政策性破產企業歷史問題調研

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自**4年起，政策性破產工作歷時15年，是持續時間最長，工作難度最大，支付改革成本最高的一項國企改革措施。它不僅是“三年脫困”的殺手锏，更是國有企業結構調整、重組脫困的利器。

一、國有企業政策性破產——臨危授命

改革開放以來的國有企業改革發生在特殊的體制改革環境與特殊的經濟成長階段中，它涉及到國有企業結構分布、規模調整、產業及企業組織結構改造、制度變遷和創新等等一系列問題。它不僅反映企業經營觀念的轉變，而且是國有企業經營陷入困境后普遍面臨的必然選擇。破產本身既是國有企業脫困與發展的內在要求，也是應對國際競爭、保證國家經濟安全和適應國內相關體制改革的要求。在復雜的改革背景下，國有企業政策性破產臨危授命

1.我國正處在結構轉換、工業化加速的歷史時期。迄今為止經濟發展史上體現不同成長階段的重要范疇，如農業國、工業化、后工業化、信息化等等，核心首先是一種結構意義上的轉變。我國改革開放以來，經濟保持長期高速增長，但經濟發展作為結構的轉變，如產業結構、企業組織結構、就業結構、技術結構等發生根本性的變化，往往還需要更長時期的積累和發展。

從目前我國經濟發展和產業結構變動的統計數據判斷，我國現階段的結構調整發生在工業化加速時期，在這一歷史時期結構變化極為迅速，從而對企業破產重組提出了深刻的歷史發展性要求。而這一歷史時期的結構急劇變化又具有鮮明的工業化特征，因而就推動經濟增長而言，企業破產重點是圍繞提高第二產業的資源配置效率，破產必須服從工業化效率提升的歷史要求。在這一基礎上還要充分注重從業人員安置對于企業破產的特殊體制意義和社會意義。

2.國有企業的宏觀體制環境發生了根本性變化。80年代以來，隨著經濟體制改革的全面推進，我國的財政體制發生了重大變化，對國有企業的籌資來源和方式產生了重大影響。主要體現在：一是基本建設撥款改貸款，資金由無償使用改為有償使用；二是企業流動資金增量需求全部由銀行貸款；三是稅制改革由稅前還貸改為稅后還貸；四是財政體制開始向公共財政轉化。以上財政體制改革，結束了國有企業吃財政大鍋飯的歷史，國有企業進一步被推向市場。

金融體制改革，加快了國有銀行向商業銀行的轉變。長期以來，中國的金融系統扮演著政府或財政出納的角色，國有銀行在承擔商業性貸款的同時，還承擔著許多政策性貸款。雙重職能的混淆，使得銀行貸款行為扭曲。各級政府直接干預銀行的貸款決策是相當普遍的情況。大量經營不善、效益低下、資金周轉不靈的國有企業要由銀行的“安定團結”貸款維持生存，企業靠銀行借貸發工資的現象也較為普遍。從**7年開始，國家對國有銀行采取了一系列重大改革措施。一是實行金融系統垂直管理，統一法人，從管理體制上削弱了地方對金融系統的干預，為商業銀行自主經營、自負盈虧創造了必要的體制條件；二是將銀行的政策性職能與商業職能分開，分別成立了國家開發銀行、農業發展銀行、進出口銀行等政策性銀行，為國有銀行的商業化運作創造了條件；三是國有商業銀行內部開始按照商業銀行運作規則進行管理，嚴格審核信貸和貸款條件；四是從**4年開始，建設銀行、中國銀行、工商銀行和農業銀行將進一步深化改革，進行股份制改造、上市，并明確了時間表，與國際慣例接軌。金融體制改革的加快，使得大量國有企業再也不能躺在銀行身上過日子了，過去企業被掩蓋的各種矛盾開始顯現，并逐步表面化、尖銳化。以上國有企業宏觀體制環境變化對企業重組提出了新的要求，既是機遇，也是挑戰。

3.我國所有制結構已從單一演變為多元。在我國，沒有所有制結構的變化，企業破產重組不可能普遍發生。改革開放20多年來，資源配置方式發生劇烈變化最為深刻的制度原因在于社會財產制度的演變，特別是所有制結構的演變為資源配置方式的轉變創造了可能。從1985—**6年年發生的企業資產結構變化，明顯地可以劃分為兩個階段：1985—**2年為第一階段，在這一階段企業資產制度開始變化，國有企業資產比重開始下降，但速度并不顯著，7年間國有工業企業固定資產所占比重僅從85.4%降至77.8%，平均每年下降不到1個百分點；自**2—**6年為第二階段，在這一階段企業資產制度改革明顯加快，國有企業資產比重從70%以上下降至58.4%，4年間下降了10多個百分點，平均每年至少下降3個百分點以上。**9年十五屆四中全會提出“調整和完善所有制結構”以及“從戰略上調整國有經濟布局”的指導思想后，各地產權制度改革和重組步伐大大加快。總之，我國現階段的企業重組是在所有制結構發生并仍在發生深刻變化的制度背景下展開的，特別是在非國有經濟迅速發展，非國有經濟在國民經濟發展中的地位和作用不斷擴大的條件下展開的，因而，企業重組如何與所有制結構演變目標相協調，尤其是與非國有經濟發展要求相適應，不能不成為企業重組重要的考慮因素。

4.多元化市場競爭格局已經形成。隨著中國經濟市場化、多元化的發展，國有企業面臨的市場競爭環境發生了深刻變化。

一是多種經濟成分迅速崛起，對國有企業形成直接挑戰。從1985—**3年，國有企業產值比重從65%降到21%，而集體、私營、外資等非國有經濟成分的比重同期從35%上升到79%。國有企業的發展速度、盈利能力、資金利用效率，已開始明顯低于其他所有制企業。多元經濟并存格局的出現使市場競爭日益激烈，國有企業面臨新的考驗。二是外資企業的大規模進入改變了市場競爭格局。90年代以來，大量外資帶著跨國公司的技術和管理開始搶灘中國市場，其方式從過去的合資、合作，轉為越來越多地采取獨資形式，在一些如家電、日化、飲料等競爭性行業以及計算機、電子設備、信息通訊等高新技術產業中，外資企業已經表現出明顯的優勢。在其他非壟斷行業，外資與合資企業也迅速擴張，且增長較快，資產質量也較高。國有企業受到外資的沖擊越來越大。三是經濟全球化加快了國內市場與國際市場進一步接軌。為迎接加入WTO的挑戰，中國長期保護性關稅開始較大幅度下降，到**1年關稅稅率已降至15.5%，各項非關稅壁壘逐步減少，國內市場的開放程度迅速提高。從**2年起，我國從貿易規則到商品價格，日趨與國際市場接軌，實行進出口許可證管理的商品大幅度減少，一批與世界貿易規則相背的內部文件被廢止，外貿經營權進一步放開。市場價格波動不僅受供求關系影響，與國際市場的關系也日益緊密。國內市場的國際化使國有企業遇到了前所未有的挑戰。

在復雜的改革開放背景下，面對多年形成的國有企業沉疴，政策性破產臨危授命，趟出了一條國有劣勢企業退出市場的前無古人之路。

二、國有企業政策性破產——歷經曲折

改革開放以來，隨著改革的不斷深化，國有企業在傳統體制下積累的矛盾越來越突出。一批虧損嚴重、資不抵債、扭虧無望的企業難以退出市場，不僅直接影響了國有企業的改革和結構調整，也成為社會穩定的一大隱患。1986年《中華人民共和國企業破產法》出臺，1988年正式生效。但由于各方面認識不到位、社會保障體系不健全、改革成本不落實等原因，國有企業破產工作一直難以實質性推進。為促進國有企業破產工作，建立企業優勝劣汰機制，在《破產法》的基礎上，自**4年以來，國務院制訂了一系列政策，形成了比較完備的政策體系，推進了國有企業關閉破產工作逐步展開。

國有企業政策性關閉破產工作大體上可分為幾個階段。

起步探索，抓好試點的階段（**4年—**6年）。**4年，國務院出臺了國發59號文件，提出在上海等18個城市進行國有企業破產工作試點。試點工作的開展有著重要的現實意義，一方面啟動了國有企業破產工作的探索，另一方面引導人們突破思想禁區，開始認識到企業有生有死是市場經濟的基本規律，國有企業破產的現實逐步為社會各方面所接受。

完善政策，全面推進階段（**7年—**3年）。**7年國務院下發了國發10號文件，補充完善了破產政策，并將試點擴大到全國111個城市。**9年以后，在試點城市的基礎上，又把關閉破產的重點集中到紡織、煤炭、有色金屬、軍工等結構調整任務重的行業，國有企業破產工作逐步在全國范圍內全面展開。針對資源枯竭礦山的關閉工作，**0年中央辦公廳、國務院辦公廳又出臺了中辦發11號文件，進一步完善了安置職工的政策。隨著破產工作的全面實施、探索的不斷深入，國有企業破產工作的政策體系、工作體系逐步建立健全，并在實踐中培養、鍛煉出了一支具有較高素質的工作隊伍。

統籌規劃，穩步過渡階段（**5年－**7年）。隨著我國經濟市場化進程的加快，為適應金融等領域改革的深化以及新《破產法》即將出臺等新的形勢，從**4年初開始，全國企業兼并破產和職工再就業工作領導小組組織各地和有關中央企業共同編制完成了全國企業關閉破產總體規劃。經過一年的調查研究和部門協商，**4年12月總體規劃上報國務院，**5年2月國務院第80次常務會議審議批準了總體規劃。總體規劃對今后國有企業關閉破產工作的任務，實施的范圍、時間和重點都做出了明確的規定，并提出到**8年要基本完成政策性關閉破產任務。為了做好國有企業關閉破產工作與國有金融機構改革的銜接，總體規劃還對當時的工作程序和相關政策作了調整。全國領導小組組織起草了《關于進一步做好國有企業政策性關閉破產工作的意見》，對貫徹落實總體規劃提出了具體要求。總體規劃的實施，標志著國有企業關閉破產工作開始進入到一個新的階段，即在繼續做好國有困難企業有序退出市場的同時，逐步開始向建立依法破產機制平穩過渡。

全面完成，收尾攻堅階段（**8年）。**8年是國務院確定的實施國有企業政策性關閉破產總體規劃的最后一年，全國企業政策性關閉破產工作進入到最后的攻堅階段。按照工作部署，全國領導小組各成員單位克服困難，國務院確定的總體規劃內項目基本上完成了審核工作。

各地黨委、政府和有關中央企業對實現政策性破產工作任務十分重視，采取了一系列的積極措施。有些省市對原有的政策措施進行了梳理完善，出臺了新的文件，確保破產工作在政策上不留尾巴。有些省市召開動員會，黨委、政府領導同志分人分戶負責督辦，有關部門分工落實工作責任。一些中西部財政比較困難的省市，多方籌集改革成本，甚至向銀行貸款用于確保破產資金到位。一些有政策性破產任務的中央企業倒排工作進度計劃，完善工作責任體系和政策措施，努力完成**8年的工作任務。

15年來，經國務院批準，全國共實施關閉破產項目約5000戶，安置職工近1000萬人。

二、國有企業關閉破產——成效顯著。

十五年來，國有企業關閉破產工作取得了重要進展，一批長期虧損、資不抵債、扭虧無望的國有大中型困難企業和資源枯竭的礦山基本平穩有序地退出市場，對于調整國有經濟布局和結構，維護企業和社會穩定，起到了重要作用。

1.促進了國有企業扭虧脫困和國有經濟的戰略性調整。

一是劣勢企業的關閉破產，消除了一批虧損源。在國有企業3年改革脫困期間，**7年虧損的6599戶國有及國有控股大中型企業中，有1529戶是通過兼并破產消除虧損的，占脫困企業的29.49％，3年間企業兼并破產工作使國有大中型虧損企業減少虧損316億元。

二是促進了產業結構的調整。關閉破產加快了軍工、煤炭、有色金屬等行業的結構調整，并使這些行業逐步實現了整體扭虧為盈。在紡織行業限產壓錠、虧損糖廠關閉、有色金屬行業重組下放、煤炭行業資源枯竭礦山關閉破產、軍工企業改革脫困等多項工作中，政策性關閉破產都是關鍵性措施。

三是促進了國有企業素質的提高和經濟效益的好轉。據統計，**8年到**3年，全國國有及國有控股企業戶數從23.8萬戶減少到15萬戶，減少了40%；實現利潤從214億元提高到4951億元，增長了22倍。國有企業經濟效益的大幅增長，一方面是宏觀調控保證了國民經濟快速健康發展；另一方面也是深化國有企業改革、調整國有經濟布局和結構的效果開始顯現，其中國有企業關閉破產工作起到了重要作用。

2.促進了企業優勝劣汰機制的建立，激發了企業深化改革的內在動力。

在計劃經濟體制下，國有企業只能生、不能死，不僅破產不行，行政性的關閉、撤消也難以做到。在這種僵化的體制下，企業干多干少一個樣，干好干壞一個樣，干與不干一個樣，普遍缺乏市場的競爭意識和風險意識。《破產法》出臺后，由于各種客觀條件的限制，國有企業破產長時間只能停留在法律和研究層面，并不具有現實的可行性。經過10多年的探索和實踐，我們找到了一條在現實條件下國有困難企業退出市場的通道，形成了一套使國有企業能夠退出的政策措施，使國有企業的破產從理論探討變為現實行動。國有困難企業不僅可以破產，而且能夠破產，像其他非國有企業一樣建立起符合市場經濟規律的優勝劣汰機制。這種新機制從根本上解決了企業吃國家大鍋飯的問題，也激發了國有企業提高經營能力、深化內部改革、加強內部管理的內在動力，形成了企業長期發展的動力源泉。

3.維護了企業和社會的穩定。

國有企業關閉破產的難點和重點是如何在破產過程中維護企業和社會的穩定。政策性關閉破產實質上是政府有計劃、有組織進行的企業關閉，特點是政府介入深、組織程序嚴謹，動用各種社會資源，保證企業關閉破產工作的平穩進行。任何一家企業破產，當地政府或集團公司都要組織幾十人甚至上百人的工作隊伍進入企業實施操作，宣傳和解釋政策，做職工的思想政治工作；相關的政府部門也要動員各方力量，測算和撥付職工安置托底資金，接收企業所辦醫院、學校等，對破產企業離退休職工實施社區化管理，對下崗職工進行再就業培訓，依法維護破產企業的正常秩序等等。

在國家財政比較困難，社會保障體系不夠健全的條件下，政策性破產通過多渠道籌措改革成本，化解了資金來源不足的壓力，最大限度地保障了破產企業職工的合法權益。同時，在地方各級政府的組織協調下，破產企業職工最關心的社會保險關系的接續等問題也都得到了較好的解決。多年來，有關部門和國有金融機構為了支持國有企業關閉破產工作做出了積極貢獻。國有金融機構擔負了大量破產項目的審核和債權損失核銷工作，為妥善安置破產企業職工承擔了大量資產損失。各級社會勞動保障部門在破產企業退休人員社會化管理、下崗失業人員再就業培訓、各項社會保險關系接續和就業指導、職業介紹等方面做了大量工作，保證了破產企業下崗職工的穩定。各級工會組織積極參與國有企業的關閉破產工作，維護職工合法權益。各級財政承擔破產企業職工安置費用不足的托底責任，幾年來各級財政為此支付了大量改革成本。

正是由于政府的直接介入和主導運作，化解了許多矛盾，幾年來，雖然破產工作力度不斷加大，但突發性、群體性事件逐年明顯減少。

國有企業政策性破產工作已經到了最后收尾的攻堅階段，廣大長期工作在政策性關閉破產戰線上的同志再接再厲，艱苦奮斗，努力工作，堅決完成國務院確定的工作任務，為歷時15年的政策性破產工作劃上一個圓滿的句號，為國有企業的改革和發展做出歷史性的貢獻。