事業單位制度重構思考

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探討事業單位改革問題，應該在兩個層面上進行：其一是在對現有事業單位分類改革的層面上；其二是在對事業單位重新進行制度設計的層面上。事業單位改革要有大目標，要從改善政府治理與服務、促進經濟社會協調發展、構建社會主義和諧社會的高度，對事業單位做整體和精細的制度設計，并以此為基礎改造現存“事業單位”舊機構。構想事業單位的新制度，最關鍵的是準確把握以下基本問題：

事業單位的定義和性質

按照《事業單位登記管理暫行條例》的界定，事業單位是由國家機關或其他組織利用國有資產舉辦的、以公益為目的的、提供社會服務的組織。

在市場經濟條件下，人們大致將組織分為第一部門、第二部門和第三部門。第一部門通常指政府部門。政府部門有廣義和狹義之分，狹義的政府部門指政府機關；廣義的政府部門包括政府機關和政府投資舉辦的各類公共機構（許多國家將政府舉辦的公司企業也納入政府部門的范疇）。第二部門在國外又被稱為私人部門或企業組織。在西方市場經濟國家，企業組織基本屬于第二部門；在我國第二部門既包括私人企業，也包括以實現利潤最大化為目標的公有制企業及各種混合所有制企業。第三部門是指第一部門、第二部門之外的組織，是非政府、非企業的組織，一般也稱為非營利組織。美國學者薩拉蒙曾歸納第三部門具有五大特征：組織性、民間性、非營利性、志愿性和公益性。

按上述部門劃分，第一部門和第三部門區別于第二部門主要在于是否以營利為目的并以商業化的方式運作。第一部門與第三部門具有某些共性，如組織性、非營利性、公益性，但兩者的區別在于是否直接或間接運用國家權力開展活動。事業單位是公共機構，屬于廣義的第一部門的范疇。原因是，第一，事業單位利用國有資產舉辦，具有官辦而非民間的性質；第二，事業單位可以接受法律法規授權或行政機關委托直接或間接運用國家權力。

事業單位的功能

經濟學家把物品分為私人物品和公共物品及介于兩者之間的準公共物品。公共物品是指不具有消費上的排他性與競爭性的物品。非排他性是指即使物品的所有權已經屬于某人，某人也不能或無法有效阻止他人對該物品的消費。非競爭性是指物品在消費者之間無法分割，個人消費不影響其他人的消費，增加消費者的邊際成本為零，個人消費量等于集體消費量。非排他性使所有者無法排除其他人“搭便車”即無償享用自己購買的物品，因此，“理性的經濟人”是不會購買這類物品的；同理，無人愿意購買的物品，“理性的經濟人”是不會生產的。因此，公共物品無法由市場提供，政府是公共物品的最佳提供者。具有完全的非排他性和非競爭性的物品被稱為“純公共物品”，具有有限的非排他性和非競爭性的物品被稱之為“準公共物品”。

從理論上講，純公共物品和準公共物品應該由政府來提供，但政府的財力有限，只能提供有限的公共物品。歷史上，沒有任何一個政府能包辦公共物品的提供。在政府之外，營利和非營利組織都不同程度地提供公共物品。政府即便提供有限的公共物品，僅僅依靠自身也不可能做到有效率。為解決這一問題，政府采用兩種基本方法，其一是利用企業，即通過特許經營、合同外包、經濟資助等方式發揮企業生產公共物品的作用；其二是實行技術分權，即政府舉辦各種公共機構，將被認為應該由自身擔負的提供公共物品的職責分攤出去。在后者的意義上，中國的事業單位同國外的各種“政府實體”一樣，其功能是提供公共物品，公共機構實際上承擔的是政府職能。

事業單位的運作機制

現代社會的基本特征是市場機制、國家機制、社會機制三種機制并存、互補，共同推動社會的發展。市場機制被認為是資源配置最有效的機制，它能通過契約關系將不同的市場主體迅速結合在一起，通過價格迅速傳遞供求信息，通過競爭激勵創新和增加社會財富。但由于產權不清或交易成本過高的原因，市場也表現出缺陷，如壟斷、外部性、信息不對稱、公地悲劇、分配不公等。市場缺陷成為國家機制發揮作用的必要條件（雖然不是充分條件）。國家作為政治統治和社會治理的工具，不僅承擔實現社會公共目標的責任，而且掌握由國家強制力支撐的公共權力，并可建立龐大的管理與統治組織。國家機制的主要優勢在于，創設基本制度、維護良好秩序、提供公共物品、合理運用資源、保障社會公平等。國家機制也存在缺陷，主要是成本制約、集體決策偏差等。社會機制被認為是存在于國家和市場之外的機制，它具有能滿足個別偏好、信息對稱、貼近民眾、成本較低等優勢。但社會機制也存在著汲取資源的能力有限、活動的特定性、組織的業余性等缺陷。

事業單位主要采用國家機制，但并不排除采用有限的市場機制。事業單位的產出是提供公共物品，有產出必然需要有投入，有投入和產出就必然存在經營管理問題。經營管理，一方面要求在內部運用市場機制及其他管理方法，降低成本，以最小的投入獲得最大的產出；另一方面要求在提供準公共物品時適當收費。在收費時，要堅持三個原則：成本補償原則，事業單位在向社會提供服務時，如果財政補助和其他經費總額少于成本，就必須通過收費來進行成本補償，收費標準以實際服務成本扣除財政補助和其他資金來源為基礎核定；非營利原則，盈余不得在投資者和經營者之間進行分配，終止后其剩余財產不能由投資者自行收回；公民承受原則，收費不能完全等價交換，收費以公民的承受能力為限，超出部分由政府通過財政渠道補償。