銀行監管制度

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銀行監管制度范文第1篇

一、傳統銀行業監管方式的缺陷

傳統的銀行監管一直圍繞著兩個出發點展開：一是制定各項強制性標準和合規要求，要求金融機構的各項指標不得低于或高于規定值；二是構筑公共安全網，提供隱性或公開的金融機構破產保護，以保護債權人、尤其是個人儲戶的利益。這種傳統的銀行業監管方式確實在一定程度上減弱了金融機構的經營風險，保護了存款人的利益。但隨著銀行業經營環境及其自身的不斷發展變化，這種方式逐漸顯露出它的缺陷。90年代以來，銀行業虧損倒閉的事件頻頻發生，如巴林銀行、里昂信貸、大和銀行、住友銀行等先后陷入經營困境，造成巨額損失。這進一步說明了，現在的金融環境下傳統的監管方式已是難以適從，面臨著巨大挑戰：

1．金融自由化侵蝕了傳統監管方式的基礎。歷史地看，監管者為防范風險而進行的監管活動，與國際銀行界為開拓市場而進行的金融創新，常常表現為不斷推進的動態博奕過程。如果說60年代和70年代的金融管制與金融創新基本上處于一種“貓鼠追逐”的狀況，那么，進入80年代，西方掀起金融自由化浪潮，許多國家放松了對銀行業的管制，由此使得金融業務大量交叉滲透，表外業務的增長異常迅速，其中金融衍生工具的迅猛發展也成為金融自由化過程中最重要的內容。

雖然金融自由化和金融危機間并無直接的關系，但許多銀行體系卻隨著自由化經歷了嚴重的問題。特別是沒有健全嚴密的內控體系和審慎的監管體系，致使不斷發展的銀行業中所蘊含的風險迅速增加。如金融衍生工具刺激了越來越多的國際銀行從事投機交易，金融衍生工具也就由避免風險的金融工具變成了最危險的金融工具。“虛擬經濟”的不斷膨脹，已越來超脫離實際經濟運行，并使得銀行業傳統的監管方式日益捉襟見肘。

2．銀行兼并浪潮向傳統的監管方式提出了新的挑戰。90年代以來，國際銀行業并購事件層出不窮，形成席卷全球的銀行兼并浪潮。銀行業的兼并風潮向傳統的監管方式提出了新的挑戰。首先，銀行業的兼并加強了銀行業的集中程度。銀行業的集中，一方面可以提高抗風險能力，另一方面也容易因風險管理不當而積重難返。西方金融界有一種說法；“太大了，以致不能破產”。超級銀行、巨型銀行出現問題甚至是倒閉，對金融體系、甚至于整個社會經濟意味著災難性的打擊。1986年美國大陸伊利諾斯銀行和1995年巴林銀行的危機，都曾引起國際金融界的巨大恐慌。因此，如何加強對越來越多的超級銀行、巨型銀行的監管，是國際銀行監管所面臨的一個新課題。其次，銀行業的兼并風潮使全球金融市場的競爭逐步進入壟斷競爭時代。因此，防止超級壟斷、維護平等競爭秩序、防止金融風險在惡性競爭中累積，就成為監管當局最為迫切的任務之一。第三，銀行業的兼并在推動銀行規模擴大的同時，也逐漸沖淡了銀行業與證券、保險等行業的界限，新興的超級銀行業務品種繁多，業務區域遍布全球，這無疑加大了國際銀行監管的難度，使各項監管措施更加難以及時、準確、有效地實施。

3.全球銀行業的國際化對穩健的銀行監管提出了新的要求。銀行國際化在給國際金融市場帶來空前繁榮的同時，也帶來了巨大的潛在風險。據國際清算銀行1996年的統計，在銀行業為主導的外匯交易市場上，日交易規模估計可達1．2萬億美元，幾乎為1989年的兩倍；許多商業銀行進行大量風險極高的OTC交易，到1995年3月底，合約總額達41萬億美元。由于國際銀行間的業務往來空前增加，風險的累積、擴散十分迅捷，在全球支付與清算系統中，一旦某家銀行出現問題不能按時清算，必然會造成全球性的連鎖反應。

4．轉型經濟和新興市場的發展要求調整國際銀行業的監管。轉型經濟和新興市場的發展，使得這些國家的銀行業獲得了新的發展空間。在世界經濟一體化浪潮的推動下，一方面發達國家的銀行業在轉型和新興市場的發展潛力和盈利機會的吸引下，開始向這些地區擴張；與此同時，發展中國家也紛紛加快金融改革步伐，如推進本幣自由兌換、開放金融市場、放松外資銀行進入管制和國際資本流動管制，并在國外廣泛設立分支機構，這就使得轉型經濟和新興市場在國際銀行業中的重要性不斷趨于上升。但是，在傳統的國際銀行業監管原則的制定中，考慮轉型經濟和新興市場方面十分有限，這就使得原來的監管原則對于新興市場和轉型經濟來說顯得有些隔靴搔癢。

二、有效銀行監管制度的核心內容

“如何適應新的變化情況來建立一套有效的監管制度”、“如何提高監管當局反金融危機的能力”是各國監管當局在不斷思考和不斷控制的問題，巴塞爾委員會1997年推出的“核心原則”和新近公布的“新資本協議框架”正是這樣一種努力所取得的成果。這些成果表明，一套有效的銀行監管機制具備這樣一些因素：

1．進行全面的風險管理。1988年“巴塞爾協議”起草時，由于銀行業仍側重于傳統的銀行業職能，信用風險被視為最重要的風險要素。但是，隨著國際金融市場的蓬勃發展和銀行業國際化趨勢的增強，僅僅管理信用風險也就難以滿足有效監管的要求了。對信用風險、市場風險、國家和轉移風險、利率風險、流動性風除、操作風除、法律風險、信譽風險等各種風險實施全面風險管理，成為銀行業監管的一個重要趨勢。在各個局部風險的管理方面，巴塞爾委員會的探索也是富有代表性的。巴塞爾委員會的“銀行業有效監管核心原則”和“新資本協議框架”，更使防范銀行業風鹼的視野大大拓寬。金融機構自身也正在努力提高資本充足率的同時，認真考慮如何控制交易風除。可以說，銀行業已經進入了一個全面的風險管理時期。

2．加強銀行內部風險控制。90年中期，“巴林風暴”和“大和風波”使國際金融界大為震驚。對于這兩個風險案例，人們的一個共識是：巴林銀行倒閉和大和銀行巨額虧損的根源在于內部控制系統不完善。這同時也說明，商業銀行內部監管是銀行風險的基礎和關鍵所在，離開商業銀行完善的內部控制和風險監督，外部監管的有效性是難以得到保證的。因此，在強化中央銀行外部風險監管的同時，需要商業銀行加強其內部風險管理系統和市場監督。新西蘭儲備銀行于1996年1月起推行新的監管制度，提出央行雖然有責任保護銀行體系，但是當銀行出現問題時，中央銀行不再出面挽救，并希望商業銀行完善其內部控制制度。這項改革旨在完善商業銀行在存款保險和央行挽救下產生的道德風險危機問題，避免銀行過度冒險，刺激銀行加強控制經營風險、提高董事會的管理質量。德意志銀行為加強內部監督控制，實行全員控制和全員監督，即有專業控制，又有地區和部門控制，職責明確，責任到人，已形成一套較為科學和完整的內部管理體系。英國的巴克萊銀行努力準確衡量經營風險并對風險定價，在放款時，還對信貸風險設立特殊的準備金。

3．改善信息披露制度，引入市場約束。準確、及時、充分地獲取和處理各種信息，是對銀行業實施有效監管的一個基本前提。因此，完善信息披露制度也成為對銀行業加強監管的一個重要的趨勢。巴塞爾委員會新近推遲的“新資本框架協議”對銀行的資本結構、風險狀況、資本充足狀況等關鍵信息的披露提出了具體的要求。新框架充分肯定了是具有迫使銀行有效而合理的分配資金和控制風險的作用，穩健的、經營良好的銀行可以以更為有利的價格和條件從投資者、債權人、存款及其他交易對手那里獲得資金；而風險程度高的銀行在市場中則處于不利地位，它們必須支付更高的風險溢價、提供額外的擔保或采取其他安全措施。于是，這種市場懲罰機制可以促使銀行保持充足的資本水平，支持監管當局更有效地工作。為了確保市場約束的有效實施，必然要求建立銀行信息披露制度。新資本協議框架中所要求的信息披露的潛在參照標準是美國的銀行信息披露要求，如大型銀行要求按季度披露范圍廣泛的風險信息。

4．建立起銀行監管的國際合作機制。隨著銀行業的國際化，金融風險在國家之間相互轉移、擴散的趨勢不斷增強，加強銀行業監管的國際合作變得日益重要和迫切，全球性統一監管成為大勢所趨。在全球性統一監管的進程中，巴塞爾委員會、國際貨幣基金組織等國際機構發揮了重要作用。目前，國際銀行監管的雙邊合作盡管少些，雙邊信息溝通的主要形式是監管當局之間的非正式交流，但由于非常及時和靈活，同樣起到了溝通信息的作用，在處理銀行危機時尤其如此。

概括地說，有效銀行監管的核心內容包括全面風險管理、外部監管、內部控制以及市場約束四大支柱，且這四大支柱是緊密聯系在一起的。

三、有效銀行監管機制中監管主體的選擇

一些國家負責研究金融體制改革和銀行立法的官方組織幾乎都提出了應該由誰來履行銀行業監管職能的問題。對于轉軌的中國來講，認真、謹慎地思考這一問題顯得尤為重要。因此，銀行業監管的這種制度結構和決策過程涉及許多利益并從根本上決定著銀行業監管的效果。

綜觀世界各國，銀行業監管主體有由中央銀行負責的，有由財政部門負責的，有由政府設立專門的銀行監管機構負責的和由中央銀行聯合其他銀行業監管機構共同負責的，形式不一而足（具體見表1）。但近年來，面對金融業競爭的激化、經營風險上升和銀行業監管難度增加的現實，國際上銀行業監管主體有了相應的變化：一方面原來有些國家多頭、重疊的金融主體逐漸趨向單一。另一方面，許多國家中央銀行的監管職能得到不斷強化。

對于中央銀行作為主體的監管形式，人們不免會有這樣的疑問：一是中央銀行是否應獨立承擔監管職能；二是央行一身二任是否影響其銀行業監管職能的發揮。參照各國經驗，我們可以做這樣一番思考：

首先，中央銀行是否是作為監管主體的最佳選擇。從理論和一般意義上講，在現代市場經濟條件下，銀行業監管主體問題主要取決于監管的特點。與其他管制政策相比較，銀行業監管特點在于它的公益性、廣泛性和復雜性。銀行業監管的復雜性又主要體現為其專業性和技術性。銀行業監管主體問題的這些特點從理論和邏輯上規定了有效的監管制度應當在一個更為特定和一般的制度結構中產生。這種特定和一般性的銀行業監管制度結構從理論分析和探索的意義上看，至少包括以下要點：（1）銀行業監管主體的充分獨立性和自主性；（2）金融監管機構的技術性和專業性；（3）金融監管的分支機構與集中統

上述規定性表明，只要中央銀行具備充分的獨立性，并且法律賦予其監管金融業的職權，那么它就構成金融監管主體或機構的最佳選擇。這不僅因為金融監管的某些目標與中央銀行的貨幣政策目標直接相關，而且還在于中央銀行所具備的法律地位、與銀行的廣泛聯系、高度的專業性和技術性、廣泛分布的分支機構等“資源條件”，使得中央銀行最適宜充當金融監管主體的角色，它能比其他政府機構更為有效地和低成本地履行金融監管的職責。正因為如此，在現實中無論是單一的金融監管模式還是多頭的金融監管模式，中央銀行均在金融監管過程中發揮重要作用。而且，更多的市場經濟國家選擇了中央銀行集中進行的單一金融監管制度模式。

其次，如何處理央行“一身二任”導致的利益沖突。當前，世界各國的央行一般都擔負著制定執行本國貨幣政策和對本國金融體系進行監管的雙重職能。在市場經濟中，當兩種職能常發生沖突，中央銀行一身兼二任，會不會影響其監管職能的發揮呢？這就是問題之所在。

中央銀行執行監管職能時，面臨的主要問題是，當央行執行以抑制通貨膨脹為目的的緊縮政策時，如果因此導致其監管下的銀行破產，這時央行是否應減輕其貨幣政策力度。如，美國聯邦儲備銀行在處理圣路易斯銀行破產案和日本處理“住友”事件時，都面臨過這樣的問題。另一方面，以長期歷史經驗看，還未出現過央行由于拯救某些銀行破產而向社會投放過多貨幣，以致引起通貨膨脹的先例。而且，假設將來真的發生這樣的事態，中央銀行同樣可以通過公開市場操作吸納過量貨幣，從而消除因此產生的利益沖突。事實上，金融監管通過嚴格的風險管理可以為貨幣政策工具的運用創造條件，配合和支持貨幣政策的操作。國外有一種觀點認為，金融監管是貨幣政策的～種工具：存貸比例的監管有利于消除貨幣供應的倒逼機制，增強央行吞吐基礎貨幣的主動權；對清償力的監管可以為公開市場業務操作奠定基礎；對資產流動性監管可以保證存款準備金率的作用力；加強對貸款風險的監管有利于再貼現政策的運用等。

總之，銀行監管是一種補救市場失靈和維護銀行業體系穩健有效運行，并藉以提高資源配置效率及使公共利益不受侵害的制度安排。中央銀行的性質和職能決定了它負有銀行業監管的重要職責。在中國，中國人民銀行無疑是作為銀行監管主體最佳選擇，1995年《中國人民銀行法》也明確了這一點。

四、中國的現實思考

近幾年，隨著中銀信托投資公司被接管收購，中國農村發展信托投資公司被行政關閉，以及廣東國際信托投資公司、海南發展銀行等的倒閉，銀行業的有效監管問題在我國也成為令人關注的問題。我國舊的銀行監管模式總體上是同舊的經濟體制和金融體制相適應的，因而不能適應市場經濟條件下金融機構與金融業務發展對監管的要求。目前，我國的銀行業監管還存在與現實不相適應的環節和方面：（1）對銀行業監管的目標認識模糊；（2）銀行業監管的內容存在盲點；（3）銀行業監管手段單

一、落后；（4）銀行業監督管人員素質不適應形勢發展需要。

面對加入WTO后的沖擊，為了進一步提高我國銀行業監管的協調性和有效性，這要求作為行使銀行業監管職能的中國人民銀行從我國的實際出發，借鑒西方發達國家銀行業監管實踐的成功經驗，轉變監管方式，完善監管機制。

其一，逐步實現由信用風險管理向全面風險管理的轉變。當前，我國對銀行風險資產以及資本充足率的監管，主要是考慮信用風險，基本上沒有考慮利率風險、操作風險等。隨著中國利率市場化的推進，利率波動更為頻繁；銀行業務操作的環節不斷增加，對電腦等的依賴加大，同時也相應加大操作風險。因此，要真實反映銀行風險狀況，就必須考慮利率風險和操作風險。這也顯示，如果不能對利率風險和操作風險進行很好的管理，就必須要配置更高水平的資本金。

其二，央行外部風險監管與商業銀行內部風險控制的協調。為了保證風險監管的有效性，人民銀行要把督促、檢查商業銀行是否建立和嚴格執行完善的內控制度作為風險監管的一個基本的重要環節來抓。此外，在條件成熟時，要建立商業銀行的信息披露制度。要求商業銀行適當披露其財務信息，以利于公眾了解銀行的運作情況，提高銀行體系的透明度，以市場力量來約束商業銀行經營行為，促使銀行穩健經營。通過中央銀行的外部監管、商業銀行的內部控制以及社會力量的公開監督來保證我國銀行業防范和化解金融風險的有效性，提高銀行業抵御風險的整體效能。

其三，建立和健全我國銀行業危機的援救和補救處理體系。銀行業監管中的保護體系包括援救性措施和事后補救措施。前者即指央行擔當最后援助貸款和搶救行為。而事后補救措施的主要形式是存款保險制度，它是保護存款人利益、穩定金融體系的最后一道防線。我國長期以來銀行業監管的目標主要是保證中央銀行貨幣政策的實現。隨著我國市場經濟體制的建立，如何保護存款人的利益這一突出問題提到議事日程。為此，發展存款保險制度是我國銀行監管深入發展的必然舉措。

總之，近年來中央銀行已由過去單純的合規性稽核監督向以防范金融風險為核心的審慎監管轉變，我國的銀行業監管已經開始走上了系統化、規范化和國際化的軌道，但是，與國際銀行監管水平特別是發達國家銀行業監管水平還有一定差距，因此，必須增強中央銀行監管力度，建立科學的銀行業監管體系。為此，我國中央銀行應積極創造條件提高監管人員素質，建立和完善金融機構的信息披露制度、資信評級制度、年檢制度、監管程序以及存款保險制度，明確中央銀行作為最后貸款人的責任。年代中期，“巴林風暴”和“大和風波”使國際金融界大為震驚。對于這兩個風險案例，人們的一個共識是：巴林銀行倒閉和大和銀行巨額虧損的根源在于內部控制系統不完善。這同時也說明，商業銀行內部監管是銀行風險的基礎和關鍵所在，離開商業銀行完善的內部控制構與金融業務發展對監管的要求。目前，我國的銀行業監管還存在與現實不相適應的環節和方面：（1）對銀行業監管的目標認識模糊；（2）銀行業監管的內容存在盲點；（3）銀行業監管手段單

一、落后；（4）銀行業監督管人員素質不適應形勢發展需要。

面對加入WTO后的沖擊，為了進一步提高我國銀行業監管的協調性和有效性，這要求作為行使銀行業監管職能的中國人民銀行從我國的實際出發，借鑒西方發達國家銀行業監管實踐的成功經驗，轉變監管方式，完善監管機制。

其一，逐步實現由信用風險管理向全面風險管理的轉變。當前，我國對銀行風險資產以及資本充足率的監管，主要是考慮信用風險，基本上沒有考慮利率風險、操作風險等。隨著中國利率市場化的推進，利率波動更為頻繁；銀行業務操作的環節不斷增加，對電腦等的依賴加大，同時也相應加大操作風險。因此，要真實反映銀行風險狀況，就必須考慮利率風險和操作風險。這也顯示，如果不能對利率風險和操作風險進行很好的管理，就必須要配置更高水平的資本金。

其二，央行外部風險監管與商業銀行內部風險控制的協調。為了保證風險監管的有效性，人民銀行要把督促、檢查商業銀行是否建立和嚴格執行完善的內控制度作為風險監管的一個基本的重要環節來抓。此外，在條件成熟時，要建立商業銀行的信息披露制度。要求商業銀行適當披露其財務信息，以利于公眾了解銀行的運作情況，提高銀行體系的透明度，以市場力量來約束商業銀行經營行為，促使銀行穩健經營。通過中央銀行的外部監管、商業銀行的內部控制以及社會力量的公開監督來保證我國銀行業防范和化解金融風險的有效性，提高銀行業抵御風險的整體效能。

銀行監管制度范文第2篇

論文摘要：隨著我國加入世貿組織 ，金融市場也將進一步開放。本文作者分析了外資銀行經營中存在的一些問題以及造成這些問題的原因之一 :我國對外資銀行的監管制度存在諸多缺陷。在此基礎上 ，作者指出了加入世貿組織后我國外資銀行監管立法應當遵循的原則 ，分析了新修改的《外資金融機構管理條例》在外資銀行監管方面的改進 ，并提出對外銀行監管立法的一些建議。

隨著我國于2001年12月11日正式加入世界貿易組織后，進一步開放金融市場已成為必然。中國人民銀行2001年12月9日的《關于外資金融機構市場準入有關問題的公告》也承諾在入世后逐步開放銀行業。為此，我國于2001年12月12日修訂了《中華人民共和國外資金融管理條例》（以下簡稱《條例》），新《條例》于2002年2月1日起施行，按照該《條例》，金融領域幾乎所有業務都已經或將向外資金融機構開放。

一、當前外資銀行經營中存在的問題

隨著我國的金融市場對外資銀行進一步開放，大量的外資銀行涌入中國，促進了我國經濟的發展，但是，目前外資銀行的經營也存在諸多問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）多存少貸。在國內主要從事吸收存款的業務，但同時又借貸，將在境內吸收的外匯資金轉移到境外套匯和套利。

（二）轉移在境內營業獲取的利潤。一些外資銀行往往以高利率向其總行借款，同時又將在中國以低利率吸收的存款匯往總行，從而向國外轉移利潤，并逃避我國的稅收管理。

（三）違規經營，少交存款準備金。按照《外資金融機構管理條例》（以下簡稱《條例》）規定，外資銀行應按照一定的標準向中央銀行繳納存款準備金，但一些外資銀行總是想辦法少繳、漏繳存款準備金。

（四）片面追求高額利潤，主要從事一些成本低、風險小、收益高的中間業務。

（五）營運資金不到位。少數外資銀行將營運資金存放于境外，或多次調撥，使運營資金不真實到位。更有一些外資銀行的流動資產達不到規定的比例。按《條例》規定，外資銀行的流動性資產與流動性負債的比例不得低于25%，但實際上有的外資銀行還達不到10%。

（六）利用非價格手段，進行不公平競爭，采用諸如回扣、降低手續費標準、邀請客戶出國甚至接受假憑證等手段與國有銀行爭攬業務和客戶。事實上，這種不平等競爭的背后也隱藏著許多法律糾紛，主要是外資銀行與客戶之間由于不規范經營而引發的法律糾紛。

上述這些問題的存在，無疑將造成國內金融秩序的混亂。根據東南亞金融危機的教訓，金融秩序的混亂將嚴重阻礙我國國民經濟健康、持續、穩定的發展。因此，要使國內金融服務市場更加開放，引進大量的外資銀行，促進我國的經濟發展，必須有完善的金融監管法律制度提供保障。

二、目前我國對外資銀行監管存在的缺陷

以上種種問題和情況，源于外資銀行對利潤最大化目標的追求。但出現這些問題，其根本原因在于中央銀行對外資銀行的監管不力。其表現在中央銀行對外資銀行的監管政策、措施、手段等方面，但總體來看，最關鍵的問題在于沒有一套有效的監管法律體系引導和約束外資銀行的行為。

經過20年的探索和實踐，我國對外資銀行的監管已初步建立了以中國人民銀行及其分支機構為主，內容包括從開業審批到經營監管的體系。盡管監管機構是明確的，但隨著我國加入世貿組織后外資銀行的進入，我國原有的法律、法規已經不能適應有效監管的需要，主要表現在以下幾個方面：

（一）有關外資銀行監管的法律規定不夠全面、完善，針對性和實際操作性都不強。在外資銀行進入我國的幾種形式中，從防范金融風險的角度看，我國引進外國資本最安全的形式是代表處，最危險的形式是外國銀行分行。其原因在于分行可以經營為東道國所允許的包括存貸款業務、信托業務在內的各種銀行業務，而且分行是外國法人，其業務被列在其總行的資產負債表中，東道國金融管理機構不能對之進行有效監督。但是，《條例》對分行以及其他形式金融機構的設立條件卻沒有嚴格區分。除對申請者提出申請前1年年末總資產分行規定要達到200億美元，其他金融機構是100億美元這一點有所區別以外，其他條件和要求基本相同。由于監管立法缺乏針對性，導致分行這種最危險的形式在我國金融機構的總數中占相當大的比重，增加了我國的金融風險。另外，對外資銀行的經營業務的規定也過于籠統，沒能作出具體的界定和規范。對于有的業務雖然有約束性規定，但是，對違反此規定有何懲罰措施，就沒有下文了。

（二）在對外資銀行監管的國際合作問題上，有關立法規定不明確，沒有實行國際公認的“綜合監管原則”。譬如，在加入世貿組織前，原《外資金融機構管理條例》對“綜合監管”問題只規定申請在我國設立外資銀行的申請者所在國家和地區必須有完善的金融監管制度，并要求申請者提交所在國家或地區有關主管當局核發的營業執照（副本）。除此之外，再也沒有關于加強監管的國際合作的有關規定。如果外資銀行的經營受到母國的有效監管，并能夠將其和我國的監管有效結合起來，那么外資銀行的很多不規范行為將能得到有效遏制。

（三）對外資銀行監管的手段和方法陳舊、落后，還停留在傳統的“經驗式”的管理階段，基本上以行政管理為主，不能適應外資銀行在華快速發展的需要。譬如，監管方式主要以日常報表分析為主，而且偏重于定性分析，缺乏一個具體的、具有可操作性的監管參照系。目前國際上已采用先進的定性分析和定量考核相結合的監管方法，我國還沒有在實踐中引進和運用，導致監管水平低，無力制約外資銀行的違規操作現象。實際上，只有具有合適的監管方法、手段，再加上素質水平較高的監管隊伍，外資銀行的很多不規范操作現象都是可以避免的。

總的來說，中央銀行有效監管外資銀行的立法相對滯后；原有法律、法規的效力不高；對外資銀行有效監管的法規內容或者欠缺，或者過于籠統和簡略，缺乏相應的配套規定和細則；法規制度設計上不合理。所有這些缺陷都導致中央銀行在對外資銀行監管時缺乏有效的法律依據。正因為如此，才為外資銀行的不規范經營提供了空間。隨著中國加入世界貿易組織，我國融入全球金融市場的一體化將是必然的。外資銀行所帶來的問題以及相伴而生的金融風險也將增多。加入世留組織之后，如何有效地加強對外資銀行的監管，進一步改進和完善有關外資銀行監管的法律、法規將成為中央銀行監管工作的重中之重。

三、加入世貿后外資銀行監管立法所應遵循的原則

1995年1月1日，世界貿易組織取代了關貿總協定。在原關貿總協定中達成的《服務貿易總協定》以及在世貿組織主持下達成的《全球金融服務協議》，使全球金融服務市場一體化的進程進一步加快。它同時也意味著，任何世貿組織的成員國都必須在這些協議的指導下開放本國的金融市場。中國加入世貿組織后，這些國際規則同樣將成為我國金融服務立法的標準。《服務貿易總協定》對金融服務所做的原則規范涉及市場準入、最惠國待遇、國民待遇、透明度、發展中國家的特殊待遇五個方面的問題。由于金融部門是敏感部門，所以《服務貿易總協定》的附件中還規定：(1)金融服務的范圍和定義包括除“行使政府權限時提供的服務”之外幾乎所有的領域；(2)為保證金融系統的穩定，“不應阻止一成員基于謹慎原因而采取相應措施”，可以通過達成協議或自動認可等方式獲得其他成員的確認，但有關謹慎監管的規定不能成為成員逃避其義務的借口；(3)對最惠國待遇和國內法規的義務，成員國可要求進一步豁免。這表明成員國可對金融實行比其他服務業更多的限制措施。這也為我國推行漸進式的金融開放政策提供了依據。

開放金融市場，必須伴隨著金融風險，金融安全成為各國政府共同關心的議題。針對這一問題，巴塞爾委員會頒行了一系列的法律文件（統稱《巴塞爾協議》），積極推行金融監管的國際合作，通過東道國和母國的共同努力對外資銀行實行雙重監管。1997年9月，巴塞爾委員會又頒布了《銀行業有效監管核心原則》，將風險管理領域幾乎擴展到銀行業的各個方面，并制定了全面的指導性原則，以建立有效的監管方式和風險控制機制。《銀行業有效監管核心原則》一個很重要的特點就是，強調監管的有效性。該原則強調建立銀行業監管的有效系統，把建立銀行業監管的有效系統作為有效監管的重要前提，合理的銀行業監管法律體系是有效監管系統的關鍵，監管機構和被監管者都必須以法律為依據，受法律制約。1997年中國人民銀行作為我國中央銀行加入了巴塞爾委員會，這就為我國以《巴塞爾協議》和《原則》為框架，構建我國中央銀行對外資銀行有效監管的法律體系創造了條件。

總的來看，在世貿組織框架下，東道國對外資銀行的監管要求采取對等互惠、平等一致，但也可以實行有條件的保護原則。針對我國金融業發展的現實情況和引進外資銀行已出現或即將出現的問題，我國對外資銀行的開放采取了一種分階段漸進的過程。與此相適應，我國還不具備“平等一致、對等互惠”的政策原則條件，因此不適于采取這種單一的原則，而應該根據形勢做靈活的變更。因此，在今后較長的一段時間內，我國宜采取“有限的保護主義”混合政策原則。只有這樣，才能既保護我國銀行業的發展，又能夠更好地引進外資銀行為我國的經濟建設服務。當國內銀行業力量發展壯大，能夠與外資銀行尤其是發達國家的外資銀行處于平等的競爭地位后，我國可以采用“平等一致”的原則。隨著我國銀行業融入全球金融服務一體化進程，我國銀行業的海外發展具有一定的規模，實行“對等互惠”的原則條件就具備了。因此，我國在加入世貿組織之后，應遵循先“有限保護”、再“平等一致”、最終“對等互惠”的原則制定相應的監管法律體系和政策。

四、新《外資金融機構管理條例》對外資銀行監管制度的改進

我國原有的《外資金融機構管理條例》是1994年頒布的，有很多條款已經不能適應金融市場進一步開放的需要。在這樣的背景下，國務院于2001年12月12日（入世后的第二天）通過了新的《外資金融機構管理條例》。與原《條例》相比，新條例在外資銀行監管方面進行了如下的修訂：

（一）資本充足率標準改為國際公認的8%，以與國際公認的準則和規范保持一致。

（二）由原《條例》的“實收資本不低于注冊資本的50%”改為“注冊資本應當是實繳資本”。

（三）對申請設立外資銀行的申請人的條件，增加了一條：“申請人所在國家或者地區有關主管當局同意其申請”，并要求申請人提供其所在國家或地區主管當局對其申請的意見。這使得東道國監管與母國監管能夠真正有效結合起來，切實體現了國際“綜合監管原則”。

（四）對“法律責任”一章進行了補充完善，對于外資銀行違規行為的處罰措施更加具體，更加可行。

五、完善外資銀行有效監管立法的建議

加入世貿組織后，我國應該根據《服務貿易總協定》、《全球金融服務貿易協定》和《巴塞爾協議》等國際通行的協議框架，針對我國金融開放和金融市場發展的實際情況，在以上確定的原則和指導下，進一步完善中央銀行對外資銀行有效監管的法律規范。具體來說，建立外資銀行有效監管的法律制度，尤其需要注重以下幾個問題：

（一）注重資產質量和風險。引入《巴塞爾協議》對資本衡量和資本標準的規定，注重資產質量和資產風險，按照《巴塞爾協議》確定對外資銀行實行規范化管理和監督的法律文件或條文。在制定相應法律文件或條文時，應該借鑒國際規范，對外資銀行的資產負債比例和資本充足率進行全面分析，規定規范化的覆蓋資產質量、流動性、資本充足率等指標在內的報表體系，并將定期報送的有關財務和業務報表等內容在法律條文中明確下來。只有這樣，才能確保外資銀行具有較高的安全度。

（二）嚴格對外資銀行進入的審批。針對外資銀行不同的進入方式，完善外資銀行監管的法規，有區別地設定不同的審批條件或程序，使外資銀行的引進更有章可循，保障我國的金融安全。具體來說，第一、要盡可能地簡化對代表處的審批；第二、允許設立外國銀行參股不大的附屬行，但需要在法律上明確外資參股的最高限額和比例；第三、對外國銀行所設的全資附屬行實行許可證審批制度，由中國人民銀行全權負責審批和管理；第四、對外國銀行在國內設立分行的審批執行更嚴格的標準。只有這樣，才能將外資銀行國內經營可能帶來的風險盡可能地控制在初始階段。

（三）控制市場風險應成為我國外資銀行監管立法的重點。市場風險的監控一直是各國金融監管機構關注的重心。近二十年來，國際金融業務內容發生重大變化，主要表現在以下兩方面：第一、從短期的貿易信貸逐漸轉向中長期信貸，從零星、分散的業務轉向專業化金融服務；第二、隨著金融創新工具的不斷涌現，傳統的國際金融業務份額逐漸縮小，新的市場業務發展較快，如金融期貨、期權，再加上交易手段日益現代化，市場風險對銀行經營構成的威脅必須引起我國金融監管部門的關注。《巴塞爾協議》充分考慮了金融市場客觀存在的利率風險、匯率風險、清算風險、業務操作風險等要素，比較有效地統一了對銀行表內業務與日益擴大的表外業務的綜合監管，對當前的跨國銀行監管具有很強的針對性和可操作性。因此，應該借鑒其它國家的經驗，將其管理要求、管理方式、操作規程，以及外資銀行對金融創新工具的應用規范和要求引入外資銀行監管的法規中來。

（四）明確監管部門的職責，直轄市監管部門內部的分工，在法規中健全和完善現場檢查制度。目前，我國對外資銀行的監管實行現場檢查與非現場檢查兩種方式。雖然這一做法有利于監管部門對外檢查的統籌安排，但是由于既涉及稽核監督部門，又涉及職能監督部門，因此這一做法的一個重要前提就是明確監管部門內部的分工，加強彼此之間的協調和配合。在檢查內容上，應該加大對外資銀行的風險性檢查力度，規范對外資銀行的測評和監控。在檢查方法上，根據國際慣例，應該建立定性分析與定量考核相結合的現場檢查制度。比如引入國際通用的CAMEL和ROCA標準，對所有注冊外資銀行采取CAMEL評級制度，對外資銀行分行則根據ROCA標準評審。在每次檢查后根據評級結果給予外資銀行一個綜合評價，然后分別不同情況確定相應的監管制度和措施。

銀行監管制度范文第3篇

商業銀行退出對策

一、商業銀行退出的概念及類型

商業銀行退出是商業銀行喪失經營貨幣金融業務的資格。商業銀行退出可以分為行政退出與市場退出。商業銀行的行政退出主要是行政指令與行政批文。商業銀行市場退出根據退出的意愿分為主動退出與被動退出。主動退出是商業銀行經營過程中的一種主動意愿，是為了尋求更大的發展空間以壯大自身，或者是實現內部資源的優勢整合與優化配置，或者是已經實現其設立時的目的。這種主動退出行為具有典型的內在性。本文主要是就商業銀行的被動型退出展開論述。我國商業銀行被動型退出的主要方式有接管、撤銷關閉、并購，實踐中很少采用破產的方式。

接管是指由銀行監管部門強制要求商業銀行將其全部經營業務交給指定的接管人接管，接管人擁有了對被接管商業銀行的經營管理權。撤銷關閉是指銀行監管當局對經批準設立的、具有法人資格的商業銀行依法采取行政強制措施，終止其經營活動，并對其債權債務進行清算，最終消滅商業銀行的法人資格的行為。并購在商業銀行退出中的表現主要是經營管理相對完善的銀行或其他金融機構對出現問題的商業銀行的兼并與收購。

二、我國商業銀行退出監管的相關立法

我國沒有關于商業銀行退出的專門性法律，只有《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》。《商業銀行法》第25條規定：“商業銀行的分立、合并，適用《中華人民共和國公司法》的規定。商業銀行的分立、合并，應當經國務院銀行業監督管理機構審查批準。”按照該規定，對于商業銀行的自主合并仍然需要審查批準。

《商業銀行法》第69條規定：“商業銀行因分立、合并或者出現公司章程規定的解散事由需要解散的，應當向國務院銀行業監督管理機構提出申請，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務清償計劃。經國務院銀行業監督管理機構批準后解散。”這是對商業銀行選擇以解散這種方式主動退出市場的規定。

《銀行業監督管理法》第38條的規定對已經或可能發生的信用危機影響的相關利益人包括存款人、其他客戶；同時國務院銀行業監督管理機構依法可采取的措施不僅有接管，還可以促成機構重組。第39條規定，銀行業金融機構有違法經營、經營管理不善等情形，不予撤銷將嚴重危害金融秩序、損害社會公眾利益的，國務院銀行業監督管理機構有權予以撤銷。這是對包括商業銀行在內的金融機構的撤銷條件的規定。

涉及商業銀行退出的法律還有《破產法》、《公司法》《企業破產法》第134條規定：商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構有本法第二條規定情形的，國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。國務院金融監督管理機構依法對出現重大經營風險的金融機構采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構為被告或者被執行人的民事訴訟程序或者執行程序。該條規定是商業銀行通過破產清算實現退出的基本法律依據。

《公司法》第10章同樣適用于商業銀行，原因就在于我國商業銀行法中第2條規定商業銀行是一種企業法人。商業銀行法是對其適用的特殊法，而公司法則是一般法，當特殊法沒有規定或規定不詳細，當然適用一般法。

三、商業銀行退出立法上的不足

商業銀行退出主要的法律《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》中，相關條文數量極為有限，存在著重復，造成商業銀行退出有法難依。法律法規對出現問題的商業銀行規定的處置方式與手段單一，大都表現為行政性的接管與撤銷，這些單一的處置方式與手段通常規定還不統一，在實際運用中的界線難以界定，并且不是同一處置方式在不同的規范性文件中具有不同的實施主體、實施條件與實施程序，不同處置方式的實施標準缺乏明顯的區別，導致難以作出最優的處置選擇，效率低下，處置技術和手段也都難以提高。

四、我國商業銀行退出法律監管的完善建議

1、增強現行的商業銀行退出法律的可操作性及其與其他規范性文件之間的協調性

（1）加強法律規定的明確性

法律對于相應的商業銀行退出方式的監管實施主體、基本的實施程序以及基本的權利義務應該明確規定或者對這些內容規定一個統一的標準，減少重復與沖突的現象。

（2）提高立法技術

在現今金融自由化與一體化的國際趨勢下，國際經驗具有很大的價值，可以利用其它國家的成功做法，以提高我國的立法技術。

（3）更加注重程序性規范

如果各種退出方式的實施程序沒有相應的規定，那么就不具有可操作性的，可能擴大了實施機關的自由裁量權。

2、逐步建立系統的法律體系

商業銀行退出的法律應是一個系統化的體系。它需要借助一定的手段與方法，如對現有的商業銀行退出法律規范進行清理以及法律的匯編與編纂。

（1）對明顯不適應商業銀行現時退出需要的規范性文件予以廢除。如《金融機構撤銷條例》，其所規定的撤銷程序也已不適應現時商業銀行等金融機構退出的需要，因此有必要對其予以廢除而重新制定關于商業銀行等金融機構撤銷的法律。

（2）對仍有適用價值，但其中具體的內容已經不符合商業銀行退出規律的規范性文件，只需要對規范性文件中的這部分具體內容予以修訂。

（3）對現在仍然缺失的商業銀行退出法律制訂補充。我國現有的商業銀行退出方式對重整、破產等司法處理或是缺乏規定或是缺乏專門的規定，導致在實踐中的適用極為有限。因此對這些內容應該借鑒其他國家如美國的做法，對商業銀行的破產適用特別法規定的特別程序。

（4）將經過修訂以及重新制定補充的規范性文件，按照一定的標準進行整合，使之呈現體系化的特征。這種整合不僅可以通過編纂的方式形成一個專門、統一的商業銀行退出法，還可以通過匯編法律的形式實現。

參考文獻：

銀行監管制度范文第4篇

一、美國跨國銀行內部監管的原則與制度

（一）美國企業內部控制的一般原理、原則

美國是現代內部控制理念的發源地，早在1949年，美國注冊會計師協會（AICPA）的一個工作程序委員會就出版了一份關于確立企業內部控制理念的特別報告。該報告指出，內部控制制度是企業用以保護資產、檢查會計資料的可靠性和準確性，提高經營效率，強化遵守既定管理政策的組織計劃、協調方法與措施。該報告強調，注冊會計師應對企業的預算控制、成本控制、經營報告、統計分析和控制文化承擔外部審計的職責，很大程度上是以會計師的外部審計責任取代企業的內部控制責任。

這種以外部審計為主的方式引起很大的爭議，以外部審計責任代替企業自身的內部監管責任容易造成企業放任自流的“搭便車”現象，助長企業的冒險經營與舞弊風險，而且也加重了注冊會計師的審計責任和法律責任，也難以廣泛適用于對內部風險防范有較高要求的金融機構。為此，1973年美國注冊會計師協會第54號審計報告，對內部控制責任作了劃分，將內部控制分為內部會計控制和內部管理控制。內部會計控制制度包括與組織機構實施、財產保護、財務會計記錄可靠性有關的各種措施，由注冊會計師負責實施控制；內部管理制度包括組織機構的設計、管理部門決策和業務運作的程序與記錄等，主要由企業管理層負責監控，只有當內部管理控制對財務報表可靠性有重大影響時，會計師才有義務去核查管理控制。第54號審計報告所確定的內部控制原則，已為美國商業界包括銀行業所普遍采納，成為美國企業內部控制的基本準則之一。

1992年，由美國“反對虛假財務報告委員會”（National Commission on Fraudulent Financial Reporting）下屬的一個專業委員會“贊助機構委員會”（the Committee of Sponsoring Organizations，以下簡稱COSO）了題為《內部控制――統一的框架結構》（Internal Control——Integrated Framework）的研究報告，對內部控制的基本要素作了系統闡述。該報告認為，完整的內部控制應包括五個基本要素：

1、控制環境（control environment）。控制環境是指對建立、加強或削弱特定政策或程序有影響的各種因素，包括企業誠信和道德價值觀、員工的信念與能力、董事會和審計委員會的功能、管理哲學和經營風格、組織結構、授權和責任的劃分、人力資源政策及其執行等多方面的內容。

2、風險評估（risk assessment）。辨識和分析風險是一種必須常抓不懈、持續反復的過程，企業管理人員的重要職責之一就是正確識別和評估經營中所面臨的各種風險，并采取一切必要的措施降低風險。

3、控制活動（control activities）。除了控制環境的“軟環境”之外，企業還需建立控制風險的一系列“硬制度”，來保障企業經營目標的順利實現。這些控制活動包括：業務和經營活動的授權、組織系統內有利益沖突職務的分離、實物控制、資產或財務記錄的專人管理等。

4、信息與溝通（information and communication）。為了實現其經營業績和風險控制的目標，企業必須識別、處理和交流來自內外的各種信息。COSO報告強調，完備的信息處理系統是實現內部控制目標的重要保障，信息系統不僅處理企業內部產生的經營信息，而且也處理來自企業外部的各類經濟、法律或行政信息。

5、監督（monitoring）。監督是由適當的人員，在充分有效的制度保障下，評估內部控制績效的過程。監督活動分為持續監控和個別評估兩類，前者是一種日常例行監督程序，是對業務管理層日常內部控制效果的監控和評價；后者是一種特別監察，一般是對出現嚴重異常或存在危機隱患的業務或部門進行的專門審查。

COSO內部控制框架雖是對一般企業的概括要求，但卻得到了美國銀行監管者和銀行業的普遍響應。1993年，美國聯邦存款保險公司批準了對1991年《聯邦存款保險公司改進法》第12條的修正案，要求銀行就其內部控制狀況定期向美國聯邦存款保險公司和美聯儲報告，并鼓勵以COSO內控框架作為報告的格式。1998年巴塞爾委員會的《銀行組織內部控制體系框架》很大程度上也借鑒了美國COSO內控框架的原則規定。

（二）美國銀行內部控制制度與實踐

美國銀行業在長期的經營實踐中，摸索出一套行之有效的內部控制管理策略和運作原則，一些著名銀行如花旗銀行、美洲銀行、紐約銀行的內控制度與實踐在跨國銀行業中有著良好的口碑。概況而言，美國銀行業的內部控制具有如下一些特色：

1、獨立、集中、權威的內部監管體系

美國跨國銀行在全球范圍內的業務活動非常活躍，分支機構遍布世界各地，為了更好地實現對銀行系統內各組織各機構的有效監控，美國的跨國銀行大多建立了強勢的內部監管體系。這種強勢的內部監管體系有如下三個特征：

第一、稽核權由銀行總行統一行使，分行沒有稽核部門。分行的稽核由總行根據分行業務的權重派出若干稽核主任，分別負責區域分行的稽核。以花旗銀行為例，花旗銀行在亞太地區的分支機構統一由亞太地區稽核分部負責稽核，亞太地區稽核人員又分駐香港、新加坡、悉尼、馬尼拉四個辦事處，四個辦事處各有管轄范圍，如花旗銀行中國范圍內的業務就由香港稽核辦事處負責。

第二、內部審計獨立。銀行的行政和日常管理層無權干預內部審計體系的運作，并有如下切實的制度保障：銀行副總裁兼任首席審計師，直接向董事會負責并報告工作；稽核人員選任獨立，稽核人員由總行稽核部門直接從各業務部門中優先篩選；財務獨立，稽核部門有獨立的財務預算，不受業務部門干預；稽核人員的待遇從優，不低于實權業務部門。

第三、稽核部門分工精細，人員充足。稽核部門內部機構根據職能、業務、區域等不同標準劃分，部門眾多。如花旗銀行的稽核總部除首席審計師外，下設調查部、業務審計部、輔助管理部、監督檢查部、審計培訓部、現場檢查部，在現場檢查部下又根據業務和區域分設北美一部（負責資金、證券審計）、北美二部（負責零售業務審計）、北美三部（負責衍生工具審計）、亞太部、拉美部、歐洲一部和歐洲二部等部門。美國主要銀行的稽核人員占其員工總額的比重相當高，2000年的統計數據表明花旗銀行稽核人員575人，占總員工數的0.58%，美洲銀行稽核人員350人，占員工總數0.44%，紐約銀行稽核人員170人，占員工總數1.4%.[16]

2、統一、嚴密的稽核依據

美國跨國銀行要求各業務部門必須針對本部門業務的特點制定統一規范的業務規章或守則，這些規章或守則必須經董事會或專門的風險管理委員會審核同意。部門規章或守則有兩個作用：一方面可以成為員工管理和教育的規范，新員工入行伊始就必須熟稔業務規則，明確自己的責、權、利，遵守守則情況成為員工考核獎懲的重要依據；另一方面，這些守則也是稽核部門內部監管的依據，稽核部門在檢查中發現業務部門不遵守規章或規章本身有漏洞，可以向業務部門提出建議，要求其限期改正或完善。

3、注重非現場稽核方法

與其它企業一樣，跨國銀行是營利性經濟組織，以利潤最大化為經營目標，在風險管理和內部稽核問題上同樣面臨著成本與收益的比較問題。美國銀行強調稽核工作不應干擾銀行業務部門的正常運作，不鼓勵大量采用現場檢查方式，提倡開放式、自律型的非現場檢查。以花旗銀行為例，其稽核部門在確定稽核任務與稽核目標后，一般提前兩周向稽核對象發出通知，要求報送相關的稽核材料。稽核人員通過計算機系統接納和審核業務賬冊和資料，只有在賬冊無法說明問題時才考慮進行必要的現場檢查。

美國銀行注重非現場檢查方式，主要有三個方面的考慮：第一，在先進網絡技術和信息系統的支持下，非現場檢查有充分的硬件保障，不易產生會計信息失真問題；第二，與現場檢查相比，非現場檢查節約人力物力，又不干擾業務部門的正常運作，檢查成本較小；第三，美國銀行管理層認為，封閉型、突擊式的現場檢查雖然有助于發現問題，但卻是以喪失業務人員信任作為代價的，非現場檢查采用開放式、互動型的稽核方式，有助于培養稽核部門與業務部門的互信意識，對業務部門的自我控制具有良好的催化作用。因此，美國跨國銀行中除紐約銀行等少數銀行外，均不再將突擊型的現場檢查作為主要的稽核方式。

4、資產風險管理的“六C”法則

美國跨國銀行通過評估資產的盈利性、安全性和流動性來控制資產風險，提高銀行經營的穩健性。對一般資產業務的風險評估必須貫徹“六C”法則，即必須考慮如下六個因素：

（1）品質（character）：銀行必須確保客戶對借款等業務有良性意愿和明確的償還意向，這一點主要是通過考察客戶既往的金融信用記錄來評價的。

（2）能力（capacity）：銀行必須確信客戶有從事業務的權能，簽約時有合法的締約能力，并對客戶履約的能力有客觀的評估。

（3）資本（capital）：銀行必須對客戶的有形資產凈值進行分析，確保客戶有能力提供充足的現金流來償還貸款或履行合同。

（4）抵押品（collateral）：如果客戶提供抵押品作為履約擔保，銀行必須明確知悉抵押品的質量與價值。

（5）環境（circumstance）：銀行必須就對客戶日常業務、產業、抵押品等有直接影響的因素做出客觀評估，實際上是考察影響客戶履約的外在因素。

（6）控制（control）：主要是對業務的持續進行合法性與合規性的評估和控制，例如研究法律的修訂是否會影響業務的合法性，貸款業務是否符合監管機構的資本充足性要求等。

從上述特征可以看出，美國的跨國銀行對內部稽核工作是相當重視的，從人力、物力、制度等方面均給予充分保障。這種強勢稽核體制對銀行經營的安全性與穩健性有著至關重要的作用，近十年來美國跨國銀行業沒有出現大的危機，美國跨國銀行奉行的強力內控制度功不可沒。但也有學者認為，強勢內控制度的確有助于風險的預防和控制，但投入大量稽核人員用于內部監管工作必然對銀行的整體盈利產生影響，此外，過于依仗非現場檢查的監管方式難以發現深層次的問題，尤其在業務部門有意隱瞞的情況下，非現場檢查難免流于形式。

（三）美國跨國銀行的內部控制評估

內部控制評估是外部審計師或監管機構對銀行內部控制體系進行調查、了解、審計、評價的一系列活動過程的總稱。內部控制本身是對銀行風險的監視和管理，內部控制評價則是對內控機制有效性的監督，實質上是對風險管理的二次監督，通過內部控制審查和評價，可以使審計人員和監管機構了解銀行財務會計的可信程度，并為監管機構進行銀行監管提供線索。

美國對銀行內部控制評估工作相當重視，美國注冊會計師協會《現場審計工作準則》（the Auditing Standards of Fieldwork）第2條明確規定：“（審計師）對現行的內部控制結構進行充分的研究和評估，以此作為制定審計計劃，確定審計性質、時間安排以及測試范圍的基礎”。美國是少數幾個以法律強制銀行披露經獨立審計的內部控制評估報告的國家之一，其《聯邦存款保險公司改進法》要求所有資產超過1.5億美元的銀行和儲蓄機構，應定期公布經獨立審計師審計的內部控制評估報告。

美國審計部門對銀行內部控制體系的評估，有一套相當成熟的程序，主要分為以下三個步驟：

1、對銀行內部控制體系的審查評價

這是內部控制體系評估最重要的一環，可細分為如下四個程序：[17]

（1）初評。在正式評估內部控制體系之前，審計師應先審閱銀行上一年度審計報告、銀行各種規章、制度和指南，向管理人員詢問，現場檢查銀行工作情況，以便對銀行的控制環境、風險管理、信息交流等有一個總體印象。

（2）描述。審計師必須對內部控制的初評結果加以詳盡描述，編成工作底稿歸入審計檔案，描述可以采用多種方法：

文字敘述法（written narratives）：即以書面文字的形式闡述銀行現有的內部控制制度。一般按照不同業務和業務環節，說明各業務、環節的特征、經辦人員、控制措施與方法、財務記錄的編制要求和保存方法等，同時還必須說明內部控制措施的效能和可能存在的問題。文字敘述法的優點是簡便、靈活、適用面廣，常用于經營規模小、內部控制制度簡單的銀行，但文字描述法不能直觀地反映較為復雜的內部控制系統，不適宜對經營網點多、業務復雜的跨國銀行進行描述。

系統流程圖法（system flowchart）：即用流程圖解的方式描述各業務環節的處理程序、財務記錄的編制、處理、傳遞與保存。優質的流程圖還能直觀地顯示各項業務的職責分工、授權、批準和復核驗證等控制程序和功能。作為圖示描述法，系統流程圖法具有文字敘述法不可比擬的優勢：它可以較為直觀地反映較為復雜的內部控制結構，具有直觀、明了、清晰、完整的優點，還可以根據業務和內部控制的變化及時加以更新。但系統流程圖對編制者的要求較高，審計師編制時必須面面俱到，考慮周詳，否則流程圖無法反映內部控制的全貌，容易令人費解或招致誤解，此外流程圖僅能反映內部控制結構的現狀，不能明確揭示有關內部控制系統的實際執行情況及其缺陷。

調查表（questionnaire）：是一種預先設計的標準化調查問卷，以便了解銀行內部控制及其實際功能。調查表分別針對各主要業務和環節的內部控制措施列出一系列問題，備好正面答案和負面答案（有時還有中性答案），交由銀行業務人員進行問卷調查。調查表有統計學原理作為依據，較為科學合理，實施起來也較為便利，但答題人的主觀心理對問卷結論有著直接影響，且調查表只能分別反映各經營環節或業務活動的內部控制情況，不足以概括銀行內部控制體系的全貌。

三種調查描述法各有其優劣，需要根據特定銀行的內部控制情況加以選擇適用，有時，為了全面客觀地反映銀行的內部控制運作情況，審計師將三種方法兼施并用，以求達到更為準確真實的描述結果。

（3）驗證。通過從銀行業務中抽取某一樣本業務，從其處理始點審視至終點，借以判斷銀行的業務控制是否完善，審計師對銀行內控機制的初評和描述是否客觀全面。

（4）評估。美國的內控機制評估是相當有特色的，審計部門將內部控制風險分為三個層次：

固有風險（inherent risk）：指銀行因業務性質本身具有發生錯誤或弊病的可能。

控制風險（control risk）：是指銀行內部控制未能防止銀行業務出現弊病或錯漏的可能，控制風險越大，說明銀行的內部控制越薄弱，發生風險的可能性越大。

察覺風險（detection risk）：是指那些內部控制機制和審計部門均未能有效察覺業務出現錯漏或舞弊的可能性。

審計部門根據科學的加權公式，測算出上述風險在內部控制風險中的權重，并據此對銀行內部控制機制做出客觀的評價。

2、內部控制測試

內部控制測試是對初步評價結果的校驗，在整個內部控制評估過程中有著重要的作用：對于內部控制不完善，內部控制風險較大的銀行，內部控制測試可以檢驗其內部控制問題嚴重的程度，確定內部控制失靈的關鍵環節，為今后的整改提供重點和思路；對于內部控制完備、風險較小的銀行，內部控制測試可以再次驗證銀行的內控水平，避免有隱藏的內部控制缺漏。

由于跨國銀行業務活動紛繁復雜，審計師不可能面面俱到地進行復查，只能以樣本抽查的形式進行測試。內部控制測試一般在銀行會計年度終了之前進行，這樣有助于及早發現銀行內部控制的問題，建議監管當局進行整改，保證銀行會計記錄的真實性和可靠性。測試之后，審計部門會形成最終的內部控制評估報告，對銀行內部控制風險進行評價，并分析其內部控制的薄弱環節，確定今后的審計計劃與程序。

3、報告銀行高級管理層和監管當局

根據美國的審計準則，審計師不對銀行內部控制的有效性負責，但其對審計調查過程中發現的重大內部控制缺陷，屬于審計準則中的“可報告事項”（reportable conditions），應及時通報銀行董事會或高級管理層，或依據金融監管法規的要求，將重大內部控制缺陷報告監管當局。

審計師向銀行高級管理層通報審計結果，須采用專門的文書“致管理層函”（management letter），并通過專門的渠道直接呈交銀行董事會、董事長或審計委員會。之所以做出這樣審慎的安排，是為了防止審計結論被擱置或篡改，以利于銀行高級管理層及早針對內控問題做出妥善安排，避免內控危機的發生。審計師發現銀行內部控制的重大問題時，必須盡快報知高級管理層或監管機構，如因審計師的瞞報或拖延給銀行造成損失，審計師必須承擔相應的法律責任。

二、英國跨國銀行內部監管的制度與實踐

（一）英國公司內部控制的一般原理、原則

英國的內部控制研究發端于20世紀80、90年代，當時英國的實業界就像今天的華爾街一樣，假帳盛行，因控制失靈導致的公司經營失敗層出不窮，公眾公司面臨著嚴重的信任危機。英國會計界為此成立了多個專門委員會，進行公司內部控制和治理結構改革的專題研究，并形成了多份研究報告，其中最有影響的是1992年的《卡德伯利報告》（Cadbury Report）、1998年的《哈姆佩爾報告》（Hampel Report）和1999年的《特恩布爾報告》（Turnbull Report），它們也被稱為是英國公司治理和內部控制研究史上的三大里程碑。

1、1992年《卡德伯利報告》

為了防范和控制公司內部的財會舞弊風險，1985年英國《公司法令》第221條要求公司董事和董事會必須對公司財務會計記錄的真實性、準確性和完整性負責。但法律并沒有提供董事和董事會監督約束公司財務會計記錄的具體制度設計，《卡德伯利報告》的則在一定程度上解決了這個問題。

《卡德伯利報告》認為，有效的內部控制是公司治理結構的重要一環，為避免董事會和董事串通一氣，合舞弊，《卡德伯利報告》創設了“內外雙重審計”的制度。“內外雙重審計”的制度設計為在董事會向公眾或監管機構出具正式的內部控制評估報告之前，該報告必須經內部審計師和外部審計師的雙重審核。這樣，就最大限度地避免了董事會、董事甚至內部審計人員串通舞弊的可能性。

《卡德伯利報告》在許多方面開創了英國公司治理和內部控制的先河：如要求在董事會下設專門的審計委員會；實行獨立董事制度；強化內部審計在公司治理和內部風險控制中的作用，等等。其中一些制度和原則，還沿用至今。

2、1998年《哈姆佩爾報告》

《哈姆佩爾報告》明確指出，內部控制的目標在于保護資產的安全，保持正確的財務會計記錄，保證公司內部使用和向外部提供的財務信息的準確性。報告將內部控制的范圍由原先的財務控制擴展到全面的業務控制，并重申了董事會和董事的風險管理職責。

由于《卡德伯利報告》對董事會和審計師的核查報告責任要求得過于嚴苛，要求內部控制機制必須為舞弊和錯誤提供“絕對擔保”，董事會和審計師必須為內部控制機制的有效性承擔法律責任。因此，實踐中董事會和審計師均有所顧慮，對內部控制的有效性往往作有意模糊或保留的聲明。《哈姆佩爾報告》對此作了改進，不再要求董事會和董事對內部控制的有效性承擔絕對的擔保責任，而僅對內部控制的有效性作“合理保證”，即排除了在董事會和董事均恪盡職守的情況下仍不能發現的一些內控失靈問題，如操作性失誤、系統性風險等等。

3、1999年《特恩布爾報告》

銀行監管制度范文第5篇

關聯信貸風險控制在銀行信貸管理中十分重要。頻頻發生的關聯企業巨額貸款損失案件暴露出我國現行關聯企業制度的缺陷以及我國商業銀行關聯企業信貸風險控制機制的漏洞。我國亟待借鑒國外經驗，強化關聯企業信貸風險控制。首先國家要完善關聯企業立法，從制度上保障銀行債權；其次商業銀行應建立關聯企業信貸風險控制機制以及關聯企業信貸信息咨詢系統，并做好對關聯企業貸款的統一授信、貸前調查和財務，選擇合適的借款主體和擔保方式，在借款合同中設置預防性條款，加強貸后管理；最后銀行監管機構要采取措施加強對關聯企業信貸風險的監管。

關聯企業和關聯交易的隱蔽性和復雜性給銀行信貸工作增加了難度，也對現行公司制度所提供的債權保護手段提出了嚴峻的挑戰。最近，農凱、鐵本、德隆，華光等系列關聯企業貸款相繼出現，而且涉及貸款金額巨大，銀行損失慘重。教訓、借鑒國外經驗、采取措施加強對關聯企業信貸業務的監督和管理，防范關聯企業信貸風險已顯得十分緊迫。本文運用比較分析的，在對關聯企業信貸風險進行分析，并對國外關聯企業信貸風險控制情況進行考察的基礎上，提出了借鑒國外經驗、加強關聯企業信貸風險控制的對策。

一、關聯企業信貸風險分析

關聯企業是指在資金、經營、購銷等方面，存在直接或間接的擁有或控制關系，以及在其他利益上具有相關聯關系等特征的企業。關聯企業是具有獨立法人人格的企業之間以資產聯系紐帶為主要方式而連結成的聯合體。關聯企業體系內部利益上具有一致性。

（一）關聯企業信貸的主要風險

關聯企業信貸的風險主要表現在以下幾個方面：

1．信用膨脹的風險。從形式上看，一般關聯企業各成員的貸款金額不是很大，但由于其從屬企業受控制企業的支配，從屬企業以自己名義獲取的貸款往往被控制企業挪作他用，控制企業通過從屬企業獲得貸款。如果將關聯企業群體作為一個獨立的整體來看待，則控制企業貸款量往往大大超過其授信額度，形成該關聯企業整體的信用膨脹。

2．擔保虛化的風險。信貸實踐中，控制企業令從屬企業為其貸款擔保或為其他從屬企業貸款擔保的問題較突出。從屬企業以自己的名義提供保證擔保，在形式上是符合法律規定的。但實質上，由于從屬企業的人力、財力、物力常常被利用作為追求整體關聯企業整體或控制企業利益的資源和工具，因此從屬企業往往沒有相應的能獨立支配的財產，擔保虛化，增加了其風險程度。

3．信貸資金挪用風險。在關聯企業中，從屬企業以自身名義獲取的貸款往往被控制企業挪作他用，不僅為違規經營提供了土壤和手段，也難以真正體現信貸資金的使用效益，同時增加貸款風險。雖然銀行有權利對貸款資金的使用情況進行監督，但由于現行財務制度的欠缺及銀行與企業間信息不對稱的客觀存在，銀行在實踐中很難對貸款的使用進行真正的監督。

4．貸款償還風險。由于我國關聯企業法律制度中欠缺對公司股東濫用有限責任的規制，沒有相應的制衡機制以規范控制企業利用關聯交易損害債權人利益的行為，在此情況下，的法人制度實際上是嚴格的股東有限責任，加之當代信用基礎和信用理念的薄弱，從而使商業銀行在面對關聯企業客戶通過關聯交易侵害銀行債權時，難以找到真正合法有效的手段來維護自己的合法債權，最終導致貸款償還出現風險。

（二）關聯企業貸款風險產生的主要原因

1.關聯企業集團內在的特點是風險產生的根源

關聯企業集團是通過資產紐帶，把眾多不同地區、不同行業、不同所有制性質的企業聯結在一起，內部成分復雜，成員企業參差不齊。集團公司常常通過產權紐帶，對子公司實行財務監控管理，而集團公司內部財務管理模式存在著不同形式的弊端。同時關聯企業間關系極其緊密，其風險變化呈聯動效應，一旦風險爆發，將迅速波及其他成員，出現所謂的“多米諾骨牌”效應。

2.銀行與企業之間信息不對稱

關聯企業集團規模龐大，其下往往注冊了諸多的子公司、分公司，使銀行對企業的真實情況難以做出準確的判斷，對貸款的資金流向難以監控，決策層有時只能在信息極大不對稱下做出相應的信貸決策，潛伏著較大貸款風險。

3.關聯交易成為企業利潤的調節器和逃廢銀行債權的常用手段

關聯交易雙方在形式上法律地位平等，而實質上不平等。關聯交易客觀上存在著不公平的極大可能性和因關聯企業內部人控制而濫用的巨大風險。關聯交易客觀上存在不公平及濫用的巨大風險，是關聯交易法律特征的邏輯必然。具有控制關系的關聯企業之間通過關聯交易操縱企業的利潤并轉移企業有效資產，對企業的還款能力造成很大，從而給債權人的利益帶來損害。

4.商業銀行內部信貸風險控制機制存在缺陷，管理粗放

部分銀行信貸人員風險意識不強，對關聯企業貸款貸前調查不細致，或者流于形式，貸款擔保僅僅追求形式上的完美；貸后管理薄弱，沒有建立及時的風險檢測、預警體系，貸款出現風險時疲于應付，不知所措；少數信貸人員甚至與企業勾結起來，教唆企業編制虛假貸款資料，蒙騙上級行，貸款發放之初就隱含巨大風險。

二、國外關聯企業信貸風險控制之考察

1、加強關聯企業立法，保護債權人利益

英美法系和大陸法系國家均高度重視通過關聯企業立法，保護債權人利益。

英美法系對關聯企業債權人的保護立法以美國為典型。美國的公司法主要運用揭開公司面紗原則（the principle of piercing the corporate veil）和深石原則(deep-rock doctrine)兩個原則保護關聯企業的債權人。根據揭開公司面紗原則，法律原則上承認控制公司與從屬公司各為不同的法律主體，但當控制公司過度操縱從屬公司使從屬公司實際上喪失獨立法人資格時，法律可以揭開控制公司與從屬公司之間“面紗”，把控制公司與從屬公司視為同一法律主體，從而責令控制公司對從屬公司的債務承擔責任。根據深石原則，控制公司在某些情況下對從屬公司的債權在從屬公司支付不能或宣告破產時，不能與其他債權人共同參與分配，或者分配順序應次于其他債權人；如果母公司和子公司同時發生支付不能或宣告破產時，則由母子公司合并組成破產財團，按照比例清償母子公司債權人的債權，以保護從屬公司其他債權人的利益。

大陸法系對關聯企業債權人的保護立法以德國為典型，主要是通過提高法定盈余公積金、盈余轉移的最高數額、損失的承擔、對債權人提供擔保、控制公司負責人的責任、從屬公司董事及監察人的責任、“不利影響”之禁止等措施來實現。此外，德國《股份公司法》創設了當今各國公司法上極為獨特的歸附制度。在此制度下，法律賦予了主公司對歸附公司的原則上無限制的領導權，同時取消了對歸附公司財產的限制，使得主公司可以將歸附公司的財產轉移到自己名下，與此相適應，母公司必須對被歸附子公司的債務承擔連帶履行責任，從而建立了嚴密的債權人保護體系，大大強化了從屬公司債權人的保護。

2、遵循“一個債務人原則”

國外銀行對關聯企業客戶的風險控制遵循“一個債務人原則”，即將關聯企業客戶整體作為一個債務人進行管理。國外銀行對關聯客戶一般定義為：從風險控制的角度可以被視為一個整體的、互相關聯的一批債務人（兩個或更多法人單位）。一種情況是：集團內的一個或幾個公司對集團內的其他一個或幾個公司擁有超過一半的股份，或者擁有對投票數量的控制地位，其決策影響集團中其他公司；另一種情況是：如果集團的一個或幾個其他成員遭遇財務困難，集團的其他成員可能發現難以完成支付義務。前者比較容易界定和掌握，后者則是更廣義的關聯范圍。在實際操作中，主要是對第一種情況即對集團客戶進行統一的風險控制，對不是集團客戶但可以明顯判斷有關聯關系的客戶在風險控制上也會統一考慮。

3、建立客戶經理作為組織保證