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一、“兩規(guī)”協(xié)調(diào)主要問題辨析
1.1 研究對(duì)象
本次研究廣義的對(duì)象為土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(本文統(tǒng)稱為“兩規(guī)”)。
本次研究具體的對(duì)象為《峽口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃》和《峽口鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃》,研究的重點(diǎn)為峽口鎮(zhèn)“兩規(guī)”之間的銜接與協(xié)調(diào)。
1.2 “兩規(guī)”異同點(diǎn)
1.2.1 “兩規(guī)”的差異
“兩規(guī)”分屬土地行政管理部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)組織其編制和實(shí)施管理。這兩個(gè)行政部門基于其行使職能的需求,形成了各自獨(dú)立的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、編制技術(shù)和實(shí)施途徑。“兩規(guī)”主要在功能界定、具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)體系和行政權(quán)力這四方面存在差異。
1.2.2 “兩規(guī)”的共同特征
“兩規(guī)”出了在以上四點(diǎn)存在明顯差異外,在“兩規(guī)”的剛性與彈性、基礎(chǔ)性與地域性、階段性與長(zhǎng)期性等三方面存在明顯的共同特征。
1.3 “兩規(guī)”矛盾與負(fù)面效應(yīng)
由于“兩規(guī)”各自存在的差異較大,使得“兩規(guī)”在實(shí)際操作實(shí)施中彼此存在矛盾,也造成了土地資源的粗放與浪費(fèi)、耕地質(zhì)量和數(shù)量得不到保障、城鎮(zhèn)建設(shè)空間發(fā)展無序、政策嚴(yán)肅性得不到保障以及生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞等一系列負(fù)面的影響。
1.4 “兩規(guī)”的求同趨勢(shì)
近年來,“兩規(guī)”在編制部門合作、用地分類標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整和技術(shù)體系銜接方面存在一些求同的趨勢(shì)。也為日后“兩規(guī)”充分的銜接奠定了基礎(chǔ)。
二、“兩規(guī)”協(xié)調(diào)實(shí)施評(píng)價(jià)和協(xié)調(diào)機(jī)制
2.1 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的要素
2.1.1 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的邊界
“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的重點(diǎn)在于確定好規(guī)劃的邊界范圍。村鎮(zhèn)居住空間與城市地區(qū)的差異之處在于:以生態(tài)空間為基底,建成區(qū)作為斑塊分散分布其中,鎮(zhèn)建設(shè)用地與外部生態(tài)環(huán)境互為依托。鎮(zhèn)總體規(guī)劃指導(dǎo)鎮(zhèn)建設(shè)用地空間內(nèi)部結(jié)構(gòu)和布局,鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)鎮(zhèn)建設(shè)用地空間與生態(tài)空間的有機(jī)協(xié)調(diào)。
2.1.2 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)
“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)貫穿于“兩規(guī)”編制和實(shí)施的整個(gè)過程。首先,進(jìn)行“兩規(guī)”發(fā)展規(guī)模、用地布局和建設(shè)時(shí)序等核心內(nèi)容的專題研究報(bào)告;其次,依據(jù)研究報(bào)告成果指導(dǎo)編制“兩規(guī)”;最后,通過研究報(bào)告建議的協(xié)調(diào)機(jī)制來指導(dǎo)具體城鎮(zhèn)建設(shè)中涉及“兩規(guī)”交叉的實(shí)施操作。
2.1.3 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的時(shí)空關(guān)系
“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的核心內(nèi)容隨著時(shí)間、空間的變化而改變。鎮(zhèn)總體規(guī)劃的約束效力主要集中在鎮(zhèn)區(qū)建成區(qū)并向逐漸減弱,鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的約束效力則主要集中在農(nóng)村地區(qū)并向鎮(zhèn)區(qū)方向逐漸減弱。隨著時(shí)空的推移,城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)大,鎮(zhèn)總體規(guī)劃的約束效力范圍逐漸擴(kuò)大,鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃約束效力范圍則逐漸減小。
2.2“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的層面
2.2.1 行政層面協(xié)調(diào)
由于“兩規(guī)”有共同的規(guī)劃對(duì)象,所以在具體城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)中土地行政主管部門和規(guī)劃行政主管部門有交叉和共同作用的職權(quán),應(yīng)從“兩規(guī)”的規(guī)劃編制開始做好銜接工作,以便在規(guī)劃實(shí)施中能更好的配合。
2.2.2 法律法規(guī)層面協(xié)調(diào)
“兩規(guī)”雖然分屬兩個(gè)不同部門,但兩者各自的法律法規(guī)均屬于國(guó)家主干法法律體系。在各自規(guī)劃編制中應(yīng)共同遵守《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,對(duì)其他各自的法規(guī)規(guī)章也應(yīng)該積極銜接。
2.2.3 技術(shù)層面協(xié)調(diào)
“兩規(guī)”技術(shù)層面協(xié)調(diào)包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一、規(guī)劃技術(shù)平臺(tái)的對(duì)接。如今,“兩規(guī)”技術(shù)軟件之間已經(jīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)接,主要是ArcGIS和AutoCAD間的文件轉(zhuǎn)換。通過“轉(zhuǎn)出”功能,或者“通用轉(zhuǎn)換器”工具,將用地邊界圖、空間管制邊界、規(guī)劃建設(shè)用地分類圖等土地利用規(guī)劃圖的GIS文件轉(zhuǎn)換為CAD文件,也可以通過“導(dǎo)入”功能,將城鎮(zhèn)總體規(guī)劃圖導(dǎo)入到GIS,進(jìn)行比對(duì)分析。
三、峽口鎮(zhèn)“兩規(guī)”協(xié)調(diào)規(guī)劃方案
3.1 城鎮(zhèn)規(guī)模預(yù)測(cè)
相對(duì)于峽口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃,峽口鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃人口規(guī)模預(yù)測(cè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更完善、方法更妥當(dāng),人口規(guī)模預(yù)測(cè)較為準(zhǔn)確,且有省級(jí)中心城鎮(zhèn)人口適宜規(guī)模這項(xiàng)硬性指標(biāo)的校核,所以本研究將沿用峽口鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃預(yù)測(cè)的人口規(guī)模,即近期鎮(zhèn)區(qū)和鎮(zhèn)域人口規(guī)模分別為3萬、5萬,遠(yuǎn)期鎮(zhèn)區(qū)和鎮(zhèn)域人口規(guī)模分別為6萬、7萬人。
3.2 城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展方向和用地選擇
上一輪城鎮(zhèn)總體規(guī)劃根據(jù)自然條件、人工環(huán)境、規(guī)劃及政策性因素等多個(gè)方面進(jìn)行考慮,對(duì)用地條件、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況、現(xiàn)狀城鎮(zhèn)發(fā)展條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)等進(jìn)行綜合分析,明確了峽口鎮(zhèn)今后的發(fā)展方向。確定為峽口鎮(zhèn)區(qū)近期宜向南、西發(fā)展,遠(yuǎn)期宜跨江向北發(fā)展。
本研究堅(jiān)持了原總體規(guī)劃大致的發(fā)展方向并作出微調(diào),確定峽口鎮(zhèn)今后發(fā)展方向?yàn)榻⑦h(yuǎn)期宜向西、向南發(fā)展,遠(yuǎn)景可以考慮跨江向北發(fā)展。
3.3 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)規(guī)劃思路
堅(jiān)持和優(yōu)化城鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局和重大基礎(chǔ)設(shè)施安排,并以此為指導(dǎo),堅(jiān)決執(zhí)行上級(jí)政府下達(dá)的土地利用總體規(guī)劃指標(biāo),并以此為載體,同步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地和基本農(nóng)田任務(wù)的落實(shí)。
在此基礎(chǔ)上,分兩個(gè)層面展開規(guī)劃編制和實(shí)施操作工作,通過“結(jié)構(gòu)化”處理,形成導(dǎo)向化方案,指導(dǎo)“兩規(guī)”協(xié)調(diào);通過“精細(xì)化”處理,形成操作化方案,指導(dǎo)近期操作部署工作。同時(shí),對(duì)原有峽口鎮(zhèn)“兩規(guī)”提出優(yōu)化提升建議,并依托土地利用總體規(guī)劃動(dòng)態(tài)管理和評(píng)估機(jī)制,優(yōu)化規(guī)劃體系框架,建立“兩規(guī)”階段性協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”的階段性動(dòng)態(tài)平衡。
3.4 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)規(guī)劃方案
3.4.1 導(dǎo)向化方案
(一)土地利用空間的“結(jié)構(gòu)”控制
如前文所述,“兩規(guī)”在工作內(nèi)容上各有側(cè)重,本研究將“兩規(guī)”分別側(cè)重的要素進(jìn)行提煉,對(duì)土地利用進(jìn)行“結(jié)構(gòu)化”處理,形成城鄉(xiāng)建設(shè)用地、耕地、園地、林地、水域等用地,在圖紙上以面狀結(jié)構(gòu)表達(dá),確保城鄉(xiāng)土地利用空間規(guī)模適宜、結(jié)構(gòu)合理,并且對(duì)“兩規(guī)”的后續(xù)修編有指導(dǎo)作用。
(二)土地利用空間的分類管制
本研究在導(dǎo)向化方案階段引入空間管制概念,以加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)用地的分類管制,實(shí)現(xiàn)空間與資源、環(huán)境協(xié)調(diào),在原來劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界和禁止建設(shè)用地邊界的基礎(chǔ)上,增加劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地彈性邊界,對(duì)應(yīng)“一類有條件建設(shè)區(qū)”和“二類有條件建設(shè)區(qū)”。將用地空間劃分為 “允許建設(shè)區(qū)”、“一類有條件建設(shè)區(qū)”、“二類有條件建設(shè)區(qū)”、“限制建設(shè)區(qū)”和“禁止建設(shè)區(qū)”五類。
3.4.2 操作化方案
(一)“三線一點(diǎn)”的操作化方案
“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的指導(dǎo)操作性方案體現(xiàn)為“三線一點(diǎn)”的控制和落實(shí),是提高“兩規(guī)”協(xié)調(diào)操作性、保證各自實(shí)施有效性的關(guān)鍵內(nèi)容之一。
“三線”的控制包括規(guī)劃建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線和基本農(nóng)田保護(hù)控制線。其中,產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線和基本農(nóng)田保護(hù)線是城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃分別重點(diǎn)關(guān)注而需要進(jìn)行確定的控制線。
(二)“三點(diǎn)一線”的控制要求
“三線”控制方案注重操作性,偏重于近期。近期根據(jù)各控制線實(shí)際運(yùn)行要求,分別實(shí)行剛性管制,遠(yuǎn)期由于發(fā)展條件可能發(fā)生變化,只提出彈性控制的要求。“一點(diǎn)”的落實(shí)是指近期重點(diǎn)項(xiàng)目選址的建議。
3.5 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)實(shí)施保障和工作方法
為了使“兩規(guī)”在修編階段到具體實(shí)施階段能充分協(xié)調(diào),減少兩者矛盾帶來的負(fù)面影響,應(yīng)在工作方法上進(jìn)一步明確“兩規(guī)”空間職權(quán)范圍,建立“兩規(guī)”動(dòng)態(tài)修改機(jī)制,完善“兩規(guī)”利益補(bǔ)償機(jī)制,以便“兩規(guī)”在全階段的實(shí)現(xiàn)充分對(duì)接,推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)有序發(fā)展。
四、相關(guān)用地指標(biāo)研究
城鄉(xiāng)建設(shè)用地作為約束性指標(biāo),強(qiáng)化對(duì)包括城鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦和農(nóng)村建設(shè)用地在內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的控制。其規(guī)模在江山市土地利用總體規(guī)劃和峽口鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中進(jìn)行了明確的控制。我們?cè)跐M足城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制的前提下,對(duì)能夠調(diào)整用地指標(biāo)和新增用地指標(biāo)的相關(guān)政策進(jìn)行梳理研究。
(1)對(duì)返回地指標(biāo)的產(chǎn)生與使用,衢州市的政策與江山市的相關(guān)政策。返回地指標(biāo)作為國(guó)家征用農(nóng)村集體土地而返還農(nóng)村用于二三產(chǎn)建設(shè)的用地指標(biāo),該指標(biāo)由征地項(xiàng)目產(chǎn)生,指標(biāo)落實(shí)到村里,指標(biāo)的具體定量可以有江山市政府制定方案,具有較高的機(jī)動(dòng)性。
(2)對(duì)于用地指標(biāo)整理,主要研究批而未供用地,在建設(shè)用地面積不增加,農(nóng)用地面積不減少,耕地實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的前提下,將某一經(jīng)合法批準(zhǔn)的地塊的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)調(diào)整區(qū)位到另一地塊使用的行為。這個(gè)方面主要是調(diào)整用地空間分布,異地盤活用地指標(biāo),使得土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃在空間布局上更加協(xié)調(diào),在建設(shè)時(shí)序上更加統(tǒng)一。
(3)土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)主要是由于農(nóng)村土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等相關(guān)政策產(chǎn)生,是在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模總量不變的條件下,通過農(nóng)村土地綜合整治而產(chǎn)生的新增指標(biāo)。
關(guān)鍵詞:快速城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村規(guī)劃、規(guī)劃失效、控制與引導(dǎo)、編制體系、管理機(jī)制
Abstract: In the area of rapid urban city, rural construction land demand rapid expansion, the establishment and perfection of the rural planning and management system on the coordination of urban and rural construction space contradiction plays an important role in promoting the integration of urban and rural development. This combination of urban and rural planning and planning management planning in Bijie City explores in the full establishment system of urban and rural planning and improvement of rural planning management mechanism and try to enrich the practical relevance and the future orientation of urban and rural planning and management system.
Keywords: rapid urbanization, rural planning, planning failure, control and guide, the establishment of system, management mechanism
中圖分類號(hào):TU98文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):
1 發(fā)展背景
畢節(jié)市地處烏蒙山區(qū)中段、貴州省西北部,處在滇東高原向黔中山原丘陵過渡的傾斜地帶,境內(nèi)山高坡陡、溝壑縱橫,土地破碎,是典型的巖溶山區(qū)和喀斯特地貌區(qū)。全市總面積26844.5平方公里,高原山地占93.3%。
隨著新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實(shí)施,特別是《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2012〕2號(hào))和貴州“工業(yè)強(qiáng)省”戰(zhàn)略實(shí)施以來,畢節(jié)市城鄉(xiāng)面貌日新月異。據(jù)統(tǒng)計(jì),畢節(jié)市的城鎮(zhèn)化率從2005年的16%提高到2010年的27%,2012年的城鎮(zhèn)化率為30.17%,進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。畢節(jié)市正處于從以鄉(xiāng)村建設(shè)為主邁向以城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)并重的發(fā)展階段,在空間規(guī)劃上偏重城市規(guī)劃,而忽視鄉(xiāng)村規(guī)劃,使其面臨著城鄉(xiāng)建設(shè)空間沖突和城鄉(xiāng)規(guī)劃工作失效兩個(gè)方面的突出矛盾。
1.1 建設(shè)空間矛盾突出
由于地處云貴高原過渡地帶的山地地區(qū),畢節(jié)市適宜建設(shè)用地破碎零散,同時(shí)隨著整體發(fā)展環(huán)境和交通條件的改善,城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間矛盾突出。
(1)城市空間拓展迅速
根據(jù)畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃,其城市規(guī)模將從2010年的45萬人、32平方公里發(fā)展至2030年的160萬人、190平方公里。畢節(jié)市中心城區(qū)將進(jìn)入迅速擴(kuò)張階段,建設(shè)用地平均每年增加16平方公里,兩年時(shí)間現(xiàn)狀城區(qū)將擴(kuò)大一倍。
圖1畢節(jié)市中心城區(qū)2010年與2030年建設(shè)用地對(duì)照?qǐng)D
(2)鄉(xiāng)村建設(shè)需求旺盛
畢節(jié)市中心城區(qū)范圍內(nèi)自然村落數(shù)量多且空間分布分散。據(jù)統(tǒng)計(jì),2012年末,畢節(jié)市中心城區(qū)范圍內(nèi)共有村莊225個(gè),村莊密度達(dá)到23個(gè)/百平方公里,農(nóng)村人口約60萬人。
經(jīng)過二十多年的“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)”發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施,畢節(jié)市“三農(nóng)”建設(shè)取得長(zhǎng)足發(fā)展,尤其是農(nóng)村家庭收入有了大幅提高。2012年,農(nóng)村居民人均純收入分別達(dá)到4926元。農(nóng)民收入提高,急需改善居住環(huán)境,促使農(nóng)村建設(shè)需求迅速釋放,同時(shí)由于鄉(xiāng)村建設(shè)粗放、無序,導(dǎo)致用地需求量大。
1.2 規(guī)劃管理失效嚴(yán)重
在快速城鎮(zhèn)化初期,城鄉(xiāng)規(guī)劃工作常偏重于城市規(guī)劃編制和規(guī)劃管理的研究,而忽視鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)在快速城鎮(zhèn)化過程中的重要作用和影響。在面臨城市空間快速拓展和鄉(xiāng)村建設(shè)需求旺盛的情況下,城鄉(xiāng)建設(shè)空間矛盾導(dǎo)致了規(guī)劃管理失效現(xiàn)象的出現(xiàn)。
規(guī)劃失效的一個(gè)表現(xiàn)是鄉(xiāng)村規(guī)劃管理無法開展。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定,城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃是核發(fā)“一書兩證”(規(guī)劃項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證)的依據(jù),鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃是核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的依據(jù)。一方面,由于缺乏鄉(xiāng)、村規(guī)劃作為規(guī)劃管理依據(jù),城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門目前已停止核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證;另一方面,在畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃中,重點(diǎn)對(duì)城市發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)用地布局進(jìn)行了研究和安排,而沒有對(duì)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)鄉(xiāng)村的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模、空間布局做出具體安排,在沒有編制鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃的情況下,難以指導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制和鄉(xiāng)村建設(shè)管理。
規(guī)劃失效的另一個(gè)表現(xiàn)是鄉(xiāng)村違法建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。由于東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和外出務(wù)工人員的回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求以及農(nóng)民收入的提高,鄉(xiāng)村建設(shè)需求日益增加。在鄉(xiāng)村建設(shè)得不到合理疏導(dǎo)的情況下,鄉(xiāng)村違法建設(shè)活動(dòng)亦日漸增多。
2 原因分析
規(guī)劃編制與管理上“重城市輕農(nóng)村”、“重管制輕疏導(dǎo)”是導(dǎo)致并加劇“建設(shè)空間矛盾”和“規(guī)劃管理失效”的兩個(gè)主要原因。
2.1 規(guī)劃編制上“重城市輕農(nóng)村”
受行政體制、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和規(guī)劃體系等客觀條件的制約,畢節(jié)市在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作上出現(xiàn)“重城市輕農(nóng)村”,主要體現(xiàn)在規(guī)劃編制的針對(duì)性和前瞻性不足。
首先,缺乏對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行針對(duì)性研究。一方面是畢節(jié)市原為畢節(jié)地區(qū),受行政職能的限制,城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理職能由縣一級(jí)人民政府及其城鄉(xiāng)行政主管部門承擔(dān),其規(guī)劃編制工作集中于縣城的城市規(guī)劃而忽視了鄉(xiāng)村地區(qū);另一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá),政府在規(guī)劃編制費(fèi)用上的預(yù)算較少,難以滿足全面開展城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作的需要,尤其是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制工作。由于當(dāng)前城市總體規(guī)劃偏重城市建設(shè)用地的規(guī)劃布局,對(duì)鄉(xiāng)、村建設(shè)用地沒有做出具體安排,難以指導(dǎo)鄉(xiāng)、村規(guī)劃編制和規(guī)劃管理,導(dǎo)致現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃難以滿足城鄉(xiāng)空間拓展和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)的要求。
其次,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系進(jìn)行前瞻性創(chuàng)新。在城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布實(shí)施以前,城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)體系著重于城市規(guī)劃,在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制上的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范不完善,難以指導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的編制工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布實(shí)施明確了“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”五個(gè)層面規(guī)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。但對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中的諸多問題仍有待解決,如城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)能否布置鄉(xiāng)村建設(shè)用地、能否批準(zhǔn)鄉(xiāng)村建設(shè)、能否核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、發(fā)證的依據(jù)是什么等等,需要在相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的修改中進(jìn)行完善。
2.2 規(guī)劃管理上“重管制輕疏導(dǎo)”
受城市建設(shè)用地指標(biāo)的困擾,城市政府存在“城市建設(shè)用地指標(biāo)與鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)此消彼長(zhǎng)”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。同時(shí),由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo),在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理上,采取了“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)”的一刀切規(guī)劃管理方式。這種以管制為主導(dǎo)的規(guī)劃管理方式導(dǎo)致了各相關(guān)行政主管部門之間的管理工作出現(xiàn)脫節(jié),主要表現(xiàn)在部門之間的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)籌性不足。
首先,城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源部門管理的不協(xié)調(diào)。一方面,在畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃中,沒有安排鄉(xiāng)村建設(shè)用地,為保障總體規(guī)劃的順利實(shí)施,規(guī)劃行政主管部門要求禁止在中心城區(qū)范圍內(nèi)嚴(yán)禁鄉(xiāng)村建設(shè);另一方面,國(guó)土資源行政主管部門則每年都有新增的宅基地建設(shè)用地指標(biāo)。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定,進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的“建設(shè)單位或者個(gè)人在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后,方可辦理用地審批手續(xù)”,中心城區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃行政主管部門無法核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證而無法落地,使區(qū)內(nèi)大量鄉(xiāng)村建設(shè)的合理需求失去了合法的建設(shè)途徑,從而導(dǎo)致違法建設(shè)嚴(yán)重和規(guī)劃管理成本增加。
其次,相關(guān)部門在鄉(xiāng)村建設(shè)計(jì)劃上缺乏統(tǒng)籌。當(dāng)前,多個(gè)部門在分頭推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè),如交通部門的通村公路建設(shè)、教育部門的教師周轉(zhuǎn)房核學(xué)生宿舍、住建部門的危房改造和棚戶區(qū)改造計(jì)劃、發(fā)改部門的生態(tài)移民搬遷、水利部門的飲水工程等等,這些工程的建設(shè)缺乏統(tǒng)籌安排,導(dǎo)致城鄉(xiāng)的無序建設(shè)和重復(fù)建設(shè)。
3 途徑探索
針對(duì)前文闡述的現(xiàn)實(shí)問題和原因分析,在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)的規(guī)劃編制和規(guī)劃管理上應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的工作思路,運(yùn)用控制與引導(dǎo)并重的工作方法充實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與管理體系。
3.1 充實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系
畢節(jié)市正處在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,政府職能的轉(zhuǎn)型、城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和城市空間的跨越都需要有一個(gè)完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系作為支撐。
(1)加強(qiáng)城鄉(xiāng)空間一體化規(guī)劃
畢節(jié)市政府提出跨越式同城化發(fā)展戰(zhàn)略,跳出七星關(guān)、大方原有城區(qū)在中部地區(qū)建設(shè)新城和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在快速城鎮(zhèn)化地區(qū),由于原來城市建成區(qū)范圍較小,按照城市總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)范圍,其范圍內(nèi)大部分地區(qū)仍為鄉(xiāng)村地區(qū),在未來一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)村建設(shè)仍是城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要組成部分。同城化戰(zhàn)略的提出,使原來處于城市邊緣的鄉(xiāng)村地區(qū)成為城市建設(shè)的核心地區(qū),要求加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)空間的統(tǒng)籌規(guī)劃研究,在城市總體規(guī)劃層面建立城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)機(jī)制,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間的矛盾。
首先,統(tǒng)籌確定鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)模。當(dāng)前多數(shù)城市在編制總體規(guī)劃時(shí),重點(diǎn)放在了城市發(fā)展規(guī)模的研究上,鮮有對(duì)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模進(jìn)行研究,從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏功能定位和發(fā)展規(guī)模上的指導(dǎo)。應(yīng)充分研究城鄉(xiāng)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制和需求,激發(fā)城鄉(xiāng)各層面對(duì)發(fā)展的積極主動(dòng)性,根據(jù)規(guī)劃期末的城鎮(zhèn)化率來確定鄉(xiāng)村人口和建設(shè)用地的規(guī)模,指導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃。
其次,劃定鄉(xiāng)村建設(shè)用地空間增長(zhǎng)邊界。在編制城市總體規(guī)劃時(shí),除劃定城市空間增長(zhǎng)邊界外,還應(yīng)提出鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的建設(shè)空間范圍,劃定鄉(xiāng)村建設(shè)用地空間增長(zhǎng)邊界,以指導(dǎo)下層次的鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃,合理確定鄉(xiāng)村建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和安排建設(shè)用地布局。
圖2城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村建設(shè)用地空間增長(zhǎng)邊界示意圖
(2)制定鄉(xiāng)村用地分類標(biāo)準(zhǔn)
按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定,城鄉(xiāng)規(guī)劃包括“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”五個(gè)層面的規(guī)劃。《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(GB 50137—2011)》的修改將建設(shè)用地共分為六個(gè)中類:城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地(H1)、區(qū)域交通設(shè)施用地(H2)、區(qū)域公用設(shè)施用地(H3)、特殊用地(H4)、采礦用地(H5)和其它建設(shè)用地(H9);其中城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地(H1)細(xì)分為四個(gè)小類,包括城市建設(shè)用地(H11)、鎮(zhèn)建設(shè)用地(H12)、鄉(xiāng)建設(shè)用地(H13)和村建設(shè)用地(H14)。
2011版用地分類標(biāo)準(zhǔn)中城市建設(shè)用地、鎮(zhèn)建設(shè)用地、鄉(xiāng)建設(shè)用地和村建設(shè)用地的劃分與城鄉(xiāng)規(guī)劃法的城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃相對(duì)應(yīng),為總體規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局全覆蓋奠定了基礎(chǔ)。但是,對(duì)鄉(xiāng)、村建設(shè)用地的分類標(biāo)準(zhǔn)還沒有制定,需在此基礎(chǔ)上,根據(jù)鄉(xiāng)村實(shí)際和發(fā)展需求制定鄉(xiāng)建設(shè)用地、村建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn),指導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃的編制。
(3)充實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容
制定一個(gè)開放、可生長(zhǎng)、可持續(xù)、剛性與彈性兼?zhèn)涞泥l(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。通過該規(guī)劃實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌安排農(nóng)村道路交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施和農(nóng)村村民住宅建設(shè),控制和引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)與城市開發(fā)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展,保障和促進(jìn)征地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)落地等各項(xiàng)核心工作順利推進(jìn)。
第一,建立農(nóng)民建房檔案管理制度。開展調(diào)查摸底工作,充分了解農(nóng)村村民住房建設(shè)需求,將農(nóng)民住房情況分類進(jìn)行建立檔案管理,詳細(xì)登記住房困難戶、住房改善戶、已有住房戶的資料。采用“建房人申報(bào)”的方式,由村委會(huì)組織村民進(jìn)行個(gè)人建房申報(bào),經(jīng)村委會(huì)、鎮(zhèn)政府審核后報(bào)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門納入規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌安排,明確近期建設(shè)任務(wù)。
第二,提高鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的針對(duì)性和可操作性。規(guī)劃作為實(shí)施總體規(guī)劃的行動(dòng)計(jì)劃,找準(zhǔn)抓手逐步解決問題。探索多樣化的農(nóng)民住房用地管理模式和住房建設(shè)模式,合理確定農(nóng)民住房建設(shè)規(guī)模、布局和標(biāo)準(zhǔn);確定新型農(nóng)村社區(qū)選址,控制引導(dǎo)村民建房;逐步完善市政公用設(shè)施、綜合交通系統(tǒng)、農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施;開展美化工程,塑造具有地方特色的現(xiàn)代景觀風(fēng)貌。
第三,銜接國(guó)土部門用地管理。按照國(guó)土資源行政主管部門的要求,城市建設(shè)征用集體土地的,應(yīng)返還10%的用地作為集體建設(shè)用地,發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和配套設(shè)施建設(shè)。若城鄉(xiāng)規(guī)劃中沒有鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局,則國(guó)土資源行政主管部門無法將返還建設(shè)用地落地,導(dǎo)致城市與鄉(xiāng)村建設(shè)的用地矛盾進(jìn)一步激化。
3.2 完善鄉(xiāng)村規(guī)劃管理機(jī)制
由于地處山區(qū),畢節(jié)市適宜建設(shè)用地資源緊缺,在城市建設(shè)需求和鄉(xiāng)村建設(shè)需求旺盛的情況下,城鄉(xiāng)建設(shè)空間矛盾日漸凸顯。如何促進(jìn)城市建設(shè)與鄉(xiāng)村建設(shè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、完善鄉(xiāng)村規(guī)劃管理依據(jù)和管理程序,成為畢節(jié)市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵,也將影響未來的發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量。
(1)制定鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理辦法
通過該管理辦法的制定,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃、國(guó)土、住建等行政主管部門對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的管理。管理辦法的主要內(nèi)容包括:細(xì)化鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的申請(qǐng)、審查、核發(fā)程序;規(guī)定鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn);明確新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)模和規(guī)劃選址,劃分為鄉(xiāng)村建設(shè)控制區(qū)和鄉(xiāng)村建設(shè)引導(dǎo)區(qū)兩類地區(qū);明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)申請(qǐng)條件;明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
(2)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)時(shí)序
推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。充分銜接上層次規(guī)劃(土地儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)企業(yè)建設(shè))和新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展規(guī)劃(危房改造、棚戶區(qū)改造、生態(tài)移民搬遷、“五園”新村建設(shè)、生態(tài)文明家園建設(shè)),選擇投資省、見效快、帶動(dòng)效果明顯的試點(diǎn)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門的建設(shè)計(jì)劃,協(xié)調(diào)多種渠道籌措資金,統(tǒng)籌安排各項(xiàng)政策性資金投入,撬動(dòng)村民積極有序地參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè),促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
4 結(jié)語
畢節(jié)市正從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段,城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)空間拓展均處在轉(zhuǎn)型當(dāng)中,規(guī)劃將在城鄉(xiāng)發(fā)展中起著龍頭作用。因此,充實(shí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系和完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃管理體系是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理工作的基礎(chǔ)和有力保障,作者仍將在規(guī)劃編制和規(guī)劃管理工作中嘗試作出有益的探索。
參考文獻(xiàn):
1.仇保興,《追求繁榮與舒適——轉(zhuǎn)型期間城市規(guī)劃、建設(shè)與管理的若干策略》,中國(guó)建筑工業(yè)出版社,2002.05.
2.仇保興,《和諧與創(chuàng)新——快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問題、危機(jī)與對(duì)策》,中國(guó)建筑工業(yè)出版社,2006.06.
3.王蒙徽,《廣州城市發(fā)展中失地農(nóng)民城市的問題研究》,中國(guó)建筑工業(yè)出版社,2011.08.
【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)總體規(guī)劃;戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià);分析研究
中圖分類號(hào):TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A
0引言
近年來,城鄉(xiāng)總體規(guī)劃得到了很大的改善,雖然如此它還是存在一些漏洞。這樣一來就要求我們要找一些更加有效的方式,只有這樣才能夠使得戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)體系發(fā)揮出它真正的功用。我們國(guó)家要對(duì)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃進(jìn)行更加合理的安排,就必須做好這樣的工作,就要采用更加好的方法措施。
1城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的目的以及意義
我們國(guó)家的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系現(xiàn)在變得越來越完善,也是在不斷的發(fā)展,目前在城鄉(xiāng)總體的規(guī)劃上面有了一些變動(dòng),現(xiàn)在越來越關(guān)注城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合性以及它的全面性,這兩個(gè)方面變得越來越重要。同時(shí)在這個(gè)規(guī)劃當(dāng)中還談到了城鄉(xiāng)發(fā)展這一戰(zhàn)略的大局觀,要讓這些戰(zhàn)略計(jì)劃能夠真正的開展起來,也就是說在實(shí)際的情況當(dāng)中,它們必須是切實(shí)可行的[1]。我們可以把城鄉(xiāng)總體規(guī)劃分成很多小的方面,不管是城鎮(zhèn)的規(guī)劃,還是鄉(xiāng)村的規(guī)劃其實(shí)都是涵蓋在其中的。相對(duì)于這些小的規(guī)劃來說,總體的規(guī)劃是有政策基礎(chǔ)的,因?yàn)樗w的內(nèi)容更多更雜,這也就意味著它比其他的范圍要廣,同時(shí)目標(biāo)會(huì)更加清晰。在發(fā)展城鄉(xiāng)建設(shè)的進(jìn)程中,城鄉(xiāng)總體規(guī)劃會(huì)起到很大的作用。
它在社會(huì)資源以及環(huán)境方面的協(xié)調(diào)能力并不是很好。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在近期也是做了一些改變,雖然它的協(xié)調(diào)能力得到了一些改善,但是還沒有達(dá)到要求的標(biāo)準(zhǔn),也就是說并不是很成熟。以此總的來說它的策略依然是經(jīng)濟(jì)制約。另外,在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃這個(gè)過程當(dāng)中,政府各部門并沒有起到真正的作用,在很多時(shí)候他們的思想以及所做出的決策并不能達(dá)成共識(shí)。每個(gè)部門都只看中自己的職能,所以實(shí)際情況就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作做的非常不好,很多細(xì)節(jié)地方根本就銜接不上。我們一直強(qiáng)調(diào)的就是要走可持續(xù)發(fā)展的道路,所以在實(shí)施城鄉(xiāng)總體規(guī)劃戰(zhàn)略的過程中也要貫徹可持續(xù)發(fā)展這一策略。對(duì)于現(xiàn)有的一些研究方法要慢慢加以改進(jìn),在理論指導(dǎo)方面也要改善,除了這些之外對(duì)于技術(shù)手段也要更新。
2城鄉(xiāng)總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)
如果想讓經(jīng)濟(jì)跟環(huán)境能夠很好互相協(xié)調(diào),這里就需要用到戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)這種方式,其實(shí)它是一種技術(shù)手段,同時(shí)也是非常有效的。除此之外在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃當(dāng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的理念也要依靠戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)這一理論依據(jù)。政府各部門所做的一些決策以及他們的規(guī)劃,是必須要經(jīng)過綜合評(píng)價(jià)的,在這之中,戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是非常有效的方式,它將環(huán)境等很多的方面聯(lián)系在一起,從而開始比較系統(tǒng)的分析。這是一種非常好的研究方式,它在很大程度上幫助了政府,使得政府能夠更好的制定策略并且將它們運(yùn)用到實(shí)際當(dāng)中去。對(duì)于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃而言,戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)它是用于評(píng)價(jià)的一種手段,它跟那些單一的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是非常不一樣的。就戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)而言,對(duì)于環(huán)境因素的分析是最為重要的,這在統(tǒng)籌分析的時(shí)候占有著絕對(duì)的地位,針對(duì)一些環(huán)境問題它要進(jìn)行各種方面的考慮,然后再根據(jù)之前的探究做出選擇,或者是進(jìn)行調(diào)整。針對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)來說,它所考慮的因素是非常多的,也很全面,這就使得在經(jīng)濟(jì)布局的全面性方面不會(huì)有太大的疏漏[2]。在以前,資源、人才跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都是評(píng)價(jià)當(dāng)中非常注重的,甚至說僅僅只注重了這些,所以并沒有考慮環(huán)境的因素,不知道它對(duì)決策的承受能力到底有多大。這就使得經(jīng)濟(jì)布局并不怎么全面,就這點(diǎn)來說還是有一些缺陷的。在規(guī)劃制定的初期,戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)能夠起到很大的作用,它對(duì)所做的決策做了非常充分的考慮,不管是在環(huán)境方面還是在生態(tài)的破壞力方面都是如此,同時(shí)它也考慮了一些綜合的因素,例如資源以及經(jīng)濟(jì)等等。在經(jīng)濟(jì)布局方面有時(shí)候是會(huì)存在一些漏洞的,但是利用戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)就很好的彌補(bǔ)了這一點(diǎn),從而可以避免很多的戰(zhàn)略上的失誤,使它更加的有效。
政府制定規(guī)劃的時(shí)候,在它的前期利用戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)來探討分析,這樣可以起到一個(gè)預(yù)防的作用,在整個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程中都有很重要的作用。在戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)這一體系當(dāng)中有一個(gè)項(xiàng)目就是公眾參與,其實(shí)市民以及社會(huì)組織他們對(duì)環(huán)境都是有一些要求的,這樣就從側(cè)面把這些融進(jìn)了城鄉(xiāng)總體規(guī)劃當(dāng)中去[3]。另外按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)來看,環(huán)境就成為了主體,對(duì)它下面的一些因素加以考慮,同時(shí)還要考慮一些內(nèi)部的因素它們之間的聯(lián)系。
3城鄉(xiāng)總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)分析
我們國(guó)家現(xiàn)階段對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)體系的分析還沒有達(dá)到深入的地步,還只是在理論的層面上,相對(duì)而言評(píng)價(jià)體制還是淡稚嫩的。盡管如此,它對(duì)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)還是有理論依據(jù)的。我們國(guó)家從20世紀(jì)80年代到現(xiàn)在,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度令人咋舌,在這種形勢(shì)下,戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)體系也是不斷的發(fā)展。在以前還是比較單一的項(xiàng)目評(píng)價(jià),但是現(xiàn)在已經(jīng)成為了綜合性的環(huán)境評(píng)價(jià)體系,不管是在評(píng)價(jià)的深度上面還是在廣度方面都變大了。針對(duì)不同的城鄉(xiāng)區(qū)域,應(yīng)該使用不同的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)分析,這樣就能夠最終得出一個(gè)可以適用于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的體系,然后就可以把最終這個(gè)最全面、最有效的一套戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)體系用到城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的具體建設(shè)中去。
4總結(jié)
城鄉(xiāng)總體規(guī)劃它是一種法定性的文件,它有非常大的意義,同時(shí)它的參考價(jià)值也是不容小覷的,不管是在政府所做的決策、規(guī)劃方面還是在城鄉(xiāng)建設(shè)以及發(fā)展的方面都是如此。其實(shí)對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)而言,城鄉(xiāng)總體規(guī)劃就是一種理論的基礎(chǔ)。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中有著非常大的價(jià)值,它是城鄉(xiāng)管理以及發(fā)展的依據(jù),同時(shí)可以規(guī)范土地開發(fā),還可以改善生態(tài)環(huán)境。
【參考文獻(xiàn)】
[1]趙曉生,葉瀾.城市總規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)[J].中國(guó)人口資源與環(huán)境.2011,18(4):65-67.
關(guān)鍵詞:土地利用規(guī)劃;增減掛鉤項(xiàng)目;預(yù)審管理
2013年是實(shí)施“十二五”計(jì)劃的關(guān)鍵之年,規(guī)劃工作要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線,緊緊圍繞保障發(fā)展、保護(hù)耕地的“雙保”方針,按照政府“高位求進(jìn),加快發(fā)展”的工作要求,進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用規(guī)劃管理,而其中規(guī)范增減掛鉤實(shí)施行為尤為重要。
單就重慶而言,相關(guān)管理部門要嚴(yán)格遵照《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)》的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2008〕138號(hào))、《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)在線監(jiān)管工作的通知》(國(guó)土資廳函〔2011〕975號(hào))、《重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法(試行)》(渝國(guó)土房管發(fā)〔2010〕180號(hào))、《重慶市國(guó)土房管局關(guān)于穩(wěn)步開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的緊急通知》(渝國(guó)土房管發(fā)〔2011〕127號(hào))、《重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)(試行)》等規(guī)制,做好具體的實(shí)施工作。
--!> 一、進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用規(guī)劃實(shí)施管理
(一)土地利用總體規(guī)劃在土地管理中的作用
土地利用總體規(guī)劃工作的優(yōu)劣的影響非常明顯,也是非常重要的一項(xiàng)工作,從國(guó)家層面解讀,是政策制定的基本依據(jù)之一,從工作本身來解讀,它是對(duì)土地進(jìn)行綜合化管理的關(guān)鍵,也是對(duì)土地用途合理分配的重要參考依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),同時(shí),從法律和法規(guī)的層面來看,它也是保證城市用地有序健康發(fā)展的重要措施之一,是實(shí)現(xiàn)土地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可缺的方面之一,是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本起點(diǎn)和落腳點(diǎn),更是實(shí)現(xiàn)十二五規(guī)劃的重要一環(huán)。
(二)土地利用總體規(guī)劃的審批
根據(jù)《土地管理法》第二十一條規(guī)定:土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批,市、縣(區(qū))級(jí)土地利用總體規(guī)劃報(bào)省政府審批,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以由省政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府審批。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn),必須嚴(yán)格執(zhí)行。
(三)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施管理
1、進(jìn)一步提高規(guī)劃實(shí)施法律意識(shí)
當(dāng)前在規(guī)劃實(shí)施中廣大干部,特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部,依法實(shí)施規(guī)劃意識(shí)淡薄重規(guī)劃編制輕規(guī)劃實(shí)施的思想依然存在,在工作中不重視土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用,不明白是土地利用總體規(guī)劃,指點(diǎn)“江山”,特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,在招商引資中不考慮規(guī)劃,隨意承諾提供土地。
而因項(xiàng)目選址不符合土地利用規(guī)劃,需調(diào)規(guī),而且有的項(xiàng)目還占用基本農(nóng)田,無法按時(shí)提供土地,給投資商造成經(jīng)濟(jì)損失影響招商投資環(huán)境,造成社會(huì)的不和諧。所以,我們要清醒認(rèn)識(shí),特別是我們基層國(guó)土人員,更應(yīng)該提高認(rèn)識(shí),要有政治敏銳感,要有自我保護(hù)意識(shí)。
2、規(guī)范土地利用總體規(guī)劃調(diào)整行為
土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)就具有法律效力,我們不能隨意調(diào)整。確需調(diào)整和修改的,必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn),這是《土地管理法》明文規(guī)定的。在此必須注意兩點(diǎn):一是除法律規(guī)定允許占用基本農(nóng)田的項(xiàng)目外,其余的規(guī)劃調(diào)整一律不得占用基本農(nóng)田,二是必須依法完善相關(guān)手續(xù),并將調(diào)規(guī)相關(guān)資料報(bào)相關(guān)部門備案。
二、嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施行為
(一)統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí),進(jìn)一步明確掛鉤工作的指導(dǎo)原則和重要意義
總的來講:掛鉤工作要以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)為統(tǒng)領(lǐng),堅(jiān)持以改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件為目標(biāo),以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn),以保護(hù)資源,保障權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),充分認(rèn)識(shí)掛鉤工作的重要意義,統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí),明確指導(dǎo)原則,嚴(yán)格規(guī)范管理,扭轉(zhuǎn)片面追求周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模等傾向,防止大拆大建,強(qiáng)行拆遷,拆而不整,侵害農(nóng)民權(quán)益等行為發(fā)生。
“雙掛鉤”工作是當(dāng)前和經(jīng)后一段時(shí)間國(guó)土管理上的一項(xiàng)重要工作,它不僅是成片推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要手段,也是解決我市年度用地計(jì)劃和規(guī)劃用地指標(biāo)嚴(yán)重不足的重要措施。
(二)審查主要內(nèi)容及要求
1、資料完整性
(1)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃文本、項(xiàng)目區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖(2012變更)、土地利用實(shí)施規(guī)劃圖、城鎮(zhèn)實(shí)施規(guī)劃圖(紙質(zhì)需區(qū)縣規(guī)劃部門蓋章)一套;(2)項(xiàng)目區(qū)基本情況表一份;(3)項(xiàng)目區(qū)建新、拆舊拐點(diǎn)坐標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)EXCLE或文本格式電子檔一份;(4)申請(qǐng)項(xiàng)目區(qū)審批和申請(qǐng)下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的報(bào)件資料;(5)拆舊地塊權(quán)屬證明材料、協(xié)議書;(6)拆舊復(fù)墾項(xiàng)目入庫備案通知書、或測(cè)繪審查意見;(7)資金承諾證明。
2、文本審查要點(diǎn)及要求:(1)基本情況表:須按照備案要求表格式填寫。(2)關(guān)于建新、拆舊區(qū)。
拆舊來源:已驗(yàn)收、已入庫備案、或已通過測(cè)繪審查的復(fù)墾項(xiàng)目。拆舊規(guī)模大于建新規(guī)模,拆舊復(fù)墾新增耕地大于建新占用耕地面積。疊加土規(guī),核實(shí)布局,特別注意以下幾點(diǎn):
第一,拆舊地塊不能布設(shè)在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi);第二,城鎮(zhèn)建新地塊應(yīng)優(yōu)先布局于允許建設(shè)區(qū)內(nèi),特別是中心城區(qū)有新增城鎮(zhèn)工礦的,應(yīng)在新增使用完后才能布局于有條件建設(shè)區(qū);布局于有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的,須保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地不增加、允許建設(shè)區(qū)規(guī)模不增加;城鎮(zhèn)建新區(qū)應(yīng)在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)布局;第三,中心城區(qū)布局的城鎮(zhèn)建新地塊應(yīng)是非經(jīng)營(yíng)性用地;第四,項(xiàng)目應(yīng)安排5%的周轉(zhuǎn)指標(biāo)用于農(nóng)村建新,并明確用途;第五,核實(shí)減少的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)是否大于等于新增的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)。
(3)地塊詳情:每一個(gè)拆舊地塊中應(yīng)分清農(nóng)村居民點(diǎn)、工礦廢棄用地、其他建設(shè)用地面積;每一個(gè)建新地塊應(yīng)分清位置具體用途,占用耕地和占用耕地質(zhì)量情況。在文本中對(duì)拆舊地塊匯總說明,建新地塊分城鎮(zhèn)和農(nóng)村匯總說明,在附表中表達(dá)清楚每個(gè)地塊詳情。
3、掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用、歸還計(jì)劃
要求按照區(qū)縣計(jì)劃使用情況和實(shí)際復(fù)墾安排,進(jìn)行制定。
4、安置補(bǔ)償方式
方案中應(yīng)詳述拆舊建新地塊涉及農(nóng)戶的安置方式,明確需要貨幣安置、住房安置的戶數(shù)和人數(shù);需要住房安置的,應(yīng)明確安置住房面積標(biāo)準(zhǔn)。
5、關(guān)于資金分析
(1)參照《重慶市國(guó)土房管局關(guān)于調(diào)整地票價(jià)款分配及撥付標(biāo)準(zhǔn)的通知》(渝國(guó)土房管發(fā)〔2011〕170號(hào)),對(duì)拆舊區(qū)以及農(nóng)村建新區(qū)的投資費(fèi)用進(jìn)行計(jì)算,對(duì)土地增值收益進(jìn)行測(cè)算,提出增值收益及時(shí)全部返還農(nóng)村和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。
(2)城鎮(zhèn)建新費(fèi)用不填入項(xiàng)目區(qū)基本情況表資金預(yù)算總額內(nèi),但應(yīng)納入文本分析投資總額。
(3)闡述清楚先期投入拆舊區(qū)以及農(nóng)村建新區(qū)的資金籌措渠道及資金量。
(4)編制總體資金平衡表和典型農(nóng)戶收益情況平衡表。
6、權(quán)屬調(diào)整
權(quán)屬調(diào)整方案中補(bǔ)充規(guī)劃實(shí)施涉及征為國(guó)有土地的面積,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民組集體土地所有權(quán)調(diào)整面積,農(nóng)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)之間的調(diào)整面積。
(三)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用與管理
掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則進(jìn)行管理,專項(xiàng)用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊的面積規(guī)模控制,并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來的耕地面積歸還,歸還的耕地面積數(shù)不得少于下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。其他地類整理復(fù)墾的耕地不能用于核定歸還指標(biāo)。
三、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理概述
(一)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審權(quán)限
根據(jù)國(guó)土資源部《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》(第42號(hào)令)的有關(guān)規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目用地實(shí)行分級(jí)預(yù)審,需人民政府或有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府發(fā)展和改革等部門審批的建設(shè)項(xiàng)目,由該人民政府的國(guó)土資源管理部門預(yù)審。需核準(zhǔn)和備案的建設(shè)項(xiàng)目,由與核準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)同級(jí)的國(guó)土資源管理部門預(yù)審。
(二)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審文件的有效期限
建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審文件的有效期為兩年,自批準(zhǔn)之日計(jì)算。
總結(jié)
在把控好政策大局和形勢(shì)大局的前提下,認(rèn)真落實(shí)做好規(guī)范增減掛鉤實(shí)施的相關(guān)措施,就一定可以達(dá)到我們管理部門的工作目標(biāo)。
參考文獻(xiàn)
[1]武會(huì)玲.周富娟.探析農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化的具體操作方案[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì).2009年16期.
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)的基礎(chǔ)上,按照土地節(jié)約集約利用的要求,通過對(duì)廢棄工礦企業(yè)及磚瓦廠等項(xiàng)目拆舊區(qū)進(jìn)行整理,增加有效耕地面積,以緩解建設(shè)用地供需矛盾,促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。
二、試點(diǎn)工作原則
城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點(diǎn)工作以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),以*縣城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌試點(diǎn)工作,通過優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局,加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,為全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展提供有力保障。具體遵循以下原則:
(一)以掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)合理安排項(xiàng)目區(qū)拆舊建新規(guī)模,調(diào)控實(shí)施進(jìn)度;
(二)以項(xiàng)目區(qū)實(shí)施為核心,拆舊區(qū)以行政轄區(qū)為主,實(shí)行縣、鄉(xiāng)雙重審批、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一管理,確保拆舊區(qū)實(shí)施后,增加耕地有效面積,提高耕地質(zhì)量;
(三)采取“先墾后用”方式開展工作;
(四)統(tǒng)籌安排,因地制宜,先易后難,零拆整建,分步實(shí)施;
(五)尊重群眾意愿,維護(hù)被拆人的合法權(quán)益;
(六)政府決策與公眾參與相結(jié)合。
三、組織領(lǐng)導(dǎo)
為加強(qiáng)對(duì)掛鉤試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo),縣政府成立以政府縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)、各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)相關(guān)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,辦公室設(shè)在國(guó)土資源局,具體負(fù)責(zé)試點(diǎn)申報(bào)、項(xiàng)目區(qū)拆舊、建新安置方案的落實(shí)。
四、試點(diǎn)范圍及時(shí)間安排
*縣掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)拆舊區(qū)所涉及水泉鄉(xiāng)、甘招鄉(xiāng)、山咀子鎮(zhèn)、南公營(yíng)子鎮(zhèn)、白塔子鎮(zhèn)、老爺廟鎮(zhèn)等六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及白塔子煤礦、道虎溝鐵路、南湯火車小站、原沈空雷達(dá)站范圍內(nèi)建設(shè)用地總面積為50.2417公頃。
*縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項(xiàng)目實(shí)施期限為2年,周轉(zhuǎn)指標(biāo)安排為2009年20公頃,2010年20公頃。具體計(jì)劃安排如下:
(一)2008年8月至12月完成拆舊地塊摸底調(diào)查,制定方案。
(二)2009年1月至6月完成縣冶金鑄造工業(yè)園區(qū)掛鉤拆舊地復(fù)墾工作,歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)20公頃,拆舊地塊面積21.5703公頃。驗(yàn)收按實(shí)際面積計(jì)算。
(三)2009年7月至2010年6月完成縣利州工業(yè)園區(qū)掛鉤拆舊地復(fù)墾工作,歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)20公頃,拆舊地塊面積28.7328公頃。驗(yàn)收時(shí)按實(shí)際面積計(jì)算。
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