國有企業改革立法調研

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我國改革開放30年來，國有企業改革作為經濟體制改革的中心環節，走過了充滿挑戰和探索的風雨歷程，取得了舉世矚目的偉大成就。實踐充分證明，國有企業改革是一場深刻的社會變革，必然觸及廣泛而復雜的利益關系，因而需要通過法律手段及時予以調整、規范、保障和促進。縱觀30年國有企業改革的歷程，實際上也是企業法律制度不斷創新和完善的過程。回顧總結國有企業改革立法進程，展望未來立法肩負的歷史使命，對于當前加快推進國有企業改革，進一步完善國有資產管理體制，具有十分重要的意義。

一、30年國有企業改革歷程是企業法律制度不斷創新和完善的過程

30年國有企業改革可以劃分為三個階段，其中每個階段都伴隨著重要立法出臺和重大制度突破，改革決策與立法決策始終緊密結合。

第一個階段，是上世紀七十年代末到九十年代初。

這一階段改革的目標是擴大企業經營自主權，增強企業活力，改變企業作為政府附屬物的地位。改革的標志是實現所有權與經營權分離，在國家與國有企業之間實際上確立了委托經營關系。

1984年之前，國有企業改革以擴權讓利為重點，先后采取了利潤包干、利改稅等措施，調動企業的生產積極性，規范政府和企業的分配關系。1984年10月，黨的十二屆三中全會作出了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，明確了我國社會主義經濟是有計劃的商品經濟，并提出增強企業活力是經濟體制改革的中心環節。1987年，全國普遍推行企業承包經營責任制，探索所有權與經營權適當分離。從1989年開始，國有企業進行了股份制改革試點的探索。

與這個階段相適應，1979年國務院了《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》，1984年又了《關于進一步擴大國營工業企業經營管理自主權的暫行規定》。1981年、1982年國務院先后制定了《國營工業企業職工代表大會暫行條例》和《國營工廠廠長工作暫行條例》，規定所有企業必須建立健全黨委領導下的職工代表大會制，工廠實行黨委領導下的廠長負責制，廠長是工廠的行政負責人，受國家委托，負責工廠的經營管理。1983年國務院制定的《國營工業企業暫行條例》，明確了國營工業企業是社會主義全民所有制的經濟組織，是在國家計劃指導下，實行獨立經濟核算、從事工業生產經營的基本單位。1986年全國人大通過的《中華人民共和國民法通則》作為我國基本的民事法律，第一次規定了企業法人制度，對依法確立國有企業作為企業法人的實體地位起到了促進作用。1986年全國人大常委會通過的《中華人民共和國破產法（試行）》,在一定時期內為部分長期虧損、資不抵債的全民所有制企業實施破產提供了依據，開始解決國有企業“只生不死”的問題。

1988年4月，七屆全國人大常委會第一次會議通過了《中華人民共和國全民所有制工業企業法》（以下簡稱《企業法》），從五個方面確認、鞏固了當時的改革成果，并為下一階段的改革提供了法律依據。一是規定了“全民所有制工業企業是依法自主經營、自負盈虧、獨立核算的社會主義商品生產的經營單位”，改變了傳統計劃經濟體制下全民所有制企業接受政府生產指標、產品由政府統購統銷的產品生產者的角色。二是明確了所有權與經營權分離的原則，規定了企業對國家授予其經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的經營權，打破了長期以來“國有國營”的傳統經營管理模式，賦予了全民所有制企業更大的經營自主權。三是規定了企業的權利和義務，為減少政府部門隨意干預企業的生產經營、保護企業合法權益提供了法律保障。四是確認了廠長負責制，鞏固了全民所有制企業領導制度改革的成果，有利于改變過去那種“集體領導，無人負責”的狀況。五是規定了企業黨的基層組織的作用和地位、職工民主管理的形式。

但是，根據《企業法》規定，“企業的財產屬于全民所有，國家依照所有權與經營權分離的原則授予企業經營管理”,其中“授予企業經營管理”表明，就法律關系而言,國家與國有企業之間實際上是委托與被委托的關系，企業對授予其的財產享有經營權。盡管《企業法》同時規定，“企業依法取得法人資格，以國家授予其經營管理的財產承擔民事責任”，但當時國有企業沒有獨立的法人財產權，因而還難以完全獨立承擔民事責任；從國家的角度看，企業經營得好與壞，作為委托人最終仍需承擔責任。

第二個階段，是上世紀九十年代到**2年10月。

這一階段改革的目標是要求國有企業建立現代企業制度，同時立足于搞好國有經濟，對國有企業進行戰略性改組。改革的標志是確立企業法人財產權，國家與國有企業之間通過對企業的公司化改造，由委托經營轉變為出資關系。

**2年10月，黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制為我國經濟體制改革的目標。**3年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，必須進一步轉換國有企業經營機制，建立適應市場經濟要求，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。中央和地方選擇了2500多家企業，按照現代企業制度的要求進行試點，逐步推行公司制股份制改革。**5年黨的十四屆五中全會提出，要著眼于搞好整個國有經濟，對國有企業實施戰略性改組，搞好大的，放活小的。**7年9月黨的十五大進一步提出，要調整和完善所有制結構，探索公有制的多種實現形式，從戰略上調整國有經濟布局。從**8年起開始了3年左右的國有大中型虧損企業扭虧脫困,在轉換企業經營機制、抓大放小、關閉破產、分流富裕人員、分離企業辦社會職能、通過債轉股等形式解決企業債務負擔過重等方面做了大量工作。**9年12月，黨的十五屆四中全會專門作出了《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，對國有企業改革的目標、方針政策和主要措施作了全面的部署。經過這一階段改革，國有大中型企業開始建立現代企業制度。絕大多數小型國有企業進行了改制和退出，國有企業只生不死、只進不退的問題有了重大突破。

與這個階段相適應，**2年國務院的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》（以下簡稱《轉機條例》），進一步界定了企業經營權的具體含義，并細化為生產經營決策權、工資獎金分配權等14項權利，同時明確了政府的主要職責。**3年12月，根據國有企業建立現代企業制度的要求，尤其是結合八十年代后期開始試行股份制的改革實踐，適應建立社會主義市場經濟體制的需要，八屆全國人大常委會第五次會議通過的《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》），在《企業法》的基礎上進行了新的制度創新：一是明確了國家作為出資人（股東）與其他出資人一樣，都是以出資額為限對公司債務承擔有限責任。二是在企業財產上，用法人財產權的概念代替了《企業法》規定的企業經營權的概念，實現了出資人的股權與企業法人財產權的相互獨立，進一步完善了企業法人制度,為真正實現所有權與經營權分離創造了條件。公司擁有獨立的法人財產，依法享有法人財產權，以其全部財產對外承擔責任，使國有企業通過公司化改造，由商品生產者進一步轉化為獨立的市場競爭主體。三是在企業組織體制上，通過建立一套科學的公司治理結構，代替《企業法》規定的廠長負責制。國家作為股東依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利，股東會、董事會、監事會和經理層各負其職、協調運轉、有效制衡。四是規定了國有獨資公司形式，規范引導大多數依據《企業法》建立的全民所有制企業向公司制轉化，建立現代企業制度。《公司法》這些規定，為當時開展的擴大股份制改革試點、國有企業組織結構調整、“無主管部門”企業改革、實施大公司大集團戰略、企業集團試點、國家控股公司試點等一系列改革實踐，提供了重要的法律依據。

但是，這個階段的改革雖然明確了國家與公司化改造后的國有企業之間的出資關系，實際上并沒有觸及政府層面國有資產出資人代表的問題。在政府與國有企業、公司（以下統稱國有企業）之間，仍然存在出資人缺位問題，如何具體規范出資關系仍然不清楚。由于政府層面國有資產出資人代表不明確，直接影響了政企分開和政資分開，政府各部門對國有企業多頭管理，出現了“九龍治水”、對國有企業誰都管、誰都不負責的局面，致使國有企業來自所有者的約束不強。許多企業按照現代企業制度要求建立了法人治理結構，但流于形式，沒有真正發揮作用。**9年12月，黨的十五屆四中全會提出國務院代表國家行使國有資產所有權，實行授權經營,“要確保出資人到位”，應該說很大程度上就是要解決政府層面國有資產出資人長期“虛置”的問題，增強來自國有企業外部出資人的壓力和激勵。

第三個階段，是**2年11月黨的十六大以來。

這一階段改革的目標轉向國有大中型企業改革，增強國有經濟活力、控制力和影響力。改革的標志是確立了新的國有資產管理體制，明確了政府層面國有資產出資人代表。

**2年11月，黨的十六大提出，國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。**3年3月，按照全國人大通過的機構改革方案，國務院成立了國有資產監督管理委員會。之后，各省和地市兩級地方人民政府相繼成立了國資委。各級國資委根據本級人民政府授權，分別代表本級人民政府對所出資企業履行出資人職責。新的國有資產管理體制在政府機構設置上，實現了政企分開、政資分開，國有資產保值增值責任得到落實，國有資產監管得到加強，形成了責任落實和壓力傳遞相統一的工作機制，有力地激發了國有企業改革的動力和發展的活力，國有企業經濟效益和運行質量顯著提高，國有經濟總量進一步增加，國有企業競爭力進一步增強。

與這個階段改革相適應，**3年5月，國務院了《企業國有資產監督管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），明確了新的國有資產管理體制，規定了國有資產監督管理機構（即國資委）作為政府特設機構的性質和主要職責，為規范建立企業國有資產出資人制度提供了基本依據。對這個階段的改革成果，黨的十七大給予了充分肯定，明確指出：十六大以來我國國有資產管理體制改革和國有企業改革取得重大進展。

二、30年國有企業改革立法的寶貴經驗和重要啟示。

總結30年改革歷程，在充分運用法律手段妥善解決因為國有企業改革重要性、艱巨性和復雜性而遇到的諸多矛盾和問題的過程中，我們積累了許多寶貴經驗和重要啟示。

（一）國有企業改革立法對建立和完善社會主義市場經濟法律體系具有重要的基礎性作用。

建立社會主義市場經濟體制，必須將公有制與市場經濟有機結合起來。黨的十五屆四中全會指出，實現公有制與市場經濟的有效結合，最重要的是使國有企業形成適應市場經濟要求的管理體制和經營機制。在過去計劃經濟體制下，把全民所有等同于國家機關直接經營企業，國家對企業管得太多太死；在國有企業改革初期，雖然明確了企業作為商品生產經營者的地位，但由于舊的企業制度尚不適應，國有企業負盈不負虧，虧損靠補貼、發不出工資由銀行貸款發工資，企業內部干部能上不能下、職工能進不能出、工資能升不能降，經營機制仍然無法轉換。為了推進國有企業改革，從1986年的《民法通則》、1988年的《企業法》，到**3年的《公司法》，再到**3年的《條例》，逐步從法律上突破了計劃經濟體制的框架，國有企業改革的目標措施和改革成果，通過立法不斷得到確認、鞏固和規范，從而為市場經濟培育了微觀主體，這對于建立社會主義市場經濟法律體系具有重要的基礎性作用。

（二）國有企業改革立法要著力維護企業法人實體地位。

國有企業首先應當符合企業屬性。國有企業改革就是按照企業規律，努力使國有企業成為遵循市場規則經營發展的市場主體。30年國有企業改革，實際上是市場化趨向的改革，國家通過一系列立法逐步確立了國有企業商品生產經營者的法律地位。《企業法》提出了所有權與經營權分離的原則，第一次作出“企業依法取得法人資格”的規定。《公司法》在明確國家與國有企業之間的出資關系和企業法人財產權的同時，規定了股東會、董事會、監事會和經理層在公司法人治理結構中的不同職責，政府部門和機構不能干預企業生產經營，這就為確立國有企業的法人實體地位提供了制度保障。《條例》明確了國資委根據授權對所出資企業依法行權履責，政府其他部門和機構不行使企業國有資產出資人職責，從而進一步鞏固了國有企業的法人實體地位。實踐證明，從法律上尊重并維護廣大國有企業的市場主體和法人實體地位，是適應社會主義市場經濟需要，不斷激發廣大國有企業的生機和活力，著力培育一大批國有的、相對獨立的市場競爭主體的一項根本性制度措施。

（三）國有企業改革立法的關鍵是確認國家與國有企業之間的正確關系。

國有企業不同于一般企業，還具有國家所有的特殊屬性。如何運用法律手段妥善處理這個特殊屬性，直接關系到國有企業能否按照企業規律經營發展。為了把國有企業從政府附屬的生產單位逐步轉變成為相對獨立的市場主體，30年改革對國家與國有企業的關系不斷進行調整，并依法加以確認和規范。《企業法》和《轉機條例》都用專門一章規定“企業和政府的關系”。在改革的第一個階段，針對長期以來存在的“國有國營”、政企不分、以政代企的現象，《企業法》等法律法規依照所有權和經營權分離的原則，確立了國家與國有企業之間的委托經營關系。在改革的第二個階段，適應建立社會主義市場經濟體制的需要，《公司法》通過確立新的企業組織形式和企業法人財產權制度，不僅促進了國有企業公司化改造，使國家與國有企業之間由委托經營轉變為出資關系，現代企業制度建設更加規范；而且，也促進了政企分開、政資分開以及所有權與經營權的分離，加快了政府職能轉變。國有企業改革進展到這個階段，國家與國有企業之間的關系調整逐步清晰、科學。在改革的第三個階段，按照國家與國有企業之間通過出資關系進行規范的要求，進一步明確了政府層面的國有資產出資人代表，建立了企業國有資產出資人制度，從而比較全面地勾畫了國家與國有企業之間的完整關系，也強化了國有企業的市場主體地位和市場化運營的適應能力。《條例》對此予以了確認。梳理國有企業改革的這個脈絡不難看出，確認和規范國家與國有企業之間的正確關系，一直是國有企業改革立法的關鍵所在。

（四）國有企業改革立法必須有利于增強國有經濟活力、控制力、影響力。

建設中國特色社會主義，必須毫不動搖地鞏固和發展國有經濟。我國《憲法》第七條明確規定，“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量。國家保障國有經濟的鞏固和發展。”黨的十五屆四中全會也明確指出，“我們要增強國家的經濟實力、國防實力和民族凝聚力，就必須不斷促進國有經濟的發展壯大。包括國有經濟在內的公有制經濟，是我國社會主義制度的經濟基礎，是國家引導、推動、調控經濟和社會發展的基本力量，是實現廣大人民群眾根本利益和共同富裕的重要保證。”增強國有經濟活力、控制力、影響力與鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展不是對立的。在經濟全球化的今天，只有使它們相輔相承、共同發展，才能加快提高整個國家應對全球化挑戰的競爭實力。改革實踐使我們逐步認識到，國有經濟的主導作用既要通過國有獨資企業來實現，更要大力發展股份制，通過國有控股和參股企業來實現。《公司法》關于公司組織形式和行為的規定，為大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式提供了制度保障。以《公司法》為依據，國有資本通過股份制吸引和組織更多的社會資本，放大了國有資本的功能。《條例》明確規定，要“推進國有資產合理流動和優化配置，推動國有經濟布局和結構的調整”、“保持和提高關系國民經濟命脈和國家安全的領域國有經濟的控制力和競爭力，提高國有經濟的整體素質”。這些立法規定，對于國有經濟在我國國民經濟所有制結構調整和產業結構優化升級的過程中，不僅保持必要的數量，而且加快分布的優化和質的提高，從而不斷增強活力、控制力、影響力等，發揮了十分重要的作用。

三、在新的起點上繼續依法推進國有企業改革

當前，國有企業改革與發展正處于關鍵時期。按照黨的十七大要求，國有資產管理體制和制度需要完善，國有大型企業公司制股份制改革亟待加快，國有經濟布局結構調整的任務很重。國有資產管理體制和國有企業改革發展面臨的若干深層次矛盾和問題，需要通過企業法律制度創新繼續予以規范和推進。法與時轉則治，治與世宜則有功。正如國有企業改革的第一個階段和第二個階段分別孕育催生了《企業法》和《公司法》的出臺一樣，解決現階段國有企業改革問題的歷史重任，已經現實地落到了《國有資產法》等涉及國有企業改革的重點立法上。從國有企業改革立法發展趨勢上看，《國有資產法》的制定，一方面要注意與《公司法》、《物權法》相銜接，依法把握好國有資產的價值形態與實物形態在適用法律方面的不同要求，對國有企業內部的組織、行為和財產權等，包括企業再投資形成母子公司之間的出資關系問題，主要依據《公司法》、《物權法》加以解決。另一方面，要著力解決國有資產、國有企業、國有經濟的特殊屬性問題，重點是：（1）如何在國有企業集團公司一級與政府之間規范建立出資關系；（2）如何依法強化國有資產出資主體人格化并落實好相關責任。具體可以概括為以下三個層面的問題。

（一）微觀層面，國有資本的界定及法律調整問題。

在絕大多數國有企業實現產權多元化的新形勢下，國有經濟領域改革調整和監管運營的立足點，要逐步從國有企業轉向國有資本。這也是依法維護國有企業的市場主體和法人實體地位的必然要求。國有資本既包括國家直接出資即國家股（產權），也包括國有企業的再投資即國有法人股。其中，如前所述，國有法人股的出資人問題已經通過《公司法》基本解決，還需要《國有資產法》等立法重點解決：

一是國家股的出資人到位問題。如果出資關系中的上游國家股出資人不到位，就會造成國有產權主體不完全清晰，職責難以完全落實，最終影響到下游的國有法人股的監管以至整個國有資產的經營管理。

二是對國家股履行出資人職責問題。嚴格意義上說，由于目前國家直接出資企業許多是按照《企業法》注冊登記的國有獨資企業，國資委作為出資人履行相關職責的企業體制基礎尚不完全具備。為此，中央企業正在積極開展董事會試點，通過試點加快國有企業公司制股份制改革，建立規范的法人治理結構。當前，要特別注意處理好國資委與董事會的關系，通過制度設計，實現國有資產出資人代表由企業外部到企業內部的層層到位，從而有效解決企業“內部人控制”問題。同時，對實現產權多元化的公司，國資委能不能直接持股、如何委派股東代表出席股東會等，也需要通過立法作出規定。

三是對國有法人股加強監管問題。從現實看，目前絕大部分企業國有資產已通過國家出資企業再投資和股份制改革、中外合資、民營合資等形式，下沉演變成為國有法人股；國有企業尤其是中央企業的優質資產，主要集中在二級以下的企業；企業改制、與關聯方交易、產權轉讓、利潤分配等容易引起國有資產流失的情況，也主要發生在子企業。因此，從國有資產特殊屬性出發，《國有資產法》的適用范圍，不能完全限定在國家出資企業即國家股一個層面上，有關國有資產基礎管理和重大事項管理的原則和規范，應當適用于國有法人股。應當注意在立法中區分不同性質的監管，不能把政府行政部門負責的市場監管與國資委負責的國有資產監管混為一談。前者屬于公共管理職能，是公權性質；后者是基于財產所有權產生的，首先應該適用私權規范，不能因為企業資產的國有屬性就將其監管視為公權，否則也不符合《物權法》對各種所有制財產實行平等保護的原則。

（二）中觀層面，企業國有資產出資人制度問題。

現階段國有資產管理體制和制度完善的任務依然艱巨。例如，盡管國有資產管理體制改革方向已經明確，但國資委承擔的出資人職能尚未完全到位；盡管國資委的出資人定位比較清晰，但混淆出資人職責與行政管理職能的現象時有發生；盡管國有企業公司制股份制改革取得很大進展，但多數集團一級中央企業按照《公司法》運行的企業制度還沒有完全建立。為此，特別需要通過《國有資產法》等重點立法，為健全完善企業國有資產出資人制度提供法律保障。

一是依法促進國有資產管理體制的完善。堅持國資委作為國務院直屬特設機構的出資人定位，進一步明確其在國有資產管理體制中的主體地位。對《條例》中經實踐檢驗成熟的規定及時通過法律加以鞏固和規范，繼續推進國有資產監管工作由部門多頭管理逐步轉向由特設機構專門負責，推進國有資產出資人職責由多部門分散行使逐步轉向由特設機構統一行使，加快完善出資人職責。

二是依法處理好國資委、政府其他部門和企業三者關系。堅持履行出資人職責的機構不行使社會公共管理職能、履行社會公共管理職能的部門不行使國有資產出資人職責的原則，逐步剝離國資委承擔的部分社會公共管理職能和過渡性職能，使國資委專司企業國有資產出資人職責和監管職責，不干預企業生產經營權；同時加快轉變政府職能，政府的宏觀調控部門、行業管理部門不行使企業國有資產出資人職責，不干預企業生產經營活動。

（三）宏觀層面，國有經濟的功能定位問題。

建國以來，國有經濟一直是我國社會主義工業化和現代化建設的主力軍。從現實國情看，我國仍處于重化工業階段，鞏固和發展國有經濟，不僅是堅持和完善社會主義基本經濟制度的前提，而且也是全面建設小康社會和促進社會和諧、建設創新型國家、應對日益激烈的國際競爭形勢、提高國家綜合競爭力的迫切需要。目前，我國不少支柱產業發展趨勢需要高度關注。如汽車行業，國內市場上有競爭力的企業幾乎都有外資背景；信息通信領域，微軟、英特爾、諾基亞、摩托羅拉等跨國公司在中國市場占有主導地位；航空設備、精密儀器、醫療設備、工程機械等具有戰略意義的關鍵產業領域，主要設備與技術大多依賴進口。這些現象提出的一個重大立法問題，就是在進一步擴大開放的同時，應當盡快把黨和國家有關發揮國有經濟主導作用、增強國有經濟活力控制力影響力的方針政策，通過法律形式加以確認、鞏固和規范，作為國家意志長期加以貫徹。

要根據《憲法》原則規定，通過《國有資產法》等有關立法進一步確認和鞏固國有經濟在我國國民經濟中的重要地位，包括國有經濟在我國產業發展、經濟安全、公共服務、宏觀調控、社會制度和黨的執政等方面的主要功能。要依法規范推進國有企業改革和國有經濟布局結構調整，明確國有經濟的發展方向和規模比重，做到進而有為，退而有序；國有經濟的比重可以有升有降，布局結構可以有進有退，但國有企業必須不斷提高活力與效率，國有資產必須實現保值增值，國有經濟對關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域必須保持控制力和影響力。要依法促進具有較強國際競爭力的大企業大集團的形成，努力增強我國綜合競爭實力。要通過法律制度安排，堅持“兩個毫不動搖”，實現國有經濟發展與非公經濟發展的有機統一，使各種所有制經濟在市場競爭中發揮各自優勢，相互促進，共同發展。

回顧過去，是為了開辟未來。黨的十六大、十七大已經明確了國有資產管理體制改革和國有企業改革的正確方向，進一步深化國有企業改革，完善國有資產管理體制，亟需繼續加強國有企業改革立法。改革催生立法，立法推進改革。國有企業改革新階段新任務，正在呼喚及時將近幾年改革實踐的最新成果總結、上升為法律制度。這應當是我們紀念30年國有企業改革立法的重要意義所在。