村民自治面臨問題與對策

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一、當前村民自治存在問題概要

村民自治制度是與我國依法治國戰(zhàn)略的實施和市場經(jīng)濟體制的改革相適應的農(nóng)村基層管理制度。這一制度作為新的管理體制和模式，也是隨著農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民的綜合素質(zhì)的提高而不斷推進的。從上個世紀70年代末80年代初的萌芽，到*年11月《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）修訂并正式頒布，村民自治經(jīng)歷了一個漸進發(fā)展過程，即從體制的確立到全面試行，再到規(guī)范完善。在發(fā)展過程中，村民自治最終形成了以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為基本內(nèi)容的制度體系，和以"海選"為典型代表的豐富的實踐經(jīng)驗。但緣于多方面的原因，村民自治在實踐中也必然面臨著如下問題和困難。

一是依法選舉操作難。首先，當選人的素質(zhì)難保證。《村民委員會組織法》第十二條規(guī)定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”。由于對候選人的標準規(guī)定不夠細化，如沒有明確的年齡限制、文化要求、遵紀守法的標準，也沒有授權給縣鄉(xiāng)制定細則，造成當選人的素質(zhì)難以保證。尤其是難以保證堅持原則、工作責任心強的干部和村級后備干部當選。其次，村干部的力量難分配。現(xiàn)在農(nóng)村村委會往往由幾個自然村組成，為了工作的便利，一般在每個自然村安排一個村干部，但是實行選舉后，自然村大的比自然村小的要占據(jù)優(yōu)勢，難以在各自然村中進行力量分配，使沒有村干部的自然村的村民產(chǎn)生抵觸情緒。第三，宗族派性難避免。以家族或利益為中心的派性長期以來在廣大農(nóng)村客觀存在，在選舉過程中必然維護自己的利益，進而尋求合法的權力手段（當選村干部）來為家族或利益集團謀取更大的利益。第四，違法行為難界定。在村委換屆當中，部分候選人采用上門做工作、許愿或者說由其小團體出面做工作，但沒有用錢物進行賄選，群眾反映強烈，但跟上述家族派性問題一樣，客觀上在實踐中都很難避免。

二是集體事業(yè)創(chuàng)辦難。首先，村民代表或村民會議的決議難實施。在實施村民會議決議時總有部分村民是反對或不支持的，如果村干部對這些村民做了大量的思想工作仍無效果，并影響了村務的正常開展，最終損害全體村民的利益。其次，合理稅費難清繳。由于以前多方面的原因造成了農(nóng)村收費多、負擔重的情況，村民交納稅費的自覺性相對較低，而且社會輿論對維護農(nóng)民的權益講得多，農(nóng)民應盡義務講得少，隨著時間的推移，欠繳稅費的村民越來越多，數(shù)額越來越大，形成了“你欠我欠大家欠”的惡性循環(huán)，村級的正常開支難以得到保障，“有錢理事”的目標難以實現(xiàn)。第三，集體經(jīng)濟難壯大。一方面如前所述正常的收入不能籌集到位，集體收入大大減少；另一方面集體負擔難減輕，甚至有所增加。這“一減一加”使村集體經(jīng)濟日趨薄弱。同時在農(nóng)村大部分優(yōu)秀村民都外出打工或創(chuàng)業(yè)，缺少有經(jīng)濟頭腦的經(jīng)營人才為集體謀利益。

三是民主管理實現(xiàn)難。首先，民主決策和民主議事難執(zhí)行。《村委會組織法》規(guī)定有關村務需經(jīng)村民會議討論方可辦理。但是在實際工作中大部分內(nèi)容都沒有進行討論，仍然是村兩委決定，最多是黨員骨干討論決定。其次，村規(guī)民約難實施。村規(guī)民約涉及農(nóng)村的大大小小事務，面廣又非常具體，村委會一般都疲于應付。更重要的是雖然有違犯村規(guī)民約的處理規(guī)定，但多以思想教育為主，缺乏有效的制裁手段予以保障。第三，農(nóng)業(yè)結構難調(diào)整。農(nóng)村結構調(diào)整的問題主要是一方面市場變化難適應，村民對市場信息的分析能力較弱，喜歡“跟風”，風險意識較差，調(diào)整的品種難選擇；另一方面現(xiàn)在市場要求規(guī)模生產(chǎn)，集約化經(jīng)營，這在試行村民自治后的大部分農(nóng)村往往很難形成。

四是有關關系協(xié)調(diào)難。突出表現(xiàn)為村黨支部和村委會、村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關系難以協(xié)調(diào)。這里重點論述村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)問題。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往直接插手村民自治。一方面，客觀上目前許多的村民自治范圍內(nèi)工作都必須依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接參預下才能完成。另一方面，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較多的硬任務需要村能按時完成，這就需要一個與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持一致的村級班子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往在選舉過程中，在合法的范圍內(nèi)利用自己的影響力來插手村民選舉，往往是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有效控制了村黨支部成員的選免，實施對村黨支部的領導，再由村黨支部對村委會實施直接領導，有效地控制整個村級事務的決策權。這實際上弱化了村民對村委會及村級事務的決策地位。其次，當村民過多地要求局部短期利益，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府意志與村民意志發(fā)生沖突時，由于來自傳統(tǒng)和輿論的作用以及對其家庭的破壞干擾等現(xiàn)實威脅，村委會往往偏向地方利益。這樣一來，村民可能組織起來消極對待甚至積極抗拒政府的行政要求。這些行為都會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全面工作帶來較大的負面作用，最終阻礙村民自治的進程。

二、村民自治存在問題原因分析

從根本上講，造成村民自治出現(xiàn)上述問題的關鍵是自治意識的欠缺和自治制度的不健全。畢竟，在5000年中華民族的發(fā)展史上，村民自治是第一次在全國范圍內(nèi)進行的基層民主化建設。在一個缺乏民主傳統(tǒng)的國家內(nèi)進行大規(guī)模的基層民主化建設，由于缺乏制度方面的本國歷史經(jīng)驗可資借鑒，以及傳統(tǒng)管理體制慣性的作用，更由于村民自治所引發(fā)的一系列帶有根本性的利益調(diào)整，使之面臨一定的問題和困難也在情理之中。

一是認識觀念亟待轉變。首先，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部和工作人員還沒有認識到“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”；對黨提出的村民自治，對《憲法》、《村民委員會組織法》的剛性及精神實質(zhì)缺乏應有的認識，對這一歷史性的變革認識不足。因此，對村民自治不重視、不支持，甚至認為“多此一舉”，抱抵觸情緒。對村務由過去的領導地位變成現(xiàn)在的“指導”地位轉不過彎來，不習慣、不順勁。其次，部分農(nóng)村黨支部沒有認識到這是我們黨的領導方式、執(zhí)政方式的重大改善和發(fā)展，對如何搞好村民自治心中也沒章法，領導方式、工作方法還未轉變，與民主自治的要求相差甚遠。三是村委會成員及村民由于幾千年來封建傳統(tǒng)思想的束縛和長期處于無自主權的地位，如今被“解放”出來，自己管理自己，一時找不到應有的位置，無所適從。至于村民自治意識的缺陷，就更明顯了，此間不詳述。

二是配套法律尚不健全。《憲法》、《村民委員會組織法》雖然對村民自治進行了法律規(guī)定，但是尚缺乏細致的可操作的統(tǒng)一的具體規(guī)范。地方出臺的實施辦法也不同程度地存在缺乏內(nèi)在的科學性和合理性的缺陷，特別是對當前農(nóng)村的具體實際情況只是作出了原則性的規(guī)定，沒有作出合理可操作的規(guī)定，對一些關鍵的問題或是沒明確或是不符農(nóng)村的當前發(fā)展的現(xiàn)狀，村級組織執(zhí)行有關法律制度時缺乏有效的法律制度支持，如村民委員會選舉制度、村民代表會議制度、村規(guī)民約的制定和實施、一事一議制度等都存在必備的制度缺陷和強制力的支持。

三是體制改革未能跟上。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能已經(jīng)逐漸轉變，但是領導體制和管理體制沒有進行相應的改革，治理結構和治理方式?jīng)]有做根本性調(diào)整。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的上級任命制，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導只對上負責而不對下負責的局面，從而必然要求村干部也對鄉(xiāng)負責，只要做到服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指揮，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項任務和指標就行，對農(nóng)民的意愿考慮得較少，對農(nóng)村的村民自治造成了阻礙。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能沒有轉變到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還沒有從“收費收稅”、行政管理中轉變到“服務型”的工作中來，仍然用以前的老辦法在工作，代辦代決策的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，村民民主管理的權利沒有得到維護。

四是人員素質(zhì)有待提高。一方面，由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年齡偏大，他們有豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗和處理實際問題的能力，但是他們進取心不夠強，學習的積極性不夠高，對新時期的各項政策和知識的變化難以適應。另一方面，在農(nóng)村由于優(yōu)秀的青年大多外出打工或創(chuàng)業(yè)，經(jīng)過選舉產(chǎn)生的村委會組成人員特別是主任委員，一般都是年老體弱，文化水平低而又不注重學習，開拓創(chuàng)新能力不佳，往往充當“老好人”。還有的是靠宗族宗派關系、賄選等手段而當選為村委會成員的，干群關系比較緊張，容易造成村兩委班子不團結，村民自治不能真正取得實效。

五是制度操作性亟需加強。一是作為民主自治重要組織形式的村民代表會議、村民會議制度還不夠規(guī)范；村務公開和上墻制度、村規(guī)民約的某些規(guī)定已過時，個別條文與現(xiàn)行法規(guī)相抵觸。二是部分村委會沒有制定發(fā)展經(jīng)濟、減輕農(nóng)民負擔、壯大集體經(jīng)濟及精神文明建設的規(guī)劃。三是部分村級財務制度、村民參與民主監(jiān)督、村委會堅強自身建設等尚無章法，缺乏制約機制。

三、進一步推進村民自治的對策

在村民自治取得了偉大的歷史性進展之后，這一民主自治的制度性建設所提出的問題和面臨的挑戰(zhàn)遠比其已經(jīng)解決的問題要復雜得多。這是任何制度建設和完善的過程中必然會出現(xiàn)的現(xiàn)象。現(xiàn)在的問題在于，應該順應歷史的發(fā)展趨勢去面對這些問題，規(guī)劃發(fā)展的方向，采取積極的解決措施和辦法，唯有如此，村民自治才能真正全面推進。從目前實際情況看，今后必須從以下幾個方面入手。

一是加強和改善黨的領導。中國億萬農(nóng)民實行自治，直接行使當家作主的民主權利，是一項前所未有的偉大事業(yè)，其規(guī)模之大，范圍之廣，涉及的人數(shù)之多，堪稱“世界之最”。這樣一件關系全局、帶根本性的大事，沒有中國共產(chǎn)黨的領導是不可想象的。一方面要毫不動搖地堅持黨的領導，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領導核心作用，積極領導和推動村民自治，保證和支持農(nóng)民群眾依法行使民主權利；另一方面，又要改善黨的領導，改變傳統(tǒng)的思維模式、領導方式和工作方法，鼓勵廣大黨員和黨支部成員以平等的身份參加村委會競選和村務管理，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，推動村民自治的不斷發(fā)展。

二是完善村民自治制度化建設。村民自治的制度化建設仍應圍繞四個民主進行，特別是要著重程序性方面的技術設計。從總體上看，選舉仍是重點，這是因為選舉牽涉的矛盾面很大，是全體村民關注的焦點。選舉制度中存在的問題將直接影響整個村民自治制度的發(fā)展。同時，也要兼顧到其它三個方面的制度建設，尤其是村民代表會議、村務公開等制度的建設，要緊密結合村委會的選舉，規(guī)范村民代表的選舉，理清村民代表會議與村民會議及村委會的關系，把村民代表會議與村委會和村民會議有機地結合起來，形成村民會議或村民代表會議民主決策，村委會管理村務，村民積極參與的農(nóng)村治理格局。

三是建立健全有關法律制度。發(fā)展民主必須同健全法制相結合，沒有法制的民主，只會導致無政府主義。農(nóng)村村民自治是一種大規(guī)模的、廣泛的群眾參與活動，更需要不斷完善法律法規(guī)，并以法律法規(guī)為依據(jù)，指導基層健全具體制度。因此，在推進村民自治實踐中，始終要把村民自治與法律建設、制度建設相結合，把完善村民自治的配套法律法規(guī)、建立健全相關的村民自治制度作為重要任務來抓，使民主在法制的范圍進行。配套好法規(guī)制度，落實好“四個民主”，確保村民自治的效果。

四是理順與之相關的各種關系。首先，要理順村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系，同時實現(xiàn)村務管理的制度化。要轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的治理結構和治理方式，改變傳統(tǒng)的公共權力自上而下地單向式運行，還權于民，使村民自治名副其實。特別是要切斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的經(jīng)濟利益聯(lián)系，改變“村務鄉(xiāng)管”、“村財鄉(xiāng)理”的局面。要變以事后監(jiān)督為主為以事前監(jiān)督為主，變更多的行政干預為更多的司法監(jiān)督。其次，要理順黨支部與村委會的關系。村黨組織與村民自治組織的關系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。要在加強和改善黨對農(nóng)村工作的領導這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關系的規(guī)范運作。黨組織應將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協(xié)調(diào)以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動。第三是要使村民自治制度與縣鄉(xiāng)人民代表大會制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導體制和農(nóng)村黨支部的領導制度協(xié)調(diào)一致，第四是建立和完善各種財務管理制度和村務公開制度，促進村財務管理的規(guī)范化、制度化，提高村務管理的質(zhì)量和水平；三是建立一支相對穩(wěn)定的、熟悉財務管理規(guī)則的農(nóng)村基層會計隊伍。會計人員應通過統(tǒng)一的考試，持證上崗，不得兼任村干部。縣、鄉(xiāng)兩級政府應做好基層會計人員的培訓工作，不斷提高他們的管理素質(zhì)和業(yè)務水平；四是建立健全農(nóng)村審計監(jiān)督機制，包括財務管理審計、專項審計、離任審計等多種形式，以嚴肅財務管理制度和財會紀律，促進財務管理效率的提高。

五是培育農(nóng)村村民自治民主意識。農(nóng)民群眾是村民自治的主體，他們能否參與村民自治，在村民自治中能否正確享受權利，履行義務，對村民自治的健康發(fā)展關系重大。要讓群眾在實踐中鍛煉，在實踐中提高。通過民主選舉，把選舉村干部的自主權交給村民；通過民主決策，把村務大事的決策權交給村民；通過民主管理，把日常村務的參與權交給村民；通過民主監(jiān)督，把對村干部的評議權和重要村務的知情權交給村民。在實踐使農(nóng)民群眾逐步增強民主法制意識，逐步養(yǎng)成依法辦事和依法維護自己合法權益的觀念。并逐步創(chuàng)造出完善民主程序和民主制度的范例，從根本上推動村民自治日趨完善，進而加快整個基層民主政治建設的進程。