交通管理法則

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交通管理法則范文第1篇

[關鍵詞] 改進；關聯規則；LA算法；數據挖掘；教務管理數據

中圖分類號：TP311 文獻標識碼：A

0 前言

在計算機技術與網絡技術的高速發展下，高校數字化校園建設也得到了長足的發展，在建立功能強大的信息管理系統同時，數據的存儲也從孤立單一的原始數據向海量的復雜數據轉變。然而，這些數據蘊藏著大量的，對于管理決策而言具有極大價值的寶貴信息，發掘并運用這些信息對于提高高校的科學管理，改善教學效果，提升教學質量等有著重要的實際意義。

數據挖掘是在通過對采集的數據逐個進行分析，從龐大的數據海洋中挖掘、提煉出其內部潛在規律的技術方法[1]。然而這些數據往往是海量的、帶有噪聲而且模糊的，從中提取出含有價值的信息和知識，發現其頻繁出現的項集和數據當中分布在不同領域之間的相互聯系則成為了數據挖掘中關聯規則挖掘的主要目的。

對于挖掘頻繁項集的關聯規則最具代表性、最經典的算法是由Agrawal等人于 1994年提出Apriori算法[2]，[3]。通過對該算法的研究和應用，發現該算法主要的缺陷存在兩個：一是由于需要發現數據間的內在聯系，算法必須要對數據庫進行多次的掃描，導致算法需要占用計算機大量的空間和時間資源；二是算法會產生眾多的候選集，使得用戶難以選擇真正需要的、高質量的關聯規則，即具有真正價值的事物之間的潛藏關系。

本文對關聯規則經典算法――Apriori算法進行分析后，提出了一種基于邏輯數組的LA改進算法，并將該算法應用于高校教務管理信息，對教學效果與教師相關業務信息分析挖掘，為教學的管理決策提供科學的數據依據。

1 Apriori算法的描述與研究現狀

關聯規則是形如XY的蘊涵式，其中，X和Y分別稱為關聯規則的先導和后繼[2]。通俗的講，就是在茫茫的數據海洋中，帶著目的去尋找或發現原本關系不大的數據項之間潛藏的聯系或者是規律。算法中涉及的挖掘問題可以理解為對兩個子問題的解決：其一是需要在用戶指定支持度最小臨界值中尋找出所有符合條件的數據項集――頻繁項集；其二是通過得到頻繁項集，再對頻繁項集進行分析，并根據所設定的最小置信度來判定得到的關聯結果是否為可靠的規則，最終得到用戶所感興趣的事務內在關聯。

Apriori算法就是最具代表性的算法之一。它是一種寬度優先算法，其核心思想是對兩階段頻繁項集的遞推。該算法的主要特點是首先要對龐大的數據庫進行反復多次的數據掃描，從中找出頻繁項集，發現其內在的事務聯系。但是，對于數據量的不斷加大，該算法所占用的計算機CPU資源和空間資源也呈現數量級的上升。這無疑是該算法的瓶頸。因此，后來的許多學者先后提出了多種優化改進的方法，例如Savasere等人于95年提出的基于劃分的改進算法[4]； Park等人在95年提出的利用hash表的DHP改進算法[5]，[6]； Toivonen于96年提出的通過采樣優化改進的算法[7]；我國學者提出的利用關聯規則矩陣進行改進的算法[8]、對棧進行變化的改進算法[9]、基于位向量的Apriori改進算法[10]等等。

2 改進算法――LA算法的思路與分析

經過對Apriori算法的仔細研究，并通過綜合分析其他改進算法后，筆者研究發現針對某些情況，可以采取一些特殊的手段對算法進行優化。本文在對高校教務管理系統的實際運行情況進行分析后，提出了一種基于邏輯數組的改進算法，該算法能夠較好的提升算法效率，優化最終結果。為了更好的簡化表達，筆者為此算法命名為LA算法（Logic―Array）。

2.1 LA算法改進的理論依據

（1）將數據一次性讀入一個二維數組

在對上述改進思路的研究基礎上，綜合高校教務管理系統的實際情況，進行分析，發現高校教務信息的數據具有明顯的時效性，一般3-6年為一個周期[11]，這樣，排除一些過時數據后，需要處理的數據得到了相對的減少，對于萬人高校，其記錄數也可以控制在百萬數量級以內，字段不超過50個，而且該算法所用到的均為boolean類型的數據，占1個bit的空間，故整個數據庫存儲所需要的空間可以理解為三個數據相乘再除以8，即

這個存儲空間，一般的計算機都可以輕松的處理。完全可以將整個數據庫直接存儲到一個二維的邏輯性數據中，免去原算法需要多次掃描數據庫的弊端，大大節約了時間，提升了效率。

（2）對“無效”的事務進行立即剔除

根據Apriori算法得到以下幾個性質：

1、 對于某個事務而言，如果這個事務不涉及到長度為j的頻繁項集，那么也就可以推斷出此事務一定不會涉及長度為j+1的頻繁項集。因此，研究其后面所產生的頻繁項集也就沒有意義。根據這個思路，就可以在算法生成j的頻繁項集后，就可以毫無顧忌的將其刪除掉，這樣就可以使得算法不再生成j+1的頻繁項集，節省了對數據的掃描次數，提高效率。

2、 對于一個規模確定的數據庫D而言，任意分析得出的某個項集T的支持度與比項集T規模還要小的事務是無關的，所以可以大膽的刪除掉這個規模小的事務。

然而，在二維數組中，進行數據的刪除工作不如直接轉換為在數組上做一個標識，數組初始化為數字0，當標記為1時，表示數據已經被剔除，從而認為是對無用數據做了刪除工作，簡化了算法的復雜程度。

2.2 LA算法的描述

根據上面的分析，對LA算法的描述具體如下：

（1）構建二維數組：根據已知數據庫的大小，構建一個對應大小的二維邏輯數組D，把數據庫中的所有數據完全的存入數組的第一維中，將第二維數據全部初始化為0。

（2）產生頻繁H1項集：對二維數組D的第一維數據進行遍歷，查出全部T1的支持度記為 supcount（Tj），若D中supcount（Tj）/m

（3）生成候選項目集Hj+1：在經過上一步生成Hj后，就可以對Ti進行對應的連接工作，使算法進一步生成Hj+1（K=1，2，3，……），用集合表示：Hj+1={X∪X'|X，X'∈Lj-1，|X∩X'|=j-2}。

（4）生成頻繁項集Hj+1：對二維數組D進行掃描，得出Hj+1的支持度，對于所有二維數組D中不包含Hj+1的事務、項集長度不超過j+1的事務進行標記，有minsup（用戶指定的最小支持度）生成Hj+1。

（5）清空頻繁項集Hj：對j下移，做j+1操作，然后跳轉至（3）步驟，遞歸調用，Hj的連接全部清空為最終遞歸結束標志。

（6）生成強關聯規則：在根據最小置信度的限定，再對生成的頻繁項集，根據支持度從高到低生成強關聯規則。

3 改進后LA算法與原算法的比較

根據表l的事務id列和項目列表列的事務數據情況，本次對改進后的LA算法與原算法進行對比分析，只針對在立即刪除事務中的無用數據方面與原算法的優越性。將最小支持度設置為30%，其生成的邏輯數組的標記為表1中邏輯數組標記結果，然后對每個列的標記進行累計求和，得出T1與T6均比設定的最小支持度30%要小，所以及時的刪除，得到頻繁項集向量H1={T2，T3，T4，T5}，得到它們對應的支持度數組為R={7，5，7，6}。

通過得到的H1連接生成T2，對DA進行掃描，可以得到T2中元素的支持度，再次刪除最小支持度30%的事務id，得到頻繁項集H2={{T2，T3}，{T2，T4}，{T2，T5}，{T3，T4}，{T3，T5}，{T4，T5}}，根據關聯規則的算法依次計算，本文就不再贅述。最終的算法比較見表2所示，通過數據可以顯而易見的得到，改進的LA算法通過及時的刪除小于最小支持度的事務可以顯著提高效率。

4 改進算法在教務管理系統的應用

4.1 教學質量與教師相關聯系的數據選取

課題組所在學校為進一步強化數字化校園建設，加強教學質量的管理，適應多校區的管理模式，保存過程性電子數據，為學校的科學決策提供準確的依據，強化決策的一致性。為此提出了基于OA理念的教務管理系統的研究與建設。在對該系統使用了一段時期后，為了發揮該系統數字化管理的價值，提高教學質量，系統在教學管理分析功能中運用改進LA算法，希望通過分析能得到需要的數據關聯規則，為學校管理決策提供科學的數據依據。

課題組對教務系統中教師信息庫、教學評價原始數據庫和教學質量分析數據庫進行相關數據的抽取，并于2013年對全校在校生開展網絡教學評價調查。將教師近年參加專業培訓情況、科研情況、教師實踐能力情況、教師職稱晉升的難度系數指標與教學效果、學生綜合滿意度及教學效果等作為數據來源，分析它們之間的關系，希望能發現內在的聯系，為學校的管理、決策帶來幫助。

4.2 相關數據的預處理

由于抽取的數據，大部分是由被量化的數值構成，這樣的數據對于關聯規則算法的研究而言是不可用的，所以必須事先要對原數據進行離散化為邏輯型數據才能處理。

對于教師科研情況處理，對于近3年有主持或參與省級以上科研的用A1標示，主持或參與校級科研的用A2標示，沒有任何科研項目均用A3標示；對于教師專業培訓情況的處理，近2年參加過2種以上專業培訓的用B1標示，參加過1種專業培訓的用B2標示，沒有參加過培訓的用B3標示；對于教師實踐能力情況的處理，對于具有職業資格高級的教師用C1標示，具有中級的教師用C2標示，具有初級的教師用C3標示，沒有均用C4標示；對于教師職稱晉升的難度系數指標的處理，對于基本滿足職稱晉升條件，近期準備申報的用D標示，0/1分別表示不具備和具備，對于學生綜合滿意度，達到 “優秀”標準的用E1標示，達到“良好”標準的用E2標示，其他用E3標示；教學效果達到“優秀”標準的用F1標示，“良好”標準的用F2標示，其他用F3標示。為了能更好的適應LA算法，還必須對以上數據進行單維化的處理。經過處理后的數據如，其中教師用S001，S002……編號表示。

4.3 數據的挖掘

通過上一步對數據進行預處理之后，便可以方便的運用改進的LA算法進行數據挖掘，本次進行數據挖掘的原數據是根據500多位教師的工作、科研業績情況表和3150多份教師教學情況調查表組成，設定最小支持度為4%，最小置信度為60%，經過算法處理后將無意義的規則和相互包涵的規則從結果中刪除掉，保留其中符合主題的最為有意義的規則，經過翻譯、處理和歸納，具體規則列表如下：

4.4 挖掘結果分析

第1、2條規則可以明顯得出教師在參與科研課題后，顯著提高了教師的專業知識水平，從而將新、近研究的課題知識適度的技術引入課堂，教師在課程知識點講解時具有更加真實、豐富的實例，課堂內容更加生動，富有說服力和感染力，上課的效果自然好，獲得學生的認可度隨之也就提高，老師講得好，學生愿意聽，教學效果也就自然提高，學生的滿意程度也具較好。

交通管理法則范文第2篇

基層海事執法工作就是基層的海事機構，即那些從事基層海事行政執法的海事部門、基層執法大隊等等。海事執法工作的本質，就是由基層海事執法人員依照海事法律法規和規章制度做出對行政相對人有影響其權利和義務的具體行政行為的過程。海事執法的功能實質上就是通過提高水上交通抗災能力來確保水上交通安全，從而減少和避免人為造成的水上交通事故，進而確保穩定而不斷改進的水上交通安全形勢。而基層海事執法則更加注重這種技術層面之上的社會功能，尤其是針對當前人民不斷提高的對社會安全要求，尤其是生命安全，已經成為人們選擇水上交通的首選。因而基層海事執法工作就顯得尤為重要。

2.基層海事執法工作主要問題分析

2.1執法指導理念上缺乏服務意識

執法工作缺乏服務意識是長期以來形成的習慣性思路。而作為維護海上交通安全和秩序的基層海事執法部門，在全社會都在自覺增強服務理念和服務質量的時候，仍然存在著個別部門和個別工作人員服務理念缺位的不良傾向，表現為服務意識差，缺乏服務宗旨和責任感，不文明執法，將執法視為管制，而與服務無關。這些認識上的偏差造成了基層執法工作在其服務質量上遠遠不能滿足日益增長的人民群眾的海上交通需求。

2.2執法行政過程中缺乏法律規范

（1）執法程序缺乏合法性。程序是執法的靜態依據，而程序缺乏合法性，必然造成執法自身的合法性質疑。具體表現為執法人員一人登船執法，執法不出示證件，另外在扣證時未出具《證據登記保存清單》等相關憑據。

（2）填寫執法文書失范。執法文書是執法行為的書面體現，不規范的執法文書體現了執法態度的不嚴謹，也為之后的裁量造成隱患。具體表現為，做出的處罰與違法事實嚴重不符，在處罰文書的填寫中嚴重夸大違法事實的外延。

（3）適用錯誤的法律法規。行政處罰必須有法定依據，沒有法定依據或者適用法律、法規錯誤的行政處罰行為無效。海事機構必須正確適用國家行政法律、法規、規章來對公民、法人或其他組織的違法行為進行處罰處理，而已經失效或者尚未生效以及與此處罰無關的規章制度和法律法規是絕對不能適用的。而未將違法事實引用實體法而引用程序法等現象在基層海事執法工作中有時存在。

2.3強制執法過程中所面臨的輪空困境

執法往往具有強制性?；鶎雍Ｊ聢谭üぷ髟趶娭茍绦心硞€執法過程中，有諸如“責令臨時停航、駛向指定地點；責令立即離崗；責令停航；責令停止作業；責令離港；責令改航等”內容。而在實際的基層海事部門的具體執法過程中，需要強制執行的執法過程往往無法真正落實，如果對于海事執法人員提供的執法決定，執法相對方不予以執行，則現場的基層執法人員便無計可施，毫無作為。另外針對這種對抗行政強制措施的行為也很難開展有價值的取證工作，從而造成了強制執法的基本困難。

3.基層海事執法工作改進路徑

3.1提高基層海事執法隊伍的整體素質

一個高素質、高綜合水準的隊伍是事業成功的保證。因此首先就是要加強海事執法人員的綜合素質，從而全面提高隊伍整體實力。自覺接受社會監督，抓行風建設，嚴格依法行政，遇事多為經營者著想，文明執法，為他們辦實事、辦好事。進行方針政策和海事法律、法規及業務知識學習，不斷提高政治覺悟和業務管理水平，提高海事執法水平和政治業務素質，不斷改善海事執法人員的文化、年齡、專業結構。建立執法監督責任和行風廉政建設責任機制，切實解決群眾反映的難點熱點問題，建立群眾監督機制，杜絕水上各種管理不作為所導致的混亂。堅持外樹形象，內強素質，著力打造一支思想過硬、作風正派、業務精通、辦事高效、紀律嚴明的執法隊伍。加大宣傳力度，正確把握輿論導向，加大資金投入和人員投入，一線的執法人員要不斷提高自身的業務能力。及時、全面、準確的行使好法律賦予的職責，確實代表人民群眾的切身利益，依法行政，把各項管理職能落到實處。多途徑、多形式的展示海事良好的公眾形象，全面擴大海事工作在社會上的影響。

3.2堅持專項整治與長效管理相結合

基層執法工作需要融入基本的海事管理框架之中，而管理機制則需要區分對待專項整治與長效治理并力求完美結合。首先就是要充分發揮政府負責、行業監管、群眾監督、企業管理的作用。2002年頒布的《中華人民共和國內河交通安全管理條例》規定了縣、鄉政府在水上交通安全管理中需要履行的各種責任。從結果層面上看，一定程度上減輕了海事管理的壓力，還全面提高了政府參與水上交通安全管理的主動性，從而顯著提高管理成效。條例對各單位所負的權力職責、安全責任、管轄區域進行了制定和劃分。通過及時、細致、密集的水上安全檢查，深入挖掘潛在的安全隱患，及時發現及糾正事故苗頭，查堵工作中出現的漏洞與不足，做到防患于未然。海事處罰也同樣發揮著重要的作用。海事執法管理中經常流傳的“十個事故、九個違法”的說法，通俗地說明了這種多由違反水上交通管理法規造成的水上交通事故的傾向。這就可以看出，要想有效控制水上交通事故的發生，就必須減少甚至制止水上交通違法，依法查處違法行為。

3.3加強從業人員的安全和服務意識和安全意識的管理和培養

海事執法人員需要遵守相關的法律法規和規章制度，不能單憑嚴格自律的內在約束，更大的是要來自相關機構的強制執行和全面監督?？梢哉f船員綜合素質得不到提高，直接來源于執法人員的海事執法管理的滯后，交通安全也就無從談起。作為整個水上交通安全工作的源頭所在，船員管理活動只有在科學、及時和規范的條件下開展船員的各類相關的培訓，讓船員有意識地提升自身的安全生管理認識和技術水平，才能時刻保持警惕性和安全意識和責任意識。船員的安全意識往往決定著事故是否發生，是影響水上交通安全形勢和通航環境的重要因素之一。因此執法人員要求全體船員在安全保障的基礎上實行文明服務，構筑海事管理中的精神文明，包括熱情接待，著裝整潔，態度和藹，助人為樂等文明風尚，從而構筑一個良好和諧的水上交通管理服務環境。

3.4建立科學、全面、多層次的水上安全管理體系

基層執法工作不能單靠執法部門及相應上級指導，需要拓寬視野，對各方面的社會力量充分利用，整個資源建立水上交通安全管理系統和應急防御系統，從而保證水上遇險救助工作的有序有效進行，減少突發事件給人民群眾造成的損失，切實保障人民的生命、財產安全。一些基層海事組織近年來通過各項工作的改進來不斷加強水上救助力度，如建立突發事故預警報告機制和應急網絡，研究制定科學有效的水上遇險救助措施，努力將水上搜救列入各級地方政府的議事日程，建立了救助預案和管理制度，引導支持民間船舶及人員建立義務水上遇險救援機制，實行營運船舶、在航船員每日輪流值班制度，提高遇險救助效率，幫助水路運輸企業組建“水上遇險義務救助隊”實現水上遇險區片聯動，初步形成統一指揮、反應靈敏、結構合理、保障有力、運轉高效的突發事件應急體系。

參考文獻：

[1]胡存迪.對海事執法公信力的探討[J].大科技：科技天地，2011（24）

交通管理法則范文第3篇

「關鍵詞行政　程序　立法

一、引言

行政程序法同刑法、民法、刑事訴訟法和民事訴訟法一樣，主要不是作為分散的行政程序法律規范的總稱，而是作為一部集中系統的大型法律文件的名稱。一個國家如果只有分散的行政程序法律規范而沒有一部以“行政程序法”命名的集中系統的法典性的大型法律文件，通常不被認為已經制定了行政程序法。

制定行政程序法，是上世紀初以來世界許多國家越來越普遍的立法現象。20世紀初，西歐一些國家首先制定行政程序法；20世紀中期，美國制定了聯邦行政程序法，對其他國家行政程序法的發展產生了很大影響；特別是20世紀后期，更多的國家制定了行政程序法。[①]

行政程序法的興起和發展在人類政治文明、制度文明進步史上的意義非同尋常。從對國家權力進行約束的意義上講，人類政治文明、制度文明的進步表現為三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出現。在這次浪潮中，法律并不對國家權力的來源進行約束，而且法律本身充滿著不平等，但法律的出現畢竟意味著國家權力運行方式的確定化、有序化，對國家權力有了源自它本身的適當約束。第二次浪潮是現代憲法的出現。在這次浪潮中，法律實現了對國家權力來源的約束，一切不合法的國家權力不被法律所承認，為建立平等公正的法治掃除了政治障礙，奠定了制度基礎，對國家權力有了根本性的約束。第三次浪潮就是行政程序法的出現。這一次浪潮不滿足于對國家權力的總體約束，而是進一步對國家權力的行使過程（主要是行政過程）進行具體的約束。毫無疑問，第三次浪潮要以第二次浪潮為前提，否則就不可能出現第三次浪潮，但它并不從屬于第二次浪潮，而是有其獨立的不容忽視的歷史地位。行政程序法所構建的是國家權力行使過程中全方位的民主化和法治化，因而它是適應當代政治、經濟、社會生活的必然的法律現象，這已為相關的學界所公認。[②]

早在上世紀80年代后期我國起草行政訴訟法的過程中，就有過起草我國行政程序法的設想和建議。最近十幾年，對于我國是否應當盡早制定行政程序法的問題進行了許多討論。有的專家學者主張先分散地制定各類行政行為的程序法，待條件成熟后再制定統一的行政程序法，也有的主張盡快制定統一的行政程序法。現在，人們更加普遍認識到，我國的民主和法制建設已經為制定行政程序法提供了充分的條件，我國政治文明的發展向行政程序法提出了迫切要求，社會生活中發生的許多問題都需要通過完善行政程序的法制化來解決。今天，擺在我們面前的任務，已經不是探索“要不要”制定、“什么時候”制定行政程序法，而是“怎樣”制定行政程序法。

制定行政程序法涉及幾個基本問題，一是對我國行政程序法的各個立法目的之間的關系要有一個明確的界定，處理好保障公民程序性權利與提高行政效率之間的關系；二是對我國行政程序法的結構要有一個基本的考慮，處理好行政程序法與各類行政行為的程序性規定之間的關系；三是對行政程序法律關系主體的規定要有一個適當的原則，處理好行政程序法與行政組織法的關系，既要避免把行政組織法的內容規定到行政程序法中來，也要避免以內部程序為理由妨礙公民程序性權利的實現；四是對行政程序法中的實體性規定要有一個正確的認識，使實體法與程序法互相依托、融為一體；五是對行政程序法與行政復議法、行政訴訟法之間的關系要有一個合理的把握，使三種程序法形成有機的銜接。這幾個基本問題對于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在對這些基本問題談一些初步的看法。

二、保障權利與提高效率并重及其體現方式

法律的立法目的常常不是單一的，許多法律都有兩個甚至多個立法目的。如果各個立法目的之間存在抵觸的可能性，就需要明確界定它們之間的關系，這被稱為法律的“目標模式”。確定法律的目標模式非常重要，它決定著一部法律的主要制度安排，并且影響著這部法律每一項具體的制度安排。所以，把目標模式稱為某部法律的“靈魂”，并不過分。

行政程序法主要有兩個立法目的，一是保障公民程序性權利；二是提高行政效率。[③]這兩個立法目的存在著互相抵觸的可能性，保障公民的程序性權利，可能影響行政效率，為了提高行政效率，公民的程序性權利就要在一定情況下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也會影響對公民程序性權利，為保障公民的程序性權利，行政效率也要作一定的“犧牲”?！翱酥啤币埠?，“犧牲”也好，都不能沒有限制，要有一定的度，因此，對行政程序法的兩個立法目的之間的關系需要加以明確，確定行政程序法的“目標模式”。根據對各國行政程序法的研究，行政程序法主要有兩種立法模式，一種是“權利模式”，側重保障公民的程序性權利；另一種是“效率模式”，側重提高行政效率。

近幾年，我國行政法學界對我國行政程序法的目標模式作了很多研究，得到比較廣泛認同的主張是，我國行政程序法既不應采取側重保障公民程序性權利的“權利模式”，也不應采取側重提高行政效率的“效率模式”，應當采取“權利效率并重模式”。即在設計各種程序制度時做到兩種立法目的兼顧，既要有利于保障公民程序性權利，又要有利于提高行政效率。[④]

這里要討論的問題是，在制定行政程序法時怎樣體現這個模式，這個問題至今還未有深入研究。

一般地分析，在立法時體現法律的目標模式可以有三種辦法，第一個辦法，把目標模式同立法目的寫在同一個條文中，用以表明各個立法目的之間的關系；第二個辦法，把目標模式作為一項基本原則，與法律的其他基本原則規定在一起，用以指導這部法律的實施；第三個辦法，在規定每一項程序制度時都充分考慮如何體現法律的目標模式。

用前兩個辦法來體現行政程序法的目標模式都不可取。首先，目標模式在性質上不是立法目的，而是對各個立法目的之間關系的確定，因而不宜作為立法目的的組成部分來規定。其次，目標模式在性質上也不是行政程序法的基本原則，因為行政程序法的基本原則是關于行政主體與相對人在行政活動中的程序性權利義務的原則性規定，而不是關于立法目的之間關系的原則性規定，因而目標模式也不能當作基本原則來規定。再者，采用前兩個辦法還可能引起實施過程中的問題。設想在行政程序法的立法目的或基本原則中列條規定“保障公民權利與提高行政效率具有同等重要的意義”，如果在具體的制度設計中不對權利與效率的沖突作出具體的規定，就等于把這種沖突交給法律的實施者去解決，成為立法的“遺留問題”；如果在具體的制度設計中對權利與效率的沖突作出具體規定，又會因為同時存在著原則性規定而給法律實施者提供用原則性規定否定具體規定的可能性，反而給法律的實施造成不必要的混亂。

所以，在制定行政程序法時，應當采用第三個辦法，就是把“權利與效率并重”作為立法者的指導思想，在設計具體制度時逐個地解決權利與效率之間可能發生的沖突，這樣才能使“權利效率并重模式”落到實處。也就是說，目標模式應當是立法者經過深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者對立法目的之間關系的處理原則；它也不是法律的基本原則，而是立法者處理各項原則之間關系的基本思路。因此，目標模式應當體現在每一項制度設計中，而不是把它直接以條文方式寫出來。

至此，我們還應當作進一步思考：在設計行政程序法的每一項制度時，應當怎樣具體地體現“權利效率并重模式”？具體的說，可通過以下方式：

第一，通過程序制度的“多樣化”體現“權利效率并重模式”。所謂“多樣化”，就是為同一個程序行為設計兩個甚至多個程序制度。比如聽證，可以設計正式聽證和非正式聽證兩種聽證程序制度，這樣，可以用正式聽證保障公民的程序性權利，也可以用非正式聽證提高行政效率。再比如送達，可以設計直接送達、郵遞送達和公告送達；可以設計由相對人簽字的送達和無須相對人簽字的公證送達?？偟膩碚f，各種程序制度都可以設計正式程序和簡易程序兩種形式，既為保障公民權利提供途徑，也為提高行政效率創造條件。

第二，通過程序制度的“具體化”體現“權利效率并重模式”。所謂具體化，一是指各種程序制度本身的規定要具體，二是指關于程序制度適用的規定也要具體。特別是，如果關于程序制度適用的規定不具體，那么程序制度的多樣化就會形同虛設。在正式程序和簡易程序并存的情況下，要具體規定在何種情況下適用正式程序，何種情況下適用簡易程序，這樣有利于避免行政機關不適當地選擇簡易程序，以保障公民的程序性權利；同時也有利于避免公民不適當地要求行政機關適用正式程序，以提高行政效率。

第三，通過程序制度的“遞進化”體現“權利效率并重模式”。所謂遞進化，就是使程序制度層層遞進、環環相扣，前一個程序制度為后一個程序制度創造條件、奠定基礎，后一個程序制度使前一個程序制度實際有效、決不落空。這樣就可根據行政活動的具體情況，在前一個階段、環節上側重提高行政效率，而在后一個階段、環節上側重保障公民程序性權利；或者倒過來，在前一個階段、環節上側重保障公民程序性權利，而在后一個階段、環節上側重提高行政效率，從而使行政程序在整體上實現權利與效率并重。

可以相信，用以上三種主要方式來體現“權利效率并重模式”，可以使保障公民權利與提高行政效率兩個立法目的都得到比較充分的實現。

三、行政行為的多樣性與行政程序法的總分式結構

行政程序法與訴訟法一樣，都是程序性法律。程序具有“時間性”這一基本特征，它對程序性法律的結構產生重要影響，使程序性法律在結構上基本按照“時間流程”安排各項程序制度，形成以時間為主線的“線性結構”。刑事訴訟法和民事訴訟法都是這樣。行政程序法作為程序性法律，在結構上也應當考慮到程序的時間性，也應當采用這種“線性結構”。但是，行政程序法與訴訟法又有不同之處。訴訟法通常只規定某一種訴訟行為的程序，比如刑事訴訟法只規定刑事訴訟行為的程序，民事訴訟法只規定民事訴訟行為的程序，而不把各種訴訟程序規定在同一部訴訟法中。這樣，訴訟法在結構上不需要考慮兩種以上訴訟行為程序之間的關系。行政程序法則不同，它把各種行政行為的程序規定在同一部法律中，包括行政規范、行政規劃、行政指導、行政合同等各種行政行為的程序制度。這樣，行政程序法在結構上就不能只考慮程序的時間性，還要考慮各種行政行為之間的關系。這是制定我國行政程序法在結構上必然要遇到的一個重要問題。

據上所述，行政程序法的結構大致有三種選擇：第一，并列式-按照行政行為的類別確定行政程序法的基本結構。整個行政程序法分為若干部分，每一部分為一種行政行為的程序，各個部分內部采用線性結構，但整個行政程序法不是線性結構，而是并列結構。這種結構的特征是以行政行為的類別為結構基礎，程序的時間性從屬于行政行為的類別。第二，總括式-打破行政行為的類別界線，按照行政程序的時間性確定行政程序法的基本結構。這種結構與訴訟法的結構十分相似，其特征是以程序的時間性為結構基礎，行政行為的類別從屬于行政程序的時間流程。第三，總分式-行政程序法分成兩大部分，上半部分采取總括式，下半部分采取并列式。這種結構的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規定，也作分則性規定，能統則統，不能統則分。我國行政程序法應當采用哪一種結構方式，下面作一些更為深入的分析。

第一，并列式結構不可取。這種結構使行政程序法像一部各類行政行為程序法的“匯編”，由于各類行政行為的程序有許多共性，因而這種結構使許多程序制度在同一部法律中大量重復，整個法律冗長、拖沓。表面上看，這種結構似乎有一個優點，就是各類行政行為的程序自成一體，方便法律的實施。但這個優點完全可能被法律的冗長、拖沓抵銷掉。所以，世界各國行政程序法基本上都不采取這種結構方式。

第二，總括式結構也有不足。這種結構對各類行政行為共有的程序制度進行歸納重組，顯然能夠克服并列式結構冗長、重復的缺陷，使行政程序法結構簡潔、條理清晰。但它不能兼顧各類行政行為特有的程序制度，為此，各類行政行為還需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分發揮作為行政程序法典的作用。

第三，總分式結構是較好的選擇。其一，總分式結構能夠充分體現制定集中系統的行政程序法的必要性。行政活動復雜、多樣，為了實現行政法制的統一，應當力求使行政行為統一起來。由于在實體上實現行政行為的統一十分困難，各國主要謀求在程序上實現行政行為的統一。行政程序法擔負著這個重要使命，它要在程序上實現行政行為的統一性。采用總分式結構，以通則性程序制度為主體，就能使行政程序法不負這一使命。其二，總分式結構能夠較好地處理行政程序法與各類行政行為法的關系。行政程序法并不能取代各類行政行為法，因為各類行政行為法還需要規定各自的實體規范以及特有程序規范。如果行政程序法不能與各類行政行為法有機地銜接起來，整個行政法體系依然是松散的。總分式結構通過適當的分則性規定可以起到與各類行政行為法銜接的作用，使行政法體系形成一個有機整體。其三，從根本上講，總分式結構是行政法體系對行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，它與各類行政行為法形成“扇形”結構關系。體系的結構關系必然影響法律內部的結構，處于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取總分式結構。所以，總分式結構被大多數國家的行政程序法所采用。

總體上認識總分式結構的合理性并不困難，但是，如何具體地構建總分式結構，還需要作進一步研究。主要研究兩個問題：

第一，如何設計通則性規定。從理論上講，通則性規定應當“跳出”各類行政行為，另行設計適用于各類行政行為的程序制度。但是，在具體立法中，許多國家和地區的行政程序法卻以行政決定程序為主線設計通則性規定，這應當引起我們的注意和思考。在各類行政行為程序中，行政決定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政決定基本上涉及行政活動的全過程；二是它具有終極性，行政決定能夠窮盡行政活動所能做的行為；三是它具有具體性，行政決定能夠對相對人的權利義務產生具體的影響。所以，以行政決定程序作為通則性規定并不妨礙制定通則性規定的目的。而且，以行政決定程序作為通則性規定還可以避免在分則性規定中對行政決定程序再行規定，避免條文的重復。因此，以行政決定程序作為通則性規定是設計通則性規定應當考慮的一個重要方案。當然，這種通則性規定只能是各類行政主體在作出行政決定時都應遵循的最基本的程序制度。或者是各類行政主體在作出行政決定時的最低程序要求。簡單說，這也就是正當程序的基本要求，任何行政決定都不得違反正當程序要求。

第二，如何把握分則性規定的限度。行政程序法要包含行政規范、行政規劃、行政指導、行政合同等各類行政行為的程序制度，作為行政程序法的分則性規定。但是，這些行政行為有的已經制定相關的專門法律，有的將來可能制定專門的法律，行政程序法對這些行政行為的程序不能不規定，但又不能規定得過多，否則就會與專門的法律重復，這就需要把握一定的限度。從各國行政程序法的經驗和我國其他法律處理類似問題的做法來看，可以以三種規定為限。一是原則性規定，即在行政程序法中規定可作為專門法律的基本原則的規定；二是接口性規定，即在行政程序法中規定引據性條款，作為與專門法律的銜接；三是補缺性規定，即在行政程序法中只對一些需要法律作出規定，但又不可能制定單行法的重大的基本程序制度作出規定，其他程序制度則由專門法律規定。

四、內部程序的外化與外部程序的內化

從是否涉及相對人程序性權利義務的角度，行政程序分為內部程序和外部程序。內部程序不涉及相對人程序性權利義務，僅對行政機關適用；外部程序涉及相對人程序性權利義務的規范，適用于行政主體與相對人雙方。行政程序法除了規定外部程序以外，要不要規定內部程序？目前，不少學者認為行政程序法應當規定內部程序，[⑤]而且迄今沒有看到與此相反的意見。

分析其他國家和地區行政程序法是否規定內部程序的做法，可概括為兩種情況。一種是“外部程序型”，只規定外部程序不規定內部程序。采用這種類型的國家比較少，主要是美國、日本和瑞士。另一種是“外部與內部并存型”，既規定外部程序，也規定內部程序。采用這種類型的國家有德國、奧地利、西班牙、葡萄牙、我國澳門地區和臺灣地區等。[⑥]由此看來，在行政程序法中規定內部程序的做法占多數。

應該說，行政程序法規定內部程序是必要的。其一，從總體上講，內部程序是外部程序的前提或基礎，不規定內部程序，外部程序無法展開。比如，行政程序的啟動有兩種情況，一種是行政主體依相對人的申請啟動，一種是行政主體依自己的職權啟動。無論哪一種方式，都要以行政主體的存在為前提或基礎。而很多行政主體是通過內部程序建立的，沒有關于行政主體成立的內部程序，外部程序便沒有前提或基礎。所以，正如民法要對民事主體作出規定一樣，行政程序法也要對行政主體作出規定。其二，內部程序和外部程序并無嚴格的界限，它們常常隨著具體情況發生轉化或滲透，內部程序可能轉化外部程序，外部程序可能滲透到內部程序中去。比如行政機關內部的會議紀要，從理論上似應屬于內部程序，但在有關行政信息公開的程序制度中，或者在有關制定行政規范的程序中，很可能屬于涉及相對人權利義務的“外部”程序。又如調查，一般來說屬于影響相對人權利義務的外部程序，但它顯然會滲透到行政主體內部，比如對行政機關工作人員進行調查時的人數作出規定。其三，許多內部程序都存在著間接涉及相對人權利義務的可能性。比如，行政機關之間的相互關系對相對人權利義務就有影響，如果行政機關之間不能很好地協調，互相推諉或者互相爭搶管轄權，就可能對相對人產生不利影響。因此，在行政程序法中應當對內部行政程序加以規定。

但是，行政程序法對內部程序應當規定到什么程度？是不是要把行政組織法的內容都規定到行政程序法中來？這個問題應當進一步研究。對此，似應從以下兩個方面把握：

第一，注意外部程序的內化。這是行政程序法需要規定內部程序的第一種情況，為了外部程序的有效進行而規定內部程序。前面已經提到，外部程序在許多情況下需要以內部程序作為前提或基礎，。行政程序法關于行政主體的規定基本上屬于這種情況，主要包括行政機關的設置、合議機關的合議制度、行政機關相互間的關系、行政機關的管轄權、行政授權、行政委托等。行政程序法對這些內容加以規定以后，這些內容在性質上并不改變，依然屬于內部程序，它們只是因為外部程序的需要而在行政程序法中加以規定，是外部程序向內部程序提出的規范要求。有些內容純屬行政組織法的范疇，不應當在政程序法中規定，比如行政機關的編制等級和編制員額、內部機構的設置、內部呈批程序、公務員制度等。這些內容要不要規定到行政程序法中來，在立法時比較容易把握，較難把握的主要是行政機關的職權范圍。實際上，行政程序法不應當規定具體行政機關的職權，它只應當規定行政機關不得超越職權進行管轄，為了防止行政機關超越職權，可以進一步規定相對人有權合理懷疑行政機關超越職權，有權通過一定的程序實現對行政機關是否超越職權的監督。

第二，注意內部程序的外化。即當內部程序影響相對人權利義務時，行政程序法應當對這種內部程序加以規定。比如，行政機關派出執行調查的人數，看起來是一個內部程序，但是由于這種內部程序涉及相對人權利義務，便應當在行政程序法加以規定。再比如，聽證主持人的確定，看起來也是一個內部程序，但它對相對人權利義務的影響很大，因而各國行政程序法都對此予以規定。在規定外部程序制度時，會在許多環節上涉及到內部程序，由于外部程序的需要，有關的內部程序便外化為外部程序。這些內容在行政程序法中規定之后，其性質發生了變化，從內部程序轉化為外部程序。發生轉化的原因是因為它們影響到相對人的權利義務。在制定行政程序法時，顯然應當時時注意這個問題。實踐中，內部程序外化最嚴重的情況發生在我國的審批程序中。行政機關內部各處室的分工，常常轉化為對外的獨立審批權，要相對人自己逐個蓋章；一級政府內的各個職能部門，更是各爭自己的審批權。內部程序外部化的結果，就使一項許可經常要蓋幾十以至幾百個章，嚴重影響公民權利，也影響行政效率。不過這要通過行政許可法解決。

五、實體規范與程序規范的互相依托

行政程序法除了規定程序規范外，要不要規定實體規范？這也是制定行政程序法應當研究的基本問題。其他國家和地區的行政程序法在這個問題上做法不一，大致分為兩種類型。一類是“程序型”，行政程序法只規定程序規范，不規定實體規范。屬于這種類型的國家主要有美國、瑞士、日本、韓國等。另一類是“程序與實體并存型”，行政程序法不僅規定程序規范，還規定實體規范。屬于這種類型的以聯邦德國為代表，包括奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙、我國澳門地區和我國臺灣地區等國家和地區。[⑦]

有的學者闡述了行政程序法應當規定實體規范的理由。一是認為，程序法中規定實體規范的做法在我國立法實踐已有先例，比如《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》等，屬于程序法，但其中也不乏實體規范。二是認為，實體規范作為程序法的補充，不但不會改變程序法的根本屬性，反而更有利于程序法價值的實現。三是認為，行政實體法有很多重要原則和內容來不及立法，這些原則和內容是行政程序法起碼的前置內容或先決條件，若不在行政程序法中作出規定，行政程序法就得不到應有的支撐。由此得出結論，行政程序法主要規定程序規范，但同時還要規定一些必要的實體規范。[⑧]

我同意行政程序法應當規定實體規范的主張，但上述有些理由不盡妥當。我認為，在行政程序法中規定實體規范，并不是作為程序法的補充，也不是作為權宜之計，而是作為行政程序法應有的組成部分；行政程序法中的實體規范具有特定的性質和一定的范圍，在制定行政程序法時要認真把握。

首先，要正確區分程序規范和實體規范，不要誤將程序規范當作實體規范。一些論說中把關于行政行為、行政合同效力的規定稱為實體規范，這就擴大了實體規范的范圍，誤將一部分程序規范當成了實體規范。比如說，在行政程序法中很可能規定這樣兩個條文：一是“行政決定自行政決定書送達當事人之日起發生效力”；另一個是“行政決定的履行構成犯罪的，行政決定無效”。這兩條規定都是關于行政行為效力的，但并非都屬于實體規范，只有后一條才是實體規范，而前一條應當屬于程序規范。區分程序規范與實體規范的標準在一般情況下比較容易掌握，程序規范是關于行政主體和相對人在行政活動過程中的權利義務的規定，實體規范是關于行政主體和相對人在行政活動發生前或完成后的權利義務的規定。但是，當一條規范所規定的內容在時間上剛好處在行政活動過程的開始或結束處，就比較難以認定它是程序規范還是實體規范。這時，我們應當慎重對待，仔細鑒別。

其次，行政程序法中的實體規范與其他行政管理法律中的實體規范在性質上有重大區別，不能混為一談。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各類行政管理法律中有許多實體規范，這些實體規范所針對的對象是相對人的行為，所規范的內容是相對人應受管理行為的構成要件。即使在行政處罰法這樣的在很大程度上也對行政行為本身進行規范的法律中，針對相對人行為、對相對人行為的構成要件作出規定的實體規范也占很大比例。而行政程序法則不同，它完全不規定針對相對人行為的實體規范，只規定關于行政行為本身構成要件的實體規范。這樣的實體規范如果另行制定法律加以規定，既沒有必要，也不符合邏輯，它們完全應該是行政程序法的組成部分。

再次，程序規范與實體規范有時十分緊密地聯系在一起，這時，如果在立法上人為地把它們割裂開來，反而有害。比如，行政程序法很可能作這樣的規定：“具有下列情形之一的，行政決定無效：（一）行政機關無權作出該行政決定的；（二）行政決定嚴重違反法定程序的；（三）行政決定的內容不可能實現的；（四）行政決定的履行構成犯罪的；（五）行政決定的內容違背公共秩序與善良風俗的?！逼渲星皟身検浅绦蛐缘?，后三項是實體性的，它們十分緊密地聯系在一起，如果把它們分開，硬把后三項規定到其他法律中去，其結果之荒唐可想而知。

以上分析表明，在一定范圍內的特定性質的實體規范是行政程序法的必要組成部分，制定行政程序法時必須將之置于我們的視野之內。

六、行政程序與復審程序的有機銜接

行政復議和行政訴訟都是相對人在對行政行為不服時尋求救濟所遵循的程序，可以將其統稱為“行政復審”。絕大多數有關行政行為的法律都要考慮行政行為與行政復議和行政訴訟的關系，行政程序法作為規范行政行為程序的基本法律，更應當處理好行政程序與行政復議和行政訴訟的關系。

各國行政程序法處理行政程序與行政復議和行政訴訟的關系有兩種做法，一是把行政復議和行政訴訟的程序制度直接規定在行政程序法中，不再另行制定行政復議法和行政訴訟法；二是另行制定行政復議法和行政訴訟法，行政程序法只規定行政程序與行政復議和行政訴訟相銜接的條款。采取第一種做法的主要是美國行政程序法，其他大多數國家的行政程序法都采取第二種做法。我國行政程序法不宜采用第一種做法，而應借鑒第二種做法，主要理由是：第一，我國已經制定了行政復議法和行政訴訟法，沒有必要因為制定行政程序法而廢止這兩部行之有效的法律；第二，行政程序法與行政復議法和行政訴訟法分開，更符合我國的情況。我國法律體系的建構與大陸法系相似，比較注重對法律關系的分析，根據法律關系的不同而制定不同的法律。行政復議和行政訴訟同行政程序在法律關系上有明顯不同，不宜規定在同一部法律中。這樣，銜接好行政程序與行政復議和行政訴訟的關系便成為我國制定行政程序法需要考慮的一個重要問題。

行政程序與行政復議和行政訴訟的銜接主要有兩個方面：第一，程序起止上的銜接。行政程序法的有關規定可以成為行政復議和行政訴訟開始的條件，比如行政復議機關在何種情況下可以啟動復議程序，法院在何種情況下可以受理行政案件，需要依據行政程序法的有關規定。關于這種條件的規定就成為行政程序與行政復議和行政訴訟的銜接處。第二，判定依據上的銜接。行政程序法的規定成為行政復議和行政訴訟中對行政行為的合法性進行判定的依據，比如在行政復議或行政訴訟中判定一個行政行為有效還是無效，需要依據行政程序法的有關規定。這樣，行政程序法中影響到行政行為有效性的各種規定實際上都有可能影響行政復議和行政訴訟，這些規定實際上也就成為行政程序與行政復議和行政訴訟的“寬泛”的接口。

根據以上分析，在制定行政程序法時一定要從行政復議和行政訴訟的角度對有關規定進行審視，考察行政程序法的有關規定是否有利于行政程序同行政復議和行政訴訟的銜接，既要避免從行政程序進入行政復議和行政訴訟時出現不應有的障礙，影響對相對人權利的保護；也要避免過早從行政程序進入行政復議和行政訴訟，影響行政主體充分行使行政職權；還要避免行政復議和行政訴訟中缺乏行政程序法應當提供的判案標準。總之，要加強法律之間的協調性，使行政法制形成一個“統一場”。

七、結語

制定行政程序法需要考慮的問題很多，除了上面探討的這些問題以外，還有許多重要問題有待研討，比如聽證制度、行政程序法律責任制度、各類行政行為的主要程序制度等。但是上述探討的幾個問題是影響這一立法活動全局的、首要的基本問題?？紤]這些問題，一要借鑒外國有益的做法；二要以我國的情況為基礎；三要注意理論創新。各國現有的行政程序法基本上可以分為兩類，一類以美國為代表，一類以德國為代表。這兩類行政程序法有共性，有許多共同的原則和制度，但是兩者的區別也比較大。我國的行政程序法在總體上不宜仿照美國行政程序法，因為從我國國情看，沒有英美法系的法律文化傳統、制度環境和社會心理環境。我們總體上適宜借鑒大陸法系國家的行政程序法，但同時也要博采眾長，借鑒美國行政程序法對我國有益的制度，比如聽證制度。制定行政程序法是推進我國行政法制建設的重大立法活動，在這一立法活動中，行政程序法理論一定會同時得到深入發展。

參考文獻：

[①]例如，1925年，奧地利國會通過《普通行政程序法》，對歐洲大陸生產了重大影響。1928年捷克公布有關行政程序的行政命令，波蘭制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德國當時雖然沒有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的熱潮。見應松年主編：《行政程序法立法研究》，北京：中國法制出版社，2001年3月版，第29頁。

[②]根據我國學者現有的研究，行政程序法的興起和發展有三次：第一次是20世紀20年代至二戰；第二次是二戰至20世紀90年代；第三次是20世紀90年代至今。參見同上，第203頁。

[③]學者提及的行政程序法立法目的通常有三個，一是保障公民權利，二是提高行政效率，三是防止行政機關濫用權力。其中第三個目的在邏輯上和實踐中均可以被前兩個目的吸收，因而提兩個目的就足矣。所以，學者們在進一步討論立法目的之間的關系時，通常把第三個目的放在一邊，只討論前兩個目的之間的關系。參見同上，第156—176頁。

[④]姜明安：《我國行政程序立法模式選擇》，載《中國法學》（京）1996第5期。

[⑤]邢鴻飛：《行政程序立法中的三組關系》，載《法學》（滬）2002第9期。

[⑥]王萬華著：《行政程序法研究》，北京：中國法制出版社，2000年版，第143—147頁。

[⑦]王萬華著：《行政程序法研究》，北京：中國法制出版社，2000年版，第139—143頁。