大了對中西部稅收留成。一方面因為中西部主要以第一、第二產(chǎn)業(yè)為主，其中煙酒產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，而且課征較高的消費稅，所以中西部消費稅占很大的比重，但消費稅是作為中央稅；而東部第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，營業(yè)稅是作為地方稅，這樣拉大了地區(qū)間稅負差異。通過將消費稅設(shè)為共享稅，實質(zhì)上加大了對中西部的稅收留成，以平衡地區(qū)間的稅負，促進中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

（五）轉(zhuǎn)移稅收優(yōu)惠傾向

1.轉(zhuǎn)移稅收優(yōu)惠導(dǎo)向。我國目前的稅收優(yōu)惠政策，主要以區(qū)域性稅收優(yōu)惠為主，傾向于東部地區(qū)。應(yīng)對目前的稅收優(yōu)惠政策重新洗牌，建立以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠政策。實現(xiàn)由區(qū)域性和行業(yè)性稅收優(yōu)惠向產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)變。稅收優(yōu)惠應(yīng)有所針對性地扶持能源、原材料等基礎(chǔ)工業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及環(huán)境保護等。

2．改變稅收優(yōu)惠方式，建立以間接優(yōu)惠為主直接優(yōu)惠為輔的稅收優(yōu)惠政策。對于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、能源交通產(chǎn)業(yè)等實行間接稅收優(yōu)惠政策，適當(dāng)給與那些投資周期長，見效快，風(fēng)險低的投資項目在實行間接稅收優(yōu)惠政策同時輔以直接優(yōu)惠。我國目前稅收優(yōu)惠以直接優(yōu)惠為主，這種優(yōu)惠方式主要適用于東部建設(shè)周期短，利潤高，風(fēng)險低的盈利企業(yè)，而中西部由于多是一些投資規(guī)模大，投資回報期長，盈利水平低的產(chǎn)業(yè)，所以采用直接優(yōu)惠的方式實質(zhì)上也是一種對東部傾斜性的稅收優(yōu)惠政策。

3．實施特定優(yōu)惠。統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策，并不排除特定稅收優(yōu)惠，在一定的時期之內(nèi)，作出特定的制度安排，使中西部地區(qū)享受特別稅收利益。可設(shè)計在中西部地區(qū)，企業(yè)所得稅暫按20%的稅率課征，而在東部實行25%的企業(yè)所得稅稅率，通過給予中西部特定的企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠，以便中西部吸引投資，促進中西部企業(yè)快速發(fā)展。為吸引人才向中西部地區(qū)流動，在中西部適當(dāng)?shù)慕o予高級人才個人所得稅減免，對吸引人才的專門補貼予以免稅；對技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓，技術(shù)服務(wù)所得實行減免政策。

“加大稅收留成、轉(zhuǎn)移優(yōu)惠傾向”可以使中西部地區(qū)享受特別的稅收利益，這種政策與稅收補償制度結(jié)合，能有效地彌補地區(qū)間財力差異，促進區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展。