新出臺(tái)的土地管理法

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新出臺(tái)的土地管理法范文第1篇

關(guān)鍵詞：土地征收；補(bǔ)償制度；補(bǔ)償范圍；平等原則

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2015）011-000-02

一、我國(guó)土地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀

按《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，在征地補(bǔ)償過(guò)程中，全國(guó)各地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定具體方案確定土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)等。但全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，若按此項(xiàng)規(guī)定，補(bǔ)償制度會(huì)因缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地補(bǔ)償情況差別較大，存在較大的隨意性與不確定性。并且，在征地補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放的過(guò)程中，存在程序復(fù)雜、補(bǔ)償主體不明等情況，容易造成補(bǔ)償費(fèi)用流向問(wèn)題。

二、土地征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收土地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對(duì)《土地管理法》第47條規(guī)定的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了糾偏。它規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟?guó)有土地有償使用收入予以補(bǔ)貼。”它規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定具體辦法，使被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”，并提出了包括社會(huì)保障和補(bǔ)償方式在內(nèi)的各項(xiàng)落實(shí)措施[1]。

事實(shí)上，土地的原有用途產(chǎn)值既不能反映土地作為“永久性的和不可破壞的地力”的價(jià)值，也不能反映土地在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中因“近鄰效應(yīng)”而產(chǎn)生的價(jià)值，更不能體現(xiàn)不可量算的環(huán)境和文化價(jià)值，按被征地前三年平均年產(chǎn)值的30倍補(bǔ)償只相當(dāng)于補(bǔ)償土地原有用途30年的產(chǎn)值。現(xiàn)在全國(guó)各地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高的是杭州，征地價(jià)格一畝地按每年一千元的產(chǎn)值計(jì)算，也就十來(lái)萬(wàn)，為原有土地價(jià)格的 100倍也不止，但也只相當(dāng)于100年的原有用途產(chǎn)值。這種補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是不相稱的，因?yàn)閷?duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)土地是世代賴以生存的基礎(chǔ)，土地是永久性的。

三、我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的缺陷

（一） 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定方式不合理

一方面，現(xiàn)行的《土地管理法》中沒(méi)有明確規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，只是對(duì)補(bǔ)償?shù)淖罡吲c最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了限制規(guī)定，這樣地方政府結(jié)合實(shí)際制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)就有較大的主觀性，為了減輕財(cái)政壓力，一些地方政府會(huì)壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致權(quán)益主體所得到的補(bǔ)償較低。另一方面，目前，我國(guó)對(duì)征地補(bǔ)償采用的是“產(chǎn)值倍數(shù)法”，這一方法受時(shí)間、地域等不定因素影響太大，不具有合理性，引起了眾多爭(zhēng)議。年產(chǎn)值的決定是根據(jù)所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然條件來(lái)定的，不能反映被征地的區(qū)位因素，這種補(bǔ)償方法偏離了土地市場(chǎng)價(jià)格，所以爭(zhēng)議較大。

（二）土地征收補(bǔ)償范圍過(guò)窄

目前，世界各國(guó)都制定了相應(yīng)的征地補(bǔ)償制度，都有關(guān)于權(quán)益主體方面的補(bǔ)償條款，但就其補(bǔ)償范圍而言，我國(guó)較其他各國(guó)相比存在很大差異。我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》只是對(duì)征地的相關(guān)補(bǔ)償進(jìn)行了籠統(tǒng)規(guī)定，沒(méi)有給出具體的、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)補(bǔ)償范圍沒(méi)有進(jìn)行細(xì)化，涉及到與土地直接相關(guān)的一部分損失補(bǔ)償，但是不包括其他間接損失補(bǔ)償，如遷移補(bǔ)償、工事補(bǔ)償?shù)取＿@在發(fā)達(dá)國(guó)家都涉及到了，既有與土地本身價(jià)值直接相關(guān)的補(bǔ)償還包括由此產(chǎn)生的一系列附帶損失的補(bǔ)償。而我國(guó)的征地補(bǔ)償規(guī)定較為狹隘，難以滿足相關(guān)權(quán)利人利益的補(bǔ)償。

（三） 補(bǔ)償權(quán)益主體不明晰

從理論上說(shuō)，補(bǔ)償權(quán)益主體本應(yīng)為“集體土地所有權(quán)人”，但征地補(bǔ)償制度對(duì) “集體”這個(gè)概念沒(méi)有進(jìn)行明確定位，因此補(bǔ)償實(shí)際中出現(xiàn)的所有權(quán)主體具有較大的可替代性，若真正的補(bǔ)償權(quán)益主體無(wú)法確定，征地補(bǔ)償費(fèi)用可能會(huì)被冒用、截留等。根據(jù)相關(guān)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)顯示，土地補(bǔ)償費(fèi)如果土地出讓成本價(jià)為百分之百，農(nóng)民只能得百分之五到百分之十，村集體經(jīng)濟(jì)組織得百分之二十五到三十，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 各級(jí)地方政府所得為百分之六十到七十，由此來(lái)看，征地權(quán)益主體只得到一小部分，極大地侵害了權(quán)益主體的利益。

（四） 補(bǔ)償安置途徑單一

《土地管理法》中規(guī)定土地補(bǔ)償安置主要采取一次性貨幣補(bǔ)償方式為主，其他補(bǔ)償方式為輔。大多數(shù)失地人所獲得的一次性補(bǔ)償金不足以購(gòu)買(mǎi)原來(lái)同等價(jià)值的房屋，只夠保障其一段時(shí)間內(nèi)生活，最終導(dǎo)致的結(jié)果是失地人生活標(biāo)準(zhǔn)大幅下降。筆者認(rèn)為一次性貨幣補(bǔ)償只考慮了實(shí)際操作的簡(jiǎn)易性，卻沒(méi)有考慮到是否能真正保障被征地人今后現(xiàn)實(shí)生活的需要。

四、政策建議

前文可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度仍存在著許多問(wèn)題，為了能更充分保障失地人的相關(guān)權(quán)益，發(fā)揚(yáng)國(guó)家以人為本的治國(guó)理念，應(yīng)當(dāng)對(duì)征地補(bǔ)償制度加以完善。

（一） 擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍

在這個(gè)問(wèn)題上，我國(guó)可以打破以往的籠統(tǒng)分類體制，采用歸類細(xì)分補(bǔ)償事項(xiàng)的思路，將土地補(bǔ)償費(fèi)大體分為三大類：第一類為與土地直接相關(guān)的，如土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地面附著物補(bǔ)償費(fèi)等；第二類為與失地人直接開(kāi)銷相關(guān)的，如失地人的搬遷費(fèi)用、經(jīng)營(yíng)損失費(fèi)、確認(rèn)和產(chǎn)權(quán)變更登記的花費(fèi)，及對(duì)其他相關(guān)財(cái)產(chǎn)的不良影響費(fèi)用等；第三類為特殊補(bǔ)償，在補(bǔ)償?shù)木唧w過(guò)程中，應(yīng)充分考慮到被征地人的再就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、情感損失等，增加精神補(bǔ)償。

（二） 結(jié)合法律明晰權(quán)益主體

在我國(guó)《土地管理法》中沒(méi)有對(duì)“集體”的范圍給出實(shí)質(zhì)性的定位，因此，在我國(guó)的《土地管理法》中可以規(guī)定為：“集體土地所有權(quán)人只能是在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)長(zhǎng)期屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，即農(nóng)民以及與土地有直接長(zhǎng)期勞作關(guān)系的主體（ 如土地承包經(jīng)營(yíng)者） ”。根據(jù)規(guī)定，哪些不參與任何勞作的主體如外出務(wù)工人員、流動(dòng)人口等，都不能看作是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。尤其要注意的是，征地補(bǔ)償制度應(yīng)注重被補(bǔ)償主體與土地的直接關(guān)系，只有直接的關(guān)系才能使被補(bǔ)償主體免于受到土地征收帶來(lái)的侵害，還能有效避免各級(jí)地方政府在征地補(bǔ)償款中的貪污、截留行為。

（三） 改進(jìn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于改進(jìn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)充分考慮各方面綜合因素，筆者認(rèn)為主要包括以下幾點(diǎn)：首先，應(yīng)當(dāng)考慮土地被征收以后，失地農(nóng)民的所有損失；其次應(yīng)注意土地價(jià)值的市場(chǎng)性與時(shí)效性，相關(guān)規(guī)定中不能只按照土地的原用途價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，要按照被征收后的用途計(jì)算土地市場(chǎng)價(jià)值，以此為基礎(chǔ)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；再次要考慮農(nóng)民失去土地后基本的生活保障，也就是說(shuō)要對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行基本生活安置補(bǔ)償，確保農(nóng)民生活水平在失地前后不會(huì)相差太大。具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)赝恋氐氖袌?chǎng)價(jià)格為評(píng)估依據(jù)，在土地市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上充分考慮土地對(duì)現(xiàn)實(shí)生活影響的程度。

（四）加強(qiáng)補(bǔ)償制度人性化

首先，地方政府應(yīng)對(duì)失地人的實(shí)際損失進(jìn)行補(bǔ)償；其次，可以引入被征地價(jià)值評(píng)估程序，由具有法定資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)失地人的實(shí)際損失進(jìn)行評(píng)估；最后，我國(guó)在征地補(bǔ)償方式上，則采取住房安置補(bǔ)償與貨幣補(bǔ)償兩者相結(jié)合的方式。然而，鑒于目前征地價(jià)值評(píng)估技術(shù)不足和地價(jià)狂漲等的情形，要充分體現(xiàn)完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，在補(bǔ)償方式上仍然應(yīng)該以貨幣補(bǔ)償為主，以實(shí)物補(bǔ)償、安排就業(yè)、興建生產(chǎn)、提供生活再建設(shè)施、給予生產(chǎn)生活優(yōu)惠政策等方式為輔，從而最大限度彌補(bǔ)失地人所受的損失，幫助其繼續(xù)生活，且使生活水平不因失地有所下降，使失地人感到征地補(bǔ)償制度是人性化的制度。

五、結(jié)語(yǔ)

被征地農(nóng)民為地區(qū)建設(shè)所作出的犧牲及他們失地后的生活現(xiàn)狀大家是有目共睹的，他們應(yīng)該得到合理的安置，他們應(yīng)該跟城市居民一樣享受合理的社會(huì)保障。但被征地農(nóng)民的土地征收補(bǔ)償政策改革研究是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，它涉及到多個(gè)方面的問(wèn)題，包括社會(huì)基本保障制度、國(guó)家法制建設(shè)，國(guó)家土地制度等。因此改革被征地農(nóng)民的土地征收補(bǔ)償政策是完善我國(guó)地方政府征地補(bǔ)償機(jī)制工作的重中之重。

參考文獻(xiàn)：

新出臺(tái)的土地管理法范文第2篇

（一）工作職責(zé)

負(fù)責(zé)全縣國(guó)有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資或入股具體工作；擬定并執(zhí)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的招標(biāo)、拍賣方案；負(fù)責(zé)編制土地使用權(quán)年度供應(yīng)計(jì)劃、土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃、出讓方案、土地資產(chǎn)處置方案等；收回土地使用權(quán)的有關(guān)工作；組織基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)的測(cè)評(píng)，按規(guī)定確認(rèn)土地使用權(quán)價(jià)格；組織土地供應(yīng)信息。

二、國(guó)有建設(shè)用地的供應(yīng)

1、按規(guī)劃、計(jì)劃供地。

使用任何建設(shè)用地都必須符合規(guī)劃、計(jì)劃。必須安排在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須符合土地利用年度計(jì)劃，這是《土地管理法》的規(guī)定。按計(jì)劃供應(yīng)土地，也是宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)的重要手段。目前的供地計(jì)劃有兩種，一種是《土地管理法》規(guī)定的土地利用年度計(jì)劃，一種是國(guó)有土地使用權(quán)出讓計(jì)劃。2006年11月，國(guó)土資源部修訂了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》（37號(hào)令）。對(duì)于市場(chǎng)供應(yīng)來(lái)說(shuō)，只有新增建設(shè)用地計(jì)劃是不全面的。為此，國(guó)土資源部依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于“擬訂年度出讓土地使用權(quán)總面積方案”的規(guī)定，在《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（部39號(hào)令）和《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（部21號(hào)令）中要求，市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)根據(jù)杜會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、城市規(guī)劃和土地市場(chǎng)狀況，編制國(guó)有土地使用權(quán)出讓計(jì)劃。這個(gè)計(jì)劃既包括新增的，也包括現(xiàn)有的。但也是不全面的，因?yàn)閯潛艿囊粔K依然不在這個(gè)計(jì)劃內(nèi)。這些需要我們?cè)谘芯抗┑赜?jì)劃時(shí)應(yīng)一并考慮。

2、按產(chǎn)業(yè)政策供地

產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。如果說(shuō)計(jì)劃是總量控制，那么產(chǎn)業(yè)政策就是結(jié)構(gòu)調(diào)控，信貸政策和土地政策應(yīng)與之相配合，才能使國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策落到實(shí)處。

隨著國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的不斷調(diào)整，土地供應(yīng)政策也在不斷地完善和配套。2003年以來(lái)，為防止盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一些系列的宏觀調(diào)控的政策措施。在土地供應(yīng)的政策上，依照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》，制定了新的《限制供地項(xiàng)目目錄》和《禁止供地項(xiàng)目目錄》（2006年本）。對(duì)淘汰類、限制類項(xiàng)目分別實(shí)行禁止和限制供地。

3、嚴(yán)格界定劃撥和有償供地方式。

劃撥用地制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，劃撥供地的范圍在逐步縮小。《城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條和《土地管理法》第五十四條規(guī)定：建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以劃撥方式取得①國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；②城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；③國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。2001年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》要求：嚴(yán)格執(zhí)行《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法》關(guān)于劃撥用地范圍的規(guī)定，任何單位和個(gè)人均不得突破。除法律規(guī)定可以采用劃撥方式提供用地外，其他建設(shè)需要使用國(guó)有土地的，必須依法實(shí)行有償使用。國(guó)土資源部要依據(jù)法律規(guī)定，抓緊制定具體的劃撥用地目錄。現(xiàn)行《劃撥用地目錄》（9號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱《目錄》）是國(guó)土資源部于2001年按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào)）的要求制定的。《目錄》分總則和相關(guān)條款。（包括六條總則，四大類十九項(xiàng)具體內(nèi)容）參見(jiàn)《劃撥用地目錄》）。這是我們依法劃定劃撥供地方式的重要部門(mén)規(guī)章，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

三、國(guó)有土地有償使用制度

（一）國(guó)有土地有償使用范圍的確定

依據(jù)上述法規(guī)和政策，政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)在供應(yīng)國(guó)有土地時(shí)，凡不符合《劃撥用地目錄》的建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)一律以出讓等有償使用方式供應(yīng)。對(duì)于原劃撥土地（政府過(guò)去以劃撥方式供應(yīng)的土地）如何納入有償使用問(wèn)題，我們認(rèn)為，現(xiàn)有城市劃撥用地絕大多數(shù)是在《城市房地產(chǎn)管理法》實(shí)施（1995年1月1日）前供應(yīng)的，現(xiàn)有劃撥用地如果不發(fā)生改變，法律法規(guī)未要求立即實(shí)行有償使用，可以繼續(xù)以劃撥方式使用；如果原劃撥土地改變用途或發(fā)生轉(zhuǎn)讓、企業(yè)改制時(shí)，應(yīng)當(dāng)與《劃撥用地目錄》核對(duì)，改變后不再符合《劃撥用地目錄》的，應(yīng)當(dāng)依法辦理出讓、租賃等有償使用手續(xù)；改變后仍符合《劃撥用地目錄》的，經(jīng)批準(zhǔn)可繼續(xù)以劃撥方式使用。

（二）國(guó)有土地有償使用方式

1、三種有償使用方式的適用范圍

(1)作價(jià)出資或者入股方式的適用范圍。企業(yè)必須屬于國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的授權(quán)投資機(jī)構(gòu)和國(guó)家控股公司試點(diǎn)企業(yè)。

(2)出讓方式的適用范圍。出讓方式是國(guó)有土地使用權(quán)有償使用的主要方式，對(duì)所有土地和產(chǎn)業(yè)類型都適用。

(3)租賃方式的適用范圍。租賃方式同樣是法定的國(guó)有土地使用權(quán)有償使用方式，是出讓方式的重要補(bǔ)充，除商業(yè)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)外，其他土地有償使用可采用出讓，也可采用租賃方式。

2、國(guó)有土地出讓的具體方式

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》和國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》等法律法規(guī)和政策規(guī)定，出讓國(guó)有土地使用權(quán)可以采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣或掛牌方式，招標(biāo)拍賣掛牌方式和協(xié)議方式都是土地出讓的法定方式。

2007年9月28日，部長(zhǎng)徐紹史簽發(fā)39號(hào)令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》，自2007年11月1日起施行。39號(hào)令保持了11號(hào)令的總體框架和主要內(nèi)容不變，著重對(duì)與《物權(quán)法》有關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行修改完善，同時(shí)針對(duì)11號(hào)令在實(shí)施過(guò)程中存在的突出問(wèn)題，完善相關(guān)條款。可以說(shuō)，與部11號(hào)令相比，新的39號(hào)令，進(jìn)一步擴(kuò)大了招標(biāo)拍賣掛牌的范圍，更充分體現(xiàn)了公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，更有利于形成資源配置的價(jià)格形成機(jī)制，更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。

3、方式選擇

根據(jù)上述法律、法規(guī)和政策規(guī)定，招標(biāo)拍賣掛牌方式和協(xié)議出讓方式都是土地出讓的法定方式，各有不同的適用范圍：在政府供地中，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓；上述四類經(jīng)營(yíng)性用地以外的土地，供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式供應(yīng)。只有一個(gè)意向用地者的，方可采用協(xié)議方式供應(yīng)。

4、協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)范圍

出讓國(guó)有土地使用權(quán)，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式，主要包括以下悄況：

(1)供應(yīng)商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地以外用途的上地，其供地計(jì)劃公布后同一宗地只有一個(gè)意向用地者的；

(2)原劃撥、承租土地使用權(quán)人申請(qǐng)辦理協(xié)議出讓，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以采取協(xié)議方式，但《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》、《國(guó)有土地租賃合同》、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新公開(kāi)出讓的除外；

(3)劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)辦理協(xié)議出讓，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以采取協(xié)議方式，但《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新公開(kāi)出讓的除外；

(4)出讓土地使用權(quán)人申請(qǐng)續(xù)期，經(jīng)審查準(zhǔn)予續(xù)期的，可以采用協(xié)議方式；

(5)法律、法規(guī)、行政規(guī)定明確可以協(xié)議出讓的其他情形。

5、對(duì)招標(biāo)拍賣掛牌方式的認(rèn)識(shí)

首先，從理論上看，國(guó)有土地招標(biāo)、拍賣、掛牌方式均具有供地信息提前、供地過(guò)程公開(kāi)透明、供地價(jià)格市場(chǎng)確定、供地結(jié)果向社會(huì)公示、配置效率高的特點(diǎn)．是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

其次，從法律法規(guī)和政策規(guī)定上看，招標(biāo)拍賣掛牌三種方式是同等的，沒(méi)有誰(shuí)優(yōu)誰(shuí)劣的問(wèn)題。11、39號(hào)令沒(méi)有規(guī)定哪種性質(zhì)的土地必須以招標(biāo)方式供應(yīng)，哪種性質(zhì)的土地必須以拍賣或掛牌方式供應(yīng)。從政府這一供地主體來(lái)說(shuō)，同一宗地，既可以招標(biāo)方式供應(yīng)，也可以拍賣或掛牌方式供應(yīng)。對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，同一宗地，可能以招投標(biāo)方式競(jìng)得，也可能從拍賣市場(chǎng)上取得，可在政府土地有形市場(chǎng)上摘牌取得。

最后，從實(shí)踐上看，選擇具體的出讓方式與一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)發(fā)育程度、出讓方的偏好等均有關(guān)系。在具體的出讓活動(dòng)中，土地行政主管部門(mén)應(yīng)視國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、政府對(duì)土地的要求、土地用途、規(guī)劃限制條件等因素選擇適宜的出讓方式。一般而言，對(duì)于土地使用者和土地用途無(wú)特殊限制，以獲取最高土地出讓金為目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)性用地，應(yīng)采用拍賣、掛牌或招標(biāo)方式；對(duì)于除獲取較高出讓金外，還具有其他綜合目標(biāo)或特定的社會(huì)、公益建設(shè)條件，土地用途受嚴(yán)格限制，僅少數(shù)人可能有受讓意向的經(jīng)營(yíng)性用地，應(yīng)采用招標(biāo)方式出讓。從近年來(lái)各地的操作情況看，競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)或土地市場(chǎng)不發(fā)育的西部地區(qū)，選擇掛牌出讓的情況居多，如寧廈，不論是商品房開(kāi)發(fā)用地，還是商業(yè)用地，基本上都是掛牌方式供應(yīng)。市場(chǎng)比較發(fā)育的地方如東南地區(qū)，選擇招標(biāo)拍賣的情況居多；對(duì)土地開(kāi)發(fā)條件約束較多的，選擇招標(biāo)拍賣的居多；對(duì)土地開(kāi)發(fā)要求條件不多的，如一些小宗的商業(yè)用地，采取拍賣方式的居多。但是，采取什么方式，沒(méi)有絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，上海土地采取招標(biāo)方式出讓的居多，選擇拍賣和掛牌的較少，而四川省則規(guī)定房地產(chǎn)用地全部以拍賣方式出讓。

6、淺析國(guó)土部39號(hào)令

39號(hào)令是根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》及相關(guān)法律法規(guī)的要求，對(duì)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部令第11號(hào)）中有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改而成。

（1）關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的名稱和空間范圍，在39號(hào)令中，“國(guó)有土地使用權(quán)”一律稱為“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)”；在第二條中明確，“在中華人民共和國(guó)范圍內(nèi)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓方式在土地的地表、地上或者地下設(shè)立國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，適用本規(guī)定”；將11號(hào)令第九條、第十五條、第十七條中擬出讓土地的“位置”一律修改為“界址、空間范圍”。

（2）關(guān)于招標(biāo)拍賣掛牌出讓范圍，鑒于《物權(quán)法》明確將工業(yè)用地出讓納入招標(biāo)拍賣掛牌范圍，39號(hào)令在第四條第一款中規(guī)定，“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”，明確將工業(yè)用地納入招拍掛范圍。

（3）關(guān)于掛牌出讓申請(qǐng)時(shí)間和截止問(wèn)題，39號(hào)令對(duì)掛牌申請(qǐng)截止時(shí)間作了進(jìn)一步明確，在第十一條規(guī)定：掛牌出讓的，出讓公告中規(guī)定的申請(qǐng)截止時(shí)間，應(yīng)當(dāng)為掛牌出讓結(jié)束日前2天,即留下一定的審查時(shí)間即可。這樣，就為潛在競(jìng)買(mǎi)人隨時(shí)提出競(jìng)買(mǎi)申請(qǐng)?zhí)峁┝吮M可能多的時(shí)間，出讓方在掛牌期間仍可以接受新的申請(qǐng)人申請(qǐng)，使?jié)撛诟?jìng)買(mǎi)人可以隨時(shí)加入競(jìng)買(mǎi)。39號(hào)令第十九條對(duì)11號(hào)令中掛牌截止的內(nèi)容重新進(jìn)行了明確，修改為“掛牌截止應(yīng)當(dāng)由掛牌主持人主持確定”。

（4）關(guān)于繳納出讓價(jià)款和發(fā)放建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)，為進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理，防止欠繳土地出讓金，針對(duì)一些地方存在受讓人未繳清全部出讓金但分期取得建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)的情況，39號(hào)令將11號(hào)令第二十三條修改為“受讓人依照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的約定付清全部土地出讓價(jià)款后，方可申請(qǐng)辦理土地登記，領(lǐng)取國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)。未按出讓合同約定繳清全部土地出讓價(jià)款的，不得發(fā)放國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)，也不得按出讓價(jià)款繳納比例分割發(fā)放國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)”。

39號(hào)令的出臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓行為，為優(yōu)化土地資源配置，建立公開(kāi)、公平、公正的土地使用制度。

四、新形勢(shì)下的地價(jià)管理工作的重點(diǎn)

(1)國(guó)家對(duì)協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)采取最低限價(jià)。其主要作用是防止各地競(jìng)相壓價(jià)出讓，增加土地出讓工作的透明度，便于上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府出讓行為的監(jiān)督，便于使用者和投資者了解不同行業(yè)的地價(jià)優(yōu)惠幅度，確定合理的投資方向。

（2）政府可以按經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的需要，對(duì)單位和個(gè)人的土地使用權(quán)實(shí)行提前收回。此規(guī)定便于政府因社會(huì)公共利益需要，適時(shí)調(diào)整不合理的土地利用結(jié)構(gòu)。

（3）政府對(duì)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。該規(guī)定的主要目的是防止交易雙方瞞報(bào)交易地價(jià)，維護(hù)土地市場(chǎng)秩序。

（4）政府對(duì)地價(jià)上漲可采取必要的行政手段進(jìn)行干預(yù)。該規(guī)定的主要作用是防止市場(chǎng)地價(jià)的不合理上漲和土地投機(jī)行為，滿足社會(huì)各方面對(duì)土地的需求。

（5）通過(guò)征收土地增值稅，防止交易雙方虛報(bào)、瞞報(bào)交易地價(jià)，將社會(huì)發(fā)展造成的土地收益收歸國(guó)家。

五、具體問(wèn)題探討

1、劃撥土地使用權(quán)人申請(qǐng)改變?cè)瓌潛芡恋赜猛緫?yīng)如何辦理？

根據(jù)上述規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)改變劃撥土地用途，改變后的土地用途符合《劃撥用地目錄》的，經(jīng)批準(zhǔn)，可以繼續(xù)以劃撥方式使用，辦理相應(yīng)的劃撥用地手續(xù)，換發(fā)新的《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》。

改變后的土地用途不再符合《劃撥用地目錄》的，應(yīng)當(dāng)依法辦理有償用地手續(xù)。具體可分兩種情況：

（1）地方法規(guī)或行政規(guī)定明確劃撥土地改變用途應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)的，或者《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》明確改變用途應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政府收回劃撥土地使用權(quán)，依法有償供應(yīng)，屬于經(jīng)營(yíng)性用地的，應(yīng)當(dāng)依法以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)。

（2）地方法規(guī)、行政規(guī)定沒(méi)有明確，《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》也沒(méi)有約定的，根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（國(guó)發(fā)〔**〕28號(hào)）第17條的規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)可以辦理協(xié)議出讓手續(xù)，但應(yīng)當(dāng)按照上地市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)繳土地出讓金，即應(yīng)補(bǔ)繳的土地使用權(quán)出讓金額=新用途的出讓土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格－原用途的劃撥土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格。

《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》具體明確了相關(guān)程序。

2、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)如何辦理？

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第39條規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方與市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)辦理土地使用手續(xù)。

經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓后土地用途符合《劃撥用地目錄》的，辦理相應(yīng)的劃撥用地手續(xù)，頒發(fā)《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》。轉(zhuǎn)讓后土地用途不符合《劃撥用地目錄》的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理出讓等土地有償使用手續(xù)，具體可分兩種情況辦理：

（1）地方法規(guī)或行政規(guī)定明確劃撥土地轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)的，或者《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》明確劃撥土地轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政府收回轉(zhuǎn)讓人的劃撥土地使用權(quán)（對(duì)劃撥土地使用權(quán)人給予相應(yīng)補(bǔ)償，補(bǔ)償金額根據(jù)劃撥土地使用權(quán)價(jià)格確定）后，依法有償供應(yīng)，屬于經(jīng)營(yíng)性用地的，應(yīng)當(dāng)依法以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)。

（2）地方法規(guī)、行政規(guī)定沒(méi)有明確，《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》也沒(méi)有約定的，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔**〕28號(hào)）第17條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在土地有形市場(chǎng)公開(kāi)交易，從成交價(jià)款中優(yōu)先扣繳土地出讓金（扣繳的土地出讓金應(yīng)按照土地市場(chǎng)價(jià)格確定，即成交價(jià)格扣除劃撥土地使用權(quán)價(jià)格后的余額，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格屬于對(duì)原土地使用權(quán)人的補(bǔ)償），受讓方與土地行政主管部門(mén)簽訂土地有償使用合同，與原劃撥土地使用權(quán)人簽訂土地補(bǔ)償合同。應(yīng)交納的土地使用權(quán)出讓金額=出讓土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格－原劃撥土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格；轉(zhuǎn)讓方應(yīng)取得的土地補(bǔ)償=劃撥土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格。

《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》具體明確了相關(guān)程序。

3、出讓土地使用權(quán)改變土地用途，應(yīng)如何辦理？年限如何確定？補(bǔ)擻出讓金額如何確定？

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第17條和第43條的規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。此外，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔**〕28號(hào)）第16條的規(guī)定，供地時(shí)要將土地用途、容積率等使用條件的約定寫(xiě)入土地使用合同，土地使用權(quán)人不按照約定條件使用土地的，要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。因此，土地使用者未經(jīng)批準(zhǔn)不得搜自改變土地用途，經(jīng)批準(zhǔn)改變出讓合同約定的土地用途的，應(yīng)根據(jù)原《土地使用權(quán)出讓合同》的約定不同分兩種情況處理：

（1）《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》明確約定土地使用者改變土地用途應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)或者地方法規(guī)或行政規(guī)定明確改變土地用途應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政府收回土地使用權(quán)（對(duì)出讓土地使用權(quán)人給予相應(yīng)補(bǔ)償，補(bǔ)償金額根據(jù)余期出讓土地使用權(quán)價(jià)格確定）后，依法重新公開(kāi)供應(yīng)。

（2）《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》沒(méi)有約定、地方法規(guī)、行政規(guī)定也沒(méi)有明確規(guī)定的，土地使用者應(yīng)當(dāng)按規(guī)定報(bào)經(jīng)出讓方（市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)）和城市規(guī)劃行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，批準(zhǔn)后應(yīng)當(dāng)簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，即對(duì)原出讓合同約定的土地用途、出讓年期、出讓金額等進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，重新核定。

土地用途和出讓年限確定后，即可根據(jù)新舊土地用途、出讓年限和批準(zhǔn)時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格水平確定應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金額。應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金額＝批準(zhǔn)時(shí)的新用途、新出讓年期下的土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格—原用途在批準(zhǔn)改變用途時(shí)的剩余年期出讓土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格。

4、出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)具備什么條件？如何理解？

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第38規(guī)定，出讓使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)符合兩個(gè)條件：1、按照出讓合同約定已經(jīng)支付全部土地使用權(quán)出讓金，并取得《國(guó)有土地使用證》；2、按照出讓合同約定進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)，屬于房屋建設(shè)工程的，完成開(kāi)發(fā)投資總額的25％以上，屬于成片開(kāi)發(fā)土地的，形成工業(yè)用地或者其他建設(shè)用地條件。因此，出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不需要也不要求土地行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，但具備上述兩個(gè)條件是法律明確的轉(zhuǎn)讓人的義務(wù)，轉(zhuǎn)讓人在達(dá)成轉(zhuǎn)讓協(xié)議前必須滿足上述兩個(gè)條件，并在申請(qǐng)變更土地登記時(shí)出具雙方轉(zhuǎn)讓協(xié)議、原《國(guó)有土地使用證》以及已投資額達(dá)到總投資額25％以上等的書(shū)面證明文件。

5、招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作中，毛地和凈地出讓有什么不同？

“毛地”和“凈地”都是俗稱。從形態(tài)上看，毛地指地上存在需要拆除的建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施的土地；凈地指已經(jīng)完成拆除平整，不存在需要拆除的建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施的土地。從產(chǎn)權(quán)和法律關(guān)系上看，二者也有明顯不同，毛地出讓往往是政府出讓土地時(shí)尚未完成國(guó)有土地使用權(quán)收回和拆遷補(bǔ)償工作，涉及多方法律和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，需要銜接好國(guó)有土地使用權(quán)收回、補(bǔ)償和出讓等方面的法律關(guān)系；凈地出讓則往往是政府已經(jīng)完成了出讓前的土地使用權(quán)收回和拆遷補(bǔ)償工作，法律關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單。

鑒于毛地出讓涉及的法律關(guān)系復(fù)雜，還涉及到土地使用權(quán)收回、出讓與《房屋拆遷條例》規(guī)定的拆遷程序等的銜接問(wèn)題，同時(shí)，出讓后拆遷和開(kāi)發(fā)也往往容易出現(xiàn)糾紛問(wèn)題，因此我們提倡在工作中推行凈地出讓。

6、出讓土地使用權(quán)能否提前收回？應(yīng)如何收回？

《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。《土地管理法》第五十八條觀足：“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：

1、為公共利益需要使用土地的；

2、為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；

依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。”

因此，根據(jù)上述法律規(guī)定，出讓土地使用權(quán)一般不得提前收回，在特殊情況下，為公共利益需要或?yàn)閷?shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的，土地使用權(quán)可以提前收回，但必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)并要履行法定的收回程序，并對(duì)原土地使用權(quán)人給予相應(yīng)補(bǔ)償。

新出臺(tái)的土地管理法范文第3篇

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；入市；認(rèn)知；意愿

一、引言

集體建設(shè)用地（集體非農(nóng)用地、集體非農(nóng)建設(shè)用地）入市的探討早在20世紀(jì)90年代中后期就已經(jīng)開(kāi)始，研究者就集體建設(shè)用地入市所需法律支撐、制度政策設(shè)計(jì)、市場(chǎng)架構(gòu)及支持體系等諸多方面形成了眾多優(yōu)秀的研究成果，并提出了很多具有操作價(jià)值的建議。對(duì)于集體建設(shè)用地入市的必要性和可行性，目前學(xué)界已經(jīng)基本形成共識(shí)，但部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)集體建設(shè)用地入市的障礙和風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)集體建設(shè)用地入市提出了他們的擔(dān)心。這些學(xué)者的擔(dān)心在一些地區(qū)的實(shí)踐中不幸被印證。一項(xiàng)旨在保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地權(quán)益，同時(shí)也有利于城市化進(jìn)程的產(chǎn)權(quán)改革，其結(jié)果為何背離了改革設(shè)計(jì)者的初衷？這是值得認(rèn)真反思的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要我們對(duì)各個(gè)試點(diǎn)區(qū)域集體建設(shè)用地入市的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行深刻的反省。與此同時(shí)，集體建設(shè)用地入市的各利益相關(guān)方對(duì)這一制度的認(rèn)知狀況及其利益訴求（意愿）顯然也是認(rèn)識(shí)上述問(wèn)題的一個(gè)重要視角。

浙江省是我國(guó)在城鄉(xiāng)一體化方面走在前列的省區(qū)，各利益相關(guān)方對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的認(rèn)知與意愿可以從一個(gè)側(cè)面反映我國(guó)實(shí)施這一制度需要關(guān)注的一些問(wèn)題。為此，2010年7月我們?cè)谡憬『贾荨幉ā刂荨⑴_(tái)州、湖州、舟山、麗水、衢州共8個(gè)市各隨機(jī)選取了1個(gè)縣（市、區(qū)）共8個(gè)縣（市、區(qū)）作為問(wèn)卷調(diào)查樣本區(qū)，每個(gè)樣本區(qū)選取3個(gè)縣局干部（2個(gè)國(guó)土局干部和1個(gè)農(nóng)業(yè)局干部）、6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（隨機(jī)選取2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）和6個(gè)農(nóng)民（隨機(jī)選取2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各3個(gè)農(nóng)民）共15人作為調(diào)查樣本，進(jìn)行了以集體建設(shè)用地入市的認(rèn)知與意愿為目標(biāo)的專題問(wèn)卷調(diào)查，總計(jì)調(diào)查樣本120個(gè)，回收有效問(wèn)卷120份。

本次調(diào)查問(wèn)卷涉及認(rèn)知和意愿方面的選題15個(gè)，其中集體建設(shè)用地入市制度認(rèn)知方面的選題13個(gè)，意愿方面的選題2個(gè)。

二、對(duì)集體建設(shè)用地入市的認(rèn)知狀況

調(diào)查對(duì)象對(duì)集體建設(shè)用地入市的認(rèn)知方面的13個(gè)選題的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，如表1所示。

問(wèn)題1：“您是否了解現(xiàn)行的土地制度及法律法規(guī)”。主要用于檢測(cè)土地管理的相關(guān)法律知識(shí)的普及程度。設(shè)計(jì)了三個(gè)選項(xiàng)，分別是A比較了解、B有一定了解、C完全不了解。結(jié)果表明大多數(shù)人對(duì)此都有一定了解，但比較了解的僅有15.00%，而有15.00%的人則完全不了解，說(shuō)明在我國(guó)已經(jīng)施行了近30年的土地管理法的知識(shí)普及還相當(dāng)不夠，很可能某些地區(qū)對(duì)農(nóng)民的土地管理法普及工作就沒(méi)有進(jìn)行過(guò)。

問(wèn)題2：“您認(rèn)為集體建設(shè)用地入市是否合法”。用于檢測(cè)調(diào)查對(duì)象對(duì)集體建設(shè)用地入市的合法性的認(rèn)識(shí)。設(shè)計(jì)的三個(gè)選項(xiàng)是：A合法、B非法、C屬于灰色地帶。結(jié)果顯示，僅有14.17%受訪對(duì)象認(rèn)為集體建設(shè)用地入市是合法的，絕大多數(shù)受訪者則認(rèn)為集體建設(shè)用地入市是非法的或是可以做但不能說(shuō)的灰色地帶。但對(duì)于入市究竟是屬于明確的非法行為，還是屬于灰色地帶，則分歧也較大，持這兩種看法的人分別占了兩個(gè)差不多大小的比例，表明大家對(duì)這一點(diǎn)的認(rèn)識(shí)比較模糊。對(duì)這一問(wèn)題的回答結(jié)果與問(wèn)題1的回答結(jié)果相悖，在大多數(shù)受訪者對(duì)土地管理法了解不多的情況下卻又對(duì)集體建設(shè)用地入市的不合法性有如此一致的認(rèn)識(shí)，說(shuō)明一些地方在實(shí)踐中明令禁止集體建設(shè)用地入市，而另外一些地方已形成隱性的集體建設(shè)用地市場(chǎng)。

問(wèn)題3：“集體建設(shè)用地入市是否有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革”。用于檢測(cè)調(diào)查對(duì)象對(duì)集體建設(shè)用地入市的價(jià)值認(rèn)識(shí)。設(shè)計(jì)的三個(gè)選項(xiàng)是：A對(duì)兩者都有利、B只有單方面的促進(jìn)作用、C都不會(huì)有效。結(jié)果表明，超過(guò)半數(shù)（55.00%）的受訪者認(rèn)為是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革都有利的，另有29.17%有訪者認(rèn)為只具有某一方面的促進(jìn)作用，即絕大多數(shù)受訪者認(rèn)為集體建設(shè)用地入市是有好處的，僅有15.83%的人不看好這項(xiàng)政策，認(rèn)為什么積極作用都沒(méi)有。這一結(jié)果表明集體建設(shè)用地入市是順應(yīng)主流民意的。

問(wèn)題4：“誰(shuí)是集體建設(shè)用地入市后最大的受益者”。用于檢測(cè)調(diào)查對(duì)象對(duì)集體建設(shè)用地入市收益分配的預(yù)期或當(dāng)前的收益分配結(jié)構(gòu)。設(shè)計(jì)的選項(xiàng)為：A政府、B村集體、C村干部、D農(nóng)民。四個(gè)選項(xiàng)的選擇頻率由高到低依次是：政府（31.67%）、村集體（26.67%）、農(nóng)民（24.17%）、村干部（17.50%）。這一結(jié)果顯示了以下方面的認(rèn)知內(nèi)涵：其一，這一旨在保護(hù)農(nóng)民集體和農(nóng)戶土地權(quán)益的制度安排與其現(xiàn)實(shí)利益分配狀況并不一致，近1/3的受訪者認(rèn)為政府將成為最大的受益方，而僅不足1/4的受訪者認(rèn)為農(nóng)民才是最大的受益者；其二，受訪者的歷史經(jīng)驗(yàn)使其對(duì)各類制度安排的最終效果持有懷疑，政府的強(qiáng)勢(shì)往往使普通民眾降低在某一制度安排中的受益預(yù)期；其三，僅有17.5%的受訪者認(rèn)為村干部是最大的受益者，這說(shuō)明許多人對(duì)農(nóng)村干部可能侵害農(nóng)民利益的擔(dān)心有一定的道理，同時(shí)通過(guò)多年的村級(jí)民主制度，浙江省的村級(jí)干部已為大家所認(rèn)同；其四，受訪者對(duì)農(nóng)村土地的集體所有具有較為清晰的認(rèn)識(shí)，若把選項(xiàng)B和選項(xiàng)C均用于表示村集體的受益，則兩項(xiàng)合計(jì)的選擇頻率達(dá)44.17%。總體上看，先國(guó)家、后集體、再個(gè)人的傳統(tǒng)價(jià)值觀念仍然有著較大的力量。

問(wèn)題5：“如何看待《土地管理法》不許集體建設(shè)用地入市的規(guī)定”。用于檢測(cè)調(diào)查對(duì)象對(duì)集體建設(shè)用地入市的合理性的認(rèn)識(shí)。設(shè)計(jì)的選擇項(xiàng)分別是：A不夠合理，需要完善和改進(jìn)；B總體合理，國(guó)家有慎重的考慮；C其他。與問(wèn)題3關(guān)于集體建設(shè)用地入市的價(jià)值認(rèn)識(shí)中近85%的受訪者認(rèn)為這一制度具有明顯的價(jià)值相悖，這里有2/3（68.33%）以上的受訪者又認(rèn)同禁止集體建設(shè)用地入市的合理性。其原因在于：一是普通民眾對(duì)國(guó)家制度安排的無(wú)條件信任，大多數(shù)民眾相信只要是國(guó)家層面做出的制度安排都應(yīng)該是對(duì)的，許多制度政策之所以出問(wèn)題都是下面執(zhí)行上的原因；二是受訪者在某種程度上意識(shí)到了這一制度安排存在的風(fēng)險(xiǎn)；三是受訪者對(duì)集體建設(shè)用地入市制度安排的收益預(yù)期較低。但也有29.17%的受訪者表達(dá)了對(duì)現(xiàn)行土地法規(guī)禁止集體建設(shè)用地入市的不滿。

問(wèn)題6：“十七屆三中全會(huì)提出統(tǒng)一地產(chǎn)市場(chǎng)的政策含義”。用于檢測(cè)調(diào)查對(duì)相關(guān)國(guó)家新出臺(tái)政策的解讀能力和認(rèn)知水平。設(shè)計(jì)的三個(gè)選項(xiàng)是：A表達(dá)了中央政策改革農(nóng)村土地政策的意向；B只是一項(xiàng)單純的政策而已；C其他。超過(guò)七成（70.83%）的受訪者意識(shí)到了這是國(guó)家釋放的一個(gè)強(qiáng)烈集體建設(shè)用地改革信號(hào)，表明浙江民眾對(duì)中央新的政策精神較強(qiáng)的解讀能力，這也可能是浙江的許多改革能夠走在全國(guó)前列的重要基礎(chǔ)。

問(wèn)題7：“集體建設(shè)用地入市在操作上是否可行”。用于檢測(cè)調(diào)查對(duì)象對(duì)集體建設(shè)用地入市的障礙因素的認(rèn)識(shí)。設(shè)計(jì)的選項(xiàng)是：A可行，只要設(shè)計(jì)得當(dāng)；B不可行，因素太多；C其他。結(jié)果顯示，59.17%的受訪者對(duì)集體建設(shè)用地入市制度的施行持樂(lè)觀態(tài)度，相信通過(guò)巧妙的設(shè)計(jì)，各種各樣的問(wèn)題與障礙都會(huì)被克服掉。但有30.00%的受訪者則認(rèn)為這一制度施行的障礙因素較多，因而并不可行。哪些因素會(huì)最終阻礙這一制度的施行，將是我們需要進(jìn)一步重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

問(wèn)題8：“集體建設(shè)用地入市在不久的將來(lái)會(huì)否實(shí)行”。用于檢測(cè)調(diào)查對(duì)象對(duì)集體建設(shè)用地入市政策出臺(tái)的必要性認(rèn)識(shí)和時(shí)間預(yù)期。設(shè)計(jì)的四個(gè)選項(xiàng)是：A為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)較快實(shí)行；B事關(guān)國(guó)家大政，需很長(zhǎng)時(shí)間；C不可能實(shí)行；D其他。結(jié)果顯示，95%的受訪者認(rèn)同這一政策施行的必要性，認(rèn)為這一政策的施行只是時(shí)間的遲早問(wèn)題，更多的（70.83%）受訪者顯示了他們對(duì)這一政策準(zhǔn)備過(guò)程的耐心，認(rèn)為這一政策事關(guān)國(guó)家大政，需要較長(zhǎng)的時(shí)間準(zhǔn)備，僅有24.17%的受訪者認(rèn)為這一制度應(yīng)較快施行。

問(wèn)題9：“集體建設(shè)用地入市會(huì)否引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)”。用于檢測(cè)調(diào)查對(duì)象對(duì)集體建設(shè)用地入市風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和估計(jì)。設(shè)計(jì)的三個(gè)選項(xiàng)是：A必然產(chǎn)生；B目前難以預(yù)測(cè)；C沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)果表明，63.33%的受訪者認(rèn)為集體建設(shè)用地入市存在必然的風(fēng)險(xiǎn)，另有35.83%有受訪者認(rèn)為政策施行的風(fēng)險(xiǎn)不確定，目前難以預(yù)測(cè)，僅有0.83%的受訪者認(rèn)為不存在風(fēng)險(xiǎn)。這表明了受訪者的政策風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較強(qiáng)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理論，以及集體建設(shè)用地入市風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)存在。

問(wèn)題10：“集體建設(shè)用地入市存在哪些風(fēng)險(xiǎn)”（可多選）。用于檢測(cè)調(diào)查對(duì)象對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的辨認(rèn)能力和各類風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。設(shè)計(jì)的四個(gè)選項(xiàng)是：A不利于保護(hù)耕地；B導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)建設(shè)的短視和投機(jī)；C影響社會(huì)穩(wěn)定；D其他風(fēng)險(xiǎn)。四個(gè)選項(xiàng)按照選擇頻率的高低依次是：A（71.67%）、B（69.17%）、C（49.17%）、D（2.50%），其中A、B兩項(xiàng)的選擇頻率相當(dāng)且2/3以上受訪者認(rèn)為存在此類風(fēng)險(xiǎn)，表明受訪者認(rèn)為此兩項(xiàng)為集體建設(shè)用地入市的最主要風(fēng)險(xiǎn)，次之為C。

問(wèn)題11：“預(yù)防集體建設(shè)用地入市風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)做好哪些準(zhǔn)備工作”（可多選）。用于檢測(cè)調(diào)查對(duì)象對(duì)集體建設(shè)用地入市風(fēng)險(xiǎn)防范體系的認(rèn)知。設(shè)計(jì)的選項(xiàng)包括：A完善相關(guān)的法律法規(guī)，堵住相關(guān)制度漏洞；B統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地權(quán)利，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)；C建立統(tǒng)一健全的城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；D其他。四個(gè)選項(xiàng)按照選擇頻率的高低依次是：A（77.50%）、C（66.67%）、B（55.83%）、D（3.30%）。有超過(guò)半數(shù)的受訪者選擇了A、B、C作為應(yīng)對(duì)集體建設(shè)用地入市風(fēng)險(xiǎn)的措施，其中A、C兩項(xiàng)選擇頻率在2/3以上，表明完善法律法規(guī)和統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)是受訪者普遍認(rèn)同的主要風(fēng)險(xiǎn)防范手段，其次是需要在法律授權(quán)上實(shí)現(xiàn)真正意義上的同地同權(quán)。

問(wèn)題12：“控制風(fēng)險(xiǎn)政府要做哪些工作”（可多選）。用于檢測(cè)調(diào)查對(duì)象對(duì)政府在集體建設(shè)用地入市風(fēng)險(xiǎn)防范中的責(zé)任的認(rèn)知。設(shè)計(jì)的四個(gè)選項(xiàng)為：A建立行政責(zé)任承擔(dān)與問(wèn)責(zé)機(jī)制；B完善集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)的登記發(fā)證制度；C嚴(yán)格控制集體建設(shè)用地入市的總量和用途；D其他。四個(gè)選項(xiàng)按照選擇頻率的高低依次是：C（77.50%）、A（66.67%）、B（52.50%）、D（3.33%）。與上一問(wèn)題的選擇結(jié)果類似，同樣有超過(guò)半數(shù)的受訪者認(rèn)為A、B、C工作應(yīng)該成為政府控制集體建設(shè)用地入市風(fēng)險(xiǎn)的主要措施，其中C、A兩項(xiàng)選擇頻率在2/3以上，表明受訪者最希望政府把好入市源頭這一關(guān)，同時(shí)需要建立集體建設(shè)用地入市的行政責(zé)任承擔(dān)與問(wèn)責(zé)機(jī)制，約束政府行為。此外，建立一個(gè)完善的登記發(fā)證制度，使土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)能夠有序高效地運(yùn)行，也是受訪者的普遍期待。

問(wèn)題13：“降低風(fēng)險(xiǎn)民眾要做哪些工作”（可多選）。用于檢測(cè)調(diào)查對(duì)象對(duì)集體建設(shè)用地入市風(fēng)險(xiǎn)防范工作的民眾責(zé)任的認(rèn)知與意愿。設(shè)計(jì)的四個(gè)選項(xiàng)為：A改進(jìn)自身的觀念，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)；B了解相關(guān)法律法規(guī)，用法律武器維護(hù)自己的權(quán)利和珍貴的土地資源；C實(shí)際操作中守法守德；D其他。四個(gè)選項(xiàng)按照選擇頻率的高低依次是：B（80.00%）、C（64.17%）、A（63.33%）、D（1.67%）。其中A、B、C三項(xiàng)的選擇頻率均超過(guò)60%，表明受訪者的具有較高的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和高度的主人翁責(zé)任感，這應(yīng)該是集體建設(shè)用地入市風(fēng)險(xiǎn)的重要壁壘。

三、對(duì)集體建設(shè)用地入市的意愿

調(diào)查對(duì)象對(duì)集體建設(shè)用地入市的意愿方面的2個(gè)選題的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，如表2所示。

問(wèn)題14：“是否愿意將本村（或本鄉(xiāng)本縣）作為集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)”。用于檢測(cè)調(diào)查對(duì)象實(shí)施集體建設(shè)用地入市的意愿。設(shè)計(jì)選項(xiàng)為：A支持；B反對(duì)；C無(wú)所謂。結(jié)果表明，有47.50%的受訪者明確表示支持集體建設(shè)用地入市在其所在區(qū)域的實(shí)施，另有28.33%的受訪者抱無(wú)所謂的態(tài)度，這兩部分成員（75.83%）不會(huì)成為集體建設(shè)用地入市的阻力；明確反對(duì)集體建設(shè)用地入市在其所在區(qū)域試點(diǎn)的受訪者仍有較高的比例，他們反對(duì)的原因值得深入探討。總體上看，集體建設(shè)用地入市的民眾意愿較強(qiáng)，支持率較高，制度出臺(tái)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

問(wèn)題15：“集體建設(shè)用地是否應(yīng)該入市”。用于檢測(cè)調(diào)查對(duì)象對(duì)集體建設(shè)用地的入市意愿。設(shè)計(jì)的選項(xiàng)為：A從權(quán)利平等和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的角度，應(yīng)該入市；B與國(guó)家相關(guān)規(guī)定抵觸，不應(yīng)該；C無(wú)所謂。結(jié)果顯示，有57.50%的受訪者明確表示集體建設(shè)用地應(yīng)該入市，這一比例略高于上一選題中的明確支持者，另有11.67%的受訪者抱無(wú)所謂的態(tài)度，這兩部分成員（69.17%）應(yīng)該成為集體建設(shè)用地入市政策施行的重要依靠對(duì)象；而認(rèn)為不應(yīng)該施行這一制度的受訪者（30.83%）明顯多于上一選題中的明確反對(duì)者，表明部分受訪者盡管能夠認(rèn)識(shí)到集體建設(shè)用地入市的好處，但基于國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地入市的制度性禁止，而得出了不應(yīng)該施行這一制度的價(jià)值判斷。

四、結(jié)論

第一，民眾的法律意識(shí)和法律觀念明顯增強(qiáng)。盡管大多數(shù)受訪者表示對(duì)于土地法規(guī)只是有一定的了解，但絕大多數(shù)受訪者集體建設(shè)用地入市不合當(dāng)前的法律法規(guī)，并且認(rèn)為對(duì)于集體建設(shè)用地入市而言，普通民眾需要做好法律的學(xué)習(xí)和普及工作。

第二，集體建設(shè)用地入市的必要性和可行性基本形成共識(shí)，對(duì)這一制度的出臺(tái)有較為緊迫的需求。

第三，集體建設(shè)用地入市存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，需要社會(huì)各界的共同努力以避免可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。要重點(diǎn)關(guān)注研究集體建設(shè)用地的入市的兩類風(fēng)險(xiǎn)，一是耕地資源安全風(fēng)險(xiǎn)，需要研究建立更加嚴(yán)密的耕地資源監(jiān)控體系，防止耕地以各種隱蔽的形式轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地；二是各類以地生財(cái)?shù)耐稒C(jī)和短視行為風(fēng)險(xiǎn)，需要研究建立嚴(yán)格的市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，防止圍湖造地、毀林毀草造地、囤積居奇等行為。

第四，要高度關(guān)注集體建設(shè)用地入市制度中的利益分配制度設(shè)計(jì)，防止政府成為最大受益者這一情形出現(xiàn)。一要明確集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)歸屬和產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“同地同權(quán)”；二要在制度上規(guī)范政府的行為，防止政府成為集體建設(shè)用地入市的直接受益者。

參考文獻(xiàn)

1、楊毅，王曉霞，蔣一軍.中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的梳理與展望[J].中國(guó)土地科學(xué)，2009(4).

2、王一涵.政府利益與集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建[J].廣西農(nóng)學(xué)報(bào)，2008(3).

3、王小映.推進(jìn)集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革[J].中國(guó)土地，2005(12).

4、黎平.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)治理的路徑選擇[J].中國(guó)土地科學(xué)，2009(4).

新出臺(tái)的土地管理法范文第4篇

【關(guān)鍵詞】城市地下空間 開(kāi)發(fā)利用 問(wèn)題 對(duì)策研究

一、引言

近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)展加快，城市規(guī)模不斷發(fā)展壯大，由于地上空間有限，對(duì)城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用逐漸加強(qiáng)。城市軌道交通的建設(shè)也帶動(dòng)了地下空間資源的開(kāi)發(fā)利用。城市地下空間不同于地上土地資源，其開(kāi)發(fā)利用有不可逆性，同時(shí)也要滿足人防工程的要求。目前，在城市地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，存在著很多問(wèn)題，亟須尋求切實(shí)有效的對(duì)策進(jìn)行解決。

二、我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

我國(guó)的城市地下空間利用，開(kāi)始于60年代的人防工程建設(shè)，80年代中期以來(lái)，在北京、上海等大城市，隨著舊城改造工程的起步，與城市再開(kāi)發(fā)相結(jié)合的地下空間利用項(xiàng)目不斷增加，類型和規(guī)模不斷擴(kuò)大。城市地下空間利用主要包括以下幾個(gè)方面。

1.城市軌道交通

城市軌道交通的建設(shè)極大的改善了城市交通狀況，地下空間的優(yōu)勢(shì)得到明顯體現(xiàn)。目前國(guó)內(nèi)有北京、上海、廣州、深圳、南京等22個(gè)城市已經(jīng)建成并運(yùn)營(yíng)城市軌道交通線路101條，修建規(guī)模還在不斷擴(kuò)大。鄭州市已開(kāi)通地鐵1號(hào)線，2號(hào)線、5號(hào)線正在建設(shè)中。

2.城市隧道工程

城市隧道工程是城市道路交通的重要組成部分。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市機(jī)動(dòng)車的數(shù)量正持續(xù)高速增長(zhǎng)，而城市已沒(méi)有再進(jìn)行規(guī)模化道路建設(shè)的可能，建設(shè)城市隧道已成為必然趨勢(shì)。以鄭州為例，2014年開(kāi)工建設(shè)了中州大道4處下穿隧道、金水路3處下穿隧道，市政隧道的建設(shè)將極大改善了道路交通狀況。

3.地下街、地下商場(chǎng)及地下綜合體

我國(guó)許多大、中型城市的繁華地區(qū)都建有地下商場(chǎng)、地下商業(yè)街及地下綜合體。地下商業(yè)街通常結(jié)合地鐵車站建設(shè)，既能滿足過(guò)街交通需求，又能帶來(lái)商業(yè)效益。目前北京、上海、哈爾濱、沈陽(yáng)、大連、成都等大型城市都建有數(shù)萬(wàn)至十多萬(wàn)平方米的地下綜合體和地下街。鄭州新建成的地下街有二七區(qū)德化步行街等；鄭州市地鐵1號(hào)線站點(diǎn)與商業(yè)設(shè)施也做了互通互連，例如人民路站與丹尼斯、二七廣場(chǎng)站與北京華聯(lián)均做了互通互連，發(fā)揮地鐵站點(diǎn)與周邊商業(yè)設(shè)施的綜合效益。

4.地下公共設(shè)施

國(guó)內(nèi)許多城市都在積極規(guī)劃建設(shè)綜合管廊。北京于1958年在天安門(mén)廣場(chǎng)下鋪設(shè)了1000多米的綜合管廊。上海于1994年規(guī)劃建設(shè)了大陸第一條規(guī)模最大、距離最長(zhǎng)的綜合管廊――浦東新區(qū)張楊路綜合管廊，全長(zhǎng)11.1公里。目前，國(guó)內(nèi)很多城市都在新區(qū)規(guī)劃建設(shè)綜合管廊，如深圳中心區(qū)、上海松江大學(xué)城、廣州大學(xué)城、寧波東部新城等。

三、存在問(wèn)題分析

城市地下空間開(kāi)發(fā)涉及土地、規(guī)劃、管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等諸多環(huán)節(jié)和因素，在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，問(wèn)題逐漸呈現(xiàn)，概括如下。

1.國(guó)家層面法律、法規(guī)體系缺失。

目前，國(guó)家層面地下空間開(kāi)發(fā)利用的相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》等對(duì)地下空間只是“原則表述”。建設(shè)部規(guī)章《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》（1997）僅涉及規(guī)劃、建設(shè)等方面原則性規(guī)定；《人民防空法》僅對(duì)人防工程建設(shè)與管理做出了規(guī)定。對(duì)于地下空間權(quán)的有償使用，產(chǎn)權(quán)取得、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等，國(guó)家尚未出臺(tái)專門(mén)的法律、法規(guī)。技術(shù)層面存在土地出讓金的收取、容積率的計(jì)算、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的確定、產(chǎn)權(quán)登記政策的明確等一系列需要研究確定的問(wèn)題。

2.地方層面相對(duì)分散、缺乏支撐

國(guó)內(nèi)部分城市結(jié)合自身實(shí)踐積極進(jìn)行探索，相繼出臺(tái)了一些地方性法規(guī)、規(guī)章和政策，例如，天津市于2008年出臺(tái)了《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》、上海市于2013年出臺(tái)了《上海市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》、杭州市于2009年出臺(tái)了《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》、西安市于2014年出臺(tái)了《西安市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法》，均從不同角度加強(qiáng)了對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的管理。鄭州市于2014年出臺(tái)新的《鄭州市城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理暫行規(guī)定》，從地下空間的規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)確定及管理維護(hù)等方面，進(jìn)行了規(guī)定，要求，編制城市總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)同步編制城市地下空間及人防開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃。

地方層面對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用管理的規(guī)定在土地出讓金征收標(biāo)準(zhǔn)、供地方式、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)界定等方面差異較大，也都明顯滯后于城市地下空間的實(shí)踐運(yùn)行。

3.缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一，無(wú)明確的規(guī)范依據(jù)。例如對(duì)開(kāi)發(fā)深度和層數(shù)均無(wú)明確規(guī)定。

4.管理體制機(jī)制不完善

在我國(guó)對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的管理過(guò)程中，存在多頭管理與無(wú)人管理并存現(xiàn)象。對(duì)于多頭管理，地下空間的開(kāi)發(fā)用涉及土地、規(guī)劃、人防等多個(gè)部門(mén)，管理權(quán)限條塊分割、缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，無(wú)法明確各部門(mén)的權(quán)利責(zé)任，導(dǎo)致其各行其是。對(duì)于無(wú)人管理，很多工作職能分工尚不明確，例如，對(duì)地下空間的使用管理監(jiān)控不到位。多頭管理與無(wú)人管理并存的矛盾現(xiàn)象無(wú)法保證開(kāi)發(fā)投資者的利益，還對(duì)開(kāi)發(fā)地下空間的積極性造成了嚴(yán)重影響。

鄭州市城市地下空間利用存在以上普遍問(wèn)題，尤其是缺乏地下空間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在控制性詳細(xì)規(guī)劃中，對(duì)地下空間的部分指標(biāo)無(wú)法做出明確要求。規(guī)劃審批、建設(shè)管理、使用維護(hù)等環(huán)節(jié)均存在問(wèn)題。

四、對(duì)策研究

針對(duì)以上存在問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際調(diào)研，經(jīng)過(guò)分析研究，提出以下對(duì)策。

1.國(guó)家層面制定法律、法規(guī)

研究出臺(tái)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用法律、法規(guī)，從國(guó)家層面為地下空間開(kāi)發(fā)利用提供法律依據(jù)。對(duì)地下空間產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，同時(shí)，體現(xiàn)對(duì)地下公共交通的控制引導(dǎo)，明確監(jiān)督主體，保障開(kāi)發(fā)建設(shè)嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行。做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。法律、法規(guī)能夠具體指導(dǎo)地方建設(shè)。

2.明確地下空間權(quán)屬劃分和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合國(guó)家法律法規(guī)，地方層面能夠明確地下空間權(quán)屬劃分和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)地下空間使用權(quán)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，主要包括取得、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承、贈(zèng)予等要做出明確規(guī)定。出臺(tái)有關(guān)地下空間土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，積極鼓勵(lì)引導(dǎo)多元化資本進(jìn)入地下空間開(kāi)發(fā)。

3.研究制定相關(guān)技術(shù)指標(biāo)規(guī)范

研究制定城市地下空間開(kāi)發(fā)利用有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從技術(shù)指標(biāo)層面對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用提供規(guī)劃和建設(shè)依據(jù)，不斷完善地下空間開(kāi)發(fā)利用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。對(duì)方案技術(shù)審查提供直接依據(jù)。

4.理順管理體制機(jī)制

城市地下空間開(kāi)發(fā)利用涉及多個(gè)部門(mén)，建議理順工作體制機(jī)制，明確責(zé)任和監(jiān)督主體。完善對(duì)地下空間工程竣工驗(yàn)收程序，加強(qiáng)對(duì)地下空間工程平時(shí)主要使用功能的監(jiān)督管理。逐步完善我市城市地下空間的規(guī)劃、建設(shè)和管理工作。

針對(duì)鄭州市的情況，按照新出臺(tái)的《鄭州市城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理暫行規(guī)定》（2014）嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃、維護(hù)管理等要求，編制城市地下空間利用及人防工程專項(xiàng)規(guī)劃，在地塊控制性規(guī)劃中明確地下空間指標(biāo)體系，同時(shí)，部門(mén)之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，不斷完善工作機(jī)制。

五、結(jié)束語(yǔ)

城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用可以有效緩解城市土地資源緊張問(wèn)題，已經(jīng)成了現(xiàn)代城市可持續(xù)發(fā)展的重要保證，城市地下空間的開(kāi)發(fā)有廣闊的前景。目前，開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中存在的問(wèn)題不容忽視，應(yīng)當(dāng)在在不斷創(chuàng)新發(fā)展中解決問(wèn)題。多措并舉、多管齊下，城市地下空間開(kāi)發(fā)利用將會(huì)更加規(guī)范合理有序。

參考文獻(xiàn)：

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新出臺(tái)的土地管理法范文第5篇

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，可以為承包主體帶來(lái)收益。實(shí)現(xiàn)收益的方式除了農(nóng)戶自行經(jīng)營(yíng)承包地之外，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也是實(shí)現(xiàn)收益的重要途徑。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)早已廣泛流轉(zhuǎn)。筆者在司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中極不規(guī)范，不同程度地存在以下問(wèn)題，并由此產(chǎn)生大量訴訟。

1.以租代征現(xiàn)象普遍。農(nóng)民以轉(zhuǎn)包的方式將其擁有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，有利于農(nóng)村土地的集約使用與規(guī)模經(jīng)營(yíng)，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革方向相一致。然而，筆者在司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，“以租代征”現(xiàn)象普遍。所謂“以租代征”，是指用地單位繞過(guò)法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，通過(guò)租用農(nóng)民集體土地，而直接進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為。“以租代征”不是法定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，而是違反《土地管理法》的行為，受到法律明令禁止。然而，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，以租代征現(xiàn)象在地處城鄉(xiāng)結(jié)合部、經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的近郊區(qū)普遍存在。由于“以租代征”合同所設(shè)定的租賃期限普遍較長(zhǎng)，而合同簽訂時(shí)的土地價(jià)值不高，雙方約定的租金標(biāo)準(zhǔn)也不會(huì)太高，“以租代征”實(shí)質(zhì)成為一種“圈地運(yùn)動(dòng)”。一方面，隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的深入以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地價(jià)值凸顯，帶給經(jīng)營(yíng)者的收益成倍增加，雙方約定的租金顯得微不足道；另一方面，簽訂租賃合同的農(nóng)民在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)將失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民而言，意味著生存保障。可以預(yù)見(jiàn)，如果不加以引導(dǎo)，“以租代征”問(wèn)題在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中可能凸顯。隨著時(shí)間的推移，“租賃雙方”因租金標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題產(chǎn)生的糾紛將大量出現(xiàn)，從而影響到社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

2.流轉(zhuǎn)主體不適格。在我國(guó)，農(nóng)村土地承包方式分為家庭承包與其他方式承包兩種，且以家庭承包方式為主。其他方式承包僅適用于不宜采用家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地。在家庭承包中，承包以戶為單位，即承包方為本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。一般情況下，該農(nóng)戶派出一名代表人與發(fā)包方(集體經(jīng)濟(jì)組織)簽訂農(nóng)村土地承包合同后，該農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，遂被稱之為承包經(jīng)營(yíng)戶。該承包經(jīng)營(yíng)戶才是決定其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)以及如何流轉(zhuǎn)的權(quán)利主體。值得注意的是，家庭承包中的“承包經(jīng)營(yíng)戶”與戶籍管理中的“家庭戶”并不吻合。例如，年邁父母與成年子女居住在一起，在戶籍管理中，也屬于同一個(gè)家庭戶口。但在土地發(fā)包時(shí)，父母與成年子女分別與發(fā)包方簽定了農(nóng)村土地承包合同，則父母與成年子女就分屬于不同的承包戶。反之，父母與成年子女早已分家居住，且在戶籍管理中，也分別擁有各自的家庭戶口。但在第二輪承包時(shí)，因當(dāng)時(shí)各種農(nóng)賦稅及提留尚未取消，許多集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)心如果父母因年邁而無(wú)力耕種時(shí)，村社無(wú)法完成農(nóng)賦稅及提留任務(wù)，因此將父母與分家居住的成年子女合并在一起，與之簽訂農(nóng)村土地承包合同。在此情況下，父母與成年子女就屬于同一承包戶。

過(guò)去在農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，土地收益甚微的情況下，大量農(nóng)民長(zhǎng)期外出務(wù)工。一些農(nóng)戶因長(zhǎng)期在外而無(wú)法耕種土地，愿意將其擁有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。由于這些農(nóng)戶長(zhǎng)期在外，故出面處理流轉(zhuǎn)事務(wù)的主體通常是其留守在家的近親屬如父母兄弟等。流轉(zhuǎn)的土地由他人耕種后，數(shù)年來(lái)也從未發(fā)生過(guò)爭(zhēng)議。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的深入以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，致使原本不值錢(qián)的農(nóng)村土地價(jià)值成倍增加，原本無(wú)爭(zhēng)議的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系受到?jīng)_擊，大量與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的糾紛訴諸法院。既有原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以簽定流轉(zhuǎn)合同的主體（其父母、兄弟等）并非權(quán)利人為由，主張流轉(zhuǎn)關(guān)系無(wú)效的糾紛，也有以流轉(zhuǎn)合同的簽訂主體雖然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，但侵犯了自己作為共有權(quán)人的利益為由，主張流轉(zhuǎn)關(guān)系無(wú)效的糾紛。

3.流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式多種多樣。《農(nóng)村土地承包法》針對(duì)不同的流轉(zhuǎn)方式設(shè)定了不同的形式要件。例如，“轉(zhuǎn)包”與“轉(zhuǎn)讓”的區(qū)別在于：轉(zhuǎn)包是指承包方在一定期限內(nèi)（不超過(guò)承包期），將部分或者全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓與第三方，但承包方與發(fā)包方承包關(guān)系維持不變的流轉(zhuǎn)方式；而轉(zhuǎn)讓則是承包方將全部或者部分承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在剩余期限內(nèi)徹底讓渡給他人，承包方與發(fā)包方在該承包地上的承包關(guān)系隨之終止，由受讓的農(nóng)戶與發(fā)包方確立新的承包合同關(guān)系，是最為徹底的土地流轉(zhuǎn)方式。正是鑒于轉(zhuǎn)讓比其他任何一種流轉(zhuǎn)方式都更為徹底，如果轉(zhuǎn)讓不當(dāng)，對(duì)農(nóng)戶的切身利益損害最大，故《農(nóng)村土地承包法》為了體現(xiàn)對(duì)農(nóng)戶的保護(hù)，對(duì)轉(zhuǎn)讓設(shè)定了最為嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)條件和形式要件：第一，承包方必須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來(lái)源；第二，必須經(jīng)發(fā)包方同意；第三，受讓方應(yīng)當(dāng)是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶。而轉(zhuǎn)包是不需要發(fā)包方同意，只需報(bào)發(fā)包方備案即可。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定形式不符合《農(nóng)村土地承包法》的要求。多數(shù)情況下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)雙方均為不具備法律專業(yè)知識(shí)的普通農(nóng)戶，雙方在設(shè)定流轉(zhuǎn)關(guān)系時(shí)，有的甚至采取口頭約定的形式。雖然有的流轉(zhuǎn)協(xié)議采用書(shū)面形式，但錯(cuò)別字多、措辭含糊不清、內(nèi)容與形式不符等問(wèn)題大量存在。例如，協(xié)議措辭為“轉(zhuǎn)讓”，但約定內(nèi)容卻與“轉(zhuǎn)包”相似。有的居然約定轉(zhuǎn)讓的是土地“所有權(quán)”，約定流轉(zhuǎn)期限時(shí)使用“長(zhǎng)期”“永久”等模糊字眼等等。此類糾紛訴諸法院時(shí)，可能致使承辦法官在適用法律時(shí)面臨兩難境地。

二、解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的對(duì)策

重慶市作為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，探索出一條既好又快地促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有效途徑，是我市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中應(yīng)當(dāng)解決的重大課題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題。故我市在探索如何加快和促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注農(nóng)民利益、關(guān)注社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

1．謹(jǐn)慎推行“以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股”的流轉(zhuǎn)方式。如前所述，農(nóng)民為獲得穩(wěn)定收益，可能選擇將屬于自己的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租的方式流轉(zhuǎn)給他人以獲得穩(wěn)定的租金收入。如果租賃合同簽署不當(dāng)，則可能出現(xiàn)“以租代征”的情況，使得出租土地的農(nóng)民淪落為失地農(nóng)民，而獲得的補(bǔ)償卻是原本微薄卻還逐年貶值的租金收入。為了解決農(nóng)民不能分享土地逐年增值所帶來(lái)的利益成果問(wèn)題，可以考慮以謹(jǐn)慎的態(tài)度、試點(diǎn)的方式，逐步推行“以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股”的流轉(zhuǎn)方式。

重慶市工商行政管理局出臺(tái)了《關(guān)于全面貫徹落實(shí)市第三次黨代會(huì)精神服務(wù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。該《意見(jiàn)》第十六條載明：“支持探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式。在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社；經(jīng)區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)，在條件成熟的地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙等企業(yè)的試點(diǎn)工作，積極推進(jìn)土地集約、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)民組織化程度，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，明確允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成立有限責(zé)任公司。該實(shí)施意見(jiàn)一出臺(tái)，就與北京“小產(chǎn)權(quán)房”、廣州“宅基地使用權(quán)入市”等話題一樣，引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注與巨大爭(zhēng)議。重慶市農(nóng)辦在《重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的調(diào)查與思考》中對(duì)農(nóng)民以土地入股組建公司存在的法律障礙作了如下分析:雖然《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》都允許“承包農(nóng)戶自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”，但《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》均沒(méi)有賦予家庭承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押和擔(dān)保貸款的權(quán)利，其中《物權(quán)法》僅賦予家庭承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以用益物權(quán)，《擔(dān)保法》則明確規(guī)定集體所有的耕地使用權(quán)不得用于抵押。此外，《公司法》還明確規(guī)定：有限責(zé)任公司由50個(gè)以下股東出資設(shè)立；全體股東的貨幣出資金額不得低于有限責(zé)任公司注冊(cè)資本的30%。前者限制了股田制公司吸收農(nóng)戶的數(shù)量不得高于50戶，否則有的農(nóng)戶就沒(méi)有股東資格，影響股份制公司規(guī)模的擴(kuò)大。后者由于農(nóng)戶出資多以土地折價(jià)方式進(jìn)行，其現(xiàn)金入股能力有限，影響公司的注冊(cè)和運(yùn)行。

筆者認(rèn)為，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成立有限責(zé)任公司在目前的法律框架下確實(shí)面臨諸多問(wèn)題。除了市農(nóng)辦分析到的法律障礙之外，還涉及與《公司法》所設(shè)定的法人人格獨(dú)立原則相矛盾。《公司法》第三條第一款規(guī)定:“公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任”。獨(dú)立性表明公司能夠以自己的名義去持有財(cái)產(chǎn)、取得財(cái)產(chǎn)和處分財(cái)產(chǎn)。股東出資完成之后，作為出資的財(cái)產(chǎn)或者財(cái)產(chǎn)性權(quán)利就屬于公司所有。股東以其出資額為限對(duì)公司承擔(dān)有限責(zé)任，而公司卻以其全部資產(chǎn)對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。如果農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠作為一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利入股，那么此種流轉(zhuǎn)方式實(shí)質(zhì)就是以轉(zhuǎn)讓的方式將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)到公司手中。如前所述，鑒于轉(zhuǎn)讓比其他任何一種流轉(zhuǎn)方式都更為徹底，法律對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓設(shè)定了最為嚴(yán)格的條件與程序。農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地不同之處在于，前者屬集體經(jīng)濟(jì)組織所有，其使用權(quán)是基于身份關(guān)系獲得的，故只能轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，而后者屬國(guó)家所有，其使用權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓。因此，國(guó)有土地使用權(quán)可以作價(jià)出資，而農(nóng)村土地使用權(quán)因轉(zhuǎn)讓受限，在現(xiàn)有法律框架下是不能作價(jià)出資設(shè)立公司的。

筆者認(rèn)為，法律作為上層建筑總有滯后于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的時(shí)候。在現(xiàn)有法律框架下，國(guó)有土地使用權(quán)可以作價(jià)出資設(shè)立公司而農(nóng)村土地使用權(quán)則不能，實(shí)質(zhì)是由于我國(guó)實(shí)行二元結(jié)構(gòu)的土地制度造成的。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意思是將城市的發(fā)展與農(nóng)村的發(fā)展聯(lián)系起來(lái)加以考慮。而重慶作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，可以在一定范圍內(nèi)、一定程度上對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地制度加以突破。并且在現(xiàn)有法律框架下，農(nóng)村土地使用權(quán)也僅僅不能用以作價(jià)出資開(kāi)辦公司，但如果以其出資開(kāi)辦農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、合伙企業(yè)等，是沒(méi)有法律障礙的。因此，可以以謹(jǐn)慎的態(tài)度，逐步推行“以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股”的流轉(zhuǎn)方式。

2．為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供規(guī)范的合同范本。筆者在辦理了大量涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛后，感觸至深的是此類案件普遍存在證據(jù)認(rèn)定困難的問(wèn)題。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同”。而在現(xiàn)實(shí)生活中，大量當(dāng)事人以口頭約定的方式設(shè)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。一旦發(fā)生糾紛，法院很難查明事實(shí)。由于當(dāng)事人文化程度普遍偏低，加之訂立土地流轉(zhuǎn)合同專業(yè)性強(qiáng)，需要熟悉相關(guān)法律法規(guī)，故即使雙方當(dāng)事人在設(shè)定流轉(zhuǎn)關(guān)系時(shí)簽署了書(shū)面協(xié)議，也普遍存在權(quán)利義務(wù)約定不明、措辭不當(dāng)、內(nèi)容有誤等問(wèn)題。因此，筆者建議對(duì)于此類專業(yè)性、政策性極強(qiáng)的合同，可以由政府為當(dāng)事人提供內(nèi)容完備、形式規(guī)范的合同范本。此舉可以起到規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，預(yù)防糾紛的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的積極作用。

需要提及的是，重慶市農(nóng)辦早于2006年就向各區(qū)縣印發(fā)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)文書(shū)格式》，規(guī)范重慶市土地流轉(zhuǎn)中的五種合同文書(shū)和四種流轉(zhuǎn)文書(shū)文本。五種合同文書(shū)包括轉(zhuǎn)包合同、出租合同、互換合同、入股合同、轉(zhuǎn)讓合同；四種流轉(zhuǎn)文書(shū)文本包括流轉(zhuǎn)委托書(shū)、轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)表、變更登記本、流轉(zhuǎn)登記簿。市農(nóng)辦要求進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的雙方當(dāng)事人必須按照范本提供的基本內(nèi)容和格式，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際和流轉(zhuǎn)土地的類型、用途，增補(bǔ)相應(yīng)的約定條款，訂立正式書(shū)面合同，明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務(wù)和違約責(zé)任。市農(nóng)辦強(qiáng)調(diào)，原來(lái)簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同，不符合法律和政策規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂；不完善的，應(yīng)當(dāng)逐步補(bǔ)充和規(guī)范；沒(méi)有簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的，要按照新的合同格式及時(shí)補(bǔ)簽。

然而，筆者在司法實(shí)踐中至今未發(fā)現(xiàn)一起流轉(zhuǎn)雙方是按照市農(nóng)辦提供的格式合同來(lái)設(shè)定流轉(zhuǎn)關(guān)系的案例。筆者認(rèn)為，此種現(xiàn)象可能說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題：其一，格式合同推廣不力。多數(shù)情況下，設(shè)定流轉(zhuǎn)關(guān)系的雙方當(dāng)事人均為普通農(nóng)戶。他們既不懂得如何撰寫(xiě)規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，也不知道政府為其提供了可以參考的合同范本，可以向當(dāng)?shù)赝恋爻邪芾頇C(jī)構(gòu)索取，也可以在重慶農(nóng)村信息網(wǎng)上下載，更不知道雙方簽署的協(xié)議需要報(bào)發(fā)包方備案。其二，格式合同確實(shí)起到了規(guī)范與穩(wěn)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的作用。在筆者承辦的土地流轉(zhuǎn)糾紛中，無(wú)一例外地未使用規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同范本，從側(cè)面可能說(shuō)明啟用規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同范本確實(shí)起到了預(yù)防糾紛發(fā)生的作用。在雙方當(dāng)事人按照流轉(zhuǎn)合同范本設(shè)定流轉(zhuǎn)關(guān)系的情況下，因約定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，雙方在履行合同的過(guò)程中就不會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議。因此，產(chǎn)生糾紛并訴諸法院的便只有未采用規(guī)范合同范本的情形。以上兩點(diǎn)都說(shuō)明了推行格式化、規(guī)范化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)文書(shū)的必要性。農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依靠集體經(jīng)濟(jì)組織，加大教育宣傳力度，推行用以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格式文書(shū)。

3．堅(jiān)持以農(nóng)戶為主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)模式。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體是獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，故流轉(zhuǎn)主體也應(yīng)當(dāng)是農(nóng)戶。農(nóng)戶有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)以及以什么方式流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村土地承包法》也以法律明文規(guī)定的形式對(duì)此進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，基層地方政府以及村民自治組織在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。一些基層地方政府以及村民自治組織為了引進(jìn)企業(yè)、發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、增加收入，要么將農(nóng)戶承包的土地集中起來(lái)，統(tǒng)一租賃給第三人，要么應(yīng)用行政強(qiáng)權(quán)促成土地流轉(zhuǎn)。縱觀全國(guó)，這種企業(yè)依靠政府以政治化手段低價(jià)要地，其后農(nóng)民又開(kāi)始“奪地”的土地糾紛頻出。在此類土地流轉(zhuǎn)模式中，由于行政強(qiáng)權(quán)的介入，農(nóng)民利益未得到充分尊重。在有些土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，居然從上到下蓋的都是官印，沒(méi)有農(nóng)戶的簽章，為糾紛的發(fā)生埋下了伏筆。一旦土地大幅升值之后，農(nóng)民發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益太低，分配太不合理，大規(guī)模的“奪地”糾紛就會(huì)發(fā)生。

筆者認(rèn)為，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，加快和促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是必要的。而重慶市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，步子還可以快一點(diǎn)，膽子還可以大一點(diǎn)。但各級(jí)政府在促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，其角色應(yīng)當(dāng)定位在宏觀引導(dǎo)，而并非個(gè)案介入，更不能依靠行政公權(quán)，以政治手段為某企業(yè)低價(jià)要地，從而損害農(nóng)民利益。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，政府要在穩(wěn)定土地承包關(guān)系和尊重農(nóng)民意愿的前提下，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則，從實(shí)際出發(fā)，積極探索土地流轉(zhuǎn)的多種形式，穩(wěn)步推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。