城建局未來城鎮化調研報告
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一、城鎮建設現狀及存在的主要題目
(一)*城鎮建設發展歷程:
回顧*城鎮發展的歷程,大體上可以概括為三個階段:第一階段,從*解放到上世紀90年代初,縣城城鎮建設基本屬自由發展階段,發展無規劃,政府投進少,基本上只滿足市民的居住需求,城區居住面積不足1平方公里;第二階段,從*年到*年,這8年,大體上算*城鎮的起步階段,真正動起來是在*年小平同道南巡談話后,縣委、縣政府搶抓機遇,由盤水鎮組織實施,借國家實施房改政策的東風,以改善基礎設施和居住小區為突破口,拉開了*城鎮化建設的序幕,縣城初步建成了*市場,購物中心,吉園小區,衛星小區,*路小區等,在此期間,隨著經濟的發展,部分單位新建辦公樓和集資建房,縣城建筑面貌明顯改觀。*年縣城曾被省委、省政府命名為“文明縣城”,全州城鎮建設經驗交流現場會在*召開,當時*小城鎮建設在全州名列前茅,在縣城建設的帶動下,以*金葉小區,*飛龍小區、*小區等為代表的小城鎮建設初步建成。有11個鄉(鎮)編制了小城鎮建設總體規劃并獲縣政府批準(*、*、*至今未編制)實施。縣城建成區面積拓展到1.5平方公里,人口從1.5萬發展到2.0萬人左右。第三階段,從20*年至今,以完善城鎮化配套功能為重點,一手抓舊城改造,一手抓新區開發,建成了以居住為主的*商貿區、酒廠片區(安居工程),以財政、國土為主的馨園住宅區,完成了新車站至林業局路段改造、勞動街改造,縣城供水改擴建工程、休閑運動場、燈光老年之家,游泳池建成投進使用。啟動了普天大道建設,城鎮配套功能不斷完善,以“整臟治亂”為重點,投進經費對縣城主次干道進行美化、亮化,種植行道樹、安裝照明路燈、展設人行彩磚,加大了對縣城的整治,在縣城建設的帶動下,*、*、*等小城鎮建設也有較快發展,“十·五期末”縣城建城區2.54平方公里,全縣城鎮化率達17%,與全省均勻水平相比低9.9個百分點.
(二)存在的題目
一是經濟結構單一,政府投進不足。*財政收進,以煤碳、烤煙為主要支柱。20*年財政收進達1.8億元,但各項支出大,各鄉(鎮)基本只能保正運轉,用于城鎮建設的投進較少。二是產業化進程緩慢,沒有重大項目支撐。*屬農業縣,產業化程度低,多數鄉鎮經濟收進靠種養殖業和勞務經濟,城鎮居民因消費和購買力低導致二、三產業發展不看。三是規劃和建設出發點低,城鎮品位難以提升。雖縣城和多數鄉鎮也編制了總體規劃,但規劃出發點低,配套設施不完善。一些鄉鎮是以路為集,公路修到哪里,住房就建到哪里。加上在鄉鎮沒有設立治理機構,由縣局村管站僅有的2名工作職員對13個鄉(鎮)進行監管,點多面廣難以進行事前監視,多數是事后補辦手續,導致規劃執行難。在建設方面,由于經費投進不足,沒有編制控制性詳規和修建性詳規,城市治理技術規定還沒有出臺,在實施監管時,可操縱性不強,導致街景、立面、效果、層高等方面無章可依。城鎮建設存在雜亂性和自由性。四是受地理條件制約,建設本錢高。縣城所在地四面環山,地勢不平坦,可利用土地少,新開發的普天大道,就是采取劈山填土的現代愚公移山精神來建設,投資大、本錢高、周期長、困難多,除*、*、*、*4個小城鎮地勢較為平坦外,其余小城鎮均受到地理條件制約。五是房地產業起步晚,市場培育不夠成熟。*房地產業從*年開始啟動,目前僅有2家房地產開發企業,規模小,企業自身資本積累少,實力不足,導致項目建設進度緩慢。由于征地拆遷本錢高和相關政策性稅費增加和調整,加上居民可支配收進的增加,以及住房供給體系沒有形成,導致房價漲幅過快,房地產開發有待進一步規范。
六是征地拆遷工作難。近年來,國家對土地審批嚴格控制,各種稅費的增加和調整,給征地工作帶來很多困難,在存量土地上實施舊城改造,拆遷安置難度大,部分被拆遷戶無理要求,漫天要價,輕易引起上訪事件和產生不穩定因素。目前征地補償實行貨幣化一次補償外,沒有根本上解決失地農民的后顧之憂,對于城中居民的拆遷安置,作為單位職工的,采取拆一還一就地安置的方法安置,但居民住戶就因生產生活需要不同意按此種模式安置,假如異地征地安置,由于配套設施和居住習慣的原因,難度更大。七是基礎設施不配套,城鎮治理難度大,隨著社會和經濟的不斷發展,城鎮人口的增加,給城鎮建設治理帶來很多突出題目,諸如縣城道路狹窄,功能分區不公道,建設標準低,基礎設施落后等等給縣城治理帶來很多困難。例如,目前縣城公交客運主要是三輪車,但是三輪車形象差,品位低,影響*的對外形象,省、州要求應予取締,用公交客運和出租車取代三輪車,但目前縣城建成區面積小,客運線路短,道路窄,僅是公交車停靠點就很困難,更談不上出租車的停靠待客地方。因此,城鎮治理難度大,縣城品位難以提升。
在20*年年初的*“兩會”期間,縣委、縣政府在認真調查研究的基礎上,提出了*今后經濟發展戰略是突出抓好“四化一基礎”(農業產業化、產業化、城鎮化、民營化、基礎設施建設),其中城鎮化的總體戰略是在重點抓好縣城建設的同時,加快*、*、*、*等鄉鎮小城鎮建設,尤其要以煤電化一體化產業集群為切進點,認真抓好涵蓋*、*、*等鄉鎮50平方公里的*煤化工循環經濟產業園區和現代化產業城鎮的各項前期工作,拉動*、*、*等鄉鎮的小城鎮建設步伐,加快城鎮化進程,使城鎮化與產業化良性互動。縣城建設要以鎮勝高速公路在縣城規劃區設置互通立交和320國道改線為契機,加快縣城向東拓展,在新區開發建設上,要執行“三高”(即高出發點規劃、高標準建設、高效率治理)標準,實現“四化”(即硬化、綠化、凈化、亮化)要求,不斷完善城市功能,著力提升城市品位,努力打造縣城新姿。按照這一要求,對未來城鎮化建設提出如下思考:
(一)、深化熟悉,克服畏難思想。城鎮建設首當其沖就是要涉及農民土地征用、房屋拆遷和安置。近些年來,一些地方在土地征用和拆遷安置中,因與民眾利益關系處理不當,引起不少群體事件和群體上訪,以致土地征用、拆遷安置成為當前社會熱門,也是城鎮建設的難點。如普天大道建設,從20*年就開工,因土地征用和拆遷題目扯皮不斷,縣委縣政府高度重視,雖多次召開會議研究解決,但阻力不小。*鎮新市場建設項目,20*年省發改部分就已批準補助資金建設,就因土地征用困難,至今未能開工。一些項目的實施,還引發群眾進京和到省、州上訪。征地和拆遷安置帶來的矛盾,使一些城鎮的領導產生了畏難情緒,加之這些年鄉鎮主要領導更換頻繁,不少干部有“為期一任,但求穩定”的思想,對城鎮的發展不謀思路。因此,建設城鎮,發展城鎮,首先必須解決好干部的思想熟悉題目。城鎮干部特別是黨政主要領導干部,要以科學發展觀的思想,充分熟悉推進城鎮化是解決“三農”題目的根本出路,是創造更多就業崗位,轉移農村剩余勞動力,促進經濟結構調整,擴大內需,促進經濟持續增長,是全面建設小康社會的必然選擇。要樹立“建好城鎮就是最大的政績”觀念,樹立“為官一任,謀一方發展”的觀念,樹立“辦法總比困難多”的觀念,克服任期短期行為思想和畏難思想。對條件成熟,看準可以實施的城鎮建設項目,說干就干,雷厲風行,明確職員,落實責任,一干到底,干出成效。在實施過程中要敢于碰硬,以敢為人先的勇氣,宏大的膽識,振奮的精神和務實的作風,多開展調查研究,多集思廣義,多開拓新思路新辦法,努力謀求城鎮的建設和發展。
(二)、轉變觀念,樹立經營理念。城鎮建設,靠政府投進有限,靠上級支持更不現實,必須樹立經營城鎮的理念。城鎮是一個最大的國有資產,對它的經營治理產生的效益,比抓工廠、企業還要大,從盤水鎮四區合作社98平方米土地拍賣收益75萬元、縣印刷廠700平方土地拍賣收益170萬元等事例已充分地證實了這一點。城鎮資產除土地使用權外,如出租車經營權、公廁經營權、橋梁、道路、雕塑冠名權、廣告牌經營權等等,這些都是城鎮政府把握的國有資產,我們要善于發現它,可以運用市場機制,對城市空間和作為城市功能載體的自然資本(如土地)和人力作用資本(如路、橋)及相關無形資產(如橋梁、街道冠名權)等進行重組和運營,從中獲取收益,并把收益重新投進到城市建設的新領域,走以城養城、以城建城、以城興城的城建市場化之路,在政府投進有限的情況下,實現城市的自我轉動、自我積累、自我增值。
1、盤活土地資源。土地是城鎮的載體,是城鎮經濟和社會發展的最基本的生產要素,是最具體最大的一項資產。土地治理法第八條規定,城市市區的土地屬于國家所有,各級人民政府是其治理主體。政府要使土地轉化為資本,只有通過活動,即出讓、抵押、出租等方式,激活死的資產,賦予其資本的屬性,才能實現由資產(或資源)轉化為資本,使城鎮土地和空間升值。城鎮以土地生財,盤活土地存量,要采取市場運作的方式,對土地一級市場政府要壟斷,對土地二級市場要放開搞活。壟斷土地一級市場,其運作的主要特點:一是政府抓土地"同一收購",將城鎮規劃區內凡需要盤活的土地一律由政府收購儲備,政府可以組建土地儲備中心,由財政先預支一部分資金作為周轉,也可以由儲備中心貸款運作。二是政府抓"同一批租",將城鎮規劃區內的土地,特別是經營性房地產開發用地由政府供給。通過土地收購--土地儲備--土地出讓形成土地一級市場的政府壟斷。開放搞活二級市場,其運作的主要特點是:一是凡需在城鎮取得土地使用權的單位、開發商和個人,先到有關部分如土地交易中心登記,由土地交易中心根據要求、地段、地塊狀況,確定最低價,二是組織公然競價。這樣既保證了開發城市土地依法進行,又使城市載體實現其經營的最高利潤,使土地成為城市建設最重要的融資渠道。
2、打造融資平臺。實現城鎮資源資本化,就要建立城鎮多元化投資體制,創新城鎮發展的融資機制,遵循市場競爭的原則,打造一個公平的融資平臺,盤活民間個人、企業、外資的資本存量。例如公共停車場、城市公交線路、垃圾處理場、公廁、道路、公園、廣場。這些都屬政府投資所建,以追求社會效益為目標,經常是投進多,維修治理耗費大。如建一間公廁投資就是上十萬元,往往是建成后缺乏維修和治理資金,無人治理,臟亂嚴重。假如通過公然拍賣,出讓其經營權和保潔權,這些物化資產就轉化為資本,新的治理者從追求利潤最大化和規避風險的本能出發,會千方百計往經營好、治理好,從而實現政府投資最小化、社會效益最大化。
3、政府資源有償使用。如公共場所和建筑物上的廣告權也是一種政府資源,只有政府或其授權部分才能決定由誰使用,假如通過公然招標、拍賣使用權的方式,使之具有資本屬性,它將升值并為政府帶來很大的經濟效益。再如一些城市的街道、橋梁的冠名權,過往由政府授權有關部分對城市街道、橋梁等起一個一般意義(或具有紀念意義、教育意義)的名稱,不具有貿易價值。假如通過拍賣等方式,向社會公然拍賣冠名權,冠名權就具備資本屬性,產生了價值。
4、轉變投資模式。堅持“政府主導,市場運作,社會參與”的原則,轉變過往依靠政府投進、經營的辦法。可采用BOT(建設一經營一轉讓)、TOT(轉讓一經營一轉讓)方式,或者在城鎮建設領域引進股份制,股份合作制,拓寬融資渠道,盤活存量資產,實現國有資產保值增值。
5、講究建設本錢。既然城市要“經營”,就必須考慮“本錢”。因此,在城市建設上不僅要提“高出發點規劃、高標準建設”,而且要避免重復建設,要留意“低本錢投進、高效率運行、高效能治理”。就*的財力而言,迫切需要跳出長期以來主要靠財政投進城市建設的舊模式,樹立城市建設也要講產出、講本錢,基礎設施和環境建設、城鎮形象也是生產力的觀念,走出一條有償使用、公道分擔、多渠道和多元化投資的城市建設新路子,用市場經濟思維發展城鎮,把經營城鎮作為加快城鎮可持續發展的有效途徑
三、突出重點,捉住關鍵環節。推進城鎮化,抓好規劃、建設、治理三大環節是重點。俗話說,規劃是龍頭,建設是基礎,治理是關鍵。
(1)規劃之所以說是城鎮建設的龍頭,其意義在于它對城鎮的建設和發展起指導和控制作用,這個作用主要是通過對城鎮空間尤其是土地使用的分配和安排來實現的,規劃要經專家評審,一但批準,就是一個法律性的文件,城鎮政府就可據以進行城鎮未來的空間構架和宏觀調控,指導城鎮建設,避免盲目性和重復建設。但是在*城鎮建設中,不少城鎮干部對規劃這個龍頭的地位熟悉不足,8鎮一鄉(盤水、*、*、*、*、*、*、*、*鄉)在*至20*三年間都已編制城鎮總體規劃,一些鄉鎮因領導變動頻繁,現在連規劃圖紙在哪里都不知往向。一些鄉鎮即使費了九牛二虎之力搞出個規劃來,又不研究制定具體的規劃實施和治理辦法,使規劃束之高閣,成了“規劃規劃,圖上畫畫,墻上掛掛,不如領導一句話”。由于無視規劃,終極結果造成建設檔次低,跟不上形勢,建了又拆,拆了又建,造成重復投資和浪費。為此,我們要吸起教訓,必須增強規劃的龍頭意識,按照“高標準,高出發點”的要求,今年要完成縣城總規的修編和上報審批。*鎮要依托煤化工項目,結合50平方公里煤化工循環經濟產業園區,可按遠期(15年)容納10萬人、近期(5年)容納3萬人的設想,把*規劃成現代化的產業城鎮。對其它一些未編制規劃的*、*等集鎮和規劃滯后已起不到指導作用的*等城鎮,要及時組織規劃修編,在規劃修編前要作好策劃,規劃過程中要組織專家評審,力求規劃具有科學性、適用性、前瞻性,指導城鎮建設。規劃一經批準,就要嚴格執行,不得隨意修改。
(2)城鎮建設必須在規劃的指導下進行,凡在城鎮規劃區內的土地利用和各項建設活動,必須服從城鎮規劃,果斷執行建設項目選址意見書、規劃用地許可、建設工程規劃許可的“一書兩證”制度,任何單位和個人不得占用規劃的道路、廣場、綠地、進行違法建設,房屋建設不得侵進道路紅線,不得壓占地下管線。城鎮基礎設施建設,可以學習一些搞得好的城市的做法,組建城鎮建設投資公司,使其成為城市基礎設施的建設主體,以便其開展貸款、融資等籌資活動,實行有償開發,轉動發展。大力推行城鎮建設與房地產開發相結合的建設方式,按照“同一規劃、同一征地、同一開發、同一出讓、同一治理”的“五同一”原則,實行連片建設,只有這樣才能提升城鎮的品位和形象。
(3)城鎮治理,重在隊伍建設。在全縣的8鎮6鄉中,20*年以前僅盤水鎮有*監察隊伍。為加強對城鎮的治理,20*年*縣委常委就專門召開過會議進行研究,縣編委以文件明確七鎮一鄉(*、*、*、*、*、*、*、*鄉)設立*中隊,編制3—6人,職員實行聘用制,自收自支。由于收費來源有限,自收自支難以養活*隊伍,自目前為此,除*、*組建了*中隊外,尚有5鎮一鄉(*、*、*、*、*、*)未組建*機構,以致這些城鎮成了無人治理的現象,城鎮臟、亂、差、亂搭亂建現象嚴重,從最近的全縣“整臟治亂”檢查來看,充分地反映了這些題目。因此,在各城(集)鎮組建*隊伍,是推進城鎮建設和發展的迫切需要。
*隊伍是代表政府執法,天天都要和那些亂擺攤、亂設點、亂貼畫、亂丟撒、亂搭建的行為作斗爭,這支隊伍必須要作風良、辦事公、敢碰硬,要熟悉城鎮治理的相關法律、法規和規章,要素質高,能夠代表政府的執法形象。聘用臨時小工不具有執法資格。要完善政策,在原來已明確編制的基礎上,落實*經費,從各鄉鎮的正式工作職員中擇優選擇素質過硬的職員進進*隊伍。要加強*職員的培訓,不斷進步他們的執法水平和治理能力。只有這樣,才能實現城鎮建設“高出發點規劃、高標準建設、高效率治理”的有機結合,才能使*城鎮化建設能夠有序推進。
