農村土地承包制度
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農村土地承包制度范文第1篇
二、家庭承包取得的的土地承包經營權可抵押性
中國對集體土地使用權抵押采取嚴格限制的態度，根據《擔保法》，僅允許“四荒”土地使用權可以抵押，對耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權則不允許抵押[②]，同時中國實行的農村土地承包經營制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經營權排除在可抵押的財產范圍之外。筆者認為，應允許家庭承包取得的土地承包經營權抵押，而不應禁止。
1、家庭承包取得的土地承包經營權允許抵押的理論基礎
反對家庭承包取得的土地承包經營權抵押的主要理由就是中國目前尚未建立農民的社會保障體系，而土地實際上給農民提供了一種特殊的社會保障，如果允許農民用土地承包經營權進行抵押，則有債權到期后，抵押人無力履行債務，實現抵押權時，而有使農民“失去”土地之虞，亦即使農民失去基本的生存條件。其實，允許農民將家庭承包的土地承包經營權抵押，這與保護耕地、保障農民的基本生存條件并不矛盾，在實理抵押權時，并不必然導致耕地流失和農民喪失基本生存條件的結果。因為中國對土地實行用途管制制度[④]，實現抵押權時，土地承包經營權的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時也可以對抵押人及其所在集體農民的利益予以適當的保護，如立法時可以規定在抵押人喪失土地的承包經營權后，享有耕地的優先承租權[⑤]，并對實現抵押權時土地承包經營權受讓人的主體資格進行必要的限制，防止無能力及無心從事農地經營的人浪費土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達到保護耕地和保障農民基本生存條件的目的。
同時我們應該看到，中國加入WTO后，正在快速地向真正的市場經濟過渡，加速了與世界普遍的經濟規則接軌，而目前實行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠近搭配，造成承包經營的土地過于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費，難以形成規模進行經營，農產品成本居高不下，缺乏市場競爭能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩定了土地的承包經營權關系，刺激了農民對土地投資的熱情，但在農村，承包經營的土地在農民所擁有的財產里，占有相當大的比例，如果不允許其抵押，其財產的價值得不到充分的發揮，又無法找到其他合適的財產向金融機構抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經營的土地用于發展農業生產，使農業生產長期在低水平和簡單的生產結構中徘徊，資源沒能得到很好的利用。如果允許農民家庭承包的土地承包經營權進行抵押融資，則使農村土地的流轉加速，有助于土地向種田能手集中，促進農村土地和勞動力兩大生產要素得到更為合理的配置，擴大農業經濟的規模和產業結構的調整，提高農業的生產力水平，也有利于農業在世界的農貿市場上發揮比較優勢。
另外，隨著中國城鎮化建設進程的加速，在今后的幾十年時間里，農村人口將因此離開土地、離開農村。在沿海商業發達的地區，農民另有謀生的途徑的，往往沒有足夠的精力從事農業生產，但還要承擔土地的稅費，并要保證土地不能荒廢，雇請他人維持土地的生產能力，實際上土地已成為一種負擔，如果允許家庭承包的土地承包經營權抵押，可以促使部分農民擺脫土地的束縛，增加了轉營其他行業的機會，使這部分人口徹底的離鄉棄土，間接上也使農民的土地保障轉為現金的保障。
可見允許家庭承包的土地承包經營權抵押，這是中國現代化進程現實的需要。
2、家庭承包取得的土地承包經營權允許抵押的法律依據
依《土地管理法》第2條3款規定：“土地使用權可以依法轉讓”。這就在法律上確認了含集體土地使用權在內的土地使用權可以依法流通轉讓。這里所指的集體土地使用權，同時也自然包含通過家庭承包經營而取得的土地使用權[⑥]，該法雖沒有明確家庭承包經營的土地使用權可以抵押，但“可以依法轉讓”則蘊含有對承包經營土地的處分權，而抵押同轉讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農村土地承包經營者對土地的處分權，則是承包經營權物權化的必然結果[⑦].
首部規定土地承包經營權抵押的是《農村土地承包法》。但該法明確規定可以抵押的土地承包經營權為通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的[⑧]，至于通過家庭承包方式取得的土地承包經營權，該法第32條規定：“可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉”。流轉方式里并沒有明確規定土地承包經營權可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經營權抵押呢？其實不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應是允許的；其次從實踐操作上看，法律既然允許通過家庭承包取得的土地承包經營權可以轉讓，而實現抵押權的方式也就是通過拍賣、變賣等方式，將土地的承包經營權轉讓，并就處分的價款優先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經營權抵押，并不違背立法的本意，也沒有超過法律規定的允許流轉方式的范圍。當然，因轉讓承包經營權要經發包方同意，而抵押則蘊含轉讓的風險，也應經發包方同意方可進行。
如前所述，家庭承包經營的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經營權進行抵押，勢必造成農民承擔的抵押成本的提高及銀行本身金融風險的增大，而且通過家庭承包經營的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權實現時往往耗時過長，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時應對實現抵押權耗時的技術問題做出規定。同時，銀行可以通過建立土地承包經營權的風險評價機制，對允許抵押的土地承包經營權實行一定的限制，如規定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風險，而不應在立法上予以禁止。
三、土地承包經營權的消滅與抵押的沖突
土地承包經營權的消滅，是指出現某種法律事實時，土地的承包經營者失去對承包土地的經營權，在此情形下，若土地的經營權已設定抵押，就會產生承包經營權的消滅與土地承包經營權抵押的沖突。因土地承包經營權消滅的原因各異，其對抵押權的影響亦有所不同。
1、國家因公益目的征收承包經營的土地
在因公共利益的目的，建設需要占用農地的，經國家土地行政管理部門批準，將農用地轉為建設用地的情況下，原集體土地使用權歸于消滅，因此，設定于該權利之上的承包經營權的抵押權亦隨之消滅。抵押權作為物權的追及力在此不能發揮效力，因國家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉讓時抵押權的物上追及力是不同的。同時，這種情況下，抵押人并無過錯，故作為抵押人的土地承包人不承擔賠償責任。顯然，這對抵押權人而言是顯失公平的。《擔保法》并沒有規定這種情況下抵押權人權利救濟的方式，僅最高人民法院的司法解釋對此作出了規定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權人可就該抵押物的保險金、賠償金或補償金優先受償[⑨].此即為抵押權的物上代位性。法律構成上，抵押權的物上代位性并非直接存在于金錢等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請求權上[⑩].故抵押權人有權在擔保債權的范圍內，就土地征收的補償金優先受償，這種物上代位具有法定債權的性質，因抵押權之登記而具有公信力，征地機關非經抵押權人同意，不得將屬于抵押人所有的補償金交付與抵押人，或應為抵押人提存，并通知抵押權人。如果被擔保的債權已屆清償期，抵押權人可以直接向征地機關請求給付，未屆清償期，可以向法院請求將補償金予以保全。
根據《土地管理法》規定，國家因建設需要征收農地的情形下，按土地的原用途給予補償，其補償費含土地補償費、安置補助費及地上附著物、青苗補償費。由于土地補償費歸農村集體經濟組織所有，而安置補助費作為安置人員的專項費用支出[11]，是提供給失地之后農民的生活保障，對這兩部分補償金，抵押權人無權優先受償。只有地上附著物及青苗補助費歸土地的原承包經營者所有，也就是說抵押權人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補償費優先受償，行使物上代位權。在國家提高征收土地的補償標準情況下，歸屬于土地承包經營者所有的補償金，抵押權人亦有權在擔保債權的范圍內，獲得優先受償。
2、發包方收回承包經營的土地
依中國現行的法律，發包方有權在下列兩種情況下依法收回承包經營的土地：承包經營耕地的單位或個人連續2年棄耕拋荒[12]和承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的[13].此時，若承包經營的土地上已設定了抵押權，因抵押權依附于承包經營權，作為主權利的權利消滅時，設置于其上的抵押權是否隨之消滅？土地承包經營權的抵押權登記效力能否對抗承包經營權的收回？筆者認為，現行的法律規定，限制了土地承包經營權抵押的獨立性，使抵押擔保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經營權被收回而導致抵押權的消滅，抵押權人得不到任何的救濟，明顯有違誠信之原則，不利于抵押權的保護，故不應認為抵押權消滅。首先在土地的承包經營期內收回承包經營權是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權人解除承包合同的合同行為，而抵押權是物權行為，根據物權優于債權的原理，抵押權應當優先受償，故其收回行為不能對抗抵押權人。其次，土地的承包經營權設立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護商業信譽及維護抵押權人的交易安全，可對抗任何的第三人，一旦發生違反公信力的行為時，該行為的效力不能對抗具有公信力的抵押行為的效力。基于上述的效力，發生土地承包經營權收回的情形時，抵押權人可以主張經登記的效力，排斥未登記權利的主張和其他債權，并優于其他的權利受償。
在出現上述土地承包經營權因懲罰性收回或者承包方因身份的轉變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時土地的承包經營權已被收回，而附于其上的抵押權如何實現呢？筆者認為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權人或者法定的使用權人（即原發包方）可對該土地再次進行發包，其所得的承包費應優先償還抵押權人的債權，如果發包的年限長于原剩余的年限，抵押權人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發包方的利益，因其已從前一次的發包中獲得相應的承包費；二是抵押權人可以請求法院對土地剩余年限內的承包經營權進行拍賣或變賣，從拍賣或變賣所得的價金中優先受償；三是抵押權人可以放棄行使抵押權而直接要求原抵押人承擔賠償責任。
四、土地承包經營權抵押與其附著物抵押關系
由于中國未建立地上權制度，土地的承包經營權押與地上附著物抵押關系只能借鑒參考房地產抵押制度。《擔保法》第36條規定：“以依法取得的國有土地使用權抵押的，該房屋占用范圍內的國有土地使用權同時抵押，經出讓方式取得的國有土地使用權抵押的，應當將抵押時該國有土地上的房屋同時抵押。”那么以承包經營取得的土地使用權抵押時，是否意味著應當將地上附著物（如林木）同時抵押？另地上附著物抵押時，其土地的使用權是否必須同時抵押[14]？地上附著物的所有權人和土地的承包經營權人為充分發揮其不動產抵押的擔保效益和融資功能，在與抵押權人協商合意將附著物所有權、土地的使用權分別設立抵押，對此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？
筆者認為，只要符合法律規定抵押的形式要件，以承包經營獲得的土地使用權與地上附著物所有權分別抵押，為當事人真實意思表示的，均應為有效。理由如下：
首先，在房地產法律關系中，為了維持既存的房屋價值的完整與經濟價值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經營場合，附著物并非一定要依附于土地才具有經濟價值，承包經營土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權，而林木等附著物的價值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權與未脫離土地的附著物的所有權的歸屬主體應保持一致，只是意味著土地的使用權與地上附著物的所有權一并轉讓，在邏輯上并不能說明土地的使用權抵押或附著物的所有權抵押時，也要適用同樣的原則，只是在實現抵押權時，為了更好的發揮總體之價值，將土地的使用權與附著物的所有權一并向同一主體轉讓，抵押權人無權就另一部分抵押變現的價值優先受償。
其次，中國現行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權的一部分（如《森林法》及《森林法實施條例》就將林地使用權與林木的所有權規定為兩種獨立的林權），而是將兩者作為獨立的不動產，他們構成相互獨立的物權客體。所以用土地的使用權抵押時并不必然導致林木等附著物同時抵押，反之亦然。
再次，承包經營所獲得的土地使用權，含有對土地的開發利用的權利，具有資源使用權的特征，承包經營的目的，并不完全是通過在土地上種植林木而獲得林木的所有權，有時是通過對土地的資源開發利用而收益，這種情況下，土地的使用權通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權。另外，土地的承包經營權人并不當然取得經營的土地的附著物的所有權，土地的承包經營者的權利義務是按承包合同設立的，如果合同對承包經營土地上生長的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權的歸屬應從合同的約定。可見在此兩種情形下，土地的使用權與附著物的所有權均歸屬于不同的主體。
第四，土地承包經營權的年限一般長于附著林木的生長年限，在承包經營期內，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權仍存在，仍可進行下一輪的種植，可見土地的使用權的存在年限與附著物所有權在土地上的存在年限并不一致。
綜上所述，中國現行的法律實行土地的所有權與其上所種植的林木附著物所有權相分離、土地所有權與土地使用權分離，一定條件下，土地的使用權與其上附著物所有權也可分離的制度，這與房地產法律規定土地使用權與房屋所有權一體化原則是有區別的。法律應允許承包經營的土地使用權與其上附著物所有權分別設抵，由此土地的承包經營權設立抵押后，亦允許地上新增附著物進行抵押。
由于土地承包經營權的主要價值就是于承包經營土地上耕作或種植的收益，若在已設抵押承包經營權的土地上新增林木等附著物設定抵押的情況下，可能會降低了承包經營土地的價值，則會給土地承包經營權抵押權人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價值降低的情況下，原抵押權的效力可及于新增附著物變價的一部分，其與降低額相等。
五、設立土地承包經營權抵押期限制度
中國的《擔保法》多次提到抵押期間，但并未對“抵押期間”作出規定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規定“抵押權與債權同時存在，債權消滅的，抵押權也消滅”，可見，中國的物權擔保是無抵押期限的。
筆者認為，應允許土地承包經營權抵押合同的當事人約定抵押期限。首先，土地承包經營權的價值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經營剩余年限的減少，其財產的價值可能亦會隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長期或收益期，如果抵押權人不及時行使抵押權，使抵押物長期處于不穩定的狀態，無法對林木或青苗進行及時的更新，則會對抵押人的財產權益造成損害。其次，《擔保法》雖沒有明確規定抵押期限，但也沒有明文禁止當事人約定抵押期限，同時該法第39條規定，抵押合同允許當事人約定“當事人認為需要約定的其他事項”，這種表述實際上是允許當事人自由設定抵押期限的，根據合同意思自治原則，只要當事人認為這種約定符合其利益，那么只要沒有損害社會、他人的權益，應予認可。再次，土地的承包經營權作為一種用益物權，其本身就有期限性，其權利僅能在一定的期限內存續，而抵押權作為設立于其上的擔保物權，同樣具有一定的期限性，當事人自行約定抵押期限，只是對抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權的本質屬性。第四，設立抵押權的期限制度，抵押人可以很清楚地預見到自己承包經營的土地上抵押權的存續期限，使抵押人可以有預期地對抵押的土地合理地安排使用，同時也可以促使抵押權人及進行使抵押權，迅速了結債權、債務關系，有利于抵押的土地的效能的發揮。
由于現行法律并沒有建立抵押權的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權人怠于行使權利的，其性質該如何認定？根據合同的意思自治原則，債權人有設定抵押權的自由，亦有拋棄的自由，設定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權的行為，期限屆滿，抵押權人怠于行使抵押權，將產生抵押權消滅的法律后果。但是法律應規定當事人約定抵押期限的最短期限和最長期限，即不得短于債務的清償期，亦不得超過承包經營權的最長年限，否則約定無效，應按法律規定的最長期限計算。
筆者認為，當事人設定抵押期限除應在合同中予以約定外，還應明確記載于抵押權的登記文件上。抵押期限的約定必須經過登記對外公示，才能對外產生效力，如果沒有登記，則不能對第三人產生法律效力，僅在當事人之間發生效力。因為抵押權的期限限制與設立抵押權本身一樣，都屬物權變動的范疇，應以法定的方式對外公示才能產生對抗第三人的法律效力[15].
六、結 論
中國的《農村土地承包法》賦予了土地的承包經營者對土地的經營權享有流轉的權利，而抵押則是土地承包經營權流轉的主要方式之一。在現階段，承包經營的土地在農民的財產里，占有相當大的比重，應允許家庭承包取得的土地承包經營權進行抵押，以充分發揮土地的效能，調整農業的產業結構，但應對土地的承包經營權抵押設置必要的限制。
土地的承包經營權在國家征收和發包方依法收的情形下導致消滅。土地的承包經營權設立抵押時，前者的抵押權隨之消滅，根據抵押權之物上代位性，其效力將及于國家征收的補償金上，但并非直接存在于金錢上，而是存于抵押人所具有的請求權上，當然非專屬于抵押人所有的補償金，抵押權人無權受償；發生后者情形下，根據物權優先于債權的原理，抵押權慶當優先受償，收回行為不能對抗抵押權人。
土地的承包經營權是一種特殊的物權，在一定條件下，其與地上附著物的所有權是可相分離的，兩者為獨立不動產物權，分別設立的抵押均應為有效，實現抵押權時，為發揮總體之價值，可將兩權向同一主體轉讓。
土地承包經營權為附期限的物權，其設立的抵押權同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權人怠于行使抵押權，則使土地的承包經營權長期處于不穩定的狀態，造成資源的浪費，應允許當事人自由設定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權人放棄抵押權，產生抵押權消滅的法律后果。
總之，土地承包經營權抵押制度的不完善，已影響了農村土地總體效能的發揮，亟待日后的立法對上述問題作出明確的規定，以利于實踐操作。
參考文獻
[①]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第2條、第16條
[②]見1995年6月30日頒布的《中華人民共和國擔保法》第34條第5項、37條第2項
[③]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第3條
[④]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第4條
[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網》，2004年8月27日瀏覽
[⑥]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經營土地農民的土地使用權
[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網》，2004年8月27日瀏覽
[⑧]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第49條
[⑨]見最高人民法院2000年12月8日頒布的《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》第80條
[⑩]劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國政法大學出版社，2002年版，P404
[11]見1998年12月27日頒布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條
[12]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第37條
[13]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第26條第4款
農村土地承包制度范文第2篇
關鍵詞：農村土地承包經營權 土地承包合同 經營權流轉
《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）是保障農民權益，促進農業發展，保持農村穩定的基礎。本文試從物權法理論的角度，結合農村土地承包經營中重要問題，談一談自己的粗淺認識。
一、農村土地承包經營權制度存在缺陷
在國民經濟已基本轉入市場經濟軌道，農村勞動力、資金、技術等要素流動之后，農民土地作為一種珍貴的稀缺資源和基本生產要素，只有同勞動力、資金、技術等其他要素一樣流動，才能實現諸要素之間的優化組合，實現土地的有效利用。
目前，我國農地的配置和流轉呈現以下特點：其一，農民從集體取得承包地使用權是無償或基本無償的；其二，農地流轉主要是通過集體組織用行政力量進行調整，或者農民之間自發的無償、低償轉包兩種機制實現的。這種農地的配置和流轉是通過非市場機制實現的。其缺陷主要表現在：農民無償或低償取得承包農地的使用權，使農戶缺乏成本觀念，導致粗放經營，忽視農地的產出效益；動用行政力量完成的農地調整和自發形成的無償、低償轉包，不僅無法形成有效、健全、合理的農地使用權流轉機制，而且直接妨害了農地資源市場機制的形成；農地流轉不能體現配置效率。
從目前的情況看，要從法律的角度彌補上述缺陷，從而規范農地使用權市場，需要進行一下調整：
1. 明確農地使用權在性質、內容、取得等方面的內涵。首先，權利性質尚不明確。迄今為止，在現有法律中還沒有農地使用權這一概念。在有關法律中，農民對承包的集體所有的農地所擁有的權利為“土地承包經營權”，關于土地承包經營權的法律屬性曾有過債權與物權之爭，雖然學術界在這一點上觀念漸趨統一，但有關法律對這種權利至今沒有明確規定。其次，在權利取得上，原始取得的主體有無限制，如何限制以及通過抵押等方式能否取得農地使用權等均無定論。上述問題的存在使農地使用權在進入市場之前就先天不足。
2. 均田承包和無償使用使農地使用權在產生之初就缺乏市場的“天賦”。土地承包起初是靠行政手段分配完成的，后來又通過行政手段調整由于集體成員人數增減而變化了的人地關系，可見農地使用權是非市場機制的產物。
二、農村土地承包經營權流轉的方式與用益目的
現在流行一種觀點，認為法律規定農民可以自愿、平等、有償地進行土地承包經營權流轉，就是賦予了農民隨意處分土地的權利。其實，這是一種必須糾正的誤解。流轉的標的物是土地承包經營權，而非土地本身。法律對流轉的方式和用途作了明確規定，同時規定了限制條件。對此，必須從嚴掌握。
1. 對于通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取的流轉方式為：轉包、出租、互換、轉讓或入股等方式。但筆者認為，在法律上必須明確土地承包經營權的流轉方式不能包括抵押。原因有兩個：其一，根據物權法定原則，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不能抵押。其二，從立法目的看，農村土地承包法始終在農村土地的生存權益和資本利益之間進行權衡較量，當二者發生沖突時，法律的天平應傾向前者。承包方將土地承包經營權抵押給銀行后，如不能按期償還貸款，銀行依法行使抵押權，對農戶的土地承包經營權進行處置，承包方就要失去土地承包經營權，從而失去生活保障，搞不好會影響農戶家庭的生活，造成社會問題。當然，對于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權，根據《農村土地承包法》第四十九條的規定，其流轉方式可以包括抵押等多種方式。
2. 對于我國土地承包經營權的用益目的，筆者認為我國《土地管理法》的有關規定是非常合理的，國家實行土地用途管制制度，使用土地的單位和個人必須嚴格按照規劃確定的用途使用土地。農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租，用于非農業建設，農村土地承包經營權是為實現農業的目的而設立的用益物權，權利的用益目的限定為農、林、牧、漁等生產經營活動。承包方不得擅自改變權利取得時設定的土地用途。對家庭土地承包經營權的流轉，《農村土地承包法》第十七條和第三十三條做出了目的限制，即不得改變土地的農業用途，不利用于非農建設。這是一種強制性規定。根據該法第六十條規定，對于以其他方式取得對荒地的承包經營權的流轉，承包方也不能違約將承包地用于非農建設。土地管理法對于農業用地轉為建設用地規定了嚴格的轉用審批程序和征地、用地批準程序，將農業用地轉為建設用地必須依照土地管理法的規定，經過有關人民政府或有關行政主管部門批準。承包方未履行土地管理法規定的批準手續或采取欺騙手段騙取批準，將承包土地用于非農建設的，其行為應當依照土地管理法的規定，由縣級以上地方人民政府的土地行政主管部門給予行政處罰。
三、農村土地承包雙方當事人違約責任認定
（一）發包方的主要違約形式及責任
1. 干涉承包方依法享有的生產經營自。
承包方按照《農村土地承包法》第16條第1項的規定，依法享有承包地使用、收益的權利，有權自主組織生產經營和處置產品，這就是承包方的生產經營自的基本內容。目前，在一些地方，不尊重農民生產經營自的問題還比較突出。有的發包方為了完成上級布置的任務，不顧承包農民的意愿，強迫他們種植某種作物；有的發包方為了發展農業產業化，實行規模經營等，強迫承包方統一耕種某種作物。當承包方按照發包方的強制要求耕種，產品出現賣難、減產等問題時，發包方又不予解決或者無力解決，給承包方造成損失。因此，本文特別強調，發包方要尊重承包方的生產經營自，在推行農業產業化、規模經營的過程中，讓農民真正看到實惠，而不能非法干涉承包方依法享有的生產經營自。對上述違約行為，發包方應當承擔停止侵害，恢復原狀，排除妨害，賠償損失的民事責任。
2. 發包方非法變更、解除合同。
承包合同依法成立后即具有法律效力，雙方當事人必須認真履行，任何一方均不得擅自變更、解除合同。根據《農村土地承包法》第26條和第27條的規定，家庭承包的，在承包期內，非發生法律規定的事由，并經過法定程序，發包方不得收回和調整承包地，這是該法賦予農民長期而有保障的土地使用權的核心內容。發包方不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權。發包方不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包，也不得將承包地收回頂抵欠款。有上述行為之一的，根據《農村土地承包法》第54條規定，發包方應承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任。
3. 強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉，剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經營權。
土地承包經營權的流轉，是在堅持以家庭承包經營為基礎的農村經營制度的條件下，以市場的方式配置農用地資源，促進農村富余勞動力轉移，提高農業生產效率的一個好辦法。但是，土地承包經營權的流轉，必須在尊重農民的意愿的基礎上，由承包方自愿進行。《農村土地承包法》第10條規定：“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。”第34條規定：“土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉方式。”承包方在進行土地承包經營權的流轉時，除以轉讓方式流轉須經發包方同意外，其他流轉方式，發包方一律無權干涉，否則都是嚴重地侵害了承包方的土地承包經營權的違法行為。
男女平等，是憲法的原則。《農村土地承包法》第6條規定：“農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利。”第30條又對婦女結婚、離婚、喪偶時處理承包地問題的原則作了規定。但是，實踐中，剝奪、侵害婦女土地承包經營權的行為也經常發生，其表現形式很多，有的是婦女出嫁時，不論何種情況一律收回其承包地，有的是在承包時不能做到男女平等，有的是非法剝奪婦女的繼承權等。
對上述侵害權益行為，根據《農村土地承包法》第54條規定，發包方應承擔停止侵害，恢復原狀，排除妨害，賠償損失等民事責任。
4. 發包方未依合同約定交付承包標的。
農村土地承包合同生效后，發包方應依合同約定的時間和條件將標的物交付給承包方經營使用，否則即構成違約。如發包方逾期交付、拒絕交付等行為給承包方造成損失的，應承擔違約賠償責任。最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》（以下簡稱《若干規定》）第26條規定：“承包合同轉包后，因發包方的原因，致使轉包合同不能履行，給轉包后的承包方造成損失的，轉包后的承包方承包方時，人民法院可以通知發包方作為第三人參加訴訟，并根據過錯，確定其應承擔的相應責任。”
（二）承包方的主要違約形式及責任
1. 承包方改變土地的農業用途，用于非農建設。
承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，根據《農村土地承包法》第17條的規定，承包方又有維持土地的農業用途，不得用于非農建設的義務。承包方未履行土地管理法規定的批準手續，或者采取欺騙手段騙取批準，將承包地用于非農業建設的，其行為應當依照土地管理法的規定，由縣級以上地方人民政府的土地行政主管部門給予處罰。此外，根據《農村土地承包法》第56條規定，當事人一方不履行合同義務或履行義務不符合約定的，應當按照《中華人民共和國合同法》的規定承擔違約責任。如承包方在承包經營活動中出現上述行為，即是嚴重的不履行合同義務不符合約定的行為，就應承擔相應的違約責任。
2. 承包方進行破壞性經營，給土地造成永久性損害的。
給土地造成永久性損害，是指由于對土地的不合理耕作，掠奪式經營，建造永久性建筑物或者構筑物，取土、采礦以及其他不合理使用土地的行為，造成土地荒漠化、鹽漬化，破壞耕作層等嚴重破壞耕種條件的情況，以一般的人力、物力難以恢復種植條件的損害。發包方一旦發現承包方有給承包地造成永久性損害情況的行為時，根據《農村土地承包法》第60條第2款規定，有權制止承包方的行為，并有權要求承包方賠償由此造成的損失。
3. 承包方沒有依約定交納承包費。
農村土地承包方有依合同約定交納承包費的義務。承包方應當依承包合同約定的時間、期限、數額交納承包費，不得無故逾期交納，拒絕交納或少交納，否則即構成違約。構成違約的，應當按照《中華人民共和國合同法》的規定承擔違約責任，對于因承包費或交納承包費等方面產生爭議的，承包合同的雙方當事人可請求人民法院予以解決。人民法院在審理農業承包合同糾紛案時，對承包合同中所約定的承包方應當承擔的義務中超過有關法律、法規和政策規定的，超過的部分不予保護。但是，以招標、拍賣方式承包的，承包費通過公開競標、競價確定，以協商方式承包，承包費由雙方議定。
結論
綜上所述，我國《土地承包法》的基本內容對于保障農民權益，促進農業發展，保持農村穩定的基礎具有積極有效的規范作用。但是，隨著我國農村經濟的發展，作為調整農村土地使用權的一部特別法，還需要在土地使用權的變動方面作更為細致的規定，從而發揮更大的作用。
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農村土地承包制度范文第3篇
【關鍵詞】農村土地承包 經營糾紛 仲裁制度 特點
農村土地承包經營糾紛現狀
農村土地是廣大農民賴以生存的基礎和條件，農村土地承包經營權是廣大農民最基本的權利。近些年，隨著農村經濟的發展，農村土地承包經營糾紛大大增加，主要類型包括承包合同履行糾紛、承包合同效力糾紛和侵占土地使用權糾紛。其中以第一類糾紛居多，主要表現在違法收回已經發給農戶的承包地；利用職權變更解除承包合同；隨意提高承包費；強制收回農民承包地進行土地流轉；強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權流轉等。
這些糾紛多發生在村委會、村小組等集體經濟組織與自然人之間，且具有很強的季節性和規律性，農民春播或秋種的時候以及村委會等農村集體經濟組織領導班子更換的時候較易發生。究其原因，一方面是農民的法律意識淡薄，堅持采用傳統的土地承包方式，沒有合同依據或不按照合同及時履行；另一方面是農村集體經濟組織，侵害承包戶的利益。針對農村土地承包經營糾紛的特殊性，需要尋求更為合理的糾紛解決方式。
農村土地承包經營糾紛仲裁制度特點分析
在農村，受到傳統意識的影響，許多農民不希望通過訴訟途徑解決糾紛，協商、調解及仲裁成為解決農村土地承包經營糾紛的主流。從20世紀90年代，全國各地就開始嘗試用仲裁方式解決此類糾紛，直至2010年1月1日《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》（以下簡稱《土地承包糾紛仲裁法》）正式實施。該法對仲裁機構的設置、仲裁程序、仲裁裁決效力等都作出了明確的規定，為通過仲裁方式解決農村土地承包經營糾紛提供了可靠的法律依據，并基本確立了我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度，該制度與商事仲裁制度以及勞動爭議仲裁制度相比，存在很大差異，具有顯著特點：
無須仲裁協議，具有行政性與法定性。農村土地承包經營糾紛仲裁不同于商事糾紛仲裁，而是類似于勞動爭議仲裁，具有一定的行政性質。農村土地承包經營糾紛仲裁和勞動爭議仲裁都無須爭議雙方作出仲裁的約定，其中任何一方都可以要求通過仲裁方式或訴訟方式解決糾紛，即使選擇了仲裁，也不會排除法院的管轄，任何一方如果對仲裁結果不滿意，還可以再到人民法院進行訴訟。而正是因為農村土地承包經營糾紛仲裁無須仲裁協議，使得這類糾紛的仲裁具有了很強的行政性和法定性，具體體現在：
對于可仲裁的農村土地承包經營糾紛的范圍需要法律進行嚴格限定。《土地承包糾紛仲裁法》第二條第二款運用不完全列舉的方式明確規定可提交仲裁的糾紛范圍，明確提及的有四大類，即：一是與農村土地承包合同相關的糾紛；二是因農村土地流轉發生的糾紛；三是因承包地收回、調整而發生的糾紛；四是因農村土地承包經營權確權和侵權發生的糾紛；同時，還對可調整的糾紛范圍作了“其他”類的概括性規定，條件是符合法律法規的規定。這就需要仲裁委員會在受理案件時，對糾紛性質進行嚴格的甄別審查，將不具有可仲裁性的糾紛排除在外。此外該法第二條第三款還作出了直接的排除性規定，將因征收集體土地及其補償發生的糾紛排除在仲裁委員會的受理范圍之外，建議這一類糾紛通過其他的法律途徑加以解決。
對于仲裁委員會的選定需要按照法律的規定，符合管轄的要求。商事仲裁中，仲裁委員會可以由爭議雙方根據協議履行的情況自由選定，而《土地承包糾紛仲裁法》第二十一條提及農村土地承包經營糾紛仲裁應當向“糾紛涉及的土地所在地”的仲裁委員會申請仲裁。由于此類糾紛以土地為標的物，土地屬于一種不動產，故由土地所在地的仲裁委員會管轄符合法律的一般規定，也更有利于糾紛的解決。
對于仲裁中第三人的法律地位等需要法律予以確認。商事仲裁中，仲裁為雙方合意，其效力不及于第三人。而《土地承包糾紛仲裁法》第十九條第二款作出了類似于訴訟中第三人的規定，允許“與案件處理結果有利害關系”的第三人可以通過自行申請或通過仲裁委員會依職權通知的方式參加仲裁。這不僅確立了其第三人的法律地位，同時確立了涉及第三人利益的仲裁裁決對第三人的法律效力。
仲裁委員會的設立依政府指導，組成人員多樣，具有廣泛性與代表性。我國商事仲裁機構的設立一般不像法院那樣受到行政區域的限制，而農村土地承包仲裁委員會的設立在法律上也只規定其受當地人民政府的指導，不受政府干預。無需按照管轄層層設立，也不強行設立，主要是根據農村的實際需要，可以在縣和不設區的市設立，也可以在設區的市或者其市轄區設立，宗旨在于解決實際的農村土地承包糾紛。
而在仲裁委員會的組成人員上，凸顯了廣泛性，由當地人民政府及其有關部門代表、有關人民團體代表、農村集體經濟組織代表、農民代表和法律、經濟等相關專業人員兼任組成，這里還尤其強調了農民代表和專業人員在組成人員中的比例，即不得少于二分之一。這種規定能充分保障農村土地承包經營糾紛仲裁的公正公平性和專業性，使其能真正反應農民心聲，維護農民權利。
進行公開開庭審理，具有公示性。商事仲裁之所以被越來越多的商事糾紛主體選中作為其解決糾紛的方式，其中很重要的原因在于商事仲裁采用不公開開庭審理的方式，能最大限度地保護商事主體的秘密，有利于今后的商事交往。而《土地承包糾紛仲裁法》規定了農村土地承包經營糾紛仲裁“應當”公開開庭審理，除非涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私，或者充分體現當事人的意思自治，由當事人約定不公開審理。這主要是因為公開的開庭審理可以為此類案件的預防起到警示和公示的作用，農民也可以學會利用法律的武器保護自己的合法權益。
鑒于這種開庭的公開性，在開庭的地點的選擇上也有一定的靈活性，既可以在“糾紛涉及的土地所在地”的鄉（鎮）或者村進行，也可以在仲裁委員會所在地進行。當事人如果要求在鄉（鎮）或者村開庭的，就“應當”將地點選擇在該鄉（鎮）或者村。因為此類仲裁的“因地制宜”，貼近生活，其更容易被農民所接受，解決糾紛效果顯著。
堅持調解與仲裁相結合原則，具有可操作性。在這一點上，農村土地承包經營糾紛仲裁類似于勞動爭議仲裁，都將“調解”與“仲裁”一齊入律，比較重視在解決此類糾紛過程中調解與仲裁互相協調，共同作用。《土地承包糾紛仲裁法》不僅在第二章中對“調解”進行了專門規定，還強調了仲裁庭在解決糾紛過程中“應當”進行調解，即調解為仲裁中的必經程序，如果達成調解協議，制作調解書；如果調解不成，及時作出仲裁裁決。這種相結合的模式，很多時候不會影響集體經濟組織內部成員之間的關系，具有可操作性，更容易促成糾紛的最終解決。
仲裁裁決依據法律和國家政策，具有可執行性。此類仲裁裁決的作出，堅持“以事實為依據，以法律為準繩”的原則，尊重事實，遵循法律。在土地承包經營方面，由于國家政策給予了極大的扶持與引導，所以有時“國家政策”也會成為裁決的依據。此外，當事人如果不服仲裁裁決，可以自收到裁決書之日起三十日內向人民法院。逾期不的，裁決書將發生法律效力，如果一方當事人不按期履行，另一方當事人可以向被申請人住所地或者財產所在地的基層人民法院申請執行。通過法院實現仲裁裁決的約束力，最終促成糾紛的真正解決。
不向當事人收取費用，具有便民性。《土地承包糾紛仲裁法》第五十二條明確規定此類仲裁“不得向當事人收取費用……”，這與勞動爭議仲裁一樣，由于其帶有典型的行政色彩，一般都不收費，由財政預算對仲裁工作提供保障。這種做法是從農民的切身利益出發，極大地節省了解決糾紛的財力和物力，具有很強的便民性。
農村土地承包經營糾紛仲裁制度完善對策
結合農村實際來看，發揮仲裁制度的特殊性來解決農村土地承包經營糾紛具有一定優勢，但該制度仍需不斷完善。首先，細化相關法律規定。如第十三條規定了農村土地承包委員會中應有農民代表組成，體現了廣泛性，但仲裁畢竟是為了解決糾紛，需要一定的專業知識，究竟“農民代表”需要具備什么樣的條件、如何進行培訓需要進一步明確；同時該條中將“農民代表”與“專業人員”人數一起界定為不少于二分之一，如何真正確保農民代表數量仍需斟酌；其次，發揮政府職能作用。相關政府部門需要積極出臺相關政策指導規范農村土地承包過程中的各項工作，如制定統一合同文本、統一進行土地承包確權、規范土地流轉流程、進行仲裁委員會組成人員篩選等，一方面從源頭上避免此類糾紛發生，另一方面在糾紛發生時會積極推進仲裁制度的實施；最后，提高農民法律意識。通過適當形式的法律宣傳，為廣大農民“賦能”，引導農民嚴格按照法律規定及法律程序進行土地承包經營，提高法律意識，學會用法律武器保護自己，從而維護農民土地權益，實現農村的和諧穩定。
農村土地承包制度范文第4篇
關鍵詞：農村土地；承包經營； 管理現象；問題研究
中圖分類號：S-9 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160532133
農村土地承包經營隨著市場經濟發展進程作出了相應變革，但是仍然有諸多待完善之處，當下只有以事實為依據，以服務農民為準則，解決承包經營存在的弊端。
1 農村土地承包的現狀
在全國范圍內，由于地理條件、經濟發展程度等因素的不同，我國農村土地承包管理在運行工作上呈現出差異化，但是都表現出政策與農民之間產生了各種形式的糾紛，具體來說包括如下3類。
由于農戶土地流轉不規范導致的糾紛，為了簡化繁瑣的程序而以口頭約定的形式對土地流轉的期限以及價格等進行規定，在這個過程中只有農戶單一主體操作，政府的職能卻弱化了，最終致使事后引發了嚴重糾紛。
農民工返鄉要求恢復承包權未果引發的糾紛，在我國城鎮化建設中數量龐大的農民工發揮了不可替代的重要作用，但是隨著近年來對三農問題的重視和工業反哺農業的力度加強，更多的農民工重新返回到家鄉務農。但是當這部分農戶在外務工的同時為了確保承包地有所保障，從而村組織又將土地的承包權轉租他人，由此便產生矛盾。
村干部管理意識薄弱，隨意性強。當前村干部隨意對村集體所有的土地實施小規模調整，對于這個問題，主要是由于村干部對土地承包的相關法律、法規、政策認識不足，隨意進行土地調整，引發了糾紛。
2 農村土地承包的積極意義
2.1 土地承包制度是我國人民向往的制度
在我國，經過長期以來的實踐證明，土地承包制度不僅可以激發農戶的勞動熱情，提高農業生產效率。而且這種生產形式深受我國各地廣大農民的青睞，有助于推進我國農村經濟。
2.2 實行土地承包制度有利于新農村建設的社會穩定
有資料顯示，我國擁有9億農民，如何讓如此龐大數字的農民有更多的“獲得感”是實現和諧社會的關鍵。即便是在農業機械化水平尚未足夠成熟，觀念轉變還不及時的情況下，土地承包制度卻為農戶們提供了基礎的物質基礎。根據調查顯示，農村土地承包制度落實不完善的地區往往也是社會較為動蕩的地區。
3 農村土地承包管理中存在的問題
3.1 法制觀念欠缺
雖然我國的土地總量很樂觀，但是其中可供種植的高產土地總量卻并不樂觀，對于貧瘠的土地而言，因其產量低下而不受關注，進而變得日益荒蕪形成惡性循環。通過對比總結土地調查數據得出結果，國內的土地當中真正肥沃的土地僅為耕種面積的1/5。人地矛盾依然是擺在國人面前的一大難題，我國的人口還在增加，由于環境惡化、人為破壞等因素致使耕地面積持續減少和農村人均耕地下降。農村集體土地遭受破壞主要是由于法制體系欠完善造成糾紛事件越來越常見，究其原因，就是沒有使用法律手段解決問題，才會使農戶自身及集體利益受損失。
3.2 管理隊伍不健全
大多數農村地區，農村土地承包管理人員業務水平差、管理經費嚴重缺失，綜合這些因素，還沒有形成先進的土地管理模式，加之理念薄弱，導致農村基層土地管理隊伍專業化、專門化特征不完善，當出現了土地承包流轉、糾紛等問題時，未能在第一時間采取措施應對，且存在相互之間推諉責任現象，農戶的困境難以實際解決。
3.3 土地流轉尚未形成規范
農村土地在承包期間并沒有形成較為完備和規范的流轉程序，因此會造成很多承包雙方的糾紛和歧義。具體而言這種不規范分為代替耕種型、承包轉讓型、無規范合同型3類。因為土地流轉期間沒有依據章程進行而產生的糾紛更多，不利于土地流轉。在管理學角度上看，目前的土地承包經營權流轉中，行政干預過多，超出合理范圍。農村土地承包經營權流轉屬于民事范圍，所以，根據民事權利自愿選擇，流轉的前提必須是當事人自愿，行政許可的強制力并不能適用于民事當事人財產或權利的轉移，農村土地經營權流轉的自愿原則在《農村土地承包法》有所說明。所以，目前的行政法規必須以農民意愿為基礎。
對于農村土地承包經營權流轉的行政管理的行政力度必須在合理范圍內，不可以違背行政法和當事人意愿。《農村土地承包法》也充分表明行政管理既不能變為阻礙農村土地經營權流轉，也不能強制促進流轉。
4 解決土地承包管理問題的措施
農戶與土地之間是密不可分的關系，土地是農戶們賴以生存的基本生活要素，因此為了提高農民生活質量，盤活農村經濟發展，確保土地承包制度規范、科學、有序進行，筆者認為應當從以下3方面著手：
4.1 加大宣傳力度
現在的情況是，農民對于維權的意識不強，主動拿起法律武器解決糾紛的參與度不高，所以當務之急是要加大《農村土地承包法》的宣傳力度，鼓勵農民學習，尤其是讓他們知道發放土地承包證的必要性；為了能夠起到更好的農村土地承包工作管理、指導作用，要求基層的土地承包管理工作人員“打鐵還需自身硬”，重點加強業務學習，從而提高自身解決農村土地承包糾紛的能力。
4.2 各級政府應切實落實政策
鄉（鎮）一級的辦事員要多到農村實地走訪，發揮群眾路線的積極作用，多看多聽，了解農民所想，了解農民所急。這樣才能結合各村實際，各村的困難，落實政策時在農民所想上動真情，在農民所需上辦實事。做到從群眾中來到群眾中去，穩定團結管理隊伍，為解決土地承包糾紛奠定制度基礎。
4.3 建立健全土地流轉制度
建立健全土地流轉制度的關鍵一步在于輔導農民了解合同內容，做好合同的簽訂與發放。減少土地流轉合同的不規范因素。時刻以農民的利益作為開展工作的出發點和落腳點，引導好農村土地流轉規范健康發展。
5 總結
農村土地承包問題關系農民的權益，同時也關系到我國新時期環境下新農村建設進程，因此必須確立一整套完善的法律法規，建立土地承包法制化管理；打造一支業務水平高、全心全意為農民服務的管理隊伍；加大《農村土地承包法》的宣傳教育工作，培養農民維權意識。
參考文獻
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農村土地承包制度范文第5篇
Abstract:The value of Law on Land Contract in Rural Areas is worthy of recognition in practice. But the value embodied in the legislative process is not complete. With the rapid economic development, Law on Land Contract in Rural Areas should be developed further.
關鍵詞:秩序 自由 正義
Key words:Order Freedom Justice
作者簡介:黃崢烽(1986-),民商法專業研究生,同濟大學法學院,研究方向:房地產法、商法。
【中圖分類號】D912 【文獻標識碼】A【文章編號】1004-7069(2009)-09-0007-02
一.法的價值
法的價值,體現的是一種主體與客體之間的關系,代表著主體與客體之間關系的契合程度,同時也體現為價值主
體的人的主體意識。縱觀紛繁復雜的法的價值的闡述,為人所接受的最為基礎的法的價值包括以下三種:秩序、自由和正義。
(一)秩序
秩序,是社會得以維系存在和持續發展的基本形式。在這些基本秩序形式中,法律在促成人類秩序的形成方面發揮著重要的作用,而且任何一種法律根本上都是為追求并保持一定秩序而服務的。
(二)自由
自由是做法律所許可的一切事情的權利;如果一個公民能夠做法律所禁止的事情,他就不再有自由了,因為其他的人也同樣會有這個權利。
(三)正義
正義體現為公正、平等等具體形態。“公正”不僅是人類的一種理想,同時還表現為這種理想與現實社會條件的結合。“平等”則是人類現實生活狀況的直觀反映,平等系最低限度的公正。
二.《農村土地承包法》內涵價值彰顯
《農村土地承包法》的頒布是對我國土地制度的一種突破,盡管已經實行了多年,《農村土地承包法》的價值基礎并沒有因為時代的變遷而有所退化。
(一)秩序價值
保持生態平衡,實現可持續發展戰略已經是全社會所為之接受的社會意識。中國很長時期以來對土地的自然屬性缺乏認識,對土地的利用毫無節制,導致生態平衡嚴重被破壞。《農村土地承包法》將秩序因素作為該法價值的重要考量,以尋求人類活動和自然規律達到平衡狀態。
《農村土地承包法》第八條第一款規定,農村土地的承包應當遵守法律、法規,保護土地資源的合理開發和可持續利用。《農村土地承包法》第四十六條規定,荒山、荒溝、荒丘、荒灘等可以直接通過招標、拍賣、公開協商等方式實行承包經營,也可以將土地承包經營權折股分給本集體經濟組織成員后,再實行承包經營或者股份合作經營。
該兩項規定明確了土地的可持續發展策略,使土地資源的保護得到進一步重視。
《農村土地承包法》第六十條第二款規定,承包方給承包地造成永久性損害的,發包方有權制止,并有權要求承包方賠償由此造成的損失。該項規定,是對于承包方違反土地開發和利用的合理配置所應承擔責任的明確,這體現了《農村土地承包法》立法價值中對于秩序價值的重視。
(二)自由價值
中國農村經濟的發展,更多的是高度分散的小農經濟。農村的生產經營結構,是以“家庭”或“農戶”為基本生產單位。在這樣的農村經濟背景之下,農村經濟很難能形成較為完善的商品經濟流通體系。因此,加快農村土地的流轉、提高農村土地的經濟效益,農村土地流轉的相關立法就顯得極其重要。
《農村土地承包法》第三十七條規定,土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉,當事人雙方應當簽訂書面合同。
由此可見,農民可以對土地承包經營權自由處分,排除他人對自己權利的不法侵害,尤其是排除公權力的介入,使其對各種資源的配置更加合理化。《農村土地承包法》通過法律規定賦予農村土地承包經營權很強的物權屬性,從而實現承包經營權從債權保護到物權保護的轉化。而最為重要的是,將承包經營權物權化,大大增強了承包經營權流轉的便利性,更能實現財產效益的最大化。
(三)正義價值
《農村土地承包法》對于正義的訴求,體現在土地承包制度仍然保持原有的不變的同時,更為關注農民的切身利益,使得土地的社會保障功能得以體現。
《農村土地承包法》第二十四條規定,承包合同生效后,發包方不得因承辦人或者負責人的變動而變更或者解除,也不得因集體經濟組織的分立或者合并而變更或者解除。
《農村土地承包法》第二十六條規定,發包方不得收回承包地。
這兩條規定很好地限制了政府公權力和發包方對農民合法權益的不法侵害,在最大程度上使得農民的生產經營能夠順利進行。同時,還賦予農民對于土地承包經營權進行流轉和對被征占土地獲得相應補償的權利,這也都使農民的合法權益得到彰顯。
三.《農村土地承包法》內涵價值的缺憾
盡管《農村土地承包法》立法價值中體現出秩序、自由和正義這三項基本法的價值,但是該法在這三項基本法的價值的貫徹并不徹底,依然存在不少問題和遺憾。
(一)自由價值的缺憾
《農村土地承包法》明確指出,非家庭承包方式僅僅是適用于荒土、荒溝、荒丘、荒灘等四荒土地。除了四荒土地之外,所有的土地都不能發包給村外需要土地的人了。這樣的土地承包方式并不經濟,也有悖于土地承包經營權的物權屬性。只要在不違反土地的集體所有制的前提下,應允許形式的多樣性,不應只限于承包制。的實施,確實大大解放了農村的生產力,給我國的農業和農村經濟帶來了巨大的生機。然而,我國農村發展情形具有多樣性,各地區發展不平衡。單一的實行承包制,并不適用于所有的中國農村,對于承包方式的突破,也應當值得肯定。
(二)正義價值的缺憾
《農村土地承包法》第二十七條第二款規定,承包期內,發包方不得調整承包地。承包期內,因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間城堡的耕地和草地需要適當調整的,必須經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。
這是對承包經營權進行物權保護的又一措施。但是立法的不嚴謹和缺乏對物權性的認識,尤其是“報上級行政主管部門批準”的規定則體現了行政權介入的色彩,這實際上是對私權的一種國家意志的行政干預。5同時,對于“特殊情形”的限定十分模糊,無法明確耕地和草地需要調整的具體情形。該項條款容易成為剝奪承包人合法承包權的一個借口。在承包期內對承包地進行調整,實際上可以看作是農民已取得權利的讓渡。硬性調整可以理解為對農民權利的剝奪,是對農民已取得的物權的破壞。
四.《農村土地承包法》內涵價值的發展
(一)秩序價值的發展
在目前,農村土地產權交易場所尚未建立的情況下,農民對于土地權利交易的信息較為閉塞,土地承包經營權的流轉存在相當大的盲目性和較小的選擇性,這不但會影響到土地承包經營權流轉的速度和合理的利益分配,也會影響土地資源良好的市場化配置。因此,加緊組建規范化的農村土地交易機構,包括專業從事農村土地權利交易的機構,專業的農地產權交易場所,甚至包括法律服務機構等,向廣大的農民提供更多的信息,最大可能地減少交易的成本和增加他們交易的收益,維護農民的根本利益。成熟的農村土地產權交易市場的建立,對于農村土地市場秩序的維護起到至關重要的作用。
(二)自由價值的發展
《農村土地承包法》并沒有明確規定土地承包經營權的抵押。抵押雖不屬于土地承包經營權的流轉形式,但事實上抵押是潛在的轉讓。一旦,抵押所擔保的主債權在期限內未受清償,抵押權實現時抵押就會變成轉讓。但根據民法意思自治原則,農村土地承包經營權人可以就農村土地承包經營權設定抵押。之所以如此建議,是因為通過土地承包經營權的抵押,可以為權利人進行農業融資提供條件,也能允許發揮土地承包經營權作為一種用益物權的價值。首先,《農村土地承包法》既已確認了土地承包經營權的轉讓,那么自然應當允許土地承包經營權的抵押,因為這是立法思維邏輯性和立法精神統一性的必然要求。其次,《農村土地承包法》認可土地承包經營權的抵押,可使該項物權的權能得到完整顯現,也可以使農民籌措到急需的資金,用于解決農業生產經營過程中存在的財政困難。最后,土地承包經營權是用益物權,權利主體將該權利供為擔保,設定抵押權,實為用益物權人對自身權利的處分權,是對自由價值的彰顯。因此土地承包經營權作為一種用益物權可以設立抵押,這是不容懷疑的。
(三)正義價值的發展
《農村土地承包法》的實施與發展,對于農村土地的流轉起到了促進的作用,但隨著時代的發展,法律所調整的社會關系不能與社會形態的發展齊頭并進,甚至滯后于社會形態的發展。特別是在農村與城市之間的物理距離在不斷縮短的情況下,農村與城市之間的信息公平等方面的的距離卻難以進一步改善。在農村土地流轉的問題上,最為突出的問題是信息資源的不對等6。
我國現已有一些專業的資產評估機構,主要業務集中于國有土地使用權(建設用地使用權)評估上,缺乏對農村土地的價值評估。隨著土地承包經營權流轉市場的放開,這方面的業務需求量將會明顯增加,對現有的這些資產評估機構而言,應當采取新的舉措,對這些機構進行改制,賦予其新的功能。同時可創建專業的了解當地情況的農村土地評估機構,以使農村土地權利價值的評估指標和結果更為貼近農村的實際情況。
