社區民間組織發展問題

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近年來，*一些大中城市陸續涌現了許多由社區居民自發或由有關部門倡導成立的社區民間組織，如社區志愿者協會、社區科普協會及老年人協會、計劃生育協會、殘疾人協會等社會團體和社區服務站、民辦幼兒園、民辦福利機構等民辦非企業單位。它們以社區成員為主體，以社區服務和活躍社區生活為目的，積極開展豐富多彩的活動，為促進社區建設、維護社會穩定、擴大基層民主做出了貢獻。但是，*社區民間組織發展尚處于起步階段，不少問題亟待研究解決。本文就*社區民間組織的發展狀況、存在問題及今后發展對策等問題談一些粗淺看法。

一、我省社區民間組織發展的基本狀況

根據*省民政廳組織的專項調研情況顯示，目前，全省大部分社區都有社區民間組織的存在，其數量、發展狀況隨各地區經濟、文化發展水平不同而各異。其中，*、*、*三市由于地處*，經濟文化較為發達，社區民間組織發展也較為迅速。據不完全統計，目前，全省經民政部門登記的社區民間組織有800多個，約占縣、區級民間組織登記數量的20%左右。

（一）基本類型

按照法人登記類型劃分，現有社區民間組織大致可分為兩種：社會團體和民辦非企業單位。前者包括社區計生協會、社區老年協會、社區殘疾人協會、社區婦女協會、社區聯合工會、社區志愿者協會、社區聯誼會等，約占社區民間組織總數的20%左右，這些社團一般都有通常意義上的社團組織機構，即有會員，有理事會，有會長或理事長，有章程等規章制度；后者包括社區服務中心（站）、社區法律服務站（所）、社區醫療站（所）、社區幼兒園、社區學院（校）、社區（信息、婚介、職介等）中介所、社區圖書室（館）、社區敬老（養老、托老）院（所）、老年人大學、芭蕾舞團等，占社區民間組織總數的80%左右。

按照成立形式劃分，現有社區民間組織可分為三種：一是社區居民自發成立型。由社區居民根據自身生活和精神需要自發成立，如*荔灣區逢源街友園藝術團、*市福田區現代芭蕾舞團等，這類自發成立的組織占總數的一半以上。二是政府發起型。根據政府的要求成立，一般都承擔著政府的某些職能，主要是配合政府貫徹執行國家的有關法律、法規和政策，如社區計生協會、社區殘聯等。三是部門推動型。如由共青團組織的青年志愿者協會、義務服務組織等。

按照活動內容劃分，現有社區民間組織主要可分為三種：一是興趣活動類，以社區居民消遣或文娛、體育活動為主，如攝影協會、文藝團體、健身隊等；二是權益保障類，其目的在于社區居民合法權益的表達和維護，如殘疾人協會、社區法律服務站等；三是服務類，其功能是為社區居民提供服務，如義工聯、慈善會、社區服務中心等。

（二）經費來源

現有社區民間組織的經費來源主要有四個渠道：一是社團會員的費用，包括會員臨時分攤的費用。能收到會費的社區民間組織實際上不多，有的社區民間組織沒有固定的經費，需要舉辦某項活動時由分員共同分攤。二是企業的贊助。對于一些開展活動較好、社會影響較大的社區民間組織，社會上一些企業（或公司）的資金愿意流入社區，實現民間組織和企業的雙贏。三是政府有關部門的撥款。在有的社區民間組織成立初期，政府的有關部門往往會支持一些費用作為啟動資金，如義工聯、老年人大學等。四是服務性收入。社區民間組織發揮資源優勢開展一些有償或低償服務，收取一定的費用，以增強生存能力和發展后勁。以*市鹽田區19家社區民間組織為例，20*年贏利的7家，占37%；無償提供各種服務的有6家，虧損的有6家，各占32%。

（三）管理運作模式

近年來，*、*等地在發展社區民間組織的方式上進行了有益嘗試，在實踐中探索出兩種行之有效的管理運作模式。

1、鹽田模式。*市將鹽田區作為試點，探索出“鹽田模式”。鹽田區根據“居社分離”的理念，把原來的居委會改為一會兩站，即作為議事機構的社區居委會、社區服務站和社區工作站，把街道的社區服務中心和社區服務站作為民辦非企業單位登記，其業務范圍包括文體服務、家政服務、維修服務、文化服務、培訓服務等。這些民辦非企業單位由社區居委會來舉辦，區民政局作為業務主管部門，政府采取一些扶持政策和措施，促使他們走向規模化、產業化的道路。

2、逢源模式。*在社區民間組織的管理制度上進行了創新，如成立了全國第一個街道級的慈善會——*荔灣區逢源街慈善會，通過組建慈善會建立了社會資源自愿流入社區的組織渠道，形成了街道辦事處與慈善會之間在社區公共服務方面平等合作的伙伴關系，街道通過慈善會獲得社會資源，并通過慈善會將這些資源用之于社區，慈善會主要建立社區公共服務供給制度，提供社區公共服務，以滿足社區居民需求。

（四）作用發揮情況

我省社區民間組織在加強城市基層管理、推進社區建設等方面發揮了一定作用，主要體現在四個方面：

一是整合社區資源，提高了社區居民的自治能力。社區居委會承擔著大大小小100多項職能，單靠社區居委會自身的工作力量顯然難以勝任。社區民間組織的出現，把社區內沉淀的國家機關和企事業單位在職人員的剩余時間、下崗待業人員和身體健康離退休人員的剩余勞動力，駐區企事業單位和居民的小額閑置資金等有形資源，以及廣大居民的慈善心、公益心和奉獻精神等無形資源整合起來，通過社區民間組織為社區提供全方位的服務，既滿足了社區不同人群的需求，又有效彌補了社區居委會的不足，提高了社區自治能力。

二是替政府分憂，開辟了一條新的就業渠道。社區民間組織的發展，為社會提供了許多以服務社區為基礎的工作崗位，為下崗待業人群創造了許多新的就業機會，開辟了一條新的就業渠道，在一定程度上緩解了就業難的社會問題。如*市鹽田區東和社區服務中心作為民辦非企業單位登記后，與企業簽訂來料加工合同，安置150名下崗待業人員就業，并通過勞動報酬和政府補貼相結合的方式，使就業人員人均月收入達到1500元以上。

三是搭建平臺，促進社區精神文明建設的發展。社區民間組織尤其是社區文體隊、表演隊、老年人協會等組織，通過開展各種健康向上的文藝、教育活動，引導居民自覺遵守公民道德規范，提高了社區居民的公益意識和集體意識，為提升社區文化品味和道德素養提供了重要園地。

四是維護社區穩定，構建安全、文明、和諧社區。社區民間組織以其獨特的優勢，協助居委會開展工作，如社區婦聯協助調解居民家庭、鄰里之間的矛盾，維護了社區的安全穩定；社區民間組織中的老年人協會、愛心社、服務站等，通過開展社會公益性、服務性的活動，實現社區居民互助，使居民生活在社區中就能做到難有所幫、困有所求、貧有所濟，促進了安全、文明、和諧社區的建設。

二、我省社區民間組織發展存在的問題

當前，我省社區民間組織由于受觀念、環境、體制等多方面因素的制約，面臨一些亟待解決的問題。

（一）認識不足，觀念未更新。無論政府部門還是參與主體對發展社區民間組織的認識普遍不夠。一些政府部門對社區民間組織的作用缺乏足夠的認識，存在怕惹麻煩、怕承擔監管責任的想法，不愿主動培育發展和創造條件進行登記；現有社區民間組織對自身的認識和定位欠清楚，依法成立的社區民間組織缺乏主動參與社區建設的自覺性，群眾自發成立的組織往往缺乏依法維護和保障自身權益的意識，尚處于無序發展的狀態。

（二）定性不準，地位未明確。對社區民間組織的定性不明確，是社區民間組織發展遇到的普遍問題，已經直接影響到社區民間組織的發展。不少社區民間組織尚未納入登記管理軌道，法律地位不明確，基本處于自由松散狀態；有的社區民間組織沒有活動資金、機構和章程，活動不規范，隨意性很大；不少社區民間組織往往由于政府相關部門以機構、編制、經費不足等為借口不愿當業務主管單位而難以實行歸口管理，合法地位難以確立，作用也得不到充分發揮。

（三）發展不均，規劃未跟上。社區民間組織基本上還處于無序發展狀態，類別單一，發展不均衡。有的種類如志愿者協會、健身活動中心很少，不能滿足居民需要；有的種類如教育培訓、家政服務等則設立過多，處于相對飽和狀態，造成社區資源浪費。

（四）扶持不力，政策未落實。政府對培育發展社區民間組織工作的重視還不夠，在人力、物力和財力上缺乏必要的扶持。盡管近年來國家和省相繼出臺了有關扶持社區服務業發展的政策，但大部分沒有得到很好地貫徹落實；還沒有出臺有利于社區民間組織穩定健康發展的諸如員工福利、保險、稅收等優惠政策。

（五）職能不清，關系未理順。在對社區民間組織的管理上，職能不清，有的社區民間組織由于業務內容交叉，或業務性質不夠明確，或因部門利益驅動等因素影響，業務主管單位難以確定。另外，許多社區民間組織由于規模小、資金少，人員數量達不到法定的民間組織登記條件，出現了業務主管單位不愿承擔責任而無法登記的問題。

（六）人員匱乏，管理未到位。管理力量薄弱也是普遍存在的問題之一。從基層民間組織登記管理機關的力量看，較好的有配備1名專職人員，而大多都是兼職人員；從街道的管理力量看，社會事務科（辦）人員少，且大多沒有熟悉民間組織管理業務的干部，也沒有民間組織管理這項職能，不少地方對社區民間組織培育發展和登記管理還處于空白狀態。

三、今后發展社區民間組織的主要對策

從*社區民間組織發展的整體情況來看，社區民間組織遠未發育成熟，作用發揮也還十分有限，與社區建設的發展要求不相適應。為此，應當采取有力措施，培育扶持社區民間組織加快發展。

（一）提高對發展社區民間組織重要性的認識。黨的十六大提出“完善城市居民自治，建立管理有序、文明祥和的新型社區”，十六屆四中全會也提出了“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”的要求，為社區民間組織的發展提供了良好機遇和強大動力。加快培育發展社區民間組織，是完善社區自治功能，加強社區管理的必然要求；是整合社區資源，拓展社區服務，擴大就業渠道的現實需要；是活躍社區文化，增強居民凝聚力，構建和諧社會的重要途徑。各級政府和相關部門應當從貫徹落實黨的十六大精神、踐行“三個代表”重要思想的高度，把抓好社區民間組織培育發展與登記管理工作作為當前民間組織登記管理工作的重點之一，切實加強領導，認真做好規劃，加快培育發展，加強規范管理，共同推動社區民間組織健康發展，更好地發揮社區民間組織在構建和諧*中的積極作用。

（二）明確社區民間組織的性質和發展重點。對社區民間組織的性質進行界定，這是培育發展社區民間組織的基本前提。目前，國內比較普遍的觀點認為，社區民間組織是指以社區地域為活動范圍，以滿足社區居民的不同需求為目的，由居民自主成立或參與的非營利性、公益性、服務性的民間組織。根據這一定義，我認為社區民間組織至少應包括五個方面的內涵：一是社區民間組織由社區居民依法自愿成立、自愿參加；二是社區民間組織的活動地域一般僅限于本街道（本社區）范圍內；三是社區民間組織是以服務社區居民，促進社區發展為宗旨；四是社區民間組織應有完善的組織機構、固定的辦公場所和完善的議事制度；五是社區民間組織是非營利性的組織。社區民間組織可以開展有償服務，但其收入在給付合理報酬后不能再在會員或舉辦者之間進行分配，而應用于該組織的繼續發展。

根據社區民間組織的性質，結合*實際，我省今后應重點培育發展以下四類社區民間組織：一是有利于促進公益、慈善事業發展的社區公益慈善類民間組織，如社區義務工作者協會、社區青年志愿者協會、義務工作站等；二是社區群眾參與面廣、具有群眾基礎的社區文化體育類民間組織，如：社區書法協會、社區太極拳運動協會、社區舞蹈協會等；三是與社區居民生活密切相關，服務于社區群眾的民間組織，如社區老年人活動中心、社區民辦幼兒園等；四是有利于促進社區居民就業的民間組織，如社區居民再就業培訓中心、社區家政服務中心等。

（三）把握發展社區民間組織的基本原則。社區民間組織的培育發展和登記管理工作，事關國家法律、法規的執行，事關人民群眾的切身利益，事關社會穩定，是一項政治性、政策性很強的工作。在發展中應注意把握好五個原則：一是歸口登記與雙重管理相結合的原則。區（縣、市）級民政部門為社區民間組織的登記管理機關，負責社區民間組織的登記管理工作；區（縣、市）有關部門及經政府授權的街道辦事處（鎮政府）是社區民間組織的業務主管單位，負責社區民間組織登記前的審查、登記后的業務指導和監督管理工作。需區（縣、市）政府有關部門頒發許可證的民辦非企業單位，其業務主管單位由區（縣、市）政府相關部門擔任。二是民間性和自主性的原則。社區民間組織無論是社區居民自發成立的，還是由政府部門、社區居委會倡導成立的，一經民政部門批準成立，都應具有獨立的法人資格，而不是政府部門或社區居委會的直屬機構，與同類民間組織之間也沒有隸屬關系。民間組織按照有關條例和本身章程自主開展活動，自覺接受業務主管單位的業務指導和登記管理機關的監督管理。三是公益性、服務性和非營利性的原則。公益性、服務性、非營利性是社區民間組織的本質和特征，凡以營利為目的的組織，都不屬于社區民間組織的登記范圍。四是不強迫、不限制、不放任的原則。社區民間組織的成立，由社區居民自主選擇、自愿加入，允許自由退出；社區居民申請成立社區民間組織，只要合理合法，不應施以限制；對社區民間組織應加強監管，不能放任自流。五是民主自律與社會監督相結合的原則。社區民間組織應通過建立以章程為核心的內部管理制度，建立健全自律機制、民主決策機制，實行民主管理、規范管理。通過社會監督規范社區民間組織的行為，對其違法違紀行為，業務主管單位和登記管理機關要及時處理，使社區民間組織守法自律，行為規范。

（四）加強對社區民間組織的規范化管理。全面啟動社區民間組織的登記管理工作，將社區民間組織納入法制化管理。省級民政部門應盡快制定出臺培育發展和規范管理社區民間組織的指導意見，對社區民間組織登記的條件、范圍和對象、應提供的材料、登記程序和期限等問題作出統一規定，應重點明確：一是登記范圍和對象。由街道（或社區）范圍內的自然人、法人和其他社會組織自愿組成或舉辦，在街道（或社區）范圍內開展活動、提供社會服務的組織，均可以作為非營利性社會團體或民辦非企業單位進行登記；對財政撥款的事業單位、具有居委會工作職能的機構、不具備組織的特征以及以營利為目的的機構，不應納入社區民間組織的登記范圍；對由社區居委會居民組成、但不具備登記條件的組織，可引導同類型組織聯合成立街道范圍內的社會團體；對社區民辦非企業單位下設的非營利性服務網點，可作為其內設機構報業務主管單位和登記管理機關備案。二是登記條件。社區民間組織應當具備“五有”：即有規范的名稱，社區社會團體的名稱由“行政區劃名稱（區、縣、市）+街道名稱（+社區名稱）+業務范圍的反映+社團性質的標識名稱”，社區民辦非企業單位的名稱由“行政區劃名稱（區、縣、市）＋街道名稱（＋社區名稱）＋字號＋行（事）業或業務領域＋組織形式”組成；有固定的住所；有相應的組織機構和與業務活動相適應的專職或兼職工作人員；有一定數量的社會團體注冊資金和民辦非企業單位開辦資金；有獨立承擔民事責任的能力。三是業務主管單位的確定。應區分不同情況，實行分類處理：對衛生、教育等需要政府有關部門出具開辦許可證的，應堅持縣（區）級或縣（區）以上政府主管部門作為業務主管單位；對無須政府職能部門行政許可的，如藝術團體、非營利性的家政服務中心、托養機構等，可由縣（區）級政府發文，明確委托街道辦事處擔任業務主管單位，以解決社區民間組織歸口管理難和監管不到位的問題。

（五）加大對社區民間組織的培育發展力度。各級民政部門應發揮牽頭作用，積極為社區民間組織發展創造良好的環境和條件，促進社區民間組織的健康發展。一是制定方案，全面部署。各市、縣（區）民政部門應按照省民政廳的統一部署，結合實際，認真制定本地區社區民間組織培育發展規劃和開展登記管理工作的具體方案，明確指導思想、工作目標、工作步驟、政策措施和具體要求。二是加強宣傳，擴大社會影響。應大力宣傳社區民間組織的地位和作用，宣傳社區民間組織登記管理的法規，樹立和宣傳社區民間組織的先進典型，讓黨政領導和社區居民更加了解社區民間組織，支持社區民間組織，參與社區民間組織的發展。三是簡化手續，降低登記門檻。應根據實際情況和民間組織類別在注冊（或開辦）資金、會員數量、登記環節等方面適當降低標準和要求，如社區社會團體可以取消籌備階段、會員數量可以從現有規定的30個以上單位會員降低到20個以上的單位會員、開辦資金從3萬元降低到1萬元等。四是積極協調，爭取各方支持。爭取政府有關部門的積極扶持和配合，出臺優惠政策，從各方面對社區民間組織給予實質性扶持；促進政府職能轉變，采取購買服務等方式，讓社區民間組織承擔政府部分事務性職能；積極探索社區社會團體專職工作人員和社區民辦非企業單位從業人員的勞保、醫保、養老保險等社會保障新路子，依法保障他們的合法權益；創新管理體制，加強對社區民間組織的指導和監督管理，從各方面幫助社區民間組織加快發展、協調發展、健康發展。

加強社區民間組織的培育發展與規范管理，是民間組織管理工作的一項新任務，也是深化社區建設的新路子和新探索。隨著政府的重視，研究的深入，實踐的積累，社區民間組織必將健康快速地發展，必將在構建和諧*中發揮出更大作用。