醫療廢物處罰條例
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醫療廢物處罰條例范文第1篇
第一章總則
第一條為規范醫療衛生機構對醫療廢物的管理，有效預防和控制醫療廢物對人體健康和環境產生危害，根據《醫療廢物管理條例》，制定本辦法。
第二條各級各類醫療衛生機構應當按照《醫療廢物管理條例》和本辦法的規定對醫療廢物進行管理。
第三條衛生部對全國醫療衛生機構的醫療廢物管理工作實施監督。
縣級以上地方人民政府衛生行政部門對本行政區域醫療衛生機構的醫療廢物管理工作實施監督。
第二章醫療衛生機構對醫療廢物的管理職責
第四條醫療衛生機構應當建立、健全醫療廢物管理責任制，其法定代表人或者主要負責人為第一責任人，切實履行職責，確保醫療廢物的安全管理。
第五條醫療衛生機構應當依據國家有關法律、行政法規、部門規章和規范性文件的規定，制定并落實醫療廢物管理的規章制度、工作流程和要求、有關人員的工作職責及發生醫療衛生機構內醫療廢物流失、泄漏、擴散和意外事故的應急方案。內容包括：
（一）醫療衛生機構內醫療廢物各產生地點對醫療廢物分類收集方法和工作要求；
（二）醫療衛生機構內醫療廢物的產生地點、暫時貯存地點的工作制度及從產生地點運送至暫時貯存地點的工作要求；
（三）醫療廢物在醫療衛生機構內部運送及將醫療廢物交由醫療廢物處置單位的有關交接、登記的規定；
（四）醫療廢物管理過程中的特殊操作程序及發生醫療廢物流失、泄漏、擴散和意外事故的緊急處理措施；
（五）醫療廢物分類收集、運送、暫時貯存過程中有關工作人員的職業衛生安全防護。
第六條醫療衛生機構應當設置負責醫療廢物管理的監控部門或者專（兼）職人員，履行以下職責：
（一）負責指導、檢查醫療廢物分類收集、運送、暫時貯存及機
構內處置過程中各項工作的落實情況；
（二）負責指導、檢查醫療廢物分類收集、運送、暫時貯存及機
構內處置過程中的職業衛生安全防護工作；
（三）負責組織醫療廢物流失、泄漏、擴散和意外事故發生時的緊急處理工作；
（四）負責組織有關醫療廢物管理的培訓工作；
（五）負責有關醫療廢物登記和檔案資料的管理；
（六）負責及時分析和處理醫療廢物管理中的其它問題。
第七條醫療衛生機構發生醫療廢物流失、泄漏、擴散時，應當
在48小時內向所在地的縣級人民政府衛生行政主管部門、環境保護行政主管部門報告,調查處理工作結束后，醫療衛生機構應當將調查處理結果向所在地的縣級人民政府衛生行政主管部門、環境保護行政主管部門報告。
縣級人民政府衛生行政主管部門每月逐級上報至當地省級人民政府衛生行政主管部門。
省級人民政府衛生行政主管部門每半年匯總后報衛生部。
第八條醫療衛生機構發生因醫療廢物管理不當導致1人以上死亡或者3人以上健康損害，需要對致病人員提供醫療救護和現場救援的重大事故時，應當在24小時內向所在地的縣級人民政府衛生行政主管部門、環境保護行政主管部門報告，并根據《醫療廢物管理條例》的規定，采取相應緊急處理措施。
縣級人民政府衛生行政主管部門接到報告后，應當在12小時內逐級向省級人民政府衛生行政主管部門。
省級人民政府衛生行政主管部門接到報告后，應當在12小時內向衛生部報告。
發生醫療廢物導致傳染病傳播或者有證據證明傳染病傳播的事故有可能發生時，應當按照《傳染病防治法》及有關規定報告，并采取相應措施。
第九條醫療衛生機構應當根據醫療廢物分類收集、運送、暫時貯存及機構內處置過程中所需要的專業技術、職業衛生安全防護和緊急處理知識等，制定相關工作人員的培訓計劃并組織實施。
第三章分類收集、運送與暫時貯存
第十條醫療衛生機構應當根據《醫療廢物分類目錄》，對醫療廢物實施分類管理。
第十一條醫療衛生機構應當按照以下要求，及時分類收集醫療廢物：
（一）根據醫療廢物的類別，將醫療廢物分置于符合《醫療廢物專用包裝物、容器的標準和警示標識的規定》的包裝物或者容器內；
（二）在盛裝醫療廢物前，應當對醫療廢物包裝物或者容器進行認真檢查，確保無破損、滲漏和其它缺陷；
（三）感染性廢物、病理性廢物、損傷性廢物、藥物性廢物及化
學性廢物不能混合收集。少量的藥物性廢物可以混入感染性廢物，但應當在標簽上注明；
（四）廢棄的麻醉、精神、放射性、毒性等藥品及其相關的廢物
的管理，依照有關法律、行政法規和國家有關規定、標準執行；
（五）化學性廢物中批量的廢化學試劑、廢消毒劑應當交由專
門機構處置；
（六）批量的含有汞的體溫計、血壓計等醫療器具報廢時，
應當交由專門機構處置；
（七）醫療廢物中病原體的培養基、標本和菌種、毒種保存液等高危險廢物，應當首先在產生地點進行壓力蒸汽滅菌或者化學消毒處理，然后按感染性廢物收集處理；
（八）隔離的傳染病病人或者疑似傳染病病人產生的具有傳染性
的排泄物，應當按照國家規定嚴格消毒，達到國家規定的排放標準后方可排入污水處理系統；
（九）隔離的傳染病病人或者疑似傳染病病人產生的醫療廢物應當使用雙層包裝物，并及時密封；
（十）放入包裝物或者容器內的感染性廢物、病理性廢物、損
傷性廢物不得取出。
第十二條醫療衛生機構內醫療廢物產生地點應當有醫療廢物分類收集方法的示意圖或者文字說明。
第十三條盛裝的醫療廢物達到包裝物或者容器的3/4時，應當使用有效的封口方式，使包裝物或者容器的封口緊實、嚴密。
第十四條包裝物或者容器的外表面被感染性廢物污染時，應當對被污染處進行消毒處理或者增加一層包裝。
第十五條盛裝醫療廢物的每個包裝物、容器外表面應當有警示標識，在每個包裝物、容器上應當系中文標簽，中文標簽的內容應當包括：醫療廢物產生單位、產生日期、類別及需要的特別說明等。
第十六條運送人員每天從醫療廢物產生地點將分類包裝的醫療廢物按照規定的時間和路線運送至內部指定的暫時貯存地點。
第十七條運送人員在運送醫療廢物前，應當檢查包裝物或者容器的標識、標簽及封口是否符合要求，不得將不符合要求的醫療廢物運送至暫時貯存地點。
第十八條運送人員在運送醫療廢物時，應當防止造成包裝物或容器破損和醫療廢物的流失、泄漏和擴散，并防止醫療廢物直接接觸身體。
第十九條運送醫療廢物應當使用防滲漏、防遺撒、無銳利邊角、
易于裝卸和清潔的專用運送工具。
每天運送工作結束后，應當對運送工具及時進行清潔和消毒。
第二十條醫療衛生機構應當建立醫療廢物暫時貯存設施、設備，不得露天存放醫療廢物；醫療廢物暫時貯存的時間不得超過2天。
第二十一條醫療衛生機構建立的醫療廢物暫時貯存設施、設備應當達到以下要求：
（一）遠離醫療區、食品加工區、人員活動區和生活垃圾存放場所，方便醫療廢物運送人員及運送工具、車輛的出入；
（二）有嚴密的封閉措施，設專（兼）職人員管理，防止非工作人員接觸醫療廢物；
（三）有防鼠、防蚊蠅、防蟑螂的安全措施；
（四）防止滲漏和雨水沖刷；
（五）易于清潔和消毒；
（六）避免陽光直射；
（七）設有明顯的醫療廢物警示標識和“禁止吸煙、飲食”的警示標識。
第二十二條暫時貯存病理性廢物，應當具備低溫貯存或者防腐
條件。
第二十三條醫療衛生機構應當將醫療廢物交由取得縣級以上人
民政府環境保護行政主管部門許可的醫療廢物集中處置單位處置，依照危險廢物轉移聯單制度填寫和保存轉移聯單。
第二十四條醫療衛生機構應當對醫療廢物進行登記，登記內容應當包括醫療廢物的來源、種類、重量或者數量、交接時間、最終去向以及經辦人簽名等項目。登記資料至少保存3年。
第二十五條醫療廢物轉交出去后，應當對暫時貯存地點、設施及時進行清潔和消毒處理。
第二十六條禁止醫療衛生機構及其工作人員轉讓、買賣醫療廢物。
禁止在非收集、非暫時貯存地點傾倒、堆放醫療廢物，禁止將醫療廢物混入其它廢物和生活垃圾。
第二十七條不具備集中處置醫療廢物條件的農村地區，醫療衛生機構應當按照當地衛生行政主管部門和環境保護主管部門的要求，自行就地處置其產生的醫療廢物。自行處置醫療廢物的，應當符合以下基本要求：
（一）使用后的一次性醫療器具和容易致人損傷的醫療廢物
應當消毒并作毀形處理；
（二）能夠焚燒的，應當及時焚燒；
（三）不能焚燒的，應當消毒后集中填埋。
第二十八條醫療衛生機構發生醫療廢物流失、泄漏、擴散和意外事故時，應當按照以下要求及時采取緊急處理措施：
（一）確定流失、泄漏、擴散的醫療廢物的類別、數量、發生時間、影響范圍及嚴重程度；
（二）組織有關人員盡快按照應急方案，對發生醫療廢物泄漏、擴散的現場進行處理；
（三）對被醫療廢物污染的區域進行處理時，應當盡可能減少對病人、醫務人員、其它現場人員及環境的影響；
（四）采取適當的安全處置措施，對泄漏物及受污染的區域、物品進行消毒或者其他無害化處置，必要時封鎖污染區域，以防擴大污染；
（五）對感染性廢物污染區域進行消毒時，消毒工作從污染最輕區域向污染最嚴重區域進行，對可能被污染的所有使用過的工具也應當進行消毒；
（六）工作人員應當做好衛生安全防護后進行工作。
處理工作結束后，醫療衛生機構應當對事件的起因進行調查，并采取有效的防范措施預防類似事件的發生。
第四章人員培訓和職業安全防護
第二十九條醫療衛生機構應當對本機構工作人員進行培訓，提高全體工作人員對醫療廢物管理工作的認識。對從事醫療廢物分類收集、運送、暫時貯存、處置等工作的人員和管理人員，進行相關法律和專業技術、安全防護以及緊急處理等知識的培訓。
第三十條醫療廢物相關工作人員和管理人員應當達到以下要求：
（一）掌握國家相關法律、法規、規章和有關規范性文件的規
定，熟悉本機構制定的醫療廢物管理的規章制度、工作流程和各項工作要求；
（二）掌握醫療廢物分類收集、運送、暫時貯存的正確方法
和操作程序；
（三）掌握醫療廢物分類中的安全知識、專業技術、職業衛生
安全防護等知識；
（四）掌握在醫療廢物分類收集、運送、暫時貯存及處置過程
中預防被醫療廢物刺傷、擦傷等傷害的措施及發生后的處理措施；
（五）掌握發生醫療廢物流失、泄漏、擴散和意外事故情況時的緊急處理措施。
第三十一條醫療衛生機構應當根據接觸醫療廢物種類及風險大小的不同，采取適宜、有效的職業衛生防護措施，為機構內從事醫療廢物分類收集、運送、暫時貯存和處置等工作的人員和管理人員配備必要的防護用品，定期進行健康檢查，必要時，對有關人員進行免疫接種，防止其受到健康損害。
第三十二條醫療衛生機構的工作人員在工作中發生被醫療廢物刺傷、擦傷等傷害時，應當采取相應的處理措施，并及時報告機構內的相關部門。
第五章監督管理
第三十三條縣級以上地方人民政府衛生行政主管部門應當依照《醫療廢物管理條例》和本辦法的規定，對所轄區域的醫療衛生機構進行定期監督檢查和不定期抽查。
第三十四條對醫療衛生機構監督檢查和抽查的主要內容是：
（一）醫療廢物管理的規章制度及落實情況；
（二）醫療廢物分類收集、運送、暫時貯存及機構內處置的工作
狀況；
（三）有關醫療廢物管理的登記資料和記錄；
（四）醫療廢物管理工作中，相關人員的安全防護工作；
（五）發生醫療廢物流失、泄漏、擴散和意外事故的上報及調查
處理情況；
（六）進行現場衛生學監測。
第三十五條衛生行政主管部門在監督檢查或者抽查中發現醫
療衛生機構存在隱患時，應當責令立即消除隱患。
第三十六條縣級以上衛生行政主管部門應當對醫療衛生機構
發生違反《醫療廢物管理條例》和本辦法規定的行為依法進行查處。
第三十七條發生因醫療廢物管理不當導致發生傳染病傳播事故，或者有證據證明傳染病傳播的事故有可能發生時，衛生行政主管部門應當按照《醫療廢物管理條例》第四十條的規定及時采取相應措施。
第三十八條醫療衛生機構對衛生行政主管部門的檢查、監測、調查取證等工作，應當予以配合，不得拒絕和阻礙，不得提供虛假材料。
第六章罰則
第三十九條醫療衛生機構違反《醫療廢物管理條例》及本辦法規定，有下列情形之一的，由縣級以上地方人民政府衛生行政主管部門責令限期改正、給予警告；逾期不改正的，處以2000元以上5000以下的罰款：
（一）未建立、健全醫療廢物管理制度，或者未設置監控部門或者專（兼）職人員的；
（二）未對有關人員進行相關法律和專業技術、安全防護以
及緊急處理等知識的培訓的；
（三）未對醫療廢物進行登記或者未保存登記資料的；
（四）未對機構內從事醫療廢物分類收集、運送、暫時貯存、處置等工作的人員和管理人員采取職業衛生防護措施的；
（五）未對使用后的醫療廢物運送工具及時進行清潔和消毒
的；
（六）自行建有醫療廢物處置設施的醫療衛生機構，未定期對
醫療廢物處置設施的衛生學效果進行檢測、評價，或者未將檢測、評價效果存檔、報告的。
第四十條醫療衛生機構違反《醫療廢物管理條例》及本辦法規定，有下列情形之一的，由縣級以上地方人民政府衛生行政主管部門責令限期改正、給予警告，可以并處5000元以下的罰款；逾期不改正的，處5000元以上3萬元以下的罰款：
（一）醫療廢物暫時貯存地點、設施或者設備不符合衛生要求的；
（二）未將醫療廢物按類別分置于專用包裝物或者容器的；
（三）使用的醫療廢物運送工具不符合要求的。
第四十一條醫療衛生機構違反《醫療廢物管理條例》及本辦法規定，有下列情形之一的，由縣級以上地方人民政府衛生行政主管部門責令限期改正，給予警告，并處5000元以上1萬以下的罰款；逾期不改正的，處1萬元以上3萬元以下的罰款；造成傳染病傳播的，由原發證部門暫扣或者吊銷醫療衛生機構執業許可證件；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）在醫療衛生機構內丟棄醫療廢物和在非貯存地點傾倒、
堆放醫療廢物或者將醫療廢物混入其他廢物和生活垃圾的；
（二）將醫療廢物交給未取得經營許可證的單位或者個人的；
（三）未按照條例及本辦法的規定對污水、傳染病病人和疑似傳染病病人的排泄物進行嚴格消毒，或者未達到國家規定的排放標準，排入污水處理系統的；
（四）對收治的傳染病病人或者疑似傳染病病人產生的生活垃圾，未按照醫療廢物進行管理和處置的。
第四十二條醫療衛生機構轉讓、買賣醫療廢物的，依照《醫療廢物管理條例》第五十三條處罰。
第四十三條醫療衛生機構發生醫療廢物流失、泄漏、擴散時，未采取緊急處理措施，或者未及時向衛生行政主管部門報告的，由縣級以上地方人民政府衛生行政主管部門責令改正，給予警告，并處1萬元以上3萬元以下的罰款；造成傳染病傳播的，由原發證部門暫扣或者吊銷醫療衛生機構執業許可證件；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十四條醫療衛生機構無正當理由，阻礙衛生行政主管部門執法人員執行職務，拒絕執法人員進入現場，或者不配合執法部門的檢查、監測、調查取證的，由縣級以上地方人民政府衛生行政主管部門責令改正，給予警告；拒不改正的，由原發證部門暫扣或者吊銷醫療衛生機構執業許可證件；觸犯《中華人民共和國治安管理處罰條例》，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十五條不具備集中處置醫療廢物條件的農村，醫療衛生機構未按照《醫療廢物管理條例》和本辦法的要求處置醫療廢物的，由縣級以上地方人民政府衛生行政主管部門責令限期改正，給予警告；逾期不改的，處1000元以上5000元以下的罰款；造成傳染病傳播的，由原發證部門暫扣或者吊銷醫療衛生機構執業許可證件；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十六條醫療衛生機構違反《醫療廢物管理條例》及本辦法規定，導致傳染病傳播，給他人造成損害的，依法承擔民事賠償責任。
第七章附則
醫療廢物處罰條例范文第2篇
調解是我國傳統法文化的精髓之一，被世界法學界譽為“東方經驗”，以調解為首的非訴訟糾紛解決機制（Alternative Dispute Resolution，即 ADR[1]）已經成為構建和諧社會的重要基石。行政調解作為調解體系的重要組成部分，其優勢在于：對比民間私下調解，行政調解基于法律性和中立性，能夠最大限度地使得當事人達成的協議合法有效；對比法院調解，行政調解可以降低當事人訴累和訴訟成本，節約司法資源，并可以在面對專業糾紛時發揮專業技術優勢。現實生活中，人們很容易將行政調解與行政訴訟調解相混淆。行政訴訟調解是指行政機關與原告在行政訴訟中進行調解，其實質是一種訴訟調解[2]。我國尚未正式引入和建立行政訴訟調解機制，《行政訴訟法》第 50 條規定，法院審理行政案件，不適用調解。而行政調解是指由行政機關出面主持的，以國家法律、政策及相關專業技術認定為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當事人平等協商、互諒互讓、達成協議、消除糾紛的訴訟外活動[3]。我國雖未建立統一的《行政調解法》，但已有相關司法解釋與部門規章。因此，行政調解與行政訴訟調解有著本質區別。本文主要探討國內研究較少的行政調解的應然效力，不涉及行政訴訟及行政訴訟調解。
一、行政調解協議效力不確定的法益損害
雖然最高人民法院于 2009 年 7 月 24 日了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（以下簡稱《糾紛解決若干意見》），規定依法作出的行政調解協議具備民事合同性質，但《糾紛解決若干意見》第 8 條仍規定了“當事人不服行政機關對平等主體之間民事爭議所作的調解、裁決或者其他處理，以對方當事人為被告就原爭議向人民法院的，由人民法院作為民事案件受理”,一旦一方當事人反悔,或以“非自愿”或“重大誤解”等理由向法院提出訴訟,該調解協議將因司法審查而陷于效力待定狀態。行政調解協議的效力不確定性和非強制執行性，在實踐中直接或間接地產生了以下問題：
1.增加了權利人的訴累
對于義務人不履行行政調解協議的行為，目前并無任何法律法規予以規制，義務人單方不作為無須付出任何成本，即可導致權利人只能另行提起民事訴訟（包括判決生效后的申請強制執行），明顯地增加了權利人的負擔。行政調解基本都是各行業主管機關在其管理的專業范圍內，對糾紛成因、損害大小、責任比例等進行專業技術性檢驗、分析，并在此基礎上協調雙方當事人，由當事人權衡上述因素并決定是否達成調解協議。如因義務人不履行協議進入訴訟程序后，雙方爭議焦點也往往專業性、技術性較強，法院無法判斷部分關鍵證據的真實性及證明力，只能要求舉證方（一般是權利人）進行司法鑒定，進一步加重了權利人的訴累。行政調解協議效力的不確定性，導致了權利人糾紛解決周期延長（一審審限簡易程序3 個月、普通程序 6 個月、二審審限 3個月，且疑難案件經批準可延長）、訴訟成本上升（訴訟費、律師費、交通費、鑒定費等）、訴累增加。
2.義務人利用訴訟轉移財產違背全面賠償原則
即使權利人經歷了立案、一審、二審等漫長的程序，順利拿到生效判決書，但如果被判決書確定的權利不能實現，再完美的判決也只能是一紙空文。根據畢玉謙等人所作的調研資料顯示：在“執行難，當事人得到的往往是空頭判決”項目下，共計有60.1%的被調查者認為非常嚴重和比較嚴重[4]。S 省A 市 B 區近三年的強制執行案件中，執結率雖然達到 92.3%，但排除反復恢復執行的情況，執行到位率僅為 21.9%。如圖 1 所示，S 省 A 市 B 區在某司法為民活動調查問卷中關于執行的一個問題，反映了執行難的主要原因：高達 32.8%的受訪者認為，自己的案件無法順利執行的主要原因是“被執行人轉移了財產”；此外，23.4%的“被執行人沒有償付能力”一項中，也不排除部分被執行人因為轉移了財產而導致沒有償付能力。由此可見，被執行人轉移財產的情況相當嚴重，在部分事實清楚、證據充分的行政調解案例中，義務人之所以在沒有充分理由、沒有證據的情況下選擇另行，并非為了勝訴，僅僅是為了爭取更多的時間轉移財產（房屋轉賣、股權轉讓、大額存款提現等等都需要一定的時間），從而以低廉的訴訟費用換取“實質意義上的勝訴”。因義務人的違約行為使權利人承擔更大的法律風險（如義務人拖延時間并成功轉移財產導致執行難），權利人即使勝訴也沒有補償或補償很小，違背了全面賠償原則[5]。
3.義務人違約成本低廉加劇了誠信危機
義務人不履行調解協議約定的義務，絕大多數并非對調解程序和協議本身的合法性有異議，往往僅是簽訂調解協議后認為自己吃虧了想反悔，部分則是暫無履行能力或打算拖延時間逃避債務。現代信息渠道的暢通，使得義務人可以充分了解到行政調解的不確定性（特別是經歷過行政調解的義務人），義務人不履行義務懲罰機制及義務人自覺履行鼓勵機制的缺失，使義務人很容易產生“行政調解，簽字捺印都只是兒戲，反正履不履行都一樣”的想法。權利人維權成本高、義務人違約成本低，導致社會公眾對行政調解和人民調解的信任度降低，認為反正早晚要去法院，不必浪費時間參與行政調解和人民調解。這種錯誤認識使得行政調解和人民調解無法發揮其在社會矛盾糾紛解決機制中應然的作用，也間接加劇了社會誠信危機。
4.加劇行政資源、司法資源的雙重浪費
行政調解勞而無功現狀的加劇，不僅增加了權利人的訴累，對行政機關的調解積極性也產生較大的消極影響。在現行制度中，作為行政機關職能之一的行政調解只具有單向服務功能，在行政調解的各相關法規中均規定達成的調解協議“由雙方自覺履行”或“不履行可向人民法院”，加之本文前述的義務人拒不履行協議懲罰機制的缺失和行政調解協議司法審查制度的規定，導致行政機關工作人員或出于覺得浪費精力，或出于怕承擔法律責任，在工作中往往對行政調解積極性較低，或建議當事人直接向人民法院，違背了我國全面建設服務型政府的發展理念。根據不完全統計，在 S 省 A 市 B 區法院某年共受理的2400 余件民事案件中，有 60 件是訴請確認行政調解協議效力或訟爭焦點達成過行政調解協議的案件。《糾紛解決若干意見》規定“行政機關依法對民事糾紛進行調處后達成的有民事權利義務內容的調解協議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經雙方當事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質”，但我國缺乏統一的《行政調解法》，各單行法規對各種行政調解的合法程序往往語焉不詳，導致行政調解是否依法作出不易判斷，其民事合同性質也難于認定。同一爭議，經過行政調解達成協議后，還要求法院作為新案件審查其相關事實和證據，實乃對行政資源和司法資源的雙重浪費，于法于理均有不妥。
5.行政機關專業技術優勢無法發揮，不利于矛盾糾紛的最優解決
筆者歸納部分常見的行政調解如下：《醫療事故處理條例》第四十八條規定，已確定為醫療事故的，衛生行政部門應醫療事故爭議雙方當事人請求，可以進行醫療事故賠償調解；《道路交通事故處理辦法》第三十條規定，公安機關處理交通事故，應當在查明交通事故原因、認定交通事故責任、確定交通事故造成的損失情況后，召集當事人和有關人員對損害賠償進行調解；《中華人民共和國治安管理處罰條例》第五條規定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節輕微的，公安機關可以調解處理；《產品質量申訴處理辦法》第二十二條規定，負責產品質量爭議調解的技術監督行政部門經調解使雙方達成一致意見的，應當制作《產品質量爭議調解書》，由申訴人和被申訴人自覺履行；《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》第六十一條及《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第七十一條規定，賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他監督管理部門、機構調解處理；《中華人民共和國專利法》第六十條規定，進行處理的管理專利工作的部門應當事人的請求，可以就侵犯專利權的賠償數額進行調解；《合同爭議行政調解辦法》第二條規定，工商行政管理機關調解合同爭議；《仲裁檢定和計量調解辦法》第四條規定，計量調解是指在縣級以上人民政府計量行政部門主持下，就當事人雙方對計量糾紛居間進行的調解等。如圖 2 所示，以 S 省 A 市 B 區法院某年 60 件訴請確認行政調解協議效力或訟爭焦點達成過行政調解協議的案件為例，行政調解基本都是各行業主管機關在其管理的專業范圍內，對糾紛成因、財產損失大小、人身傷害程度、責任比例等進行專業技術性檢驗、分析（如衛生、交通、工商等部門）或調查取證（如公安部門）后，提出調解意見或解紛方案，由當事人基于專業技術因素權衡是否自愿達成調解協議。特定行政機關對于特定糾紛的事實認定與證據采集更具專業性，有利于糾紛的圓滿高效解決。如因一方當事人肆意不履行協議導致進入訴訟程序，由于雙方爭議焦點專業技術性較強或調查取證困難，法院往往無法認定關鍵事實或判斷關鍵證據的真實性、證明力，因此而進入司法鑒定程序的案件，既可能導致司法鑒定結論和行政專業技術鑒定“撞車”，又導致權利人糾紛解決周期延長、訴訟成本上升、訴累增加，當事人對專業技術鑒定的“黑匣子”愈加懷疑、訴怨激增。
6.司法實踐中各法院處理方式矛盾
司法實踐中，由于缺乏相應的法律法規，對行政調解協議相關案件的處理方式比較混亂。有的法院認為：我國現行民事訴訟法對行政調解協議的效力沒有明確規定，也沒有規定法院有權審查行政調解協議的合法性或確認其效力。一方當事人反悔并到法院，法院應當受理并應依原糾紛的事實和證據進行審理和判決[6]。有的法院認為：有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的行政調解協議，具有民事合同性質。法院只審理協議本身的合法性和程序正當性，即雙方當事人是否具有完全民事行為能力，意思表示是否真實，調解協議是否違反法律、行政法規的強制性規定或者侵害國家、集體、第三人利益及社會公共利益。符合上述要件的調解協議應視為有效合同，法院判決雙方按照調解協議履行各自義務①。還有的法院則認為，行政調解協議只需經過司法確認程序就可以直接生效并進入強制執行階段，引導當事人持行政調解協議及身份證向法院申請司法確認，當天立案當天確認，不給予義務人舉證期限[7]。不同法院處理行政調解協議的方式不一致，難免引發當事人和社會公眾的合理懷疑，不利于法院公信力的提高。
二、行政調解協議之應然效力———基于效力位階、政治文化基礎的分析
為了妥善解決行政調解協議效力的不確定性導致的上述問題，筆者認為，有必要從效力位階、政治傳統、文化傳統的視角探討行政調解協議的應然效力。
1.行政調解協議之應然效力位階法理分析
人民調解協議、公證債權文書、仲裁調解書是三種常見的非訴訟調解協議，三者的主持者、獲得強制執行力的方式各有不同。其一，人民調解協議的主持者是人民調解委員會，根據《人民調解工作若干規定》，“人民調解委員會是調解民間糾紛的群眾性組織”；協議僅有民事合同效力，不具備強制執行力。其二，公證機構是公證債權文書的主持者，因其與司法行政機關的隸屬關系，其性質尚存爭議，筆者較認同其事業單位性質[8]；債務人不履行義務或不完全履行義務時，債權人依照《公證法》規定可直接申請強制執行，其強制執行力實際源于債務人自愿接受強制執行的承諾。其三，仲裁委員會是仲裁調解書的主持者，由市、區政府設立，（1995）44 號文件認定其為全額撥款的事業單位；仲裁調解書與裁決書具備同等法律效力，《仲裁法》第62 條規定，義務人不履行義務，權利人可以直接向人民法院要求強制執行，其強制執行力源于法律規定。群眾性組織主持的人民調解協議，尚有許多學者主張賦予其強制執行力[9]；事業單位身份尚存爭議的公證機構和仲裁委員會，其主持達成的公證債權文書及仲裁調解書，由法律賦予強制執行力。行政機關在其主管范圍內對其熟悉領域的爭議，主持雙方當事人自愿達成的行政調解協議，效力位階理應高于公證債權文書及仲裁調解書。但現行法律、法規未明確協議性質或賦予強制執行力，也沒有明確人民法院如何審查行政調解協議的內容及確認其效力，不得不說是一個立法空白。既然單行法律、部門規章規定了行政機關的調解職責，理應在確認調解協議合法性的前提下，賦予其約束力和強制力（如德國行政程序法第35 條規定，行政行為是由行政機關為調整具體事宜作出的，對外具有直接法律效力的任何處分、決定或措施）[10]。有學者認為，行政機關在行政調解過程不具備行政單方意志、不能違背當事人自身意愿，因此行政調解不是行政行為，且因當事人對行政機關的敬畏心理容易導致違心接受調解，故不能賦予行政調解協議強制執行力[11]。筆者認為，該觀點是值得商榷的。首先以司法調解為對照，《民事訴訟法》規定了司法調解過程必須遵循自愿原則，不得違背當事人意愿，并不影響調解協議通過法院確認其合法性并賦予其強制執行力；也絕不可能因為當事人對法院的敬畏心理而削弱甚至剝奪司法調解協議的效力。再從行政調解本身的程序看，公民、法人或其他組織之間發生糾紛，當事人首先要求行政機關對損害進行處理，行政機關在接到檢舉或報告后，依照法定職責的范圍，對糾紛成因、財產損失大小、人身傷害程度、責任比例等進行專業技術性檢驗、分析（如衛生、質監、環監等部門）或調查取證（如公安部門）并作出結論，這是行政機關履行法定職責的行政行為。從行政法理論上講，這是一種行政確認行為。行政確認是一種具有權威性和法律效力的具體行政行為。基于行政確認作出的行政調解，一方面是基于當事人自愿接受調解，另一方面也是行政機關基于行政職責的行政管理行為，只要當事人有調解意愿，行政機關就必須履行其調解的法定職責。因而，僅由《糾紛解決若干意見》規定依法達成的調解協議具備民事合同性質，是不符合非訴訟調解的效力位階的，也不符合行政調解的行為本質。正如法官運用法律專業知識促使當事人達成的民事調解協議，由法律賦予了強制執行力；行政機關工作人員基于行政確認行為和行政管理行為，運用相關專業技術促使當事人達成的行政調解協議，在確保其行政確認公正、行政程序合法和雙方自愿的前提下，也理應由法律賦予相應的強制執行力。
2.行政調解協議之應然效力的傳統政治基礎
縱觀我國法制史，行政權對民間糾紛的處理較之司法權一直處于強大的優勢地位，例如《史記•五帝本紀》就記載了遠在上古時期，舜調解歷山和雷澤兩個地方的民間糾紛的故事。行政調解作為行政處理的一種重要方式也不例外，我國行政調解早在唐代就已初具規模并產生了良好的社會效果，這種依賴行政機關調處糾紛的傾向，尤其在“偏遠地區或經濟相對落后地區”和“自律解決問題能力較低的階層”更為明顯[12]。時期，各個革命根據地的基層人民政府都負有調解民事糾紛和輕微刑事案件的職責。建國初期至改革開放之間，行政調解的形式逐漸多樣化，除基層政府調解一般民事糾紛和輕微刑事案件以外，法律法規還規定某些國家行政機關負責調解特定的民事糾紛和經濟糾紛，行政權相對于司法權仍處于相對強勢地位。上世紀80 年代以來，我國大力推行法治建設，過去依靠行政權力解決的許多糾紛轉變成法律問題甚至演變成訴訟（權利救濟要求過泛化或司法大眾化即是其典型表現）。特別是隨著 2006 年《訴訟費用交納辦法》對訴訟費用的顯著降低，當事人遵循經濟人假設①逐漸舍棄各類訴訟外糾紛解決方式（特別是沒有強制執行力的行政調解、人民調解和收費昂貴的仲裁）。理論上，通過訴訟解決糾紛、救濟權利無疑是最正當的；但實際上，法院審判“只關心權利義務的法定界限,往往排除了本來應該從糾紛的背景以及當事人的關系等糾紛整體出發尋找與具體情況相符合的恰當解決這一可能性。而且，由于強調權利絕對的排他的歸屬，所謂依法的判決常常導致當事人之間發生不必要的感情對立，引起當事人之間的長期不和”[13]；另外，由于近年訴訟案件激增，司法資源不堪重負可能導致部分判決與客觀真實的偏差，誠信體系缺失也可能出現“有判無執”的結果，僅憑借現代法治理論便過于依賴法院有矯枉過正之嫌。而基于專業技術認定和取證的行政調解，在雙方自愿的基礎上達成，可以緩解司法資源不足的窘境并相對較好地保護當事人的合法權益。無論是在西方傳統的三權分立與制衡理論中，還是我國政治體制歷史及其改革中；無論是立法中心主義的改革方向，還是司法中心主義的改革方向，都沒有認為法院對爭議的認定效力必然高于行政機關[14]。因此，立法賦予實體公正、程序合法和雙方自愿的行政調解協議強制執行力，是符合我國傳統政治基礎和我國當前國情的。
3.行政調解協議應然效力的傳統文化基礎
中國素有調解的傳統，糾紛調解之所以發源并盛行于中國傳統社會是有著深刻的文化、哲學基礎的。中國傳統文化中存在的以“仁”為本、“天人合一”、崇尚和諧與中庸、追求無訟等思想全方位地體現著調解在消解糾紛中的重要文化基礎，并被西方法學家作為東方經驗之一加以推崇。誠然，我國糾紛解決機制理想的發展趨勢是培育社會自我消解糾紛能力[15]，但在我國目前社會自治組織還較少且因其主持達成效力的不確定性缺乏群眾信任，故而培育社會自我消解糾紛能力并得到民眾的廣泛文化認同，還有很長的路要走。在這種情況下，行政機關在日常管理工作中對其管轄范圍內發生的民商事糾紛主動解決，為當事人雙方提供溝通的環境、專業技術依據，對沒有暴露出來的糾紛也可積極的事前干預，是較為現實可行的方式。建國至今，在糾紛調解占主導地位的傳統文化背景下，部分民眾認為對方讓自己到法院應訴是非常丟臉的事，被訴至法院后往往對立情緒嚴重，導致法院調解的困難；相對的，許多民眾形成了“有矛盾糾紛找街道、找派出所、找婦聯、找工商”的思維定式，我國行政機關調解處理了大量的輕微民商事糾紛，而通過調解的許多糾紛，雙方當事人往往也自覺履行。改革開放帶來的思潮大轉變，對行政調解的傳統文化形成了巨大的沖擊。行政調解的社會效果，是直接與當事人對行政機關的信任感、敬畏感相關的，如果當事人明知達成的協議對對方沒有任何約束力，沒有任何行政權力和司法權力來保障其履行，對行政機關的信任度難免日漸降低，對行政調解的接受度也會越來越小。可以說，行政調解對保護公民、法人和其它組織的合法利益不受侵犯，為調整經濟關系和社會關系，維護社會穩定，推動社會主義經濟建設都曾起到并且將在很長一段時期內繼續起到重要作用。立法賦予實體公正、程序合法和雙方自愿的行政調解協議強制執行力，是符合我國傳統文化基礎和我國民眾思維習慣的。因此，我國應立法賦予程序公正合法的行政調解協議強制執行力，以彌補當前行政調解最大的軟肋，對緩解訴訟壓力、提高定息止紛效果、構建和諧社會有著積極的作用。
三、賦予行政調解協議強制執行力的制度保障建議
賦予行政調解協議強制執行力，無疑提高了對行政調解制度的程序性要求。作為立法賦予行政調解協議強制執行力的前提條件，筆者試提出以下幾點建議以供未來的《行政調解法》立法參考。
1.完善行政調解的程序以增加其公正性和信任度
我國設定了行政調解的法律法規絕大部分沒有設立具體調解程序。實踐中行政調解主體往往依照其他行政程序或自創調解程序進行調解，保留著較強的行政化色彩。程序是公正、合理、及時解決糾紛的有力保證，對于當事人而言，相關的糾紛處理程序缺乏必要的透明度和可預測性，容易導致當事人對行政調解的公正性和合法性產生質疑，影響行政調解機制的親和力，進而使當事人對行政調解協議依法強制執行產生抵觸和合理懷疑。雖然立法機關已對部分領域的行政調解程序進行了完善，例如《交通事故處理程序規定》規定：“公安交通管理部門調解交通事故損害賠償的期限為10日”；《合同爭議行政調解辦法》規定，“當事人發現調解員與本案有利害關系或者不能公正處理案件的，有權申請其回避”等等；部分行政機關對其領域內的行政調解程序進行了改進，例如上海市南匯公安分局規定“，公安行政調解只進行兩次，限兩周內進行”等等[16]。但行政調解的原則、受理條件、具體方式、調解時限、回避條件、檢驗程序、協議要件等仍有待《行政調解法》進行增補和統一。筆者認為，在完善和規范行政調解程序的進程中，目前仍被忽視的兩點為：一是完善和規制專業技術爭議的行政確認程序。應當參照司法鑒定的相關法規，規范提取證據和檢驗資料的程序；一方當事人接受檢驗或提交檢驗材料應通知另一方到場；檢驗、分析、取證前應向當事人告知相應的法律后果；實行檢驗人負責制，避免權力尋租等等。最大限度地保證檢驗、分析、取證的結果客觀公正，才能保障行政調解進行的合法性。二是規范調解協議的形式，以起到最好的定紛止爭效果。調解協議應當寫明爭議的事實、爭議的請求和調解結果。在行政調解過程中，調解人員應明確向雙方解釋簽署協議的法律后果，在取得雙方自愿同意的前提下，行政調解協議中，可以參照公證法的相關規定，載明義務人不履行義務或不完全履行義務時，義務人自愿接受依法強制執行的承諾；并載明權利人自愿放棄調解結果以外的其他爭議請求。
2.加大對行政調解的制度保障和投入
筆者認為，首先必須對行政機關工作人員進行調解培訓和定崗定責，因為行政機關負責調解的工作人員的素質，很大程度上影響著行政調解的程序公正和實體公平。很多行政調解協議，由于調解員的疏忽大意，導致權利人難于要求義務人履行甚至給權利人到法院帶來很大困擾，例如，沒有在協議中寫明履行期限，沒有要求義務人提供身份證明和聯系方式等。其次是改變行政調解的“重調解輕履行”的媒體輿論導向，從全國各省市與行政調解相關的報道、數據分析中不難看出，我國的行政調解重視的是行政調解組織的數量、配備的行政調解人員、調解矛盾糾紛總數、簽訂調解協議的成功率，唯獨忽視了行政調解協議的后續履行情況。最后，加強行政調解的資源保障，如設立社區警務室、農村警務室、社區勞動調解委員會等，并加大對基層行政調解組織和人員的經費保障。我國很多行政機關都設有機構，《條例》明確規定，機構的職責之一是協調處理重要事項，當然也包含對平等民事主體進行的調解，因此可以將機構納入行政調解體系。
四、賦予行政調解協議強制執行力的程序建議
賦予行政調解協議強制執行力絕非一蹴而就，應在司法解釋、法律法規中逐步完善。筆者試提出以下的程序性建議：
1.區分義務人不履行行政調解協議的不同情形
義務人超過約定期限不履行行政調解協議，應當分為兩種情況：一種情況是義務人無正當理由拒不履行調解協議，或僅以暫無支付能力為由拖延時間。在這種情況下，立法應當賦予行政調解協議的權利人直接申請強制執行的權利，法院立案部門對該行政調解協議是否違反法律強制性規定或處分了國家、集體、第三人利益進行形式審查。另一種情況是當事人對行政調解協議的合法性提出異議。例如當事人認為行政機關及其工作人員在調解的過程中采取了以壓代調、強迫當事人簽字畫押等不適當的手段，違背當事人意志主持調解。部分學者認為，行政調解不具備強制性，因此不屬于具體行政行為。徐繼敏等認為，行政調解、行政裁決屬于非強制行政行為，也受行政復議和行政訴訟審查[17]。筆者同意后一種主張，認為當事人質疑行政調解協議的合法性，可以申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟，而不應繼續像目前這樣提起民事訴訟。經行政復議或行政訴訟審查，行政調解協議未違反意思自治原則進行強迫，不違反法律強制性規定、且未損害國家、集體、第三人利益的權利人可直接申請強制執行。提出異議不應是無限期的：協議有履行期限的，應當在履行期限內提出異議；沒有履行期限的，建議可以參照法院判決裁定的異議期，給予15 日或 30 日的異議期。可能有人會質疑，這樣的模式還是司法權對行政權的審查，換湯不換藥。實際上，絕大多數行政調解協議不能得到履行都是第一種情況，因我國誠信體系缺失和自然人身份地址難以認定，導致義務人避而不見或拖延時間逃避債務。任何行政或司法行為都應當受到監督，當事人對已經發生法律效力的調解書，提出證據證明調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律的，同樣可以依法申請審查。
2.引入質疑行政調解協議的風險保證金機制
鑒于目前行政機關實施行政調解的實踐中，還存在少部分以壓代調、違背當事人真實意思表示的情形，不宜完全剝奪調解協議雙方質疑行政調解協議合法性的權利。筆者建議引入風險保證金機制，即如果當事人對行政調解協議的合法性、公正性提出異議，經法院審查認定該行政調解協議系當事人自愿達成的合法協議，根據公平原則，質疑行政調解合法性并拒不履行調解義務的當事人，則要補償對方當事人因此支付的訴訟費用和合理的交通費等其他損失。這一機制，既促使協議雙方當事人審慎地思考行政調解協議的公正性和合法性，權衡能夠為自己帶來的精神、物質利益與付出之間的比例；又可以使得權利人因義務人隨意增加的訴訟成本（如律師費、交通費、誤工費）得到一定程度的補償，最大限度地維護公平與正義。風險保證金機制可以避免當事人濫用訴權，也維護了行政調解協議的信賴度，避免行政資源和司法資源的平白浪費。
