耕地法律法規(guī)

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耕地法律法規(guī)范文第1篇

關鍵詞：耕地；保護；措施

中圖分類號：S341.1文獻標識碼： A

1.我國耕地保護現(xiàn)狀

1.1 耕地資源利用不合理

隨著我國城鎮(zhèn)化建設的加快，土地資源中非農土地使用率比例迅速上升。在此背景下，如何提高非農土地的利用率，減輕人口膨脹和城市化對農業(yè)用地的壓力成為了當前保護耕地資源的工作重點。一是，我國農業(yè)整體的生產(chǎn)模式尚未完全轉化為現(xiàn)代農業(yè)，農業(yè)生產(chǎn)缺乏計劃性，粗放性明顯，土地的利用成本較低。土地的利用成本較低，直接導致土地向其他用途輸出，比如農業(yè)用地轉變?yōu)樯虡I(yè)用地、工業(yè)用地。從短期效果看，農業(yè)土地的轉化實現(xiàn)了資本的短期升值，提高了有關不滿和相關用戶的收入，但是從長遠看，是土地資源和價值的浪費。二是，我國耕地總量多，人均少，地區(qū)分布不均勻。地區(qū)分布不均勻導致受到不同地區(qū)生產(chǎn)力的不同，土地資源的利用率也不同。在我國東北，特別是黑龍江地區(qū)，大規(guī)模機械化作業(yè)已經(jīng)基本形成，生產(chǎn)效率高，產(chǎn)量大，而在我國其他地區(qū)特別是山區(qū)，基本是半機械半人工化，生產(chǎn)效率低。

1.2耕地資源法律保護機制不健全

耕地資源法律保護機制不健全主要有兩點體現(xiàn)：一是，產(chǎn)權制度不完善。改革開放以來，我國實行了，土地的所有權屬國家所有，使用權歸農民所有，目前的大戶制土地流轉制度也標明，轉讓的是土地的使用權。我國相關法律法規(guī)規(guī)定國家出于公共利益需求時，對土地可以回收，但是回收的標準和補貼以及征地性質范疇都不明確，因此，在實際的征地具體操作過程中出現(xiàn)了很多違法亂紀的現(xiàn)象。二是，隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展加快，更多的農村勞動力涌入城市當中，農村大多留守老人和兒童，因此，很多土地無法有效得到利用，土地荒蕪化情況嚴重。

1.3耕地資源政策保護力度不夠

耕地資源政策保護力度不夠。中央明確規(guī)定要退耕還林還草，十八億畝是底線。但是部分地方政府為了實現(xiàn)土地資源利用最大化，實現(xiàn)地區(qū)GDP增長，利用十八億畝空子，將優(yōu)質土地資源作為資產(chǎn)變賣，利用灘涂和沙地等土地作為優(yōu)質資源上報。當前，市場經(jīng)濟背景下，中央政府、地方政府和農民都是土地利益的相關者，三方出于自身利益考慮，從不同角度對土地利用進行設計，因此，政策保護的力度無法保障和實現(xiàn)。

2.我國耕地保護措施

2.1 耕地資源總量保持在穩(wěn)定的狀態(tài)

保護耕地必須堅持耕地資源總量保持在穩(wěn)定的狀態(tài)。實現(xiàn)土地資源的穩(wěn)定狀態(tài)就必須要做好耕地資源總量的動態(tài)平衡。首先，要做好耕地質量的平衡。我國耕地地區(qū)分布不均勻，不同地區(qū)社會生產(chǎn)力也不同。因此，要深入農村，摸底調查耕地狀況和實際可利用土地，耕地質量的衡量標準不能一刀切，應該根據(jù)不同地區(qū)不同耕地的質量以及生活方式做出基于全國綜合考慮的資源總量分布和規(guī)劃。其次，實現(xiàn)耕地資源總量的動態(tài)平衡不僅要考慮社會人口的需要，還要堅持可持續(xù)發(fā)展觀念，做好后備資源的儲備工作。對符合土地質量要求而被非法侵占的土地，要責令相關部門限期整改，恢復原來生產(chǎn)力，針對我國沙化面積不斷擴大的實際情況，要做好退耕還林還草，保護農場和草場工作。最后，根據(jù)我國農村勞動力涌入城市的發(fā)展現(xiàn)狀，要認真做好土地經(jīng)營權流轉制度研究，盤活現(xiàn)有耕地用地，提高耕地使用率。

2.2 建立聯(lián)動的土地保護機制

建立聯(lián)動的土地保護機制要求處理好中央政府、地方政府和農民的關系，三方都是土地的利益相關者。市場化運作下，土地作為商品，具有利用成本，易轉化其他用途的特點。因此，一是，中央政府要加強立法，進一步完善保護我國耕地的法律法規(guī)；同時，也要利用中央政府的權威性，對地方政府工作進行監(jiān)督；其次，還可以完善官員考核機制，將土地保護作為一項重要指標，添加為官員升遷標準。二是，地方政府要嚴格執(zhí)行中央政府在土地資源保護的相關法律法規(guī)，并且結合地區(qū)實際制定具有可操作性的地方性土地保護法規(guī)；同時，也要及時發(fā)現(xiàn)土地保護的新情況、新發(fā)現(xiàn)做出專項調研，形成農業(yè)報告，向上級匯報。三是，建立賠償機制。目前，我國的征地標準和征地性質范疇界定不嚴格，相關司法解釋不明確，政府要認真研究征地標準和征地性質界定工作，依法保護農民土地的合法權益。

2.3 理順土地保護政策體系。

目前，我國農村體制改革相對于社會經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)稍顯落后，現(xiàn)行的農村土地制度已經(jīng)無法滿足日益發(fā)展的社會生產(chǎn)力發(fā)展需要，非法拆遷、違法拆遷、私法代替公法現(xiàn)象時有發(fā)生，因此，有必須進一步理順土地保護政策體系。一是，要建立以土地保護為核心的法律體系建設，保護土地使用權擁有者合法權益不受侵犯，做到有法可依。農民是弱勢群體，當前社會出現(xiàn)了很多侵犯農民權益，甚至危及農民生命財產(chǎn)的現(xiàn)象，這些都是因為農民合法權益缺乏有效保護，土地資源保護缺乏法律依據(jù)，私法代替公法所導致。二是，要加強土地保護相關法律法規(guī)的可操作性。加強土地保護相關法律法規(guī)的可操作性：先要從法律整體框架著手，避免出現(xiàn)不同法律法規(guī)條款的沖突、重復以及歧義，然后各地要根據(jù)自身情況，制定符合本地實際的法規(guī)，實現(xiàn)政策法律法規(guī)的軟著陸。

2.4建立合理的耕地保護經(jīng)濟激勵機制

目前，我國耕地保護面臨巨大的人口壓力，如何做好群眾工作，做好土地資源保護成為了我國政府的首要問題。目前，我國人口基礎大，新增人口多，人口素質不高，單純群眾自我提高保護土地意識，顯然是不切實際，因此必須要建立合理的耕地保護經(jīng)濟激勵機制。一是，對非農產(chǎn)業(yè)占用農業(yè)土地情況。首先，要做好征地實際調研，爭取做好長遠利益和短期利益雙收的大好局面，其次，要做好征地補償工作，征地補償要根據(jù)市場化需要，根據(jù)地價實際價格結合農戶長期損失做出合理補償，提高補償標準。比如，錦州世界園林博覽會就是利用沿海灘涂建立旅游地，并沒有占用農業(yè)用地，這對當前各地旅游地的開發(fā)提供了很好的借鑒，但是在具體的征地補償款方面與農戶存在一定分歧，導致工程進度受到一定干擾，產(chǎn)生了一定的社會負面影響。二是對退耕還林還草用地，政府要利用財政政策和貨幣政策，加大對農民補貼力度，提高農民退耕還林還草的意識和積極性。

3.總結語

土地是我國發(fā)展的根本，保護耕地是維護我國長治久安的重要決策，必須要立足農村實際做好土地經(jīng)營性等制度研究的同時，從法律，行政制度層面做好耕地保護的工作。

參考文獻：

耕地法律法規(guī)范文第2篇

為了組織開展好第十九個全國“土地日”宣傳活動，在縣國土局的直接領導下，在因遠鎮(zhèn)黨委、政府的大力支持下，結合我鎮(zhèn)實際，緊緊圍繞“保障科學發(fā)展，保護耕地紅線”這一宣傳主題，在全鎮(zhèn)內開展宣傳活動。宣傳重點是我國土地資源國情國策，堅持和落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，提高全社會堅守18億畝耕地紅線意識。重點宣傳“十分珍惜、合理利用每寸土地，和切實保護耕地”的基本國策。具體內容如下：

一、提高認識、深入宣傳。根據(jù)縣國土局安排部署，于2009年6月26日早上在因遠鎮(zhèn)人民政府三樓大會議室召開國土資源法律法規(guī)學習培訓會，會議由鎮(zhèn)政府聯(lián)系國土的領導周國興副鎮(zhèn)長主持，在家的黨政領導及民政助理員、宣傳干事，以及鎮(zhèn)司法所長、9個村委會會主任、9名村級國土資源信息員、9名地質災害監(jiān)測員，并邀請因遠、北澤、安定等三個村委會干部及部分村民小組黨支部書記、村民小組組長還有鎳礦礦床涉及的周邊兩個村民小組黨支部書記、村民小組組長等共57人參與培訓。會上認真學習宣傳了《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《基本農田保護條例》、《云南省土地管理條例》等相關法律、法規(guī)。首先由縣國土局余建雄副局長就加強國土資源法律法規(guī)學習培訓發(fā)表重要講話;由縣法規(guī)股金福剛主講土地權屬爭議處理程序相關知識;由礦管股莫肇勇主講礦產(chǎn)資源法及地質災害防治相關知識;由耕保股蘇繼春主講農村宅基地相關知識;由執(zhí)法大隊朱紅江主講違反國土資源法律法規(guī)處理程序及有關規(guī)定;最后由周副鎮(zhèn)長作《加強領導 狠抓落實 為因遠經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供資源保障》的講話。會議持續(xù)了兩個多小時，通過學習培訓，使干部對土地管理及礦產(chǎn)資源管理的法律、法規(guī)進一步了解。認真貫徹執(zhí)行“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”這一基本國策，堅守18億畝耕地不減少。

二、發(fā)放宣傳資料、張貼《地質災害防治知識》等宣傳標語。6月25 日分別到因遠、北澤、安定等三個村委會聯(lián)合各村委會領導一起在人員集中的地方張貼宣傳標語;及時發(fā)放4本《國土資源管理政策選編(四)》鎮(zhèn)黨委書記、人大主席、鎮(zhèn)長、聯(lián)系國土副鎮(zhèn)長每人各一本;宣傳撲克40副;《××縣第二次全國土地調查宣傳手冊》讀本9本;6月26日在因遠集貿市場加強宣傳，主要宣傳了《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《云南省地質災害防治條例》、《云南省礦產(chǎn)資源管理條例》等相關法律、法規(guī)以及××縣人民政府XX年第2號公告等。設立臨時法律咨詢臺由專人負責講解法律知識，設臺集中宣傳后又有針對性的分發(fā)宣傳單，使宣傳效果更加明顯有效。深入宣傳《最高人民法院關于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(法釋[XX]9號)、《云南省礦產(chǎn)資源管理條例(摘要)》、××縣人民政府XX年第2號公告《××哈尼族彝族傣族自治縣人民政府關于加強礦產(chǎn)資源管理(暫行)辦法》及地質災害防治基本知識。共計發(fā)放宣傳材料420多份，粘貼大小標語76條，受教育人數(shù)達1951人次。

通過“6·25土地日”扎實有效的宣傳，使宣傳活動取得了明顯成效，達到了預期效果。普遍增強了鎮(zhèn)、村、組黨員、領導、干部及群眾的法律意識，提高了依法辦事意識、為依法管理國土資源奠定了群眾基礎，使節(jié)約集約用地為榮的觀念逐步深入人心。為創(chuàng)建“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會作出了應有的貢獻

耕地法律法規(guī)范文第3篇

一、 “國以民為本，民以食為天”，近14億人口（目前我國人口還在以每年一千萬人的速度增加）的吃飯問題，始終是我國一件頭等重要的大事，是關系經(jīng)濟發(fā)展、國計民生、社會穩(wěn)定、國家自立的重大戰(zhàn)略問題，耕地資源是糧食生產(chǎn)的重要基礎。在農業(yè)科技沒有重大突破的情況下，確保國家糧食安全，必須以足夠數(shù)量和質量的耕地作為保障。近年來，我國耕地面積不斷減少，更為嚴重的是耕地的質量在總體上也有所下降。盡管按照耕地占補平衡制度的規(guī)定，在占用耕地的同時，通過土地整理和土地復墾新補充了一定數(shù)量的耕地，但是補充耕地的質量水平往往趕不上被占耕地的質量水平，建設占用的耕地多數(shù)是居民點用地的優(yōu)質高產(chǎn)良田。補充的耕地多來自未利用地的開發(fā)，大部分為旱地。耕地數(shù)量的減少、質量的下降，已直接影響到我國的糧食安全。

二、隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，用地需求不斷增加，農村集體土地被大量征收，相應的是越來越多的農民失去了土地后進入城鎮(zhèn)尋求生存發(fā)展。據(jù)專家預測，我國到2050年，城市化水平將提高到70%，在未來40年中，將有約5億農村剩余勞動力及其家屬進城。這樣不僅要建立大量新城市，而且現(xiàn)有的許多城市都要不同程度地擴大規(guī)模。土地是城市的依托，城市化建設必然要有一定的土地作保障。其中大部分占用的土地又是耕地。

三、土地占用過多、過快還將影響中國未來經(jīng)濟的持續(xù)增長。今后一個相當長的時期內，我國人口還將繼續(xù)增加，經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求還會繼續(xù)增大，人地矛盾將更加的突出，很可能在很多地方，在今后幾年內，就將用完除基本農田以外的全部耕地，面臨無地可用的局面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程將難以為續(xù)，嚴重影響社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，筆者認為應該采取相應措施，按照“保護中發(fā)展，以發(fā)展促保護”原則，做到在促進城市化建設的同時保護好耕地，做到城市化與耕地保護并重。

一、增強耕地保護意識，耕地保護具有特殊的重要意義，必須實行特殊保護，嚴格控制耕地轉化為耕地。農業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，耕地是最基本的農業(yè)生產(chǎn)資料，無農不穩(wěn)，無糧則亂，解決我國近14億人口的吃飯問題，始終是我國的首要任務。“珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國第一個寫進法律的基本國策。因此首先要加強輿論宣傳的力度，大力宣傳各地區(qū)有關耕地保護方面的成就，組織好對亂占和破壞耕地的反面典型的報導活動，樹立全民“土地意識”；第二要抓好耕地保護的意識教育，把耕地的危機與人口的猛增，糧食的不足與社會經(jīng)濟的發(fā)展結合起來，讓全民尤其是領導干部樹立起生態(tài)道德觀念和耕地問題的危機感、緊迫感。

二、加大農用土地整理力度，確保耕地總量上動態(tài)平衡

在城市建設占用耕地的同時，必須通過各種有效途徑開墾同等數(shù)量和質量的耕地，以保持一定區(qū)域內的耕地總量不變。這就需要加大土地整理與復墾工作的力度，盡可能地增加耕地的數(shù)量，并且通過標準農田建設，增加耕地的產(chǎn)出量，通過對糧食生產(chǎn)能力的保護來落實對耕地的保護。據(jù)權威人士估算，若對現(xiàn)有的18.37億畝耕地實行土地整理措施，則應該可以增加上億畝耕地。

三、控制大城市擴張規(guī)模，挖掘存量土地潛力，集約利用土地 ，城市建設用地要堅持珍惜和合理利用土地，充分挖掘城區(qū)存量土地潛力，提高土地利用集約率，增強土地資源對經(jīng)濟建設和可持續(xù)發(fā)展的保障能力，促進舊城改造，嚴格控制城市外延擴張；嚴格土地供應，對低水平重復建設、盲目擴大建設規(guī)模和高檔房地產(chǎn)開發(fā)，要從嚴控制；依法強化土地市場管理，防止以各種開發(fā)區(qū)、大學城等名義占地圈地，浪費土地，在建設占用耕地規(guī)模增加的情況下要確保實現(xiàn)補充建設占用耕地, 做到平衡有余。例如許多地方通過城市內部拆遷改造和挖潛，為城市建設、房地產(chǎn)開發(fā)等提供了土地，減少了建設占用耕地的壓力。

四、 對城市用地結構進行優(yōu)化調整，做好城市土地利用規(guī)劃，在開發(fā)和利用城市土地資源的過程中，必須把遵循城市土地的自然規(guī)律和遵循土地的經(jīng)濟規(guī)律有機地結合起來，對城市用地結構進行優(yōu)化調整，并以其為原則做好城市土地利用規(guī)劃。要改變過去那種任何用地主體隨意占地，不講用地功能，不講經(jīng)濟效益和社會效益的開發(fā)模式；改變那種單一的、分散性的開發(fā)模式；改變那種好大喜功、急功近利的偏重新區(qū)開發(fā)，忽視舊城土地再開發(fā)和改造的開發(fā)模式。

耕地法律法規(guī)范文第4篇

__縣國土資源局，執(zhí)法支隊，局屬各分局、科室：

今年6月25日是第23個全國“土地日”，為促進全社會充分認識土地國情國策、倍加珍惜和合理利用土地資源，在全社會營造依法依規(guī)、節(jié)約集約用地的良好氛圍，結合我市國土資源管理實際，特制定如下宣傳活動實施方案。

一、指導思想

圍繞“珍惜土地資源、節(jié)約集約用地”的宣傳主題，精心組織，積極創(chuàng)新，深入宣傳國土資源政策法規(guī)，積極引導全社會知曉我市國土資源管理工作，使保護耕地紅線，促進節(jié)約集約用地，構建保障和促進科學發(fā)展的新機制的理念逐步深入人心，在全社會形成依法管理、依法用地的良好氛圍。

二、時間安排

第23個全國“土地日”主題宣傳活動周從2013年6月24日開始，至6月30日結束。

三、宣傳形式

（一）懸掛宣傳標語。在局機關及各分局在辦公場所懸掛橫幅；各國土所自行選取繁華街道懸掛橫幅。

（二）電視專題宣傳。市局制作一期關于國土資源管理電視宣傳片，宣傳周在__電視臺播放。

（三）網(wǎng)站宣傳。在局網(wǎng)站登載6.25宣傳方案及宣傳活動內容。

（四）現(xiàn)場宣傳。6月25日，市局在和平鴿廣場繁華地段設置咨詢臺，現(xiàn)場向群眾散發(fā)宣傳品，開展國土法律法規(guī)宣傳和咨詢活動。

（五）開展有獎競答活動。與移動通信聯(lián)合在6月 13日__日報國土專刊刊登國土資源法律法規(guī)知識答卷，向社會各界發(fā)放，回收答卷后批閱，確定名次與獲獎人員，在6.25土地日特刊公布，獎品為手機話費。

（六）編輯出版__日報6.25土地日特刊。

1、市長、局長署名文章（辦公室負責）

2、以三縣區(qū)政府或國土分局名義發(fā)署名文章（__局、大武口分局、惠農分局負責）

3、各級領導重視、支持和關心國土資源工作及國土資源工作成效的圖文資料（辦公室負責）

4、重點工作介紹

①、采煤沉陷區(qū)礦山環(huán)境治理項目工作情況（資環(huán)科負責）

②、寧夏中北部土地開發(fā)整理重大項目工作情況（土地整理中心負責，惠農分局、__局配合）

③、工礦廢棄地復墾利用試點項目工作情況（土地科負責）

④、三舊改造試點項目工作情況（土地科負責）

5、各科室工作政策解讀

①、土地科

A、當前土地管理工作的形勢

B、耕地保護工作解讀

C、建設用地報批供應服務情況

D、工礦廢棄地治理解讀

E、城市建設用地增減掛鉤項目解讀

F、“三舊改造”項目解讀

②、礦管科

A、我市礦產(chǎn)資源管理工作現(xiàn)狀

B、礦產(chǎn)資源管理政策解讀

③、執(zhí)法支隊

我市當前國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作情況

④、政策法規(guī)科

國土資源法律法規(guī)政策知識宣傳

⑤、地籍與測繪科

測繪管理工作政策解讀

⑥、綜合科

關于加強重大項目資金管理的相關工作情況

⑦、地籍站

A、當前我市土地登記相關政策

B、優(yōu)化窗口服務、推進行風政風建設情況

⑧、土地整理中心（儲備中心）

耕地占補平衡政策解讀及我市耕地儲備情況、占補平衡項目實施情況。

⑨、信息中心

市國土資源局信息化保障情況

⑩、礦產(chǎn)資源儲量和地質環(huán)境科

A、地質災害相關知識解讀

B、我市地質災害工作情況

6、邀請人大、政協(xié)以及社會各界代表視察國土資源重點工作，召開行風政風建設座談會并進行民主測評。

耕地法律法規(guī)范文第5篇

【關鍵詞】土地資源 可持續(xù)利用 法律體系

我國土地資源利用現(xiàn)狀不容樂觀

土地資源是最為寶貴的資源，我國農業(yè)的發(fā)展和其他相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最為關鍵的一點就是要依靠土地資源、實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。如果土地資源不能夠實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，那么農業(yè)的發(fā)展和其他相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也就失去了基礎。

近年來，我國各級各部門高度重視對土地資源的開發(fā)和管理工作，我國土地資源可持續(xù)發(fā)展利用水平得到了一定程度提高。以我國的耕地質量建設和管理為例，我國相關部門將建設質量和管理作為落實最嚴格的耕地保護制度的重要內容，作為提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力、確保國家糧食安全的重要抓手，作為優(yōu)化利用土地資源、構建國家生態(tài)安全屏障的有效途徑，在堅守住18億畝耕地紅線的同時，耕地質量建設和管理取得了顯著成效。

根據(jù)國土資源部相關數(shù)據(jù)顯示，在“十一五”期間，我國億元GDP地耗下降了37.2%；全面實施了“先補后占”機制和探索“以補定占”機制，實現(xiàn)了補充耕地與占用耕地數(shù)量和產(chǎn)能雙平衡。整個“十一五”期間，我國共補充耕地7879萬畝，大于同期的建設占用耕地5809萬畝和災害毀損耕地1477萬畝。除此之外，我國土地資源的其他管理和持續(xù)開發(fā)利用水平也在總體上有所提高。①在我國土地資源開發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展總體呈現(xiàn)良好態(tài)勢的同時，實際上，我國土地資源利用現(xiàn)狀不容樂觀。

目前我國土地資源可持續(xù)利用中存在的問題主要包括：第一，人均土地資源數(shù)量少。我國土地資源十分短缺，人均土地資源僅為1.17畝，和全球人均土地面積3.75畝的水平相差甚遠，并且我國的耕地面積總量目前還在以較快的速度遞減，按照測算，我國到2030年耕地面積減少將近六成，但是那時人口將達到16億人，人均耕地面積更少，人、地矛盾更加突出。同時，由于必須考慮生態(tài)環(huán)境保護問題，土地資源的開發(fā)受到明顯限制。第二，我國生態(tài)環(huán)境和土地資源質量嚴重下降，導致土地的生產(chǎn)力大大降低。我國長期以來對土地資源是掠奪性開發(fā)利用，缺乏可持續(xù)開發(fā)利用戰(zhàn)略，致使土地資源當中的大量元素消失和缺乏。并且，我國對土地資源的保護力度還比較弱，水土流失嚴重，導致了耕地質量快速下降，土地的生產(chǎn)能力受到了極大削弱。在我國推進城鎮(zhèn)化的過程中，導致了城市的污染逐步向農村地區(qū)蔓延，生態(tài)環(huán)境嚴重惡化。第三，土地資源的浪費十分嚴重。改革開放以來尤其是近些年來，我國經(jīng)濟社會取得了迅猛發(fā)展，各項事業(yè)建設同樣取得了長足發(fā)展，但是，在城鎮(zhèn)化建設取得了顯著成效的同時，卻造成了我國可以利用的土地資源的急劇下降。特別是近些年來因為項目建設的盲目上馬等諸多原因導致了土地資源的閑置和浪費，且土地資源的利用規(guī)劃不完善，亂占土地而不利用的現(xiàn)象較為普遍，更加劇了土地資源的浪費。

土地資源可持續(xù)發(fā)展理論的提出背景

1990年在印度新德里召開的第一次“國際土地持續(xù)利用系統(tǒng)研討會”上，提出了土地可持續(xù)利用的思想，自此之后，1991年在泰國、1993年在加拿大舉行了土地可持續(xù)利用的研討會，許多參加會議的專家學者從自然、環(huán)境、社會等各方面對土地可持續(xù)利用的評價指標進行了探討。1993年，聯(lián)合國糧農組織頒行了《可持續(xù)土地利用管理評價大綱》，提出了土地可持續(xù)利用的評價標準，自此，土地資源可持續(xù)發(fā)展的理論得到了健全和豐富。

長期以來，國內對土地資源可持續(xù)發(fā)展理論的研究主要是以進行理論性的探討為主。國內學者普遍認為，所謂的土地資源可持續(xù)利用，也就是土地資源不斷地被高效益的利用，首先是要從總量一定的土地資源當中盡可能地創(chuàng)造出相應的工業(yè)、農業(yè)效益，其次是要盡量地延長土地的持續(xù)利用周期，不讓土地資源荒廢、中斷甚至變成不可利用的土地。土地資源的可持續(xù)利用也就是要讓土地資源更好和更加有效地利用。除了對土地的可持續(xù)發(fā)展理論進行探討之外，在上世紀90年代，我國有不少人對土地資源可持續(xù)發(fā)展利用的法律問題進行了探討，對于我國當時土地資源的可持續(xù)利用法律制度的現(xiàn)狀、存在問題進行了總結。國務院于1994年制定了《中國21世紀議程》，在該議程的第十四章對我國土地資源的保護和可持續(xù)利用問題做出了規(guī)定，該議程指出，對土地資源的開發(fā)利用要選擇具有中國特色的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)增長，這是我國的官方文獻對土地資源可持續(xù)開發(fā)利用提出的明確主張。

自此之后，我國眾多學者和實務界人士對如何實現(xiàn)我國土地資源的可持續(xù)發(fā)展進行了討論和研究，提出了許多具體的對策措施，目前在一定程度上得到公認的做法和思路是：加強組織領導，進一步強化宣傳引導，促進土地資源的可持續(xù)利用；要認真開展好計劃生育政策，將人口控制在一定的規(guī)模，著力緩解“人地矛盾”；對建設用地進行嚴格限制，切實保護耕地，守住耕地紅線；切實加強基本農田水利建設，提高耕地的生產(chǎn)能力；不斷對土地資源的布局進行調整，優(yōu)化土地利用結構；切實開展好土地整治工作，改善生態(tài)自然環(huán)境。

我國目前的土地管理法律體系和存在的問題

我國目前的土地管理法律體系。我國在對土地資源管理的過程中，除了通過政策手段調整土地制度之外，高度重視通過法律的途徑對土地制度予以調整。在土地資源可持續(xù)發(fā)展理論得到深入研究之后，即將可持續(xù)發(fā)展理論引入到了黨和政府的政策當中，在黨和政府的文獻當中按照可持續(xù)發(fā)展理論來指導土地政策的制定，在取得一定成功經(jīng)驗之后，將土地資源可持續(xù)發(fā)展的政策以法律的形式予以長期固定下來。目前，已經(jīng)形成了相對較為全面的土地法律制度，對土地相關問題進行規(guī)定的法律有《憲法》、《土地管理法》、《物權法》等。

其中，《憲法》確定了我國的土地制度，《物權法》對土地資源的流轉和登記制度進行了規(guī)定。對土地資源管理的相關規(guī)定最為全面的是《土地管理法》，該法對土地資源的保護、規(guī)劃、綜合利用等方面進行了較為全面的規(guī)定，是當前我國土地管理當中最為重要的法律。除了上述三部法律之外，我國的《民法通則》、《刑法》、《水土保持法》、《草原法》、《土地管理實施條例》、《土地違法案件處理暫行辦法》、《劃撥土地使用權管理暫行辦法》等法律法規(guī)以及其他地方政府行政法規(guī)、自治地區(qū)的自治條例和單行條例等，構成了我國土地資源管理的法律法規(guī)體系。

同時，我國最高法院在全國各級法院審理土地相關案件的過程中制定出臺了許多人民法院辦理土地相關案件當中如何適用法律的司法解釋，按照我國《立法法》的相關規(guī)定，最高院的司法解釋不屬于法律，但是由于最高院的司法解釋對全國法院審理案件具有約束力，且能夠較好地解決各級法院在審理案件過程中的疑難問題，實際上已經(jīng)成為我國法律體系的一個重要組成部分，和土地相關的最高院的司法解釋對我國土地管理法律體系的健全完善發(fā)揮了十分重要的作用。

我國目前土地法律制度存在的問題。綜上，我國目前的土地法律體系已經(jīng)基本建立起來，土地管理法律體系的建立為我國土地資源管理和實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎，提供了法治保障。正是因為我國法律對土地資源進行了嚴格的保護，包括我國《刑法》規(guī)定對破壞土地資源的行為可以進行相應的刑事處罰，才能夠實現(xiàn)當前的土地資源保護水平和綜合開發(fā)水平，否則我國土地資源遭受的破壞程度更是不可想象的。我國的土地法律制度并不是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和形勢的變化不斷進行調整，目前的土地法律體系建設已經(jīng)取得了顯著成效，其中土地管制法律在規(guī)范土地資源的開發(fā)利用行為發(fā)揮了十分重要的作用。但是，我國目前和土地相關的法律制度還不夠健全、完善，對我國的土地資源可持續(xù)發(fā)展利用造成了極大的障礙。

雖然經(jīng)過了兩輪土地利用規(guī)劃之后，我國土地利用的總體規(guī)劃在較大程度上得到了完善，具體實施了耕地總量的控制、實施管理、分區(qū)控制和城市總體規(guī)劃等，但是仍然存在許多問題：目前從全國范圍來看，對于土地資源的規(guī)劃工作十分滯后，還沒有充分地發(fā)揮出規(guī)劃的宏觀調控作用，某些地區(qū)雖然認真開展了土地規(guī)劃，但是政府由于城市建設、項目建設和其他政府工作的需要，甚至是由于政府官員對地區(qū)發(fā)展思路和觀念的改變而不斷改變土地利用規(guī)劃；規(guī)劃的科學性不強，許多規(guī)劃是為了滿足上級的要求而在短期之內完成并且審批的，即便部分規(guī)劃是經(jīng)過長時間的調查研究之后完成的，也缺乏深入的調查和論證，并且對土地基礎數(shù)據(jù)的采集存在一定的問題，也沒有統(tǒng)一的統(tǒng)計標準，這些問題的存在影響了規(guī)劃本身的科學性；規(guī)劃本身也缺乏相應的可操作性，配套的法律法規(guī)和規(guī)章制度不完善，甚至政府制定的規(guī)劃法規(guī)、規(guī)章和我國的法律有沖突之處；土地資源利用總體規(guī)劃往往讓路于城市建設、經(jīng)濟建設和地方行政長官的意志，在城市建設、房地產(chǎn)開發(fā)的過程中，地方政府由于受到利益的驅使，不斷改變規(guī)劃和不按照規(guī)劃執(zhí)行的情形常有發(fā)生。

目前，我國的土地用途管制制度已經(jīng)實行了近13年，通過對土地用途進行管制，有效地保護了我國的耕地，在一定程度上控制了建設用地規(guī)模，土地用途管制制度對提升我國土地資源的可持續(xù)利用水平發(fā)揮了十分關鍵的作用。但是，我國的土地用途規(guī)劃制度還存在許多需要進一步完善的地方。目前針對土地用途管制制度的法律法規(guī)不健全、不完善，對各級政府的規(guī)劃分工不明確，土地規(guī)劃相關法律法規(guī)缺乏可操作性；對土地用途管制的措施單一，注重對農業(yè)地轉為非農業(yè)地的管制，忽視了對土地開發(fā)利用效益的管制和利益的協(xié)調；在高度注重土地利用管制的同時，農業(yè)地轉為建設用地之后，政策法律措施對失地農民的保障力度不夠。

從當前我國的基本情況來看，農村集體耕地占我國耕地總面積的90%以上，對于農村集體耕地是否能夠得到有效保護和利用，較大程度上關系到土地資源可持續(xù)利用的整體水平。但是，目前我國對耕地保護的法律制度卻不夠健全、完善，由于農村集體土地產(chǎn)權制度不健全，農戶對于耕地缺乏長期的穩(wěn)定感，從而影響了農村提高耕地質量的積極性、主動性，影響了農村耕地整體利用效益的提升。據(jù)中南財經(jīng)大學做的一次調查報告顯示，農民對失地保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險制度具有極大的需求，在被訪問的農戶當中，有84.84%的農戶反映需要農民失地保險，有96.57%的農戶反映需要醫(yī)療保險，有94.36%的農戶反映需要養(yǎng)老保險。②按照《土地管理法》的相關規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償，但是，對于公共利益的界定不嚴格、不明確，導致了許多建設項目以公共利益為借口而上馬，造成了耕地面積不斷減少，影響了耕地的可持續(xù)發(fā)展。

健全完善法律體系提升土地資源可持續(xù)利用水平

健全完善可持續(xù)利用的土地利用總體規(guī)劃法律體系。針對目前我國土地利用規(guī)劃當中存在的問題，要通過健全和完善法律法規(guī)，切實提高土地利用總體規(guī)劃的權威性，將土地總體規(guī)劃作為對土地資源利用進行規(guī)范、調控和引導的重要手段，將土地利用總體規(guī)劃作為開展土地利用的依據(jù)，對土地利用總體規(guī)劃要科學合理地進行，一旦制定之后便不能輕易改變，不應地方行政長官的意圖而隨意更改，對于嚴重違反土地管理法規(guī)改變土地利用總體規(guī)劃的領導堅決嚴肅處理。加強土地總體規(guī)劃方法體系的建設和完善，以新的方法和技術提升規(guī)劃的質量和水平，使土地利用總體規(guī)劃具有超前性、科學性和可操作性。要將土地利用總體規(guī)劃作為比城鎮(zhèn)建設規(guī)劃更重要的規(guī)劃，不因城鎮(zhèn)建設規(guī)劃而影響土地利用整體規(guī)劃，使兩者之間擺正其位置，實現(xiàn)兩者之間的協(xié)調。

切實加強監(jiān)督制約力度，對違法批地行為嚴肅查處、嚴肅處理，嚴厲追究相關責任人的責任和領導責任，對于違反刑事法律規(guī)定的違法批地行為，要堅決移送司法機關處理，予以刑事責任追究，切實維護土地管理法律的權威性。同時，要突出土地可持續(xù)利用主題，在土地利用總體規(guī)劃中高度重視生態(tài)環(huán)境資源的保護，采取科學的技術措施和手段提高土地的質量。

健全完善可持續(xù)利用的土地集約化法律體系。在提升土地利用總體規(guī)劃權威性和地位的基礎上，要不斷健全完善可持續(xù)利用的土地集約化法律體系。針對目前我國違法審批建設用地，建設用地的相關項目建設嚴重影響土地利用總體規(guī)劃實施的具體實際，要進一步健全法律體系，嚴格執(zhí)行土地管理相關法律，明確界定在土地征收征用過程中公共事業(yè)的界限，將劃撥土地的范圍嚴格地限定在公共事業(yè)上。同時，要在對土地征收征用和公共事業(yè)建設規(guī)劃當中廣泛征求民眾的意見建議，切實發(fā)揮民眾對公共事業(yè)建設的監(jiān)督力度。嚴格、科學地制定城市規(guī)劃及其建設，以立法的形式確定土地集約化的指標體系，對城市建設進行科學規(guī)劃，充分發(fā)揮土地效益，對土地結構進一步進行優(yōu)化，對為滿足房地產(chǎn)開發(fā)的需要而破壞和違反土地利用整體規(guī)劃的行為予以嚴厲打擊，避免濫用土地資源的現(xiàn)象發(fā)生。健全完善相應的監(jiān)督制約機制，對政府的土地管理行政行為進行強力監(jiān)督，避免行政權過分膨脹而影響土地資源的可持續(xù)開發(fā)利用。切實加強對土地使用人的監(jiān)督制約，確保土地使用符合規(guī)劃的要求。

健全完善可持續(xù)利用的農村耕地保護法律體系。農村耕地被非法占用或者合法地占用而侵害民眾利益的事情偶有發(fā)生，為此，我們要進一步健全完善可持續(xù)利用的農村耕地保護法律體系。要切實加強耕地保護意識，通過立法的形式要求在學校和廣大農村大力宣傳保護耕地的法律法規(guī)，形成有利于保護耕地的社會輿論氛圍。對農村耕地的保護要實施綜合治理，減輕農民負擔，加大對農業(yè)的支持力度，使農民愿意改善耕地的質量和效益。對于農村承包地的使用權流轉要慎重地通過法律予以規(guī)制，對于符合條件的土地承包經(jīng)營權可以依法流轉，以便更好地實現(xiàn)土地的利用效益。完善土地質量保障機制，在法律中明確承包戶對改善土地質量的義務以及不履行義務所應承擔的責任，提高耕地質量。強化對耕地保護的監(jiān)督管理，對于違反法律法規(guī)規(guī)定的政府官員、土地使用者、承包戶進行嚴肅處理。

【作者分別為吉林大學土地資源管理專業(yè)碩士研究生，吉林大學地球科學學院教授】

【注釋】

①周懷龍：“我國耕地質量建設與管理成效明顯”，《中國國土資源報》，2012年8月3日。