健全鄉鎮服務體系問題思考

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鄉鎮綜合配套改革后，“七站八所”將轉制為自主經營、自負盈虧的企業或中介服務組織，走市場化、企業化、社會化的路子。如何實現鄉鎮服務體系順利轉型，建立健全適應市場經濟體制的鄉鎮服務體系，是擺在各級黨委和政府面前一個亟待解決的課題。

一、鄉鎮綜合配套改革對鄉鎮服務體系的影響。

改革開放以來，隨著農村生產方式的改變，服務形式也不斷地發展變化，基本形成了以鄉鎮“七站八所”為基礎，以農民自我服務為補充的鄉鎮服務體系。鄉鎮綜合配套改革后“七站八所”（除財政所、農村中小學、衛生院外），在機構性質上，都不再作為鄉鎮事業單位，轉為自主經營、自負盈虧的企業或中介組織；在職能上，其行政執法職能移交上級行政主管部門，一般性行政管理職能并入“三辦一所”，主要從事經營和服務；在人員編制上，不再納入編制管理范疇；在經費上，變“養人”為“養事”，對一時難以自負盈虧的給予三年過渡期，之后財政不再供給，等等，其實質是打破原有的服務模式，重新建構一種新的鄉鎮服務體系。鄉鎮綜合配套改革對舊的鄉鎮服務體系的影響是一場根本性的變革，這種影響主要表現在以下四個方面。

（一）從服務主體上看，由政府主導向市場主導轉變。現有鄉鎮服務體系，主要是依托“七站八所”建立起來的，是政府主導的結果。它在計劃經濟時代，在促進農村經濟發展方面發揮了積極作用，但由于人員膨脹、機制不活、效率低下，已不適應市場經濟體制的要求。推進鄉鎮綜合配套改革，正是為了順應完善社會主義市場經濟體制的要求，改革與農村生產力不相適應的上層建筑和生產關系，建立一套新的鄉鎮管理體制和機制。這就必然要求政府及其所屬部門單位向國有企業一樣退出市場競爭性行業，充分發揮市場在資源配置中的基礎性調節作用。

（二）從服務方式上看，由行政手段為主向綜合運用行政、民主、經濟、法制手段轉變。傳統的服務方式，主要靠行政單方面推動，經濟和法律手段運用不充分。如在結構調整中，不深入研究市場，搞強迫命令，部分地方使農民蒙受了較大損失，挫傷了農民的積極性，也影響了服務組織的威信。在一些公益性服務項目上，服務組織習慣于依靠行政手段進行統一收費，不論服務對象是否需要和接受，而且不認真履行服務承諾，服務不到位，導致農民反感。鄉鎮綜合配套改革后“七站八所”不再是鄉鎮的事業單位，這就從根本上割斷了政府與“七站八所”的聯系，政府與服務組織之間不再具有行政隸屬關系，使得服務方式由行政手段為主向綜合運用行政、民主、經濟、法制等手段轉變。

（三）從服務內容上看，由政府大包大攬向主要提供公共產品轉變。過去，農民需要什么，政府就提供什么，政府包辦一切，表面上看什么都管了，實質上又都沒有管好。這一方面，導致了部門林立、機構臃腫、人浮于事；另一方面，也導致了農民對政府服務的嚴重依賴，什么事都找政府，使政府職能難以轉變。鄉鎮綜合配套改革后，政府職能明晰化，機構設置法定化，人員編制剛性化，必然要求政府從大包大攬、具體經濟事務中走出來，努力向社會提供優良的公共產品。

（四）從投入方式上看，由“以錢養人”向“以錢養事”轉變。由于多方面的因素，鄉鎮在建立社會化服務體系方面存在投入不足的問題，“七站八所”由于人員包袱過重很難將有限的資金用在服務事業上，主要用于“養人”。鄉鎮綜合配套改革后，農村稅費改革成果進一步鞏固，大多數鄉鎮特別是欠發達地區不能再走靠向農民集資辦公益事業的老路，也不能再陷入“收費養人，養人收費”的怪圈，在市場取向和短期內難以從根本上解決政府投入不足的情況下，政府只能把有限的資金用在事業上。

二、建立健全鄉鎮服務體系必須明確的幾個基本原則。

建立健全鄉鎮服務體系，總體思路是從我國農村的實際出發，與農民的生產、生活需要相適應，著眼于農村經濟社會協調發展的要求，在強化政府投入主體責任的前提下，以鄉鎮綜合配套改革為契機，堅持市場取向、改革創新，高起點構筑，優機制運行，達到農業、農村、農民和服務組織“雙贏”。具體來說，必須明確以下基本原則。

（一）市場為主、政府為輔的原則。在建立健全鄉鎮服務體系的過程中，必須走出政府辦社會的誤區。既要避免由于管的事太多，出現政府越位現象；又要避免由于該管的事沒有管好，出現政府缺位現象。按照現代民主政治建設的要求，政府的主要職責是提供社會公共產品。那么能夠由市場提供的，政府就應該退出，交由市場自行處理。再者，按照社會主義市場經濟體制的要求，在社會經濟活動中要充分發揮市場的基礎性調節作用。鄉鎮服務體系作為市場體系的一個部分，在其建立過程中遵循市場經濟規律，發揮市場作用理應是應有之義。為了區別以前在構建農村服務體系中政府包辦代替、強迫命令的做法，我們這里把政府的宏觀調控和市場的基礎性調節作用稱之為市場為主、政府為輔。這并不是說，在建立健全鄉鎮服務體系的過程中，市場發揮主要作用，政府發揮次要作用，而是指，在微觀經濟活動領域、具體行為中，政府要遵循市場經濟規律，充分發揮市場的作用。

（二）公開、競爭的原則。按照鄉鎮綜合配套改革的有關要求，鄉鎮興辦公益事業將主要采取量化服務工作，競標優選經營者，政府購買服務產品的形式。要保證質量，提高效益，降低成本，把有限的資金用在刀刃上，就要求在具體操作中堅持公開、競爭的原則，打破狹隘的地域觀念，在服務的種類、政策、范圍、標準、條件等方面公開，讓各個市場主體平等享有招投標的權利，實現優勝劣汰。對一些壟斷行業，政府要采取聽證會等形式制定限價政策，或強制分割打破壟斷，實行競爭。

（三）“以錢養事”的原則。就是要求鄉鎮綜合配套改革后，政府在興辦社會事業的過程中，堅持市場取向，引入競爭機制，通過政府采購，向社會購買服務產品，最大限度地把政府投入用在服務之事上，“以錢養事”，而不是“以錢養人”。堅持“以錢養事”原則，有利于防止機構膨脹，鞏固鄉鎮綜合配套改革成果；有利于改進服務方式，提高服務質量；有利于最大限度地提高政府投入的效益。

（四）實是求是、量力而行的原則。建立健全鄉鎮服務體系是一項長期性基礎性的工作，有一個不斷發展不斷完善的過程，而且隨著農村新情況、新問題、新矛盾的不斷出現，鄉鎮服務體系的內容也應隨之變化，有些服務項目會逐步消失，同時會產生一些新的服務需要。鄉鎮服務體系應與經濟社會發展的需要相適應，本著實是求是和量力而行的原則，優先建立健全與群眾生產生活密切相關的服務體系，同時根據鄉鎮經濟增長的速度和可承受能力建立健全適應群眾精神文化需要的服務體系，實現經濟社會協調發展，人與自然協調發展。

三、建立健全鄉鎮服務體系必須注意的幾個問題。

鄉鎮綜合配套改革后建立健全全鄉鎮服務體系，是一項破舊立新的工程，也是一項事關千千萬萬農民利益的民心工程，必須統籌兼顧，合理設計。

（一）建立健全鄉鎮服務體系必須把握的幾個重點。

從調查掌握的情況來看，廣大群眾對與生產生活關系密切的水利、病蟲害防治預測預報、農機服務、基礎教育、養老等關注較多。建立健全鄉鎮服務體系，必須把握重點，先急后緩，分步進行。重點是建立健全以下三種服務體系。

1、建立健全農業服務體系。主要包括：⑴農業信息的搜集、整理、研究和。⑵農業新技術、新品種的推廣和普及。⑶農作物病蟲害和動物疫病的預測、預報、預防和快速撲滅。⑷農民職業技術教育、培訓和農業技術知識的普及。⑸農業投資，大型水利設施建設，等等。

2、建立健全農村文化、教育、衛生服務體系。文化服務體系主要包括：加強基層文化設施建設，完善農村公共文化活動場所，開展經常性的多種形式的文化活動，加強基層文化隊伍建設。教育服務體系主要包括：加強教育基礎設施建設，普及九年義務教育，加大未成年人思想道德教育力度，提高整體素質。衛生服務體系主要包括：加強農村疾病預防控制、衛生執法監督和改善醫療衛生條件，加大改水改廁力度，基本實現農村初級衛生保健。

3、建立健全農村社會保障服務體系。主要包括：建立健全農村最低生活保障制度，加大“低保”力度，保障農村弱勢群體的基本生活；完善農村社會養老保險制度，建立國家、村集體、農民三方共同分擔的“低水平、廣覆蓋、適度保障”的保險模式，積極探索農村醫療保險制度改革，加強農村福利院建設，解決農村孤寡老人老有所養的問題。

（二）建立健全鄉鎮服務體系必須解決好的幾個問題。

1、改革“七站八所”。“七站八所”應盡快剝離經營性服務職能，其公共服務職能，可由政府指定機構和人員承擔，也可以通過競標方式由新的服務組織承擔，也可由縣主管部門根據經濟流向、地理狀況等跨區域設置片區站承擔，政府對其實行定編、定崗、定員、定責，由財政確保其經費來源。如計生服務站、廣播電視站、村鎮建設管理所，鄉鎮政府可指定黨政辦公室、社會事務辦公室承擔其職能，水利管理站可由縣水利部門根據水系區域設站，血防、畜牧、農技防疫一塊可通過競標方式指定新的服務組織承擔。鄉鎮原有站所剝離出來的組織資源和人員，則組成經營性服務組織，走企業化、市場化的路子。在剝離職能的過程中要注意清理債權債務，防止國有資產的流失，辦理好國有資產的清產、核資、登記、委托等手續，并進行監管。對從事經營性服務的人員要在建立社會保障的基礎上逐步解決與原單位的關系。

2、培植中介組織。一是積極培育經營性服務組織。依托國家原有的“七站八所”人員積極組建和培育經營性服務組織，在其起步之初，政府可以給予一定時期的過渡期，過渡期內繼續給予財政補貼，或將國有資產委托其經營管理，促使其盡快發展，待其發展壯大后，再創造條件逐步退出。如對廣播電視站有線收視、廣告一塊可組建廣播電視有限公司，對畜牧獸醫站、農技種子站治療一塊可組建農業服務中心。二是鼓勵壯大民間服務組織。民間服務組織包括龍頭企業、農村專業技術協會、農產品經紀人隊伍，等等。這類中介組織發展已有一定基礎，且經營機制靈活，在農產品的生產、銷售、流通領域發揮著較大作用。要為這類組織的發展創造良好的環境，積極制定鼓勵發展的政策，如在工商登記上，逐步取消對服務組織登記的限制，適當放寬登記條件，及時辦理有關手續。減稅讓利，在資金、信貸等方面給予傾斜，引導多種經濟成分參與投資。三是大力扶持非盈利性服務組織。非盈利性服務組織包括民間社團、政府中介，等，在群眾精神文化生活方面發揮著積極作用。這類組織主要是依靠會員交納一定會費維持運轉，如體育協會、詩社等。要大力提供活動場所，予以一定經費扶持，并保持經費的適度增長。

3、增加政府投入。鄉鎮綜合配套改革后，農村公益性事業投入不足的問題日益突出，這一問題靠鄉鎮自身顯然難以解決。隨著農業稅逐步取消，農村義務工也將取消，鄉鎮興辦公益事業籌資渠道僅有“一事一議”，且受政策限制，人平每年不得超過15元，難以滿足興辦公益事業的資金需求。這就要求上級政府加大直接投入力度。對鄉鎮政府特別是對欠發達地區的鄉鎮政府在大型公益事業建設項目上要給予傾斜，對公益性事業的投入要列入固定性轉移支付，真正落實政府投入主體的責任。鄉鎮政府也要通過自我挖潛，自力更生，大力發展鎮域經濟，壯大財政實力，增強投入能力。

（三）建立健全服務體系必須引導廣大鄉鎮干部樹立正確的服務觀念。

觀念是行動的先導。鄉鎮干部的服務觀念如何，直接影響鄉鎮服務體系建設的效果。從當前的情況來看，鄉鎮干部首先要破除幾種錯誤的觀念。一是與己無關的觀念，認為為農民服務是企業的事，政府再不能走老路；二是無所作為的觀念，認為今后干部再不收糧派款了，沒有用了，悲觀失望，無所作為；三是“官本位”的觀念，認為過去當干部說話有人聽，辦事有人跟，現在要轉到服務上來，覺得丟面子、失身份。其次要樹立正確的服務觀念，要通過教育引導廣大鄉鎮干部正確對待鄉鎮綜合配套改革后農村工作的新形勢，自覺增強建立健全鄉鎮服務體系的責任感和緊迫感，強化宗旨觀念，增強服務意識，提高服務質量。第三是要規范服務行為。要引導廣大鄉鎮干部真心實意地關心支持服務組織發展，切實幫助和解決發展中存在的問題，做到推動而不強迫，支持而不干預，參與而不包辦，不得以各種借口向服務組織亂攤派、亂收費，更不得強行要求服務組織上繳管理費、利潤，甚至平調、擠占服務組織的資金。同時，也要教育農民增強法制意識、合作意識，履行應盡義務，積極支持服務組織開展正常的服務活動，實現共同發展。