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*月28日,前一天剛從外地開會回來的中央民族大學法學院教授熊文釗,參加了一場博士生答辯會后,緊接著就來到了位于官園附近一個小胡同里的西城區城市管理監察大隊。
這里有他的一個臨時辦公室。《望東方周刊》記者注意到,四樓的房間里,只有熊文釗的這個房間始終敞開著門。他在這里的職務是市城市管理執法局聘請的法制專務。
“我們是市城管局聘請的,然后下到大隊來,這里面有一種層級監督的意思。”熊文釗解釋說。
“我們不是法律顧問”
這是熊文釗擔任法制專務的第三周,這三周里他基本上每周二都會過來,其他時間有空也會來。他給自己安排的第一項任務,是閱讀十年來該大隊幾千份的執法卷宗,他和幾個助手正在認真研究這些卷宗,希望能進行一些調查統計。
他的桌子上堆著厚厚的近百份卷宗,不過他今天主要是在閱讀西城城管大隊草擬中的關于戶外廣告的管理辦法。
“他們用的是‘告誡’,我建議最好改為‘導則’,這樣體現出是行政指導的一種形式,非強制的、引導式的。”熊文釗說。
“協助審查相關規章制度”正是市城管執法局授予“城管法制專務”的九項職權之一,其他職權還包括:
就城管執法機關擬作出的重大決策發表意見;參加案件審理委員會,就案件審理委員會討論的有關執法事項出具書面意見;指導城管執法機關開展法制業務工作,為城管執法人員正確、合法辦理案件提供咨詢意見和建議等。
對于之前有媒體報道稱他們是城管的“法律顧問”,熊文釗頗有微詞:“顧問就是收了錢,完全站在他們立場上說話的。我們的性質完全不同。簡單地說,我們的職責就是監督、指導和提供咨詢。”
北京市城管執法局首批聘請的“法制專務”共有三人,除了熊文釗之外,另外兩名是北京大學法學院教授湛中樂和北京德恒律師事務所合伙人毛錚錚。其中熊、湛二人都是行政法領域知名專家,曾參與《行政處罰法》等法律的起草工作。
熊文釗對本刊記者表示,作為關注這個領域的學者,能到第一線來觀察實際情況,是個難得的機會。“學者不能和社會大眾、媒體一樣跟著感覺走,憑感覺說話,簡單地說一些取締之類的話。”他說,“對搞社會科學的來說,社會就是我們的實驗室,以前做調查許多內部資料拿不到,現在就不一樣了。”
而身為律師的毛錚錚則告訴本刊記者,自己對城管依法履行職能也一直很關心。“作為市人大代表,我在市人大第十三屆一次會議上提出了‘嚴格依法治理違章建筑,促進社會和諧’的提案建議,后來市城管局的領導主動到東城區‘代表之家’來和我溝通,之后又邀請我到市城管局調研和座談。我感覺他們還是有很強的意愿,想更規范、更和諧地執法,改變自身形象。所以后來他們邀請我來擔任法制專務,我也很樂意。”
毛錚錚此次被派駐石景山區城管大隊,她表示自己將重點觀察城管的法制建設,“目前主要是在看他們的一些處理結果,也跟隨觀察了他們的執法工作,將來還要找機會暗訪。”
放大鏡下的城管
對于毛錚錚所說的城管“規范執法的意愿”,熊文釗也表達了類似的看法。他認為,現在城管的一舉一動都可能被放在媒體的放大鏡下,可以說是“如履薄冰”,“我覺得他們規范執法的動力相對是比較大的。”
對于社會上對城管的種種批評乃至批判,熊文釗認為有多方面的原因。“我們的城市發展速度很快,出現了許多意想不到的問題,城管的工作涉及面很廣,又往往是直接面對社會矛盾的焦點,既有管理的需求又有利益的沖突。這個隊伍又比較年輕,體制上也確實有一些問題。”
他還認為,媒體對城管的報道,主要集中在對街頭游商的管理上,其實是一種放大。“治理游商只是城管工作的一部分,其他的諸如噪聲擾民、黑車等也都是很重要的工作。像西城區這樣的老城區,最突出的問題是清理違章建筑。”
他舉了自己上周到現場觀察的一個案例,“那里違章建筑的問題已經存在幾十年了,涉及的戶數也非常多,許多問題都是以前城市規劃法制不健全的時候由于種種原因產生的,后來這方面的執法權劃給了城管,但是實際執行起來也很困難。只能先調查和宣傳。”
似乎是對熊這一判斷的印證,就在本刊記者即將結束采訪的時候,一名城管工作人員帶了一位老人找了過來。這位老人名叫袁有才,是什剎海地區的一位居民。一年多以前,他因為鄰居違章搭建樓房影響其采光向區規劃局反映,規劃局確認了搭建的違法性質,按職能劃分轉交了西城區城管監察大隊。
這名城管工作人員告訴熊文釗,城管對違章建筑進行調查了解后對當事人進行了約談,違章建筑中的六名住戶只來了一名,并且拒絕在筆錄上簽字,其他五人則一直躲避約談。按照執法程序,當事人不在筆錄上簽字,無法作出處理決定,袁有才的案子就僵在了這里,一直僵持了一年多。最近,他在報紙上看到法學家到城管擔任法制專務的報道,就特地找上門來,想請教授給他解答。
熊文釗仔細看了老人帶來的材料后,向他建議說,既然城管執法存在困難,不妨按影響采光權民事糾紛直接向法院起訴,最后可以通過法院來執行。
熊文釗耐心地向老人解釋了近半個小時,但是老人似乎對熊帶著許多“法言法語”的解釋一直沒聽進去,始終強調“城管應該管這事”、“出事了怎么辦”。最后熊文釗答應和大隊法制科的工作人員一起研究在當事人不簽字的情況下有什么處理的辦法。
出了辦公室,袁有才對記者表示:“其實我明白熊教授的意思,但是明擺著是違法的事城管為什么不管,非要推給我們自己?那些街頭小販東躲西藏你管不了,這個事你也管不了?現在我們小孩子住的屋子根本就沒光線,政府還有沒有威信了?”
加強服務功能
雖然到城管任“專務”只有三周時間,熊文釗覺得對許多問題又有了更直觀的了解。比如,對于城管“屬地管理”的體制他就進行過研究。到西城城管后,他了解到了許多有意思的現象:發小廣告的都喜歡在甘家口的天橋上活動,海淀城管來了就往東跑,西城城管來了就往西跑。而西城區和東城區交界的某條大街,由兩個區的城管分“單雙月”輪流執法。
“以前城管分隊還是歸街道管理的,現在統一由區大隊管理了,但是區和區之間還是分割的,市城管執法局只能進行業務指導,協調起來也有問題。”他說。
熊文釗還曾經在研究報告中提出一個想法:城管管理體制應該實行“局隊分離”,把執法權和監察職能分開,監察隊員只負責調查取證。“現在是執法和監察混在一起,監察隊員要求跑得快,手腳靈活,實行半軍事化管理,但是執法官也軍事化,難免就會給人造成粗暴執法的印象。”
對于城管最為人詬病的“抓小販”行為,熊文釗和毛錚錚都認為這是個復雜的問題。“除了影響市容、衛生隱患外,流動攤販也往往會造成擾民,附近的居民就會打電話投訴,不及時處理他們會有意見,處理不妥的話另一些人又有意見。”毛錚錚說。
而熊文釗認為,現在城管執法理念和態度已經有了很大的改進。“更多的是采取勸說和引導的方式。”而一些城管大隊也在嘗試和小區合作,讓小販們按時定點進入小區擺攤。
北京市城管執法局一位負責人對記者介紹說,在聘請法制專務之前,市城管執法局已經聘請了800余名來自不同方面的市民擔任城管監督員,對市局、區大隊、分隊三個層級的城管執法工作進行監督。監督員可以進行明察暗訪、調查,并且提出意見和建議。
法制專務、城管監督員的引入,或許對改變城管的負面形象有所助益。