民政局整合煤炭資源調研報告

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近年來，國家高度重視煤炭行業的環境保護、安全生產、資源利用，加大了對煤炭資源在勘探、開采等方面的整頓力度，省上也先后出臺了《關于煤礦整頓關閉工作有關事項的通知》等一系列政策措施，對于我們進一步整合煤炭資源，具有重要的指導意義。

一、我市煤炭資源和開發利用現狀

我市屬于煤炭資源貧煤地區，不豐富的資源集中分布在西北山區，分屬*市和綿竹市管轄。產煤區地質構造屬前*復式褶皺帶中段，煤層分別賦存于二疊系上統龍潭組和三疊系上統須家河組地層中，煤種主要為無煙煤和有煙煤兩種。截止20*年底，全市累計查明煤炭資源量12162萬噸，保有儲量2736萬噸，其中*市境內1550萬噸，主要為無煙煤；綿竹市境內1185萬噸，主要為有煙煤。據可靠資料推算，全市尚有部分局部可采煤層的資源量未辦理占有儲量登記，可增加資源儲量3000萬噸左右，推測全市煤炭保有資源儲量可達6000萬噸左右。

我市煤炭資源的特點是礦床規模小，煤層變化大，地質災害隱患多。綿竹市境內煤礦的災害隱患以沖擊地壓為主，*境內的煤礦災害隱患以高瓦斯為主。由于煤礦礦床規模小，加上歷史原因，鄉村辦煤礦數量多，單井規模小，產量低。90年代前，我市工業用煤量小，民用煤多，產供基本平衡。90年代后，工業迅猛發展，工業用煤大幅度增加，而煤炭行業因開采深度增加，開發難度增大，采煤技術和設施改善緩慢，煤礦生產規模擴大不多，供需差距逐年拉大，我市成了煤炭供應嚴重不足的缺煤市。據統計，20*年全市全年工業及民用煤共計900萬噸左右，其中工業用煤占到了90%以上，大致分布情況是：機械行業耗煤300萬噸左右，化工行業耗煤300萬噸左右，食品行業耗煤50萬噸左右，建材行業耗煤50萬噸左右，其它行業及民用耗煤200萬噸左右。去年全市產煤180萬噸左右，除了因品種調劑調外市20萬噸，還外購煤炭740萬噸左右。以*市為例，去年耗煤245萬噸，從市外、省外調進原煤達178萬噸。在今后相當長一段時間內，煤炭仍會在能源消耗中占重要地位，隨著工業經濟的強勢發展，我市每年需從市外、省外調入的煤炭量將會在一定時期內保持800萬噸左右的水平。

我市煤炭開采的歷史可追溯到清朝，已有300年左右的歷史。到上世紀90年代初，*市境內的14個井田，內有近200家煤礦，除天池集團、綿竹紅巖煤礦、*紅星煤礦三戶國有企業外，其余均屬集體小煤礦，再加上近幾年改制，有些又成為了私營煤礦。年生產量最高達350萬噸。經過十多年的治理整頓及煤炭資源枯竭等因素，到今年6月份止，全市有六證齊全的合法煤礦44家，其中：市屬國有企業1家（即天池集團），綿竹市16家，*市27家；設計年生產能力185萬噸,其中天池集團21萬噸/年，綿竹市68萬噸/年，*市96萬噸/年。在44家煤礦中，單井生產能力在5萬噸/年以上的僅11家，其余均為3萬噸/年。煤炭生產企業有以下特點：

（一）規模小。我市的煤炭產業在全市經濟總量中比重很小，全市每年產煤近年來均在200萬噸左右，相對于機械、化工、食品三大支柱產業來說，就顯得微不足道了。從煤礦企業自身來看，其生產能力也比較小，現有44家煤礦中，年產3萬噸的達33家，占了3/4；年產10萬噸以上的只有1家，部分煤礦通過整合，也只有6萬噸/年的能力，且很多礦因資源枯竭，也將陸續閉坑。

（二）事故多。我市境內的煤田處于地質災害偏多的地區，*主要是瓦斯，綿竹是沖擊地壓多發區域，沖擊地壓因其成因復雜、誘發因不清、破壞力強，目前不僅無有效的控制方法，而且連預防都比較困難。加之我市95%以上的煤礦都是鄉（鎮）、村辦，技術力量嚴重不足，起點低，采掘手段工藝落后，職工技術素質較低，投入不足尤其是安全投入不足，安全設施少，致使安全事故頻發，每年都發生傷亡事故，成為繼道路交通后死亡最多的行業。僅今年就發生了兩次比較嚴重的安全事故，一次是6月19日天池集團一號井煤礦發生滲水，死亡3人；一次是8月22日*雙橋煤礦瓦斯燃燒，4個礦工的燒傷面積達85%以上，其中死亡一人。同時由于歷史原因及一些人為因素，一部分礦井重疊開采，交叉作業，存在大量的安全隱患。

（三）資源和環保問題突出。一是由于采掘能力較低，一部分煤礦采富棄貧，采多棄少，加上礦山布局不合理，隔離煤柱增加，致使井田回采率很低，造成了本來就貧乏的煤炭資源的浪費。二是由于資源枯竭，可采煤少，有的礦又回采殘煤，甚至回采保安煤柱，這無異于“虎口奪食”，增加了發生事故的可能性。三是由于缺乏統一規劃、統一設計或不按設計開采，增大了地裂、地陷、崩塌、泥石流等災害的發生量。四是因企業資金等原因，絕大數礦山都沒有建排渣場或攔渣場，不論是掘進過程中的廢荒渣，還是采掘中的煤矸石都隨意堆放，成為泥石流的物源，一遇洪水就增大災害的危害程度，也使下游河道變窄、堵塞，河床升高。五是一些采空區沒能及時處理，不時發生地震、地陷，破壞表層的植被，甚至形成山體滑坡、泥石流隱患，既破壞了環境又形成安全隱患。

（四）負擔重。我市的煤礦大部分是大辦鄉鎮企業時貸款建起來的，經營成本高，煤炭市場忽高忽低，加之安全事故多發，部分煤礦效益較差。近兩年一些煤礦通過改革，減輕了一些負擔，但依然沒有徹底改觀。綿竹市的紅巖煤礦和*市的紅星煤礦已先后破產，僅存的市屬企業天池集團更是困難重重，該企業現有員工近5000人，其中退休人員近2000人，由于資源枯竭，二、三號礦井已閉坑，現僅有一號井能維持生產，四號井還在建設中。年產煤由過去的近50萬噸降到現在的10萬噸多一點，部分產量還是靠殘煤及邊角余煤開采形成。為了維持企業的正常運轉和消化人員，公司先后興辦了一些多種經營項目，但受資金、技術等因素的影響，均不很成功，基本處于虧損或倒閉邊緣。目前公司在冊的2000余職工中，能安排上崗的最多200人以內，其余人員均待崗，每月發放不足300元的生活費，企業其它方面的開支更是捉襟見肘，公司正常運轉的經費沒有保證。根據專家預測，公司現有的資源儲量僅能維持3—5年，若一號井閉坑，企業面臨的形勢更加嚴峻。

（五）煤炭產業關系到山區鄉鎮可持續發展。煤炭產業雖然在全市經濟總量中所占比重小，但對有關山區鄉鎮，尤其對*市的紅白鎮、鎣華鎮以及綿竹市的天池鄉等地經濟發展、社會穩定影響較大。如果搞好整合，延長煤礦服務年限，可為鄉鎮持續發展尋找接替項目，實現由礦業經濟向旅游、特色農業經濟平穩過渡。

二、國家對煤炭產業的政策導向

煤炭作為重要的戰略能源，又是一種不可再生資源，受到國家越來越多的關注，對煤炭采掘企業也提出了越來越高的要求和限制。近年來，中央、省下發了一系列文件，提出了具體要求，歸納起來最突出的有以下幾條：

（一）堅決關閉不具備安全生產條件及非法開采的煤礦。國務院《關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》（國發[20*]28號）明確規定：“嚴厲打擊無證勘查和開采等違法行為。全面查處越界開采等違法行為。堅決關閉破壞環境、污染嚴重、不具備安全生產條件的礦山企業。”并將其作為此次整頓的重要任務。整頓關閉的重點是非法開采煤礦、布局不合理煤礦、生產能力落后的煤礦、違法組織生產的煤礦、不具備安全生產條件的煤礦、資源接近枯竭的煤礦及地方政府依法決定關閉的煤礦。省政府特別：“整頓關閉不具備安全生產條件和非法煤礦是國務院的重大決策，是硬任務，必須堅決落實。凡未按規定予以關閉、導致發生事故的，要依據國務院有關規定，嚴肅追究有關領導責任……整頓關閉煤礦的目的是提高煤礦安全生產水平，減少安全事故和損失。到20*年前，使煤礦重特大事故有較大幅度下降。”省政府還召集專門會議提出要求：“各市州人民政府必須完成省政府下達的426處關閉礦井任務，確保關死關實。各市州人民政府要組織編制煤礦整頓關閉的3年、5年、10年規劃……按照國務院關于3年解決小煤礦問題的要求考慮我省的煤炭生產能力和經濟發展對于煤炭的需求關系。”

（二）鼓勵合法煤礦通過規范整合提高和擴大生產規模。煤炭資源整合是指合法礦井間對煤炭資源、資金、技術、管理人才等生產要素的優化重組，以及合法礦井對已關閉煤礦尚有開采價值資源的整合。國發[20*]28號文件指出：“各類礦山都要按照規模化、集約化的原則進行整合，限期達到規定的最低開采規模。”其目的就是淘汰落后生產能力、改變小煤礦過多、過亂、過散的狀況，進一步減少礦山數量。這次關閉、淘汰、減少礦山數量，是與整合結合起來進行，通過整合來實現減少。更符合“減少礦井個數，確保煤炭產量”的要求，使基層貫徹執行更具操作性。對于淘汰的標準，國家安全生產監督管理總局等十一部委局會《關于加強煤礦安全生產工作規范煤炭資源整合的若干意見》（安監總煤礦[20*]48號）明確提出：“20*年末淘汰年生產能力在3萬噸以下的礦井，壓減小煤礦數量，提高礦井單井規模，經整合后形成礦井的規模不得低于以下要求：……西南和中南地區9萬噸/年。”對現有達不到最小規模標準的小煤礦，采取由大型煤炭企業收購兼并重組改造一批；小煤礦之間實施資源整合、聯合重組、壯大發展一批；不具備安全生產標準和整合、改造條件的，淘汰關閉一批。力爭用三年的時間完成。”省政府也明確規定：“鼓勵省煤炭產業集團和其它優勢骨干煤礦企業依法進行兼并、收購、改造、參與煤礦資源整合。”省經委等七個部門也要求：“按照‘整合提高一批、擴能改造一批、淘汰關閉一批’的工作思路，在2年內，重點對3萬噸/年及以下的各類礦井進行全面整合與淘汰。”（川經發[20*]218號）隨著時間的推移，國家還將會依據煤礦安全生產形勢，不斷地調整煤炭行業的產業政策，對單井生產能力的規定還會逐步提高，以實現總理“推進煤炭行業重組，加快大型煤炭基地建設和大型煤炭企業發展”的要求。

（三）通過技改擴大生產能力。省經委等七個部門要求，對“不具備資源整合條件，但煤炭儲量較大或有增擴資源條件、不存在重大安全隱患的礦井，可通過擴建提高生產能力。”

（四）自然淘汰一批。國家安全生產監督管理總局提出：“煤炭資源接近枯竭且分別在20*年、20*年年底前采礦許可證到期的煤礦，采礦許可證到期后及時注銷其各種證照，當年依法予以關閉。”

三、加快*煤炭產業整合的對策措施

加快煤炭產業整合不是權宜之計，更不是做花樣或表面文章，對于提高煤炭產業的安全生產水平，降低事故頻率，保護人民群眾生命安全與社會財富，減輕各級人民政府在安全生產環境保護上的壓力，提高資源利用率和服務年限、提高生產能力和規模效應等方面都具有重要作用。走整合之路是我們正確、合理和優先的選擇。前不久，我們組織相關部門和*、綿竹兩市到外地學習借鑒先進經驗，同*、綿竹多次協商，制定了全市煤炭資源整合方案。其主要內容是：全力加快我市煤礦的資源、資產的整合進度，爭取在20*年度減少6個煤礦，保留38個煤礦；20*年度減少7個煤礦，保留31個煤礦；到2009年再減少8個煤礦，保留23個煤礦；到2015年（即國家煤礦整頓的10年規劃結束時），全市保有煤礦數在15—10個之間。屆時，全市煤炭年產量180萬噸左右，單井年生產能力最小的達9萬噸，最大的達27萬噸。目前，此方案已經市政府常務會議批準并上報省政府。

為了保證上述目標的實現，我們必須在具體工作中認真貫徹好以下原則：

（一）整合提高為主，技改擴能為輔。鼓勵優勢煤礦兼并、收購、購買有一定資源、生產規模偏小、管理水平偏低的劣勢煤礦。這是一個一舉幾得、皆大歡喜的好事：一是符合上級要求，減少了礦井個數；二是減輕了各級政府在安全生產上的壓力，礦井少了，發生安全事故的點就少了，發生的頻率就減小了；三是回采率提高了，使有限的資源得到了較充分的利用，節約了資源；四是企業生產規模上去了，成本降低了，效益增加了，還可以抽出更多的資金用于安全和環保；五是各方的既得利益基本得到保護，整合方擴大了生產規模，增加了經濟效益，被整合方收回了投資，務工人員尤其是那些骨干還可繼續務工；六是礦井數減少，但單井生產能力提高，年產量可以保證少減甚至不減；七是政府采用經濟的辦法推進，可以減少阻力和矛盾。技改擴能，就是對有資源、有一定優勢但現在生產規模比較小的煤礦允許通過投入資金改造生產系統和安全設施，使自己的生產能力達到國家產業政策的要求。雖然整合也有一個適當投入的問題，但相比之下技改擴能的風險大一些。因為國家會依據安全生產和煤炭生產形勢適時調整和提高單井生產規模，一兩年前關閉的是1萬噸/年以下的煤礦，現在已開始關閉3萬噸/年及以下的煤礦，再過一兩年就可是6萬噸/年及以下的煤礦，技改擴能可能跟不上這種要求。至于關閉，是我們萬不得已才采取的辦法，比如礦井達不到國家產業政策要求的最低生產能力，或是資源已經采盡，或是發生了安全事故等。關閉就是吊銷證照，拆除井內設施，遣散所有人員，直至炸毀井洞。這顯然是我們不愿意的，因為它對很多方面的既得利益是一種強制性的損失：業主收不回投資，附近老百姓無法務工，寶貴的資源不能發揮作用等。所以我們應抓住機會，鼓勵企業間的整合，對那些既可整合、也可技改的煤礦首選整合，市、縣（市）、鎮（鄉）、村共同努力，全力推進；要引導業主放棄“寧做雞頭，不做鳳尾”的過時觀念，引導鎮（鄉）村樹立“不求所有，但求所在”的意識，引導相關部門從安全、環保、資源的角度來重視、抓好這項工作，實現安全事故下降、環境和資源得到保護，各方利益得以依法維護，礦井數減少，煤炭產量得以確保的目標。

（二）政府指導，企業為主，輔之以經濟的辦法。一是政府要發揮好指導作用。政府是安全、環保的第一責任人，對此負有主要的領導責任，市、縣兩級政府必須高度重視。省政府規定“關閉煤礦工作的責任主體和執行主體是縣級人民政府”，各級政府要導好向，把好關，資源整合方案由資源利用單位上報，縣級政府審查，市州政府同意后報省審批。二是要以企業為主體，在自愿的基礎上，積極主動地尋求整合對象，編制整合方案，主動申報，著手整合實施。三是要采用經濟辦法。整合的前提條件是有償的，決不是無償地占有別人的財產。整合的一方可以投資入股，放棄經營權，由優勢一方經營，也可在獲得受讓方補償后全部轉讓，徹底放棄所有權。不管采取哪種辦法，都必須是在符合國家規定，雙方自愿，共同認可的情況下進行。對資產的認定可以聘請中介機構進行評估，甚至公證。政府尤其是職能部門既要加強指導，包括給整合雙方牽線、搭橋，提供必要的平臺和幫助，又要防止直接行政干預，更不能摻進部門或個人的私利。

（三）鼓勵優勢煤礦利用整合做強做大，加快發展。總理要求：“產業集中度低，企業規模小，生產過于分散，是煤炭安全事故頻發的一個重要原因。要進一步深化改革，打破地域、行業和所有制界限，推進煤炭行業重組，加快大型煤炭基地建設和大型煤炭企業發展。”提高單井生產能力、規模化生產是今后煤礦發展的方向。省政府明確要求新建煤礦單井井型不得低于9萬噸/年，并且把淘汰單井規模由1萬噸/年提高到3萬噸/年，以后9萬噸/年以下的礦井都將淘汰。我們應該抓住機遇，鼓勵優勢煤礦利用整合去做強做大，把自己在技術、管理、設施等方面的優勢充分發揮出來。目前，尤其應充分利用天池集團因建礦早、采煤時間長而技術力量較強、采挖隊伍過硬、管理水平較高、安全設施到位、搶險救援能力具備的優勢，整合市內的其它煤礦。既可以解決我市煤炭資源持續利用問題，更重要的是可以解決該公司近幾年無煤可挖、難以為繼的燃眉之急，確保企業的穩定，也可為公司徹底改革提供空間。同時，企業也應在繼續加強管理團隊的建設、不斷提高員工素質、強化安全生產的前提下，主動參加整合。

（四）實事求是，科學合理。煤炭資源或煤礦的整合，必須按照科學規律辦事，符合“技術上可行、經濟上合理”的要求。經委、國土資源、煤管等部門要派出得力人員深入企業，加強指導，尤其是在前期把關、方案編制、上下協調上做好工作。整合雙方必須符合這次整合的條件，整合方案由專業機構具有質資的專家或專業技術人員編制，要依據資源的特點和實際，深入現場，實地踏勘，不能隨心所欲，胡編亂造，更不也許強行整合。應經過認真編制和反復論證，使整合后的礦井能達到“四個一”（即一個礦區內一個礦權、一個法人、一個獨立的生產系統、一個經營團隊）、生產規模提高（特殊情況下不小于6萬噸/年）、技術水平提高（采用先進的工藝和設備，科學管理），符合“技術可行、經濟合理”的要求，以保護整合各方的利益。