科學發展觀董事選聘思考

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國資委自成立以來，解放思想，實事求是，全面落實科學發展觀，完成了建立和完善國有資產監管體制、通過公開招聘探索選人用人新機制，以及促進中央企業股份制改革、完善企業法人治理結構等多方面的開創性工作。其中，建設具有中國特色的外部董事選聘任用制度是建立健全現代企業制度、完善法人治理機構方面積極推動并努力實踐的一項重要舉措。在國資委成立五周年之際，及時總結成績和經驗，思考推進工作的著力點，是進一步促進中央企業改革發展的應有之義。

一、中央企業選聘任用外部董事的基本情況

中央企業選聘任用外部董事是國有資產監管模式改革發展的結果，是英美法系國家先進的公司治理經驗與我國中央企業實際情況結合的產物。

（一）選聘任用外部董事是發達市場經濟國家公司治理模式的基本制度

外部董事制度起源于美國，且在英美法系的一元制公司治理的國家中廣為盛行。理論上，外部董事存在的必要性是因為那些被公司雇傭的內部董事不可能客觀地評價經營活動，同時也不愿意對總經理提出批評——公司總經理的特殊位置可能會影響內部董事在公司的前程，而任用外部董事能夠消除或影響未受控制的經營權的濫用。因此，外部董事實際上就是公司董事會的內部控制監督機構。

具體而言，外部董事有利于：第一，監督經營層，防止“內部人控制”。由于外部董事具有內部董事不具有的獨立性，比較少地受到有機會主義傾向的公司經營層的干預和影響，其意見具有更大的公正性和中立性，能夠更好地維護股東利益。第二，改進企業管理績效，保證公司健康運行。外部董事具有專業知識背景、寶貴經驗，能夠優化董事會成員結構，能夠為公司發展提供建設性的咨詢和意見，有利于提高董事會決策水平。第三，約束控股股東，保護利益相關者利益。控股股東往往容易濫用董事會控制權進行不正當關聯交易，外部董事可以在重大投資、財產處置、對外擔保、利潤分配等問題上防止控股股東任意妄為而損害利益相關者利益。

（二）選聘任用外部董事是中央企業改革發展的必然選擇

董事會在法人治理結構中處于十分重要的地位，董事會能否發揮作用決定著公司治理的有效性，決定著現代企業制度建設的成敗。對于中央企業而言，建立和完善董事會是在企業層面上全面落實出資人職責的關鍵措施，也是國資監管機構真正解決“婆婆加老板”問題的根本途徑。因此，**3年國資委成立后不久就醞釀建立和完善董事會問題。**4年2月國務院召開第38次常務會議，國資委提出在中央企業國有獨資公司建立和完善董事會試點工作。

在中央企業建立和完善董事會，將外部董事制度作為核心制度安排，符合中央企業董事會建設的客觀需要，符合國務院關于國有企業改革發展的指示精神。首先，國資委監管的大部分中央企業是按照1988年的《企業法》設立的，實行“總經理負責制”，沒有董事會。即使按照《公司法》設立的國有獨資公司，董事會、黨委會、經理層高度重合，決策權和執行權沒有分開，董事會不能很好的發揮作用。英美法系國家的公司股權結構非常分散，以至于沒有一個股東能夠真正對公司進行有效的控制，因此才導致“內部人控制”。雖然我國中央企業不存在類似的分散的股權結構，但是在“總經理負責制”的領導體制下，國家所有者缺位而對人監督不足，就容易出現另一種意義上的內部人控制現象。因此，我國中央企業治理內在要求設立外部董事制度。其次，建立外部董事制度符合國務院關于以建立健全國有大中型企業董事會為重點、抓緊健全獨立董事制度的精神。需要說明的是，外部董事的范疇是包括獨立董事的，兩者的區別在于獨立董事還獨立于股東，由于國有獨資公司只有一個股東，所以這次試點沒有強調這種獨立性。

（三）中央企業選聘任用外部董事取得很大成效

**4年，國資委研究制定并下發了《關于中央企業建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》、《關于印發<國有獨資公司董事會試點企業外部董事管理辦法（試行）>的通知》，為推行外部董事的選聘任用奠定了政策基礎。**5年試點開始至今，19家企業中的17家的外部董事人數達到或超過了董事會成員的半數，3家企業進行了外部董事擔任董事長的探索，初步建立了外部董事人才庫，有關工作得到了黨中央、國務院的肯定。

中央企業選聘任用外部董事的成效主要包括以下幾個方面：第一，由于建立外部董事制度，大多數董事不在執行層兼職，不負責執行事務，試點企業初步實現了決策權和執行權的分開；第二，除總經理外，副總經理和董事不重合，董事可以根據自己的判斷獨立地行使表決權，從而保障了董事會真正實現集體決策；第三，由于董事會成員中外部董事占多數，避免了董事和經理人員高度重合，為實現董事會管理經理人員奠定了組織基礎；第四，由于外部董事除了在會議上的表決權之外沒有其他權力，對該職務沒有依賴性，在個人利益和權力上比較超脫，這種角色定位有利于更好地代表出資人的利益，客觀、妥當地處理出資人、企業、經理層、職工等各方面的利益關系。

二、中央企業選聘任用外部董事的主要方式和亟需探索的問題

選聘任用是外部董事制度實施過程中首要、關鍵的環節，能否選聘任用合適的外部董事人選，事關外部董事制度的成敗。目前，外部董事主要通過直接選聘和市場選聘產生，總體而言，選聘方式科學合理，結果富有成效，但隨著這項工作的深入推進，將會出現一些需要進一步探索的問題。

（一）直接選聘和市場選聘是外部董事產生的主要方式

1、直接選聘

直接選聘主要包括個人自薦、他人推薦和組織推薦三種形式。根據董事會試點的實踐，組織推薦是最主要的選聘任用外部董事的直接選聘方式。在計劃經濟體制下，組織推薦是選拔國有企業領導人員的重要方式，曾經發揮了很大作用，但隨著企業人事制度市場化改革的不斷推進，民主推薦、競爭上崗和市場招聘逐漸成為選任企業領導人員的主要方式。由于中央企業外部董事的主要職責是參與企業重大決策，對企業進行戰略性監控，保證出資人職責到位，在企業治理結構中的地位和作用完全不同于經營管理人員；同時，由于外部董事不可能從企業內部通過民主推薦、競爭上崗的方式產生，因此，“組織推薦”就成為目前選聘任用外部董事的主要方式。

2、市場選聘

市場選聘是指國資委面向社會，按照公開、公正、公平的原則，通過公開招聘或委托推薦的途徑選聘外部董事人選的方式。市場選聘企業領導人員是深化干部人事制度改革、堅持黨管干部原則和市場化選拔人才相結合的選人用人新機制的有效探索。市場選聘外部董事主要適合于崗位專業性要求較高，而社會上此類人才資源相對比較豐富的情況。比如，**5年底組建的寶鋼、神華集團董事會成員中都有通過國際獵頭公司推薦的外部董事。市場選聘外部董事，拓寬了選人用人渠道，有利于廣泛吸納社會上的優秀人才資源，促進外部董事人才資源的合理流動和外部董事人才市場的建立，有利于營造公開、公平、公正的選拔人才的良好氛圍。

（二）進一步推進外部董事選聘任用亟待探索的問題

1、外部董事任職資格條件的一般原則性和實際操作性的協調以及外部董事獨立性的強化問題

只所以要對外部董事任職資格進行限制，因為這是“董事行使職權的事前制衡機制”，是保證外部董事履職能力的前提條件，是選聘任用外部董事的基本標準。但是，根據全球企業治理的經驗，企業外部董事任職資格的內容設置，與該國的企業監管模式、文化傳統、價值追求甚至哲學觀念有很大的關系；而且，外部董事任職資格條件隨著企業外部環境變化而呈現出不斷變化的特性。例如，隨著企業改革發展的不斷推進，對于外部董事的時間、精力、專長和信息方面的要求越來越高。

目前，中央企業可遵照執行的有關外部董事的任職資格，主要來自于《公司法》和國資委頒布的有關文件。《公司法》規定了董事消極任職資格，沒有明確規定積極任職資格，另外，《公司法》相關規定是涵蓋董事、監事、高級經營管理人員的一般性規定。國務院國資委關于外部董事任職資格的規定比較完整，有很強的針對性。但是，上述相關規定都是一般的原則性要求，在選聘任用外部董事的實際操作時，還必須考慮董事會和所服務企業的具體需要，這些需要又受各種各樣因素的影響，包括公司規模、成長階段、財務狀況、市場、競爭和技術變化等。因此，有必要在法定任職資格和部門規章規定的任職資格基礎上，進一步研究制定適合不同類型企業實際情況的差異化規范標準。

另外，外部董事的獨立性是外部董事區別于內部董事和經營管理人員的獨特價值，也是中央企業引入外部董事的重要依據。關于外部董事“獨立性”的資格條件，目前主要體現在外部董事的消極資格中，如何通過一些更加具體明確的規定促使外部董事獨立地做出判斷、獨立地行使職權，是一個需要長期探索解決的問題。

2、優秀外部董事資源的稀缺性以及建立專業化外部董事隊伍問題

根據國資委有關規定和董事會試點的實踐情況，目前外部董事主要來源于國內外知名專家學者、企業家、中央企業有關人員等方面。例如，中央企業第一家規范的國有獨資公司董事會——寶鋼集團的5名外部董事中，馮國經先生是香港利豐集團董事局主席，李慶言是新加坡港務集團董事局主席，楊賢足是原中國聯通董事長，吳耀文是原中國石油天然氣集團公司副總經理，夏大慰是上海國家會計學院院長。由于目前正在試點，企業范圍還不大，因此對于外部董事人選的數量要求不多。隨著董事會建設工作的不斷推進，優秀的外部董事資源的稀缺性就逐漸地表現出來，因此如何建立專業化隊伍，及時滿足不斷擴大的需求，將是一個重要問題。

3、外部董事市場化選聘機制的進一步完善問題

對于原來擔任過中央企業負責人的外部董事人選，上級黨組織對他們的能力、責任心、經驗都是相當了解的，因此，選聘任用的成功率很高。但是，通過市場機制選聘的外部董事人選，如何通過有效的能力素質測評技術和方法解決信息不對稱問題，就需要不斷研究探索。

三、進一步推進外部董事選聘任用工作的重要舉措

17大報告指出：“深入貫徹落實科學發展觀，要求我們繼續深化改革開放。要把改革創新精神貫徹到治國理政各個環節，毫不動搖地堅持改革方向。提高改革決策的科學性，增強改革措施的協調性。”因此，進一步推進外部董事選聘任用工作，我們就必須堅持改革創新精神，深入研究總結選聘任用外部董事的規律，積極探索解決上述有關問題。具體而言，可以從以下幾個方面著手：

（一）充分利用公司《章程》的規范作用，增加符合具體企業實際的外部董事任職資格條件

由于立法和部門規章本身的宏觀性要求，使得《公司法》和國資委的關于外部董事任職資格的相關規定，更多地體現了一般原則性和寬泛性。另一個方面，這也就為微觀層面操作留有很大的余地，因此，公司《章程》可以在法定任職資格和部門規定的任職資格基礎上，根據董事會和企業自身的需要，增加、細化外部董事的任職資格限制。例如，公司《章程》可以對于外部董事的國籍資格進行約定。要求外部董事具有本國國籍，有利于在其失職時追究法律責任，也有利于經濟獨立性和經營管理人才的培養，不利的方面是限制了選人視野，不能在全球范圍內吸納優秀人才。因此，如果某些國民經濟重要領域，保持外部董事的本土化有利于保護本土知識產權和經濟發展命脈，可以考慮在公司《章程》中對國籍條件加以限制。對于無此重要性的企業，可以考慮從全球范圍內選聘任用外部董事。

（二）強化外部董事的獨立性，明確公司的法定協助義務

有學者認為“外部董事的獨立性是有成本的”、“真正的外部董事獨立性是心理上的獨立”。因此，外部董事的獨立性包括形式上的獨立和實質上的獨立兩個方面，形式上的獨立并不能確保實質上的獨立。為了進一步促使中央企業外部董事獨立地做出判斷、獨立地行使職權，必須注意以下兩個問題：

1、外部董事與高級經營管理人員的“同質”性問題

根據實踐經驗，來源于高級經營管理人員的外部董事，由于相同的經歷，往往容易對公司高管人員在經營過程中面臨的壓力和不確定性持理解和同情態度，從而產生“縱容”情緒，影響了判斷和評價的客觀公正性。因此，為了保證判斷評價高管人員經營行為的客觀性，董事會部分專門委員會負責人的人選安排就必須考慮如何防止“同質”性因素的影響作用。

2、外部董事獲取信息的依賴性問題

外部董事不負責執行層的事務，不直接參與企業日常經營管理，對企業的所有信息包括對決策產生重大影響的信息均來自于總裁等處于信息優勢地位者，這些信息不可避免的帶有一定的主觀性和不完全性，甚至有可能被彎曲。因此，為保證外部董事履行職責的獨立性，公司和經營管理人員必須履行法定的協助義務，為外部董事及時提供真實可靠的信息，否則就應追究相關行為人的責任。

（三）擴大視野，拓寬渠道，充分吸納國內外優秀人才資源

目前，試點的19家中央企業的66名外部董事半數以上，是從數百名中央企業退出班子的優秀人員中選拔出來的，履職情況良好。因此，下一步選聘任用外部董事，首先，還是要大力發揮組織推薦的作用，充分利用中央企業退出班子的優秀人才資源。其次，進一步利用有關協會、中介機構、境外中央企業等多種渠道，從境外大公司的高層次人才、具有境外大公司高管任職背景的海歸人員等群體中選聘外部董事。另外，考慮到從中央企業選聘外部董事具有干部范圍廣、選擇面較寬、具有權威性、便于操作、效率較高等好處，因此，能否從中央企業現職領導班子成員這個群體中選聘外部董事？有學者認為，在職總經理兼任另一個公司的外部董事，有利于提升個人管理才能。當然，這種建議還需要進一步研究探索，因為客觀上也存在障礙因素，比如分散精力的問題等。

（四）完善選拔任用方式，增強選聘任用的科學有效性

完善的能力素質測評技術和方法，是科學、客觀、公正地甄別、選拔外部董事的重要基礎。由于外部董事選聘任用的嘗錯成本極其高昂，因此有必要探索建立一套成熟有效、符合中央企業特點的人才能力測評方法。一方面可以有針對性地引進國外比較先進、成熟的能力素質測評方法和技術，在部分中央企業試行，如若可行，再推廣使用。另一方面，借鑒國際上先進企業高管能力測評的經驗，進一步完善現有的考核測評方法，構建科學的能力素質測評體系，達到更準確地測評人才能力和素質的目的。