規劃局城區規劃建設的調研報告
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按：根據市委主要領導關于加大調研力度，為市委、市政府工作決策提供更多、更具參考價值調研報告的要求，最近，由市委辦牽頭組織市建設局就我市廣大群眾關注的城市建設問題進行了專題調研，形成了調研報告——《加快城市建設，提升城市形象》。8月4日，市委書記、市人大常委會主任向斌閱后，批示：“我市城市建設問題是廣大群眾十分關注的熱點問題，這篇調研報告較為全面地反映了我市城市建設實際現狀，剖析了加快城市建設進程中存在的一些矛盾、瓶頸和較突出的問題，提出了合理的建議和措施，尤其是明確城市定位、加強市場機制運作、利用公用資源、處理新舊城區關系、加強城市管理，以及如何加強對土地資源的調控、合理利用等具有較強的針對性和建設性，希望各級、各部門認真研究該報告，結合自身實際加以貫徹落實，開拓創新，真抓實干，為加快我市建設全面、協調、可持續發展的現代化山水園林城市作出新的貢獻！”請相關部門根據向書記批示要求，就調研報告提出的問題加以研究、落實，并將落實情況報市委辦調研室。
加快城市建設提升城市形象
提高城市的規劃、建設和管理水平,改善城市環境，塑造良好的城市形象，是增強城市競爭力的有效手段，是執政能力的重要體現，同時也是廣大群眾關注的熱點問題。在今后一個時期，加快城市建設，提升城市形象，全力打造適宜居住和發展的現代化山水園林城市，將是市委、市政府的工作重點。
一、城區規劃建設管理的現狀
1、城市空間拓展滯后，制約了城市發展的速度。經過幾十年的發展，沙坪城區已經形成以沙坪舊城區為中心，主要沿人民東路、人民南路、新城路以北等呈中心發射發展結構，截至二OO四年，建成區面積為15.17平方公里。近10年的城市發展主要局限在新城路以北、沙坪河以南的狹小區域，沒有適時將城市發展空間向東、向南拓展，沒有及時調控城市發展架構和合理優化城市布局，制約了城市的擴張發展。舊城區所在地人口密集、布局擁擠、道路狹窄，空氣質量較差。如房地產開發沒有拉開格局，用地緊張，地價攀升，是造成商品房價格偏高的原因之一，整體房價水平是五邑地區最高。
2、城市規劃得不到有效貫徹執行。歷史上，隨意更改規劃使用土地時有發生，導致規劃的權威性得不到保障，城市建設與城市規劃脫節，主要表現在三個方面：一是土地的開發利用與城市總體規劃不符，一些建設項目違背總體規劃，改變土地使用功能；在上世紀90年代前出讓的土地較分散、無序，與總體規劃不銜接，征地紅線沒有與道路紅線、規劃用地界線一致。二是功能設施不配套，基于資金的考慮，在城市建設過程中沒有按規劃合理配套道路、學校、醫院、文化等設施，如城區新業路、新環路未能拉通，沒有實行雨水和污水分流。三是開發建設時序混亂，沒有按照總體規劃、分步實施的原則推進城市建設，遍地開花，造成城市建設的散亂。
3、城市建設品位不高、缺乏特色。相對來看，沙坪城區的規劃、建設和管理水平滯后于我市的經濟發展，跟不上時展要求和人民群眾日益增長的物質和文化的需要。一是城市建筑特色不鮮明，有個性、有風格、有時代特點的建筑物不多，缺乏城市亮點和地方特色。二是城市建設缺乏文化內涵，沒有彰顯*擁有李鐵夫、梁贊、胡蝶等歷史文化名人的風格和*特色的地方文化特征。
4、城區綜合管理水平較低，城區運營秩序有待進一步改善。城市入口及主要道路兩旁的建筑物多為火柴盒式，有些因年久失修，顯得破舊、凌亂。亂搭亂建時有發生，“臟、亂、差”現象仍然存在，影響了城市的形象。在去年底，我市大力整治占道經營、車輛亂停亂放行為，由于建設了新業綜合市場，為臨時擺賣攤檔解決了出路，城區管理秩序明顯改觀，仍要進一步鞏固。由于歷史的原因，城區道路狹窄，加上車輛增長迅猛，據交警部門統計，近年我市平均每月小汽車新車入戶150輛（其中，四月份單月為250輛）、摩托車新車入戶1000輛，城區道路交通的承載能力受到更加嚴峻的考驗，交通管理壓力加大，塞車、塞路情況時有發生，特別是上下班高峰期為甚。一些住宅小區商住樓首層改變使用功能用作商鋪或飲食檔，使小區車輛停放秩序混亂，造成交通阻塞，影響消防安全。此外，城市綠化管理水平不高，綠化品種單調，層次感不夠，一些道路綠化缺乏養護，花圃塵土裸露。
5、對土地資源管理不夠完善，控制力度不足。
第一，政府控制土地少，土地增值流失。早在20世紀90年代初，我市就對城區規劃控制范圍內實行土地統征，主要征地集中在谷埠和坡山地區以及*大道、江肇公路、廣湛公路兩側及大雁山的西南側。當時，我市實行土地統征，意識是超前的，做法也是可行的，但是在具體操作中，由于在以地換路，出讓土地償還工程款，以及安排農村集體建設用地等問題上處理不夠妥善，造成政府掌控的土地資源少，分布散亂，基礎設施不配套，當時轉讓地價未能充分體現土地的價值，使土地增值收益流失到私人發展商手中。據國土部門提供的數據顯示，目前政府控制的適合當前城區拓展需要的存量土地面積只有6128畝（其中雁山腳片3814畝，行政中心片1491.4畝、東湖片822.7畝）。
第二，農村自留用地開發無序，建設標準低。規劃區內保留了大量的農村自留發展用地，據國土部門統計,共有1233畝(其中*大道片718畝，*標志至九江大橋片515畝),這些自留發展用地由村一級開發，建設起點低，且分布零散，造成城區建設上的混亂,制約了城區規劃建設的發展實施。土地資源得不到充分利用,首先，“城中村”存在誘發土地無序開發和粗放利用，導致土地資源不能發揮最佳效益，不利于土地資源的連片開發和集中使用，造成有限的土地資源浪費。其次，未經改造的“城中村”大部分房子建筑密度高，亂搭亂建現象突出，公共設施缺乏，安全隱患較多，影響城市總體規劃。再次，“城中村”土地利用混亂，居住用地，工業用地，商業用地等相互交織，新舊住宅參差不齊，土地利用率和產出率都較為低下。
第三，城區規劃建設與沙坪鎮、村發展經濟的矛盾難以協調。一方面，沙坪鎮為發展村級經濟，在城市主干道兩旁建設低檔次、臨時性、簡易建筑物，用于生產經營，發展經濟，既影響了城市形象，又與城區發展總體規劃相沖突。發展下去，一旦城區建設需要，拆遷難度加大,建設成本升高。另一方面，市城建規劃部門與沙坪鎮建設辦審批權存在界限不清，職責不明，造成在執行、落實、督促檢查城區發展總體規劃等方面比較混亂。
6、啟動新城區建設資金壓力大。我市財政實力較弱，仍處在“吃飯”財政的狀態，政府難以安排大筆財政資金用于城市建設，資金在城市建設中的供需矛盾十分突出，啟動新城區建設資金壓力大。
二、加快城市建設的建議和措施
1、明確城市發展定位，構建現代化山水園林城市。在今后一段時間內，*城區的發展應按照市委九屆四次全會確定的城市發展戰略和發展定位來進行，即緊緊依托西江、大雁山等山水資源，按照“東移北拓”的城市空間發展戰略，積極構建現代化山水園林城市。在具體城市形象設計方面，要根據*城區總體規劃，將城市形象定位為：憑借優越的環境優勢及獨特的五邑文化，營造舒適優美的生活休閑空間，使*成為珠江三角洲良好的人居城市和休閑度假勝地。新區建設注意挖掘城市歷史文化內涵，提升城市的文化品位和檔次。城市的發展如同經濟的發展，也要因地制宜，確定符合自己城市發展的正確方向，既要和諧地融入周邊城市之中，成為珠江三角洲經濟核心區城市群必要的補充部分；更要挖掘獨特的資源，形成比較優勢和特色，走出一條符合*實際、具有顯著特色的城市發展之路。
2、堅持“經營城市”的理念，推動城市滾動發展。堅持以經營城市的理念貫穿城市的規劃、建設和管理的各個環節，用市場經濟的手段推動城市發展的良性循環。積極探索城市建設投資體制改革，努力拓寬融資渠道，走出一條符合我市實際的城市建設融資新路。要全方位經營城市，通過經營有形和無形資產，設立并籌集城市建設發展基金，實現政府資產最大化、資本化，真正以經營城市的理念建設城市，以經營城市的謀略推銷城市。在經營城市理念的指導下，在具體操作上應明確以下幾點：
第一，應確立城市建設是拉動經濟快速發展重要手段的意識。根據經濟增長理論研究成果表明：在一定程度上，工業化與城市化是推動經濟快速發展的并駕齊驅的兩大手段。在廣義區域內，一般是工業化的拉動作用更為明顯；而對于具有一定產業基礎和人口集中度較高的城市而言，城市建設在促進經濟快速增長的作用顯得更加重要。因此，無論從提升城市形象的角度，還是從拉動經濟增長的角度考慮，市委市政府都應將城市建設作為未來5年的重要工作抓緊抓好。
第二，政府應當最大限度地掌控公共資源。經營城市的實質是經營公共資源。有資源，才有效益，既然是公共資源，就應該由政府來掌握，而不應將資源分散、流失在私人或小團體手中。資源控制在政府手中，通過市場手段有計劃地開發利用，確保資源收益能最大限度地集中在政府手中。從我市角度看，應予掌控的公共資源主要包括土地資源、出租車經營權、路燈廣告位、石場陶瓷土等礦產資源經營權等。
第三，政府投資主導作用與市場機制有效結合。在重視發揮政府的宏觀調控和主導作用，加大對基礎設施建設的投入前提下，重視發揮市場機制的作用，遵循價值規律，積極引導多元投資主體參與基礎設施建設。只有按照市場經濟的要求，充分發揮市場機制與宏觀調控的雙重作用，調動社會資金的積極性，建立多元化的投入機制，進一步拓寬籌資渠道，才能從根本上解決城市基礎設施的建設資金問題。
第四，堅持基礎設施先行，土地出讓置后的原則，確保政府掌控土地升值空間。在加快建設和財力有限矛盾較為突出的情況下，新城區的開發建設要堅持規劃先行、基礎設施先行的原則，將土地出讓置后，充分挖掘土地的潛在價值，待土地因基礎設施完善而升值后再行出讓，使政府掌控土地升值收益，改變過去那種土地出讓在前，開發建設在前，基礎設施滯后，基礎設施的投資回報流失在私人開發商手中的狀況。
第五，遵循市場經濟規律，組建城市建設投資開發公司。搭建經營城市平臺，以開發公司為主體實施資源經營，融資和籌集建設資金，實施政府主導、市場運作、以地生財、滾動發展。
3、堅持規劃先行，確保規劃的權威性。
“規劃是龍頭”，要以科學的態度和超前的理念，用規劃引導建設，用規劃規范建設，做到高起點規劃，高標準建設，促進城市新形象的形成。以總體規劃為龍頭，做到規劃先行，并按照規劃要求建設新城區，盡快做好新區控制性詳細規劃，確保規劃的權威性、嚴肅性。立足長遠發展，抓緊有關規劃控制問題：一是西江邊土地控制問題。要建好山水園林城市，其中關鍵因素之一是控制好西江周邊土地，一旦土地失控，要形成城在山水中、山水在城中就難以實現，為了保護好水源、自然環境，建議制定西江景觀控制規劃。二是控制城中村發展問題。城中村是歷史遺留下來的問題，改造城中村要考慮歷史和現實的情況。就規劃而言，要注意做好控制城中村的發展問題，控制不好，給開發拆遷帶來的難度就會加大。
*城區規劃區范圍包括沙坪全鎮及桃源鎮的竹朗，古勞鎮的連南、新星、上升、古勞、雙橋及雅瑤鎮的石湖、陳山、大崗、黃洞、古橋、古蠶等行政村，總面積約81.4平方公里。
到2020年，*城區建成區用地規模規劃內城市的用地規模為23.28平方公里。市委、市政府“東移北拓”的戰略，與*市城區總體規劃發展方向相吻合。城區東移，從城區總體規劃來看是對谷埠組團的開發。谷埠組團包括坡山區、濱江區、匯源區。以高尚居住、商業、旅游、體育等功能為主。這是考慮到城區的生態與環境的可持續性發展、西江邊及大雁山環境吸引，宜開發高尚住宅區和發展商業、旅游業。由于谷埠組團功能的戰備轉移，規劃要求原水泥廠、印染廠、造紙廠等工廠搬遷或改變為生活居住功能。
4、正確處理新舊城區關系，重點建設新城區。
要按照拉動新區、疏解舊區的原則，將工作重點放在新城區。將資金、人力和資源重點投入新城區的建設，舊城區主要目標是維護和加強市政管理，將其列入控制建設范圍，嚴格控制舊城區的建設，引導城市功能設施、部門大樓、公益設施和人群向新城區聚集，促進集聚要素的重新組合，從而推進產業和社會事業在新城區的快速發展。在新城區的建設啟動上，要做到“四個拉動”：
一是路網拉動。要以骨架路網的開通拉動新城區的開發建設，加大規劃框架內城市道路和區域道路的建設力度，通過市政主干道的建設，提升新城區的集聚能力。要加快*大道的改造工程，延伸南北主干道文華路（南邊延伸到佛開高速，北邊延伸到新環路），開通大林路（藍鳥廠——*大道），拉近新舊城區的距離，貫通雁伍線，新環路、新業路的全線開通也要提上日程。
二是配套設施拉動。通過配套設施的不斷完善，提升新城區環境的吸引力。做好新城區水電設施和給排水、排污等設施的規劃建設，特別是做好新城區的亮點工程*公園和大雁山休閑生態區域的規劃建設，以美化工程的啟動建設增強新城區的環境魅力。
三是政府工程拉動。新行政中心的建設要制定實施方案，以可預期的市政府大樓興建增強投資開發商的投資信心。在新行政中心不能短期內搬遷的情況下，也要鼓勵有條件的職能部門大樓先行啟動建設。政府工程啟動建設將大大刺激開發商的投資熱情，提升周邊土地的價值空間。
四是教育拉動。教育拉動是拉動新城區建設的最有效手段之一，優質教育資源可有效刺激房地產業的升溫。要結合我市建設教育名市，教育資源大整合的有利時期，在新城區劃出專門的教育功能區，將優質的教育資源和教育設施建設好。可考慮將一中、鶴華、一小等優質教育資源通過市場化運作部分搬遷到新城區，即使暫時不具備條件建設新校舍，也要預留發展空間。同時，在教育功能區，也要配套相關的文化體育設施。
5、加強對現有城區的管理。
第一，理順管理體制，適時將沙坪鎮改為街道辦事處。目前，城區的行政管理體制已經不能適應形勢發展的需要，難以協調城市規劃建設與城區鎮發展經濟之間的關系、難以理順管理權限，為避免多頭管理，條件成熟時，將沙坪鎮改為街道辦事處。五邑地區有先例，新會、開平等市的城區鎮已改為辦事處。
第二，抓好開放式住宅小區的管理。推行物業管理，建設封閉式安全文明小區，物業管理要逐步推行業主大會形式。
第三，要進一步解決好停車位問題。改造樓宇之間花圃作停車位，恢復住宅小區停車房的使用功能，新建住宅小區要按比例設置停車位。
6、加強對土地的調控力度。
政府掌控土地是實施規劃的有利前提，針對目前市政府掌握的土地既不多，又分散的情況，應從以下四個方面加強對土地的調控力度。
第一，預征城市未來發展用地。在條件允許的情況下，盡可能多征城區未來發展方向區域的土地，特別是骨架路網兩旁的土地，使土地升值空間盡可能掌握在政府手中，為今后城區拓展儲備土地資源和建設資本。
第二，嚴格控制土地供應。要依據城區拓展和建設進程及規劃要求，有計劃、有步驟地供應土地，土地供應要嚴格按照有關程序操作。建議通過土地儲備機制保證土地的集中供應，按照城市建設進度合理安排土地，調控土地一級市場，通過招標拍賣掛牌出讓形成價格，確保政府土地收益最大化。
第三，大力清理閑置土地。閑置土地成為啟動新城區建設的一大障礙，據國土部門提供，已出讓未建設的商住用地面積達2306.7畝（其中*大道至九江大橋片1945.8畝，城市廣場片360.9畝）。如惠康公司約700畝、利豐公司約1300畝等地塊已閑置多年，應按有關法規進行清理處置。建議對已出讓的土地進行清理，對征而未建設而又超過規定限期的用地回收，以新一輪近期建設規劃為依據，建立完善的規劃國土協調機制，保證土地出讓與總體規劃協調。通過建立土地管理模式形成約束機制，規范用地的開發和使用。
第四，統一集中安排農村自留用地。目前沙坪鎮沿*大道七個村委會的自留用地分布在主干道路兩旁，不利于統一規劃建設，建議用調地的辦法，統一集中安排農村自留用地，改變農村自留地的分散狀況，保證農村發展用地不影響、不制約城區（特別是重要地段）的拓展。
7、多渠道籌集資金，為啟動新城區建設提供有力支持。
第一，探索城市建設投入產出循環機制。建議運用土地置換、合作開發等市場方式負債經營、開發土地，參與開發的企業可共享土地收益，以此為機制，優化整個土地開發的市場化途徑。
第二，新城區建設啟動資金來源有以下幾個途徑：
①土地出讓收益，按國土部門測算，政府控制的大雁山腳地塊3800畝、*公園周邊1000畝規劃作商住用途，可出讓部分土地作啟動資金。
②國有資產轉制收益。口岸開發公司、自來水公司、住宅公司等資產相對優質，可考慮通過國有資產的市場化出讓籌集發展資金。
③經營權的出讓收益。如出租車營業牌照的拍賣，廣告位的出讓，石場等礦產資源開采權等政府資源。
④安排城市配套費。市每年收取房地產開發商的城市配套費（按商品房每平方50元的標準收取），要科學使用，發揮其最大效用。
