科學發展構建民生政府思考

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科學發展觀與構建民生型政府是密切聯系的，科學發展觀是指導發展的世界觀和方法論的集中體現，是構建民生型政府的理論依據和理論指導，構建民生型政府是落實科學發展觀的具體實踐和生動體現。兩者是相互促進，內在統一的。我們認為，“以人為本、執政為民”是民生型政府的治理理念,由“全能政府”向“有限政府”轉變是民生型政府的職能要求,依法行政與以德行政相結合是民生型政府的行為準則,加強公務員能力建設是民生型政府的內在要求,加大民生方面的公共投入是民生型政府的資金保障,將民生狀況作為評判政績的主要標準是保證民生型政府建設質量的必要條件。

關鍵詞：科學發展觀；民生型政府；以人為本；改善民生

總書記在黨的十七大上明確指出，科學發展觀是馬克思主義關于發展的世界觀和方法論的集中體現,是我國經濟社會發展的重要指導方針，是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想；必須在經濟發展的基礎上,更加注重社會建設,著力保障和改善民生。[1]從行政管理學的角度看，這無疑意味著我國行政改革的下一個目標將是積極構建民生型政府，穩步改善民生。那么，如何深刻領會科學發展觀的深刻內涵？科學發展觀和構建民生型政府的內在統一性表現何在？民生型政府的構建路徑如何呢？本文將對此逐一開展探討。

一、科學發展觀是指導發展的世界觀和方法論的集中體現

首先，科學發展觀體現了發展的哲學思維。馬克思主義哲學是時代精神的精華，是科學的世界觀和方法論。科學發展觀是關于發展的內涵、實質、基礎、途徑、目標、方法、規律和圖景，本質上是一種發展哲學。[2]馬克思主義哲學是科學的世界觀和方法論，作為一種真理，它具有絕對性和相對性。任何真理都是一個過程，人類認識是從相對真理走向絕對真理、接近絕對真理的不斷深化的過程。一方面，馬克思主義哲學作為真理，它標志著主觀同客觀的符合，都包含有不依賴于任何人的客觀內容，都同謬誤有原則的界限；是對無限發展著的

客觀世界的接近。這一點是絕對的、無條件的。因此，我們必須堅持和運用馬克思主義哲學的基本思想，只有認真堅持，才談得上有所發展。另一方面，從整個客觀世界來看，馬克思主義哲學只是對某一部分或片段的正確反映，都只是對該對象一定方面、一定程度、一定層次的正確反映，人類已經實際達到的認識總是有限的。因此，我們必須在堅持和運用馬克思主義哲學基本思想的前提下進一步豐富和發展馬克思主義哲學，在發展中堅持。換言之，對于馬克思主義哲學，我們的正確態度應該是是既堅持又發展，在堅持中發展，在發展中堅持。馬克思主義哲學的相對性決定了需要我們去進一步去探索和發展，而科學發展觀就是對馬克思主義哲學的繼承和發展，它是指導發展的世界觀和方法論。科學發展觀認為，發展應當是全面協調可持續的，具體到一個國家、一個地區就意味著應當努力做到城鄉協調發展，區域協調發展、經濟社會協調發展、人與自然協調發展，這就迫切需要我們把關于發展的認識提升到哲學的重要地位，只有如此，我們的哲學才能真正成為自己時代精神的精華，體現科學的世界觀和方法論的重大作用。

其次，科學發展觀體現了發展的實踐本性。這主要包含兩層意思：其一，科學發展觀是在實踐中形成的，比如從片面追求經濟增長速度到強調經濟增長質量；從我國東部沿海開放到西部大開發、振興東北老工業區、促進中部崛起；從鼓勵一部分人先富到共同富裕；從“效率優先、兼顧公平”到“更加注重社會公平”；從“發展是硬道理”到“發展是黨執政興國的第一要務”，從“發展是黨執政興國的第一要務”科學發展觀的提出和闡釋，表明科學發展觀是在實踐中形成逐漸形成的，也就是說，發展觀也是動態發展的。實踐沒有止境，發展永不停息，人們關于發展觀的認識絕不會裹足不前。其二，科學發展觀關鍵是落實，科學發展觀不但是一個理論問題，而且是一個實踐問題。關鍵是在實踐中落實，在實踐中發展。科學發展觀作為一種理論要向實踐的轉化，根本要義是用科學發展觀武裝廣大人民群眾，使之真正為人民群眾掌握，化為廣大群眾改造世界的生動實踐。正如馬克思所說，“批判的武器當然不能代替武器的批判，物質力量只能用物質力量來摧毀；但是理論一經群眾掌握，也會變成物質力量。理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只有徹底，就能說服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本。”[3]

再次，科學發展觀體現了發展的整體聯系性。聯系的觀點、整體的觀點、全面的觀點，是馬克思主義哲學的基本觀點和看法，也是科學發展觀指導發展的基本觀點和方法。*3年10月，黨的十六屆三中全會在闡述科學發展觀時提出了“五個統籌”的方法論。*4年9月黨的十六屆四中全會在闡述加強黨的執政能力建設時提出新形勢下要提高“五個方面的能力”。*5年2月同志在中央黨校關于構建社會主義和諧社會的“六個特征”。*6年12月黨的十六屆六中全會提出，到二0二0年，構建社會主義和諧社會的“六大原則、九大目標和主要任務”。總書記在黨的十七大上明確提出了貫徹科學發展觀的“四個必須和四點要求”。所謂“四個必須”即：必須堅持把發展作為黨執政興國的第一要務，必須堅持以人為本，必須堅持全面協調可持續發展，必須堅持統籌兼顧；所謂“四點要求”即：要求我們始終堅持“一個中心、兩個基本點”的基本路線，要求我們積極構建社會主義和諧社會，要求我門繼續深化改革開放，要求我們切實加強和改進黨的建設。所有這些表明，發展不是單打一，而是一個多維的綜合的系統工程，既是經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設五位一體的系統工程，又是社會主義物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明的協調發展的系統工程。

最后，科學發展觀體現了發展的全局視野。發展觀是對發展總的看法和根本觀點，規定著發展目標、發展階段以及發展的路徑選擇。以科學發展觀統領經濟社會發展全局，既是貫穿黨的十七大報告的一條紅線，也是貫穿民生型政府建構過程的一條紅線。這對于我們把握戰略機遇期，渡過矛盾凸顯期，具有非常重要的意義。以科學發展觀統領經濟社會發展全局，要求各級政府既要“把蛋糕做大”，又要“把蛋糕分好”，努力實現經濟社會的和諧發展、科學發展。為此，各級政府必須深化對科學發展觀重大意義和精神實質，轉變發展觀念，明確發展思路，創新發展模式，提高發展質量，為實現經濟社會的科學發展提供精神動力、智力支持、經費保證、制度保障，通過建立符合科學發展觀的政府績效評價機制并實行嚴格的行政問責機制，全面推進行政改革和全面建設人民滿意的小康社會。

二、科學發展觀和構建民生型政府的內在統一

我們認為，將科學發展觀落實到行政管理領域就應該是積極構建民生型政府，真正作到了解民情、反映民意、引導民富、發揚民主、服務人民、凝聚民心、促進和諧、改善民生。所謂民生型政府就是堅持以人為本的價值取向，在堅持經濟社會全面協調可持續發展的基礎上，堅持以解決民生問題為出發點和歸宿，堅持執政為民、依法行政；堅持推動民富、維護民利；堅持優化人文環境，凝聚民心；堅持社會公正、社會和諧，努力實現民生改善的政府。可見，民生型政府的“六個堅持、一個實現”分別指出了民生型政府價值取向、建構基礎、出發點和歸宿、實現路徑和最終目標。目前科學發展觀已經成為當代中國使用頻率最高的詞匯，可以預見，民生型政府也必將隨之成為當代中國行政改革的主題和主旋律。同志在黨的十七大報告中明確提出要加快推進以改善民生為重點的社會建設就是一個很好的信號。科學發展觀與構建民生型政府是密切聯系的，科學發展觀是指導發展的世界觀和方法論的集中體現，是構建民生型政府的理論依據和理論指導，構建民生型政府是落實科學發展觀的具體實踐和生動體現。兩者是相互促進、內在統一的。

（一）發展既是科學發展觀的前提，也是構建民生型政府的前提。

在整個社會主義初級階段，我國社會的主要矛盾始終是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。這就決定了必須以經濟建設為中心，解放和發展生產力，不斷提升綜合國力；必須毫不動搖地聚精會神搞建設，一心一意謀發展，始終把發展作為黨執政興國的第一要務。經過近三十年的高速度、跨越式、非均衡的經濟快速增長，我們在享受發展成果時，也開始并越來越受到諸如城鄉差距拉大，區域發展不平衡，經濟社會發展不協調，階層貧富差距拉大，以及老百姓“就業難、上學難、看病貴、房價高”等問題的困擾，這不能不引起我們的警覺和重視。發展觀是關于發展的本質與內涵的總體看法和本質觀點，提出以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀，就是為了統籌兼顧各個區域、各個階層、各個行業的關系，著力解決民生基本問題，促進經濟社會和人的和諧發展。一言以蔽之，堅持科學發展觀，其根本著眼點就是為了實現各個區域、各個階層、各個行業、各個方面全面協調的發展。

“巧婦難為無米之炊”，構建民生型政府須臾離不開經濟基礎的支撐。只有促進經濟又好又快地發展，才能為構建民生型政府提供充裕的公共財政支撐，才能滿足群眾日益增長的物質文化需要，才能切實解決關乎民生的基本問題。因此，在構建民生型政府的進程中，各級政府必須把發展放在首位。發展是不容爭辯的硬道理，解決民生問題的關鍵和基礎在發展。如果沒有生產力的解放和發展，那么我們將不得不面對貧窮。正如馬克思所言，如果真個社會陷入了極端貧困的狀態，那么人們之間必然重新開展爭奪必需品的斗爭，全部陳腐的東西又要死灰復燃。可見，離開了發展，構建民生型政府就失去了物質基礎和物質保障，就會成為一句空話。而構建民生型政府所要求的發展，就是科學發展觀所規定的發展。

（二）以人為本既是科學發展觀的價值取向，也是構建民生型政府的價值取向。

以人為本是科學發展觀的實質和核心，它明確了靠誰發展和為誰發展兩個問題。一方面，歷史唯物主義強調人民群眾在歷史進程和社會發展中的偉大作用，人民群眾不但是物質財富的創造者、精神財富的創造者、社會變革的決定力量。因此，發展必須依靠人民群眾，充分激發人民群眾的主體性、能動性和創造性。另一方面，發展的目的是為了人，必須始終維護廣大人民群眾的根本利益，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，逐步推進人的全面發展，穩步改善民生，讓人民群眾共同建設社會主義事業，共同分享改革開放的發展成果，共同維護安定和諧的良好局面。

構建民生型政府的出發點與歸宿是以人為本、關注民生。中國自古以來就將“民生”與“國計”相提并論，“民惟邦本，本固邦寧”，“憂民之憂者，民亦憂其憂”，“民為貴，社稷次之，君為輕”等議論客觀反映了古代先賢對民生問題的重視。遺憾的是，民生問題在我國歷史長河中很少受到真正的重視，反而民不聊生似乎成了中國歷史的一種常態，官本位的文化更是積淀得異常深厚。只有到了新中國成立以后，民生問題才真正受到關注。同志提出了“全心全意為人民服務”的執政理念和工作方針，雖然發生了“”的悲劇，影響了國家的發展進程，但我們認為那也絕不會是同志所期望的結果。改革開放以來，民生問題受到更高程度的普遍重視，鄧小平同志明確提出要把是否有利于提高人民生活水平作為判斷是非得失的重要標準，強調一切方針政策的出發點和歸宿始終要看“人民擁護不擁護”、“人民贊成不贊成”、“人民答應不答應”。同志提出的“三個代表”重要思想的落腳點，也就是代表廣大人民群眾的根本利益。同志更是明確提出了以人為本、執政為民的嶄新理念，“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，“群眾利益無小事”等執政理念日益深入人心、深得民心。[4]古今中外無數的事實表明，誰能真正做到以人為本，誰能切實解決好民生問題，誰就能夠得到人民的擁護；反之，就可能失去政權，失去為人民服務的資格。因此，我們構建民生型政府的出發點與歸宿一定是以人為本，以民為本，尤其要著力解決現階段老百姓最關心、最直接、最現實的民生問題。

（三）統籌兼顧是科學發展觀的方法論，也是構建民生型政府的方法論

在我們黨的歷史上，同志最早在一般方法論意義上論述統籌兼顧，在《論十大關系》和《關于正確處理人民內部矛盾的問題》中都有精辟的論述。邁入新世紀，進入新階段，我們面臨的發展機遇前所未有，面臨的挑戰也空前絕后。黨的十六大以來，黨中央面對新形勢和新任務，自覺運用統籌兼顧的方法指導工作。特別是十六屆三中全會提出了“五統籌”的科學發展觀。為此，各級政府必須按照科學發展觀的要求開展工作：一是加快建立有利于改變城鄉二元結構的體制機制，扎實推進社會主義新農村建設，實現城鄉和諧發展，共同繁榮；二是科學制定和落實區域總體發展戰略，繼續推進西部大開發，穩步促進中部崛起，切實振興老工業基地，真誠扶持貧困地區脫貧致富，與此同時，鼓勵東部地區率先發展，實現區域和諧發展；三是堅決改變經濟與社會發展“一條腿長，一條腿短”的不和諧局面，在實現經濟又好又快發展的基礎上促進社會全面進步，實現經濟與社會和諧發展；四是更加重視人口、資源、環境在經濟與社會發展中的作用，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的科學發展之路，實現人與自然的和諧發展；五是不斷提高駕馭國內外兩種資源、兩種市場的能力，統籌國內發展與對外開放，既實現國內公正的發展又實現在國際上和平崛起的目標。

堅持和運用統籌兼顧的方法論，既是落實科學發展觀的必然要求，也是構建民生型政府的應有之義。在建設民生型政府的進程中，各級政府要努力形成重視民生、社會和諧、民生改善的良好態勢，針對目前我國的具體實際情況，各級政府必須按照科學發展觀的要求著力開展以下幾項工作：

其一，統籌公共教育資源配置，促進教育公平。教育是民生之基，是公民立足社會的基礎，更是民族振興的基石。因此，各級政府必須注重優先發展教育，統籌區域教育資源配置，用新的機制保障城市與農村之間，發達地區與不發達地區之間，強勢群體與弱勢群體之間、重點學校與普通學校之間公平分配教育資源，大力建設人力資源強國。

其二，統籌經濟發展與促進就業。如果經濟不發展，老百姓就業肯定成問題；但如果只有經濟增長，就業崗位沒有隨之增長，也會影響民生改善。黨的十七大明確提出，要堅持實施積極的就業政策，加強政府引導，完善市場就業機制，擴大就業規模，改善就業結構。因此，各級政府必須同等重視就業崗位的增長與經濟發展，努力形成充分就業與經濟發展的良好局面。

其三，統籌城鄉社會保障體系建設。這是共享發展成果、促進民生改善的重要的制度安排。我國目前的社會保障嚴重不足，漏洞太大、缺陷太多，絕大多數人沒有納入“社會安全網”，離人民群眾的期望還有很長一段距離。發達國家的實踐表明，社會保險制度可以調節勞資關系，緩和勞動矛盾、階級沖突和社會對抗；社會救助制度可以縮小貧富差距，進而緩和貧富沖突與階層對抗；各種社會福利事業則可以普遍性地增進國民福利，實現共享發展成果的目標。[5]因此，統籌城鄉社會保障，建立惠及城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活是現代民生型政府不可推卸的責任。

最后，統籌三個層次的分配關系。第一層次分配是社會成員通過市場獲得收入，即社會資源首先通過市場來配置，目的是提高效率，激發社會活力；第二層次分配是政府的稅收調節，以國家財政稅收及其再分配為主，完善國家社會福利和社會保障，目的是促進社會公平；第三層次分配就是倡導推廣社會慈善活動，加強道德調節功能，鼓勵富裕地區、富裕成員自愿進行慈善公益捐贈。[6]針對我國現階段初次分配格局不合理、再分配力度不足、第三次分配微乎其微的局面，各級政府必須按照黨的十七大的要求，深化收入分配體制改革，妥善處理好效率和公平的關系，更加注重社會公平，堅決扭轉收入分配差距擴大的趨勢。

（四）全面協調可持續是科學發展觀的基本要求，也是構建民生型政府的基本要求

科學發展觀突破了過去把發展簡單地理解為GDP增長的局限，強調發展是全面、協調、可持續的發展。全面，是指發展不是單打一，而是集經濟發展、政治發展、文化發展、社會發展于一體的綜合系統，是集社會主義物質文明、政治文明、精神文明、社會文明“四位一體”的文明體系。協調，是指處理好改革、發展和穩定的關系，處理好城鄉關系、區域關系、經濟社會關系、人與自然的關系、國內改革與對外開放的關系。可持續，是指有效處理好人口、資源、環境保護與發展的關系，保持發展進程和發展質量的持久性、連續性。

全面協調可持續作為科學發展觀的基本要求，是一個相互聯系的整體，只有堅持全面協調可持續的發展，才能為民生問題的全面改善提供物質基礎。堅持全面協調可持續發展，是構建民生型政府的必然要求，民生型政府的實現則是堅持全面協調可持續發展的必然結果。只有堅持發展的全面性，才能從經濟、行政、文化等方面為民生型政府建構提供物質保障、法治保障、精神動力、社會基礎等等。只有堅持發展的協調性，才能有效減少民憂、化解民爭、促進民富、實現和諧。只有堅持發展的可持續性，才能使民生型政府建設始終充滿生機和活力。

總之，科學發展觀是構建民生型政府的理論指導，建構民生型政府則是科學發展觀在行政發展形態上的必然要求。科學發展觀與構建民生型政府是內在統一的，科學發展觀是從發展理念、發展思路等方面促進民生改善、實現政民關系和諧，是從發展的角度求和諧。構建民生型政府則是從政民關系、民生狀態等方面反映和檢驗落實科學發展觀的成效，是從民生的角度促發展。

三、構建民生型政府的路徑選擇

從落實科學發展觀，轉變政府職能，深化行政管理改革的意識上說，民生型政府是我國行政管理改革的目標選擇，是當代中國行政改革的新主題。民生型政府的建構路徑主要包括以下幾個方面：

其一，“以人為本、執政為民”是民生型政府的治理理念。“了解民情、反映民意、引導民富、發揚民主、服務人民、凝聚民心、促進和諧、改善民生”，是我國民生型政府建設的基本要求。我國社會主義民主政治決定了政府著力解決民生問題的目的是維護最廣大人民的根本利益，全心全意為人民服務，努力改善民生狀況。這就要求政府擯棄“政府權利本位，公民義務本位”、“官即管”等傳統思想，牢固樹立“公民權利本位，政府義務本位”、“以人為本、執政為民”的思想，完全從人民群眾最關心、最直接、最現實的民生問題著手，以提高民生質量為宗旨，以人民群眾是否滿意為評判工作的唯一標準。

其二，由“全能政府”向“有限政府”轉變是民生型政府的職能要求。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，隨著構建社會主義和諧社會的全面展開，我國政府的職能不再是“無所不管、無所不能”的全能型政府，而是“有所為、有所不為；有所先為、有所后為”，換言之，民生型政府必須適應群眾物質文化需求和經濟社會發展形勢，不斷深入了解民情，切實分擔民憂，促進民眾致富，充分發揚民主，全心全意為人民服務。為此，各級政府必須完善人民群眾利益表達機制，即塑造主體化的利益表達意識，保護平等化的利益表達權利，拓展合理化的利益表達渠道，倡導理性化的利益表達方式，健全法治化的利益表達制度。[7]

其三，依法行政與以德行政相結合是民生型政府的行為準則。構建民生型政府必須遵循一定的準則，不能隨心所欲，鑒于依法治國已經成為我國的治理方略，以德治國是必要的有益的補充。因此，我們認為，堅持依法行政與以德行政相結合是民生型政府的行為準則。民生型政府的依法行政與以德行政是一個有機的整體，堅持依法行政與以德行政的有機統一是人類認識世界和改造世界的重要成果，也是行政文明進步的標志。依法行政與以德行政各有自己的獨特作用，兩者相互促進、互為補充，相得益彰。依法行政側重于規范人的行為，以德行政側重于引導人的行為。[8]在全面推進民生型政府建構的過程中，我們要在加快體現人民意志、保護人民權利的行政法制建設的同時，運用服務人民、改善民生為核心的行政道德規范約束民生型政府的行政行為。

其四，加強公務員能力建設是民生型政府的內在要求。行政能力是指公務員完成行政管理任務的才能和本領，包括實現行政目標的具體方式，以及順利履行行政職責所必需的心理特征。行政能力是在公務員的生理素質的基礎上，經過教育和培養，并在行政實踐活動中吸取人民群眾的智慧和經驗而形成和發展起來的。提高公務員行政能力，是建立廉潔、勤政、務實、高效、和諧的民生型政府的迫切需要，也是提高政府行政能力和管理水平的關鍵。當前，我們尤其要著力提高公務員以下幾種行政能力：一是提高科學行政能力。隨著人類社會由農業經濟社會、工業經濟社會進入知識經濟社會，行政管理的科技含量也與日俱增。因此，廣大公務員必須尊重客觀規律、把握客觀實際、以科學的態度按市場經濟規律辦事，按行政規律辦事。要全面履行和諧社會構建背景下民生型政府應該承擔的各項職能，全面改善民生狀況。二是提高民主行政能力。人民群眾的支持和參與是行政管理工作獲得成功的重要保證，廣大公務員必須堅持為人民行政、靠人民行政，保證人民當家作主。要充分發揮人民群眾在行政決策過程中的作用，通過咨詢會、論證會、社會公示、行政聽證等方式做到問政于民、議政從民，執政為民。在行政執行過程中，要耐心對群眾把政策講透，把法規說清、把道理講明，做到文明執法、公正執法。三是提高依法行政能力。公務員作為行政管理的主體和政府決策的具體實施者，必須適應依法治國和依法行政的形勢和要求，不斷提升依法執政能力。因此，公務員要有較強的法律意識、規則意識、法治觀念；要忠實遵守憲法、法律、法規規章，嚴格按照法定的職責權限和行政程序履行職責、執行公務；要準確運用與工作相關的法律、法規和有關政策，依法辦事、準確執法。[9]

其五，加大民生方面的公共投入是民生型政府的資金保障。公共投入是民生型政府的經濟基礎，如果沒有公共財政提供資金保證，民生型政府只會是空中樓閣。在較長的一段時間內，我國沒有重視經濟適合的協調發展問題，而是過分熱衷于追求經濟增長速度，在這樣的環境下，公共投入的重心必定不會放在基本的民生方面。目前，我國在基本民生方面的公共投入比例不容樂觀，社會保障和福利支出占國內生產總值比重只有3%，公共教育支出占國內生產總值比重只有2.9%,衛生保健支出占國內生產總值比重只有2%。同一些具有代表性的主要國家相比，我國在基本民生方面的公共投入非常偏低。[10]為此，我們必須加大民生方面的公共投入力度，滿足基本民生需求，真正作到服務人民、關注民生。

最后，將民生狀況作為評判政績的主要標準是保證民生型政府建設質量的必要條件。實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，是我們推進民生型政府建設的出發點和落腳點，也是貫徹科學發展觀的必然要求。我們堅持以人為本、執政為民，堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，必須體現在不斷滿足人民群眾的經濟、政治、文化利益要求上，體現在做好群眾生產生活的各項工作上，體現在為人民群眾辦實事、辦好事。[11]建立健全科學、合理、操作性強的政府績效評價評估體系是實現高質量建構民生型政府的必要條件，以人為本理念是民生型政府之績效改善的終極價值所在。根據目前我國的民生狀況，我們認為，民生型政府績效評估指標主要應該包括恩格爾系數、基尼系數、居住條件、教育資源公平配置情況，勞動力就業情況、社會保障覆蓋情況、公共衛生體系完善情況、政府公共民生投入情況、人際關系和諧情況、勞資和諧情況、經濟增長和財政收入情況等等。