土地管理法相關規(guī)定

前言：想要寫出一篇令人眼前一亮的文章嗎？我們特意為您整理了5篇土地管理法相關規(guī)定范文，相信會為您的寫作帶來幫助，發(fā)現(xiàn)更多的寫作思路和靈感。

土地管理法相關規(guī)定范文第1篇

【關鍵詞】違法違章建筑；探討

一、什么是違法違章建筑

在我們國家，現(xiàn)行法律條文中并未對違法違規(guī)建筑進行明確的定義，政府部門制定了一部分的規(guī)章來界定違法違章建筑，也僅僅是為了加強自己的行政執(zhí)行力度，從而達到對違法違規(guī)建筑的處理。先前有很多理論學者和實務工作者對違法違章建筑進行了多種釋義，我們認為主要包括以下幾種情形：第一、違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《建筑法》等法律法規(guī)中的禁止性規(guī)定[1]。第二、沒有依法領取建設工程規(guī)劃許可證或采用欺騙手段騙取批準手續(xù)的[2]。第三、由行政主管部門依法確認違法違章的[3]。由此我們提出違法違章建筑的定義：違法建筑是指違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《建筑法》等法律法規(guī)中的禁止性規(guī)定，未經(jīng)規(guī)劃土地主管部門批準依法領取建設工程規(guī)劃許可證或采用欺騙手段騙取批準手續(xù)的，經(jīng)行政主管部門依法確認的建筑物和其他工作物。

二、違法違章建筑的成因

第一法律方面的原因。法律制度不健全。在我們國家，沒有一整套完整的法律或制度對自建、改建、擴建建筑進行規(guī)范，而民眾對擁有建筑的愿望就引發(fā)了種種的違法違章行為；而且在我們國家，兩種土地所有制并存，這也是違法違章建筑產(chǎn)生的主要原因。農(nóng)村集體所有制所占的大比例決定了農(nóng)村集體組織在以往城市建設中的占主導地位，隨經(jīng)濟的發(fā)展，為了追求高利潤高效益，往往集體組織會避開政府搞一下建設[4]；同時建設法律法規(guī)方面的宣傳不是很到位，致使民眾很多情況下不知道是在違法違章，依據(jù)原始的老思想就修建了大量的違法違章建筑。

第二社會方面的原因。包括人口原因和經(jīng)濟原因。中國人口眾多，而且人口發(fā)展很不平衡，東部城市和農(nóng)村人口發(fā)展迅速，現(xiàn)有的建筑遠不能滿足人口的發(fā)展，違法違章建筑應勢而生并迅猛發(fā)展；另一方面，人口密集區(qū)的發(fā)展需要大量的外來勞動力支撐，而這些勞動力沒有辦法支付高昂的房價或租金，只能選擇低租金的違法違章建筑進行居住，在勞動力數(shù)量的多少直接推動城市發(fā)展的今天，當?shù)氐念I導者為了自身城市的發(fā)展，不得不對違法違章建筑采取比較緩和的態(tài)度。

三、我國現(xiàn)行法律對違法違章建筑的規(guī)定

第一1997年的通過的《建筑法》第7條規(guī)定，建筑工程開工前，建設單位應當按照國家相關規(guī)定向工程所在地縣級以上人民政府建設行政主管部門申請領取施工許可證，但是，國務院建設行政主管部門確定的限額以下的小型工程除外。第64條規(guī)定，未取得施工許可證或者開工報告未經(jīng)批準擅自施工的，責令改正，對不符合開工條件的責令停止施工，可以處以罰款。第70條規(guī)定，涉及建筑主體或者承重結構變動的裝修工程擅自施工的，責令改正，處以罰款；造成損失的，承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第二2007年通過的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條規(guī)定，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設的，建設單位或個人應當向相關主管部門申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。第64條規(guī)定，未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。第65條規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

第三2004年修正的《土地管理法》第64條規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、建筑物，不得重建、擴建。第76條規(guī)定，未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。第77條規(guī)定，農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

第四2007年通過的《物權法》第9條規(guī)定，不動產(chǎn)物權的設立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。第30條規(guī)定：因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的，自事實行為成就時發(fā)生效力。

第五國務院2001年6月頒布的《城市房屋拆遷管理條例》第22條規(guī)定，拆遷人應當依照本條例規(guī)定，對被拆遷人給予補償。拆遷違法違規(guī)建筑和超過批準期限的臨時建筑，不予補償；拆除未超過批準期限的臨時建筑，應當給予適當補償。

第六建設部于2001年8月修正的《城市房屋權屬登記管理辦法》第二十三條就規(guī)定，登記機關對屬于違章建筑的不予登記。

第七，各地方為了規(guī)范建筑物，在國家法律法規(guī)的框架下，結合本地實際制定了一部分相關的管理條例。如2004年7月山東省頒布的《山東省城市建設管理條例》法律責任條款中就對各種違章建筑的處罰做了一些規(guī)定。

四、現(xiàn)行法律制度和實踐存在的問題

土地管理法相關規(guī)定范文第2篇

關鍵詞： 集體建設用地； 土地使用權； 流轉(zhuǎn)制度

中圖分類號： F301.1 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）02-0112-05

土地是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，其對經(jīng)濟、社會的發(fā)展具有不可替代的作用。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，土地作為一項重要的資源愈發(fā)體現(xiàn)其使用價值的重要性。同時，資源性、稀缺性在當前的經(jīng)濟形勢下更加促使其使用價值的不斷提高。作為社會主義國家，所有制結構決定了土地作為一種資源其所有權主體的特殊性。依照我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，根據(jù)主體的不同，可將土地分為國有土地和集體土地。此種土地制度在我國計劃經(jīng)濟時期對經(jīng)濟發(fā)展、工業(yè)建設發(fā)揮了重要作用，但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟制度的建立，此種“城鄉(xiāng)二元”的土地制度成為新一輪經(jīng)濟發(fā)展的障礙，特別是在解決“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距、建立社會主義新農(nóng)村成為當前及今后一個階段主要任務的時期，切實提高廣大農(nóng)民的生活水平，保障農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)、健康、有序發(fā)展成為社會經(jīng)濟建設的迫切任務，構建集體建設用地使用權可流轉(zhuǎn)制度被多數(shù)專家、學者認為是圓滿完成任務的必經(jīng)途徑和有效手段之一。因其不僅能促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，并且對于合理配置土地資源，合理開發(fā)、利用土地資源，保障集體經(jīng)濟組織的土地權益，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、完善相關法律，解決下位法與上位法之間的矛盾

有學者將集體建設用地使用權定義為：“是指法定主體依法取得的對農(nóng)民集體所有的土地進行非農(nóng)業(yè)目的的占有、使用和收益的權利”。[1] “土地流轉(zhuǎn)，即土地的流通和轉(zhuǎn)讓”，[2]根據(jù)流轉(zhuǎn)標的不同，可分為土地所有權的流轉(zhuǎn)和土地使用權的流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國憲法第10條的規(guī)定，在我國土地所有權是禁止流轉(zhuǎn)的，唯有通過國家征收的形式實現(xiàn)集體土地所有權主體的變更，且只能由集體所有變?yōu)閲宜小６鴩型恋厥褂脵嗟牧鬓D(zhuǎn)則形式多樣，根據(jù)我國《土地管理法實施條例》的規(guī)定，無償?shù)男问接袆潛埽袃數(shù)姆绞桨ǔ鲎尅⒆赓U、作價出資或入股。

如：截至2008年11月，江蘇南通海門市共辦理集體建設用地出讓417宗，出讓面積4357.5畝；集體建設用地轉(zhuǎn)讓74宗；共辦理集體建設用地租賃73宗，租賃面積623畝。[3]由以上數(shù)據(jù)可知，各地區(qū)的試點工作取得了初步的成果，此種流轉(zhuǎn)方式占據(jù)了集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)非常大的比重，而接下來的工作就是總結各地區(qū)的成功經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)進行推廣，以此形成全國統(tǒng)一的集體建設用地使用權可流轉(zhuǎn)制度。據(jù)統(tǒng)計，僅2000年至2002年，安陽市劉家莊、任家莊、三家莊三村集體流轉(zhuǎn)收入已達1400多萬元，用于修建道路200萬元，建學校、養(yǎng)老院等公益事業(yè)150萬元，上繳國家各種稅費500多萬元，安置1300多個勞動力，人均年收入5000元以上；[4]廣東2006年實現(xiàn)流轉(zhuǎn)宗數(shù)約2100宗，面積達1500公頃，涉及價款20億元。[5]據(jù)測算，2020年我國要達到城鎮(zhèn)化率60%、工業(yè)化率70%的目標，需要增加1.5億畝建設用地。[6]

在我國，建立集體建設用地使用權可流轉(zhuǎn)制度是適應經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，法學理論為此制度的建立提供了深厚的理論基礎，國家土地政策的推動及試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗為此制度的建立奠定了堅實的現(xiàn)實基礎。

為完善立法，解決下位法土地管理法、擔保法和上位法憲法之間以及土地管理法本身法律條文之間的矛盾，應對土地管理法、擔保法相關條出以下修改：（1）秉承憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，將土地管理法第43條修改為：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，可以依法申請使用國有土地或集體所有土地；村民建設住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設，可以依法申請無償使用農(nóng)民集體所有的土地”。（2）將擔保法第34條第3款修改為：“抵押人依法有權處分土地使用權、房屋和其他地上定著物”。

二、改革現(xiàn)行的征地制度

在物權理論上，土地征收是物權變動的一種形式，是國家出于公共利益的需要，依照法定條件和程序，將農(nóng)民集體所有的土地強制收歸國有，并給予相應補償?shù)男袨椤Ｎ覈鴳椃ǖ?0條、土地管理法第2條、物權法第42條皆有“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”的規(guī)定。此種規(guī)定，為緩解城市擴張、經(jīng)濟發(fā)展對土地的大量需求，進而征收農(nóng)民集體土地提供了法律基礎。

國家只有為了“公共利益的需要”，才能對集體土地進行征收，但我國立法機關并未借鑒西方發(fā)達國家成熟的立法經(jīng)驗，采用概括或列舉的方式明確“公共利益”的內(nèi)涵或外延。因而，在城市建設日益飽和、城市可用土地仍不能滿足經(jīng)濟發(fā)展需求的背景下，為保證經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，政府及用地者開始尋找突破點，他們利用國家法律和司法解釋并未對“公共利益”做出明確規(guī)定的法律漏洞，人為地任意擴大“公共利益”的范圍，將其外延擴大化、商業(yè)化，大量征收集體經(jīng)濟組織所有的土地用于商業(yè)開發(fā)建設，以滿足經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，使得集體建設用地使用權以征為國有的形式變相流轉(zhuǎn)。該行為不僅損害了廣大農(nóng)民的土地權益，而且不利于土地的合理開發(fā)利用，因此要改革現(xiàn)行的征地制度，使其規(guī)范化。據(jù)《新京報》2011年4月20日的報道，我國土地管理法的修改工作已經(jīng)啟動。筆者建議：可以此次修改土地管理法為契機，或是之后通過最高人民法院司法解釋的方式，對土地征收制度進行如下改革：

（一）明晰“公共利益”的范圍

1. 界定“公共利益”的內(nèi)涵。《辭源》中將“公益”界定為：“公共之利益，相對于一個人之私利、私益而言”，將“利益”界定為“好處或功用，即指能滿足人們物質(zhì)或精神需要的事物”。美國學者龐德在他的社會法學理論中把利益分為個人利益、公共利益與社會利益，其中公共利益是指涉及政治組織的社會生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。本質(zhì)上講，龐德所稱的“公共利益”即國家利益。我國法律、法規(guī)、司法解釋未對“公共利益”的涵義作出明確界定，“公共利益”的認定缺乏法律標準。但根據(jù)法律解釋原理、國家現(xiàn)行的土地政策，以及保護農(nóng)民集體土地利益的需要，對“公共利益”的范圍不宜作擴大解釋。因而，應將“公共利益”界定為：為保障國家的安全、發(fā)展，國家機構的正常運行，滿足社會絕大多數(shù)人的生存、生活而必須具備的物質(zhì)基礎。其應具備以下四個特征：（1）公共性。即相對于私人利益，公共利益主體是國家或社會公眾，而不是確定的個體或組織；同時，此種利益主要依賴以政府為代表的公共選擇機制來實現(xiàn)。（2）合理性。由于公共利益的實現(xiàn)經(jīng)常是以減少或損害其他類型的公共利益或私人利益為代價的，因此在認定公共利益時要進行利益權衡，進行利益大小、社會效益、實現(xiàn)代價的比較，最大限度地減少對其他利益的損害。（3）正當性。除國家利益外，對其余公共利益的認定，要體現(xiàn)公共性，廣泛聽取民眾意見，保證公共利益真正滿足公眾的需求。（4）公平性。公共利益的實現(xiàn)是以損害私人利益為代價的，因而要對利益損害者進行合理的補償，以實現(xiàn)社會公平。

2. 明確“公共利益”外延。在大陸法系和英美法系國家，如德國、法國、英國、美國等國，法律同樣規(guī)定，政府為了公共利益的需要可以征收土地，并采用概括或列舉的方式明確規(guī)定“公共利益”的范圍，只是不同國家基于本國國情對公共利益的認定標準略有不同而已。我國土地管理法第54條對以劃撥方式取得國有土地建設項目的范圍進行了規(guī)定；同時，國土資源部制定的《劃撥用地目錄》將用地劃分為公益性和經(jīng)營性，前者可以劃撥方式獲得國有土地使用權；2011年1月21日國務院新頒布的《國有土地上房屋拆遷與補償條例》中，對可征收房屋的情形進行了規(guī)定。因此，可以參照以上法律、規(guī)章的規(guī)定，明確規(guī)定由政府組織實施的基于以下需要的項目可以征收集體建設用地：（1）國防和外交；（2）能源、交通、水利等基礎設施建設；（3）科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)；（4）保障性安居工程建設；（5）對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建。

（二）提高征地補償標準

土地管理法第47條規(guī)定，我國的征地補償標準是：“按照被征收土地的原用途給予補償”，此標準僅從國家經(jīng)濟利益的角度出發(fā)，未考慮失地集體的土地權益，其合理性備受質(zhì)疑。且在當今地價不斷上漲的背景下，該標準與市場脫節(jié)，不能維護失地農(nóng)民的財產(chǎn)利益。此標準下，在國家和集體組織之間產(chǎn)生了土地收益“剪刀差”，激發(fā)了民眾的不滿情緒，使集體建設用地使用權隱性流轉(zhuǎn)成為可能。

國際上關于征地補償?shù)脑瓌t有：（1）日本的“正當補償”原則，其補償范圍主要包括：產(chǎn)權損失、財產(chǎn)損失、失業(yè)損失和其他損失等，此補償原則是一種比較全面的補償。此外，日本還專門規(guī)定了要“按正常市場交易價計價”的原則；（2）美國的“合理補償”原則，此原則下國家要賠償所有者財產(chǎn)的公平市場價格，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來盈利的折扣價格；（3）巴西的“公平賠償”原則，根據(jù)此原則，征地補償項目包括土地的原購置費用、土地的產(chǎn)出等項目。三種補償原則中，補償程度最高的為“正當補償”原則，“合理補償”原則次之，“公平補償”原則補償程度最低。

為保障集體經(jīng)濟組織成員的利益，在確定了征地項目范圍的前提下，我國要提高現(xiàn)行的征地補償標準。新確立的征地補償標準，既要限定在國家財政的承受范圍之內(nèi)，又要實現(xiàn)失地集體經(jīng)濟組織成員的經(jīng)濟利益。筆者認為新征地補償標準要考慮以下因素：（1）土地的原用途。土地的原用途一定程度決定了其對當?shù)亟?jīng)濟、文化、社會的作用。不同用途的土地因其給當?shù)厮鶐淼睦娌煌鋬r值也就不同。如被征土地原是村辦企業(yè)用地，其不僅給當?shù)卣畮矶愂帐杖耄以黾恿宿r(nóng)民的經(jīng)濟收入，如果國家要進行補償就要將“農(nóng)民收入的減少”作為補償標準確定的因素。（2）地上附著物。地上附著物是土地上承載的建筑物及其附屬物，附著物的建設要耗費財力、物力和人力。土地被征用，附著物所有權人同時喪失了對附著物的所有權和使用權，造成了經(jīng)濟利益損失。因而，在確定賠償標準時，應將地上附著物作為必要因素加以考慮。（3）土地的市場價格。因土地的位置能夠決定土地使用權流轉(zhuǎn)時的市場價格，故征地補償標準的確定要借鑒馬克思的級差地租理論。被征收的集體土地大多處于城市邊緣，地理位置優(yōu)越，其一旦被征收，土地所有權人便喪失了原有的經(jīng)濟利益，集體經(jīng)濟組織成員的收入因此而減少。相對來講，如果此種土地通過招標、拍賣的程序進入土地市場進行流轉(zhuǎn)，憑借其優(yōu)越的地理位置，集體經(jīng)濟組織必然能獲得優(yōu)厚的回報。因而，兩種狀態(tài)下土地收益差的存在，使得在確定征地補償標準時必須要參考土地的市場價格。因此，我國要對現(xiàn)行的征地補償標準進行修改，確立合理的補償標準，補償費用應包括：土地原經(jīng)濟效益、地上附著物的損失、一定比例的市場差價。

（三）完善征地程序

1. 要由征地部門擬定征地補償方案，報同級人民政府進行審批。

2. 受理申請的人民政府組織有關部門對征收補償方案進行論證并對論證結果予以公布，征求被征地集體經(jīng)濟組織成員和社會公眾的意見。

3. 受理申請的人民政府應對所征求的意見進行論證并對原征收補償方案進行修改，公布修改后的方案。

4. 根據(jù)方案確定的時間、程序發(fā)放補償費用至集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織定期內(nèi)按人口數(shù)將補償費用發(fā)放至成員手中。

5. 以上所有程序完成之后進行征地活動。

三、制定《集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理法》

建立集體建設用地使用權可流轉(zhuǎn)制度，首先應對相關規(guī)范性法律文件進行修改，解除對集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的限制，其次是制定專門的法律以構建我國的集體建設用地使用權可流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)程序。筆者以為，我國立法機關應制定專門的《集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理法》，應包括以下內(nèi)容：

（一）集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的原則

1. 同一市場原則。經(jīng)濟學上對“市場”的界定，是指消費者的集合，而非固定的交易場所。建立集體建設用地使用權可流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)國有土地和集體建設用地“同制、同權、同價”，發(fā)揮集體建設用地的資源價值，將國有土地和集體建設用地納入統(tǒng)一的市場，實現(xiàn)權利平等，運用相同規(guī)則，通過市場競爭機制，來實現(xiàn)集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)。（1）市場準入制度是集體建設用地使用權進入土地市場的門檻，應修改相關法律允許集體建設用地使用權進入土地一級市場進行流轉(zhuǎn)。（2）建立公平的流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)對國有土地和集體建設用地的無歧視待遇。（3）利用市場的公平競爭機制，實現(xiàn)集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟效益最大化。

2. 依法流轉(zhuǎn)原則。依法流轉(zhuǎn)原則是指集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)，要符合法律、法規(guī)規(guī)定的條件、程序、方式、期限，不得違反法律的強制性規(guī)定，否則流轉(zhuǎn)行為無效。（1）不符合法定條件的集體建設用地不得進入土地市場進行流轉(zhuǎn)，否則流轉(zhuǎn)行為無效。（2）不按法定程序流轉(zhuǎn)集體建設用地的，視違法情節(jié)的輕重，進行不同的處理：如違反的是不可進行事后彌補的強制性程序（如民主決策程序、審批程序），則此流轉(zhuǎn)行為無效；如違反的是可事后彌補的任意性程序（如出讓金或租金交付程序），那么此流轉(zhuǎn)行為可通過修正成為有效的流轉(zhuǎn)行為。（3）集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)，必經(jīng)按照法定的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押等五種方式進行，不按此方式進行的流轉(zhuǎn)為無效流轉(zhuǎn)。（4）集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的期限，要符合法律最高流轉(zhuǎn)期限的規(guī)定，超過最高流轉(zhuǎn)期限的，以最高流轉(zhuǎn)期限計算，超過部分無效；若流轉(zhuǎn)期限對合同目的的實現(xiàn)具有決定性意義，則此流轉(zhuǎn)行為無效。

3. 民主決策原則。民主決策原則是指集體建設用地使用權的初次流轉(zhuǎn)，要經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，方可進行流轉(zhuǎn)。現(xiàn)存的大量隱性流轉(zhuǎn)，都是村委會、村干部或村民個人充當集體建設用地的所有權人，全權行使決策權，損害了集體經(jīng)濟組織的合法權益。民主決策原則的設立，保證了土地真正的所有權人通過法定渠道充分發(fā)表意見，實現(xiàn)其所有權權能，維護其經(jīng)濟利益。

（二）集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的條件

1. 初次流轉(zhuǎn)要進行民主決策。集體建設用地使用權屬于農(nóng)民集體所有，為保障集體經(jīng)濟組織成員的土地權益，在進行集體建設用地使用權初次流轉(zhuǎn)時，應由用地者與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會自愿平等協(xié)商，后經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報有權機關進行審批后，集體建設用地使用權才能流轉(zhuǎn)。

2. 符合土地利用總體規(guī)劃、城市和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。土地利用規(guī)劃是為節(jié)約用地、確保土地的供需平衡和合理開發(fā)利用土地而制定的。目前，我國土地利用規(guī)劃按行政級別來進行劃分，可分為全國級、省級、地（市）級、縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級。集體建設用地使用權可流轉(zhuǎn)制度的建立，實現(xiàn)了不同所有者土地的“同制、同權、同價”。為保證農(nóng)村的合理布局、促進合理利用農(nóng)村的土地資源，一定要科學制定土地利用規(guī)劃，將集體建設用地納入土地總體規(guī)劃和城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃之中。此外規(guī)定只有符合土地規(guī)劃，集體建設用地使用權方能進入土地市場進行流轉(zhuǎn)。

3. 符合土地用途管制。土地用途管制，即國家為了土地資源的合理開發(fā)利用，促進國民經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，以編制土地利用規(guī)劃的形式劃分土地利用區(qū)，確定土地使用條件，并要求土地所有者和使用者按照國家確定的用途使用土地的制度。自1999年始，我國通過編制各級土地利用規(guī)劃的形式實行土地用途管制，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)，要符合土地用途管制和土地規(guī)劃確定的用途，未經(jīng)法定程序不能改變土地用途，對擅自改變土地用途的行為，要對責任主體進行處罰，情節(jié)嚴重的要追究相關責任人的法律責任，并將流轉(zhuǎn)土地恢復原狀。

（三）集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的方式和期限

建立集體建設用地使用權可流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)對國有土地和集體建設用地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，可借鑒我國成熟的國有土地使用權流轉(zhuǎn)制度，設計集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)方式、規(guī)定流轉(zhuǎn)期限。

1. 出讓。參照國有土地使用權的出讓，統(tǒng)一土地使用權出讓的概念，并將其定義為：指土地所有者將土地使用權在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向其支付出讓金的行為。集體建設用地使用權的出讓，經(jīng)由民主決策，可采用招標、拍賣、協(xié)商等方式，以實現(xiàn)土地效益最大化。集體建設用地使用權出讓的期限，筆者認同一些學者的觀點，住宅用地70年，工業(yè)用地過50年，商業(yè)用地40年，綜合用地50年，具體期限由出讓方和受讓方協(xié)商而定。

2. 轉(zhuǎn)讓。集體建設用地使用權轉(zhuǎn)讓，即集體建設用地使用權人將依法取得的建設用地使用權進行轉(zhuǎn)移的行為。集體建設用地的權利義務被轉(zhuǎn)讓給受讓人，可以通過買賣、互易、贈與、繼承等方式進行，但轉(zhuǎn)讓的土地要符合土地用途管制。集體建設用地使用權轉(zhuǎn)讓的期限為原合同期限扣除轉(zhuǎn)讓人已使用的期限。

3. 出租。集體建設用地使用權出租，即集體土地所有人將其所有的集體建設用地使用權在一定期限內(nèi)出租給土地使用權人，并收取租金的行為。集體建設用地使用權出租的其他事項，適用合同法中關于租賃合同的規(guī)定。集體建設用地使用權出租的期限，適用合同法最長租賃期限20年的規(guī)定。

4. 轉(zhuǎn)租。集體建設用地使用權轉(zhuǎn)租，即集體建設用地承租人將其承租的建設用地使用權另行出租給第三人使用的行為。集體建設用地使用權的轉(zhuǎn)租，同樣適用合同法中關于租賃合同的相關規(guī)定，轉(zhuǎn)租要取得土地所有權人的同意；轉(zhuǎn)租的期限要短于土地出租的剩余期限；同時，非經(jīng)法定程序不得改變轉(zhuǎn)租土地的用途。

5. 抵押。集體建設用地使用權抵押，即集體建設用地的所有權人或使用權人將集體建設用地使用權作為自己或他人債務的擔保，當債務人到期不能履行債務時，由債權人就該集體建設用地使用權變價優(yōu)先受償?shù)男袨椤鶛嗳说牡盅簷嘁坏崿F(xiàn)，集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)也即實現(xiàn)。集體建設用地使用權的抵押不同于國有土地的抵押，其分為兩種：一是所有權人進行的抵押，二是使用權人進行的抵押。不同主體進行的抵押，抵押期限不同；所有權人進行的抵押，由所有權人與抵押權人協(xié)商，但抵押最高期限不應超過集體建設用地根據(jù)用途所確定的最高出讓期限；使用權人進行的抵押，抵押期限不應超過集體建設用地原流轉(zhuǎn)合同的剩余期限。

（四）集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的程序

1. 初次流轉(zhuǎn)程序

（1）集體建設用地使用權初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以招標、拍賣的方式進行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進行：第一，集體經(jīng)濟組織持土地所有權證書、2/3以上集體經(jīng)濟組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門指導提出審批申請的集體經(jīng)濟組織，擬訂出讓或者出租方案，報本級人民政府批準。第三，方案經(jīng)批準后，集體經(jīng)濟組織委托土地交易機構在土地市場對集體建設用地使用權進行招標、拍賣。第四，中標人、競得人憑中標通知書或者成交確認書，與集體經(jīng)濟組織簽訂集體建設用地使用權出讓或者出租合同，并按合同約定向集體經(jīng)濟組織支付出讓金或者租金。第五，受讓人或者承租人持集體建設用地使用權出讓、出租合同，政府批準文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領取集體建設用地使用權證書。

（2）集體建設用地使用權初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以協(xié)商的方式進行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進行：第一，集體經(jīng)濟組織持土地所有權證書、2/3上集體經(jīng)濟組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意、供地方案、出讓或出租合同等材料，向上級有權部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門對申請進行審核，報本級人民政府批準。第三，經(jīng)批準后，受讓人或者承租人按合同約定向集體經(jīng)濟組織支付出讓金或者租金。第四，受讓人或者承租人持集體建設用地使用權出讓、出租合同，政府批準文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領取集體建設用地使用權證書。

（3）初次流轉(zhuǎn)的抵押程序。第一，集體經(jīng)濟組織持土地所有權證書、集體經(jīng)濟組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企業(yè)與抵押權人簽訂的主合同和抵押合同、2/3以上集體經(jīng)濟組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權部門提出審批申請。第二，受理申請的有權部門對抵押合同進行審核，報本級人民政府批準。第三，批準后，抵押人與抵押權人持主合同、抵押合同、批準文件至土地管理部門辦理抵押登記。

2. 再次流轉(zhuǎn)程序

土地使用權人持原協(xié)議、土地使用權證書、與新權利主體（受讓人、承租人、抵押權人）所簽協(xié)議至土地管理部門辦理相關手續(xù)。值得注意的是，原租賃合同無轉(zhuǎn)租約定或原出租人在原租賃合同中不同意轉(zhuǎn)租而后又同意的，承租人轉(zhuǎn)租要取得土地所有權人的書面同意。

（五）建立集體建設用地地價評估體系

為防止集體建設用地使用權被低價流轉(zhuǎn)造成土地資產(chǎn)流失，保障集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟利益，我們要建立一個科學、規(guī)范的地價評估體系：首先，規(guī)定地價評估是土地流轉(zhuǎn)的必經(jīng)程序，由具備資質(zhì)的評估機構對待流轉(zhuǎn)土地進行地價評估；其次，地價評估要遵守國有土地和集體建設用地“同質(zhì)同價”的原則；最后，實現(xiàn)政府最低保護價制度。

（六）合理分配土地收益

因集體建設用地使用權初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)涉及的利益主體不同，為確保土地收益的合理分配，流轉(zhuǎn)收益分配過程中要進行初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)的區(qū)分。集體建設用地使用權的抵押，因不涉及利益分配，故此處不予討論。

1. 初次流轉(zhuǎn)的利益分配。初次分配應以建設用地所有權人為主，各級政府不直接參與土地收益分配。集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)收益的50%，由集體經(jīng)濟組織按該組織實際成員數(shù)平均發(fā)放；余下的50%，由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一管理使用，用于當?shù)氐慕?jīng)濟、文化、保障性建設，其使用方式和數(shù)額要經(jīng)過2/3以上集體經(jīng)濟組織成員或者2/3以上村民代表的同意。各級政府不直接參與初次分配，以稅收的形式間接參與土地收益的分配。

2. 再次流轉(zhuǎn)的利益分配。集體建設用地使用權再次流轉(zhuǎn)的土地收益，溢價部分按初次流轉(zhuǎn)的分配方法進行分配。如是平價流轉(zhuǎn)，則不存在收益分配問題，政府可根據(jù)稅法的規(guī)定獲得契稅等稅收收入。

（七）懲處囤積土地行為

2010年12月29日《國土資源部關于房地產(chǎn)閑置土地情況的公告》顯示：1993年至今，我國住宅建設用地共閑置土地201.703642公頃。為防止集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)囤積土地、大量閑置土地的情況，在《集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理法》中應對用地者的囤積行為規(guī)定嚴厲的處罰措施：（1）對以出讓、出租的方式取得集體建設用地用于非農(nóng)建設的，超過合同約定的動工開發(fā)建設期，滿一年未動工開發(fā)的，由土地管理部門征收相當于全部合同金額20%的土地閑置費，將土地閑置費按集體建設用地使用權初次流轉(zhuǎn)的收益分配方法進行分配。并責令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動工開發(fā)建設，并對責任主體進行通報批評。期限屆滿仍未動工開發(fā)的，無償收回集體建設用地。（2）對以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租的方式取得集體建設用地用于非農(nóng)建設的，自土地使用權證辦理完畢之日起，滿一年未動工開發(fā)的，由土地管理部門征收相當于全部合同金額20%的土地閑置費，上繳國庫。并責令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動工開發(fā)建設，并對責任主體進行通報批評。期限屆滿仍未動工開發(fā)的，無償收回集體建設用地。（3）滿兩年未動工開發(fā)的，無償收回集體建設用地。

（八）對集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)進行登記

我國對不動產(chǎn)物權的變動采用的是“登記生效”原則，登記是不動產(chǎn)物權變動的必經(jīng)程序。集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)，系不動產(chǎn)物權的變動，因而，應按法律的規(guī)定進行登記方可生效。此項登記具有重要作用：一是登記具有公示效力，可以降低市場交易成本，減少法律風險；二是便于國家對集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)進行監(jiān)督、管理，實現(xiàn)國家對土地用途進行管制。因此，土地管理部門要切實履行集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)登記程序，簡化土地權利歸屬、流轉(zhuǎn)狀況的查詢程序，以確保市場交易的暢通和安全。

從政府廣泛開展集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的試點工作到國家一系列政策、地方規(guī)章的出臺，我國集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)已成必然，因而修改《土地管理法》、《擔保法》等相關法律，為建立我國集體建設用地使用權可流轉(zhuǎn)制度掃除法律障礙成為首要解決的問題。但構建集體建設用地使用權可流轉(zhuǎn)制度不僅是一個法律層面上的問題，還涉及經(jīng)濟、社會等方面的問題，故此項制度的建立，立法機關和政府要在廣泛調(diào)研、聽取社會各界的意見的基礎上，循序漸進地推進。

一項制度的建立需要以相關配套制度為依托，我國集體建設用地使用權可流轉(zhuǎn)制度的建立需要以相關經(jīng)濟制度、社會保障制度為基礎。首先是經(jīng)濟制度，國家要完善管理集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控手段，通過土地利用規(guī)劃部門、土地管理部門實行定期檢查等手段對集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)狀況、建設用地利用狀況進行管理和監(jiān)督，嚴厲打擊非法流轉(zhuǎn)行為和囤積土地行為。其次是社會保障制度，要逐步建立和完善農(nóng)村基本社會保障制度，將廣大農(nóng)村居民納入醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的保障范圍內(nèi)。同時，還要完善農(nóng)村基本設施建設。

集體建設用地使用權可流轉(zhuǎn)制度的建立，將集體建設用地納入土地一級市場，充分發(fā)揮土地的資源性作用，對于我國經(jīng)濟保持持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展具有重要意義。此制度的建立，必然會增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，推動“城鄉(xiāng)一體化”建設，加快社會主義新農(nóng)村建設。

參考文獻：

[1]陳小君，等.農(nóng)村土地法律制度研究[M].北京：中國政法大學出版社，2004：394.

[2]孫佑海.土地流轉(zhuǎn)制度研究[M].北京：中國大地出版社，2001：4.

[3]國務院發(fā)展研究中心.調(diào)查研究報告[R].北京：國務院發(fā)展研究中心，2009.

[4]牛先鋒.充分發(fā)揮流轉(zhuǎn)效應——安陽市集體建設用地流轉(zhuǎn)實況簡介[J].中國土地，2002，（11）：26-27.

土地管理法相關規(guī)定范文第3篇

【關鍵詞】礦產(chǎn)資源法礦業(yè)權法律體系

我國礦產(chǎn)資源法律體系現(xiàn)狀

礦產(chǎn)資源法律體系是國土資源法律體系的重要組成部分，是我國領域及管轄海域內(nèi)礦產(chǎn)資源管理、勘查、開發(fā)利用、保護等方面法律規(guī)范的總稱。目前，中國已經(jīng)建立了以《憲法》為基礎，以《礦產(chǎn)資源法》和相關法律法規(guī)為基本內(nèi)容的礦產(chǎn)資源法律體系。1986年，《礦產(chǎn)資源法》的頒布施行標志著中國礦產(chǎn)資源管理步入了有法可依的軌道。自此，圍繞這部法律制定的礦產(chǎn)資源法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，構成了我國礦產(chǎn)資源法律體系的基本框架。1996年，《礦產(chǎn)資源法》修正案頒布實施，這是我國礦法的第一次重要修改。1998年，國務院頒布了三部重要的行政法規(guī)，即《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉(zhuǎn)讓管理辦法》，這三部重要法規(guī)對我國礦產(chǎn)資源勘查、開采和礦業(yè)權流轉(zhuǎn)制度的建立產(chǎn)生了積極影響。

我國礦產(chǎn)資源法律體系的主要內(nèi)容

我國礦產(chǎn)資源法律體系主要包括以下幾種制度：

礦產(chǎn)資源國家所有權制度。與大多數(shù)國家一致，我國憲法明確規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國家所有”。1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》強化了國家對礦產(chǎn)資源的所有權，明確規(guī)定國家為所有權的行使主體。

礦產(chǎn)資源有償使用制度。中國政府自1994年起對采礦權人征收礦產(chǎn)資源補償費，結束了無償開采礦產(chǎn)資源的歷史。自1998年起，中國開始對探礦權人、采礦權人收取探礦權使用費、采礦權使用費，國家出資勘查的則收取相應的探礦權價款、采礦權價款。

礦產(chǎn)資源登記管理制度。分為勘查區(qū)塊登記和開采登記，主要包含在《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》之中。同時，1998年的《探礦權采礦權轉(zhuǎn)讓管理辦法》和2003年的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》也有部分內(nèi)容涉及登記制度。

礦業(yè)權及其流轉(zhuǎn)制度。根據(jù)現(xiàn)行礦法和相關法規(guī)的規(guī)定，我國實行以勘查許可證為代表的探礦權制度和以采礦許可證為代表的采礦權制度。在市場經(jīng)濟體制下，擁有財產(chǎn)權屬性的礦業(yè)權必然反映出商品性特征，需要通過流通來實現(xiàn)資源的最佳配置。我國礦法對探礦權和采礦權的轉(zhuǎn)讓有具體規(guī)定，“除規(guī)定情形外，探礦權、采礦權不允許進行轉(zhuǎn)讓，不得倒賣牟利”①。

我國礦產(chǎn)資源法律體系存在的問題分析

現(xiàn)行礦法體系和制度自實施以來，有力地維護了礦產(chǎn)資源國家所有權，規(guī)范了礦產(chǎn)勘查開發(fā)活動，促進了我國礦產(chǎn)資源的保護和合理利用。但現(xiàn)行礦法具有較多的計劃行政管理色彩和歷史局限性，無論在法律體系、法律實施還是法律效力方面都有許多不盡如人意之處，亟待完善。目前，我國礦業(yè)資源法律體系存在的問題主要有以下幾個方面：

礦業(yè)權取得和流轉(zhuǎn)的局限。盡管在修改之后，《礦產(chǎn)資源法》允許礦業(yè)權流轉(zhuǎn)，但礦業(yè)權的取得與流轉(zhuǎn)存在的種種限制依然導致礦業(yè)權流轉(zhuǎn)市場的交易萎縮，不能適應現(xiàn)代經(jīng)濟生活。首先在礦業(yè)權上，我國人為地將礦業(yè)權分割為探礦權和采礦權，并且規(guī)定勘探企業(yè)在取得探礦權后，找到可供開采的礦產(chǎn)，并不能當然地取得采礦權，僅僅是給予探礦權人以優(yōu)先采礦權。此外，《礦產(chǎn)資源法》明確禁止以盈利為目的的礦業(yè)權轉(zhuǎn)讓，這一帶有計劃經(jīng)濟色彩的規(guī)定在實踐中無益于礦產(chǎn)資源的有效配置，使得整個礦業(yè)權市場一直處于“有場無市”的境地。

行政監(jiān)督管理職權沖突。《礦產(chǎn)資源法》的立法宗旨在于保障礦產(chǎn)資源的合理利用和良好的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，同時對礦業(yè)企業(yè)的日常生產(chǎn)生活進行監(jiān)督管理。但由于種種原因，這些監(jiān)督管理制度仍是粗線型的。首先，礦產(chǎn)資源管理政出多門，不分主次，各部門之間在權力配置上互相糾纏。法律缺陷導致部門職權不清，進而導致管理上的混亂。其次，許多礦產(chǎn)資源管理內(nèi)容遺漏、職責空缺。例如在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中的環(huán)境防治與恢復問題上，地礦部門與環(huán)保部門各爭其主管權，但至今仍無相關法律規(guī)定出臺。

礦產(chǎn)資源保護法律亟待完善。現(xiàn)有的《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》、《土地管理法》和《土地復墾規(guī)定》中，對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的環(huán)境保護和治理問題均提出了要求。但其中有關礦產(chǎn)資源保護的法律規(guī)定內(nèi)容原則性強，缺乏操作性，屬于“軟法性”規(guī)范；各種環(huán)保要求多為號召性規(guī)定，對不履行義務者并無有效的制裁手段，往往是違法成本低，執(zhí)法成本高，難以有效制止對環(huán)境的破壞。現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》以污染控制為重點，依然是末端控制為主，不注重源頭控制，對我國自然資源保護極為不利。

推動礦產(chǎn)資源法律體系建設的對策建議

我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法律制度，通過多年的建設和完善已經(jīng)有了很大的進步和發(fā)展，但相比于礦產(chǎn)資源管理的客觀要求和國外先進的法律經(jīng)驗，還存在著諸多問題。完善礦產(chǎn)資源法律體系，增強礦產(chǎn)資源法律依據(jù)具有重大戰(zhàn)略意義。以保障國家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的制定和實施為目標，以保護和合理開發(fā)礦產(chǎn)資源為主線，加快礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略立法，加強相關法律依據(jù)的建設，從法制方面提高礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的可操作性和保障程度。

明確《礦產(chǎn)資源法》在礦產(chǎn)資源方面的綜合性法律地位。發(fā)揮《礦產(chǎn)資源法》在資源管理方面的作用，做好《礦產(chǎn)資源法》、《能源法》、《煤炭法》等相關資源類法律的同步研究，探索建立與礦產(chǎn)資源法和單項資源法相銜接、普適性與操作性并重的綜合性自然資源法律體系。

推進礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)修改。建立權屬明晰的礦產(chǎn)資源權屬法律制度，兼顧行政管理和民事法律責任，強調(diào)對礦業(yè)權的司法保護，為礦業(yè)權人的合法權益提供強有力的法律保障。健全礦業(yè)權流轉(zhuǎn)的法律制度，從法律層面明確增加礦業(yè)權轉(zhuǎn)讓的情形，簡化礦業(yè)權取得手續(xù)，從多方面促進礦業(yè)權市場高效運轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮其資源配置的作用。注重制度創(chuàng)新和理論借鑒，加強經(jīng)濟手段的運用，加強資源立法和執(zhí)法工作的國際交流與合作。

統(tǒng)籌考慮《礦產(chǎn)資源法》與相關法律的合理銜接。做好《礦產(chǎn)資源法》與《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《農(nóng)場土地承包法》、《行政許可法》等在礦業(yè)用地、行政審批、水資源有償使用等方面的銜接，確保礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的高效協(xié)調(diào)管理。按照權責統(tǒng)一和管理高效的原則，統(tǒng)籌考慮《煤炭法》與《礦產(chǎn)資源法》的修改工作，協(xié)調(diào)處理各類礦業(yè)法律關系。建立煤炭行業(yè)準入制度，制定煤炭行業(yè)標準準入體系。遵循《循環(huán)經(jīng)濟促進法》相關規(guī)定，通過規(guī)劃提高資源回采率和綜合利用率，發(fā)展礦產(chǎn)資源領域循環(huán)經(jīng)濟，提高資源利用水平，加快資源利用方式轉(zhuǎn)變。

立法以明確各主體職責，建立各部門協(xié)調(diào)機制。要改革目前探礦權、采礦權審批過分集中，國務院和省級政府國土資源管理部門的管理方式。國務院國土資源管理部門應將管理重心轉(zhuǎn)移到政策研究、宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理方面，具體的審批發(fā)證登記工作應由基層國土資源主管部門辦理。同時，明確基層國土資源主管部門在礦產(chǎn)資源勘查、開采活動中實施監(jiān)督管理的法律地位，明確各級國土資源管理部門實施監(jiān)督檢查的主體資格、管轄范圍和權利職責。

依據(jù)各部門不同特性，按照權、責、利相一致的原則，建立分工明確、協(xié)作配合的部門協(xié)調(diào)機制。借鑒國外較成功的管理模式和經(jīng)驗，以地質(zhì)科學為基礎，依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》、《水法》、《河道管理條例》等法律法規(guī)，科學配置礦泉水、地熱、河道砂礦等資源的管理，做好部門協(xié)調(diào)，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的優(yōu)化配置。

加強礦產(chǎn)資源保護與綜合利用的立法，促進綠色礦業(yè)發(fā)展。以科學發(fā)展觀為指導，以建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會、堅持可持續(xù)發(fā)展為要求，健全礦產(chǎn)資源保護和綜合利用的法律法規(guī)，制定有利于促進低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的資源政策。

全面推行資源有償使用制度，它是建立資源開發(fā)良性經(jīng)濟體制的最有效途徑。應以礦業(yè)權有償取得和合理的開發(fā)成本為核心，停止采礦權的無償出讓、轉(zhuǎn)讓、延續(xù)、變更，充分發(fā)揮市場對礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置的基礎性作用，不斷深化資源有償使用制度改革。進一步培育和規(guī)范礦業(yè)權市場，研究并制定相關措施以解決采礦權無償和有償取得的“雙軌制”問題，確保礦業(yè)權有償使用制度改革穩(wěn)步推進，促進資源合理高效利用，不斷提高資源回采率②。

完善礦山環(huán)境恢復治理保證金制度，完善配套政策和法律，構建礦山環(huán)境恢復治理體系，考慮制定礦山環(huán)境恢復治理保證金條例。由于礦山環(huán)境的治理成本隨著市場經(jīng)濟條件的變化而變化，應以礦山治理費用為基礎，以保證金的金額高于治理成本為原則，參考國內(nèi)外經(jīng)驗，制定合理的保證金收繳標準和收取方式③。（作者單位均為中國地質(zhì)大學（北京）人文經(jīng)管學院）

注釋

①李慶保，孫豁然：“中國礦業(yè)法律體系現(xiàn)狀及分析”， 《經(jīng)濟管理》，2008年第4期，第105～108頁。

土地管理法相關規(guī)定范文第4篇

關鍵詞：糧食污染；糧食安全；法制完善

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：1003—0751（2013）05—0054—04

環(huán)境保護和糧食安全是21世紀的兩大難題。糧食安全包括糧食數(shù)量安全和糧食質(zhì)量安全，糧食污染是威脅糧食質(zhì)量安全的一個重要因素。糧食污染在我國具有普遍性且危害嚴重，迫切需要通過嚴格立法予以有效防治。

一、糧食污染的含義及其危害性

糧食污染是指某種污染物入侵糧食的生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)，直接導致糧食質(zhì)量下降，危及人的生命健康，甚至威脅一個國家或地區(qū)的糧食質(zhì)量安全。糧食污染可分為生物性污染、化學性污染和放射性污染三類：生物性污染主要是真菌毒素的污染，指土壤、空氣和水中的微生物通過糧食籽粒、雨水、糧食加工器材等傳播到食用糧食中；此外，外來物種入侵、動植物病蟲害等也會威脅糧食安全。化學性污染是污染面最廣、污染量最大的一類糧食污染，主要表現(xiàn)為化肥、農(nóng)藥、重金屬元素等在糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)的殘留，以及工業(yè)“三廢”（廢氣、廢水、固體廢棄物）中的有害元素和工業(yè)化學品對糧食加工過程及其包裝、容器材料等的污染。放射性污染在糧食污染中并不常見，但近年來一些國家核泄漏引發(fā)糧食恐慌的現(xiàn)象也促使人們提高這方面的防備意識，在相關立法中早作應對。

糧食污染的危害主要表現(xiàn)在四個方面：第一，糧食污染直接破壞食品安全。在食品結構中，糧食屬于大食品類。從食品的源頭考察，其大部分原材料是糧食，因此，只要糧食質(zhì)量存在問題，則無論食品加工標準多么嚴格，食品檢測程序多么周詳，要保證食品安全都是不可能的。第二，糧食污染威脅人們的生命健康。受污染的糧食中某些有毒、有害物質(zhì)含量超標，污染物通過食物鏈進入人體后或引起急性中毒，或轉(zhuǎn)變?yōu)橛卸净衔镩L期蓄積在人體中造成慢性危害。第三，糧食污染影響糧食貿(mào)易。在國際貿(mào)易中，“綠色糧食”受到各國青睞，世界上多數(shù)國家都根據(jù)WTO規(guī)則制定了綠色貿(mào)易政策，糧食污染成為一國糧食出口的壁壘。在國內(nèi)糧食市場上，糧食污染已成為糧價上漲的一個現(xiàn)實原因。第四，糧食污染造成生態(tài)難民等嚴重的社會問題。近年來，糧食污染催生生態(tài)難民的現(xiàn)象屢見于媒體報道，如受到重金屬嚴重污染的云南省個舊市，一些村子的土地已經(jīng)無法耕作，繼續(xù)耕種生產(chǎn)出來的糧食也不能食用，越來越多的人被迫背井離鄉(xiāng)。①生態(tài)難民現(xiàn)象是對糧食污染問題重視不夠的必然后果。

多年來我國采取了不少措施來防治糧食污染，但問題依然嚴重。我國耕地占世界的9%，化肥消費量卻占世界的35%，平均每公頃耕地的施肥量達400多公斤，遠高于每公頃耕地225公斤的化肥安全施用量的上限。國務院發(fā)展研究中心調(diào)查顯示，我國農(nóng)藥年使用量130萬噸以上，其中約2/3進入水體、土壤和農(nóng)產(chǎn)品中；2003年工業(yè)污染農(nóng)地面積約占總灌溉面積的10%，受重金屬污染的土地面積占污染區(qū)面積的64.82%。②面對我國糧食污染的嚴重程度及其危害，政府和社會各界并未給予足夠的重視，人們常常認為耕地拋荒、糧食短缺才是最大的糧食安全問題。因此，對于糧食污染問題，除媒體對相關事件進行積極報道外，還必須出臺相關立法，通過執(zhí)行系統(tǒng)、嚴密的法律制度來實現(xiàn)糧食質(zhì)量安全和糧食的有效供給。

二、我國糧食污染防治的相關法律制度

我國關于糧食污染防治的法律規(guī)定很少，散見于相關法律、法規(guī)和規(guī)范性文件中。1953—1985年間，國家嚴格管控糧食市場，農(nóng)村實行糧食計劃收購，城市實行糧食計劃供應，與此相適應，當時出臺的一系列行政法規(guī)和規(guī)范性文件都是關于糧食計劃收購、計劃供應的，基本沒有糧食質(zhì)量安全方面的內(nèi)容。我國真正涉及糧食質(zhì)量安全的立法，始于20世紀八九十年代。從糧食流通環(huán)節(jié)來看，國務院先后頒布了《糧食收購條例》（1998年）、《糧食購銷違法行為處罰辦法》（1998年）、《中央儲備糧管理條例》（2003年）和《糧食流通管理條例》（2004年），以此四部行政法規(guī)為依據(jù)，國家發(fā)改委、國家糧食局等部門聯(lián)合出臺了一些規(guī)章，如《糧食質(zhì)量監(jiān)管實施辦法（試行）》。這些法規(guī)和規(guī)章不僅為各級糧食行政管理部門依法行政提供了法律依據(jù)，而且為維護正常的糧食流通秩序，保護糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者的合法權益，維護糧食質(zhì)量安全提供了法律保障。從糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)來看，我國《憲法》、《環(huán)境保護法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《基本農(nóng)田保護條例》等法律、法規(guī)都對糧食污染的源頭防范（土壤污染、水污染和工業(yè)“三廢”污染防治等）作了規(guī)定。如我國《憲法》規(guī)定“國家保護自然資源的合理利用”，要求使用土地的組織和個人合理地利用土地；規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，表明防治糧食污染是國家以及所有使用土地的組織和個人的責任。我國2002年修訂的《農(nóng)業(yè)法》中增加了“糧食安全”的內(nèi)容，對基本農(nóng)田保護制度、糧食產(chǎn)銷區(qū)購銷合作制度、糧食保護價制度、糧食安全預警制度、糧食儲備和風險基金制度等作了明確規(guī)定。

綜上，我國在立法層面對糧食污染防治已有所反映，但相關法律制度尚存在很多缺陷，這些缺陷是造成現(xiàn)實中糧食污染問題日益嚴重的一大誘因。第一，我國糧食質(zhì)量安全立法嚴重滯后。我國涉及糧食質(zhì)量安全的立法遠不能滿足保障糧食質(zhì)量安全的需要，存在的主要問題有：一是數(shù)量少。雖然國務院先后頒布了《糧食收購條例》、《糧食購銷違法行為處罰辦法》、《中央儲備糧管理條例》、《糧食流通管理條例》四部法規(guī)，使我國糧食管理在短期內(nèi)有法可依，但《糧食收購條例》和《糧食購銷違法行為處罰辦法》已經(jīng)因不適應新的糧食流通體制和保障糧食質(zhì)量安全的需要而被廢止，仍在執(zhí)行的《中央儲備糧管理條例》和《糧食流通管理條例》實難保障糧食生產(chǎn)、運輸、儲藏、加工等環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全。二是層次低。目前，我國糧食質(zhì)量安全立法中效力最高的是法規(guī)形式的《中央儲備糧管理條例》和《糧食流通管理條例》，其余都是以部門規(guī)章、規(guī)范性文件等形式出現(xiàn)的更低位階的立法。以這樣的立法結構來根除糧食污染頑疾幾乎是不可能的。三是效力差。現(xiàn)有涉及糧食質(zhì)量安全的行政法規(guī)和規(guī)章不僅數(shù)量少、層次低，而且效力范圍十分有限，其內(nèi)容未能涵蓋糧食生產(chǎn)、儲備、流通、加工、購銷、消費等環(huán)節(jié)。第二，我國糧食質(zhì)量安全立法缺乏系統(tǒng)性。我國缺少一部專門針對糧食質(zhì)量安全的法律，一些法律對糧食質(zhì)量安全只是原則性地提及，如《農(nóng)業(yè)法》第3章第22條、第4章第29條僅對保障糧食質(zhì)量安全的有關制度作了原則性、粗略的規(guī)定，這些制度因缺乏明確的糧食質(zhì)量安全標準相配套而基本上不具有可操作性。國家糧食局等部門出臺的規(guī)范性文件只涉及糧食質(zhì)量安全的某個方面，只能“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，不具有系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。

三、完善我國糧食污染防治立法的建議

2012年2月，國務院法制辦公室在其官方網(wǎng)站公布了由國家發(fā)改委、國家糧食局會同有關部門起草的《糧食法》（征求意見稿），其中對糧食質(zhì)量安全標準、糧食質(zhì)量安全管理和糧食檢驗等方面作了規(guī)定，增加了對糧食生產(chǎn)者合理使用農(nóng)藥、化肥和農(nóng)用地膜等產(chǎn)品、保證糧食品質(zhì)的要求，也增加了對糧食加工經(jīng)營者不得使用霉變原糧、被污染超標原糧和添加劑的要求，但該法總體上是一部糧食管理法，旨在促進糧食生產(chǎn)、維護糧食流通秩序，其內(nèi)容與實現(xiàn)防治糧食污染、保障糧食質(zhì)量安全的目標要求相距甚遠。筆者認為，我國糧食污染防治的立法路徑可以有兩種選擇：一是在正在征求意見的《糧食法》中寫入糧食污染防治的內(nèi)容；另一條路徑是制定專門的《糧食污染防治法》。筆者傾向于后者。

（一）我國對糧食污染防治進行專門立法的必要性與可行性

1.《糧食污染防治法》是糧食法律體系的重要組成部分。在糧食綜合立法的基礎上對糧食污染防治進行單獨立法，這不僅有助于從法律上明確國家保障糧食質(zhì)量安全的目標，而且強化了土地、水、環(huán)境保護等法律在維護糧食質(zhì)量安全方面的效果。解決糧食污染防治問題是一個系統(tǒng)工程，需要多部法律協(xié)同配合，多項制度同時建立、同時實施，發(fā)揮制度建設的整體作用。

2.其他相關法律不能代替《糧食污染防治法》。保護環(huán)境的法律雖然從糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)對污染糧食的因素進行了明確，但環(huán)保標準與糧食質(zhì)量標準的側重點有所不同，對于二者中相一致的內(nèi)容，可以在《糧食污染防治法》中載明。我國2006年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的內(nèi)容比較寬泛，其中對威脅糧食質(zhì)量安全的因素雖有所提及，但具體防治措施幾乎未作規(guī)定，該法實施效果的提升亟須包括《糧食污染防治法》在內(nèi)的相關法律予以配套。國務院法制辦公室公布的《糧食法》（征求意見稿）雖然從外界污染、糧食品種等方面對影響糧食質(zhì)量的因素作了明確，但僅此難以實現(xiàn)對糧食生產(chǎn)、運輸、儲備、加工等環(huán)節(jié)的污染防治。我國《糧食流通管理條例》等法規(guī)的立法層級較低，以此為支撐尚不能建立全面、有效、規(guī)范的糧食污染防治體系。我國糧食質(zhì)量安全管理的實踐要求進一步加強糧食立法體系建設。

3.對糧食污染防治專門立法符合我國國情。目前世界上關于糧食污染防治的立法體例主要有兩種：單獨立法和綜合立法。從實踐效果來看，此兩種立法體例并不存在顯著的差異。考慮到我國糧食污染原因的綜合性和糧食污染防治單獨立法的具體、針對性，在糧食綜合立法的同時出臺專門的《糧食污染防治法》，能夠產(chǎn)生較好的法律實施效果。

（二）《糧食污染防治法》的立法宗旨與原則

未來《糧食污染防治法》的立法宗旨應該是：為了保證人民飲食健康和糧食質(zhì)量安全，保護糧食生產(chǎn)者、消費者、經(jīng)營者的合法權益，防治糧食生產(chǎn)、流通等過程中的糧食污染，制定本法。《糧食污染防治法》的基本原則主要有以下三項：

1.預防為主、防治結合的原則。前者主要是指防止污染糧食的因素出現(xiàn)，如防止灌溉用水和耕地受到污染，保證化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用地膜中的污染物含量不超標等。對已經(jīng)出現(xiàn)的糧食污染問題，首先要對受污染的原糧不收購、不加工，確保其不進入市場；然后要針對污染糧食的因素落實責任、及時治理，避免類似問題再次發(fā)生。

2.生產(chǎn)者防治、污染者治理的原則。前者是指糧食生產(chǎn)者應采取有效措施對糧食生產(chǎn)過程中已經(jīng)出現(xiàn)或可能潛藏的各種污染問題進行積極防治，后者是指造成糧食污染的組織或個人有義務對耕地、水等污染源進行有效治理。

3.全國統(tǒng)一立法與地方分散立法相結合的原則。我國要盡快頒布《糧食污染防治法》，對糧食污染作出界定，對可以進入市場的糧食的質(zhì)量標準予以明確，對污染糧食的行為明確規(guī)定處罰性措施等。另外在我國，影響糧食質(zhì)量的灌溉用水、土壤等因素存在較大的地區(qū)差異性，因此，應允許各地結合當?shù)貙嶋H，制定貫徹落實《糧食污染防治法》的地方性法律規(guī)范，其中對糧食質(zhì)量標準作出不低于國家法律明確規(guī)定的要求。

（三）《糧食污染防治法》的主要內(nèi)容

1.《糧食污染防治法》的調(diào)整范圍。根據(jù)我國糧食質(zhì)量監(jiān)管實踐的客觀要求和科學立法的原則，未來《糧食污染防治法》的調(diào)整范圍除涵蓋《糧食流通管理條例》的調(diào)整范圍外，還應包括糧食生產(chǎn)、加工、包裝、儲備、購銷、消費等環(huán)節(jié)，調(diào)整國家與糧食生產(chǎn)者、糧食生產(chǎn)者與糧食經(jīng)營者、糧食經(jīng)營者與糧食消費者、糧食加工企業(yè)與糧食消費者、國家與糧食儲備企業(yè)等方面的關系。

2.糧食污染防治的行政監(jiān)管部門。目前在我國，糧食質(zhì)量安全監(jiān)管存在國家工商部門、質(zhì)量技術監(jiān)督部門、衛(wèi)生部門、糧食部門等多部門重復監(jiān)管或無人監(jiān)管的現(xiàn)象，致使監(jiān)管混亂、力度不足。鑒于此，對于糧食收購、銷售、儲存、運輸、加工、進出口等環(huán)節(jié)的糧食質(zhì)量和衛(wèi)生的管理及違法行為查處，應由專門部門實施。筆者建議《糧食污染防治法》中對各級糧食局增加糧食污染防治監(jiān)管的職能，由其專門組織實施糧食污染風險評估并制定相應的預警機制，監(jiān)督糧食污染防治相關法律、法規(guī)及各項規(guī)章制度的遵守和執(zhí)行。③

3.《糧食污染防治法》的核心內(nèi)容。一是糧食質(zhì)量標準和評價制度。《糧食污染防治法》中應明確不同行業(yè)收購的糧食標準，如食用糧標準、飼料用糧標準、工業(yè)用糧標準、期貨交易的各種糧食標準、糧食進出口標準等；因應糧食消費結構的多元化，應設計家庭用粉標準、營養(yǎng)強化面粉標準等，特別是在糧食食用衛(wèi)生方面的標準應更嚴格，以減少和避免劣質(zhì)糧食進入市場。以上標準要與環(huán)境保護法中關于土壤環(huán)境質(zhì)量標準、農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準、農(nóng)藥安全使用標準等的內(nèi)容相協(xié)調(diào)。二是糧食污染監(jiān)測制度。建議我國建立糧食污染分級監(jiān)管體系，要求糧食經(jīng)營者具備糧食污染初級監(jiān)測能力，縣級以上糧食行政管理部門具備專業(yè)化的糧食污染監(jiān)測能力；國家在糧食主產(chǎn)區(qū)或市級行政區(qū)域設立糧食污染重點監(jiān)測機構，負責本區(qū)域或者國家委托監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的糧食污染監(jiān)測；國家和省級糧食行政管理部門負責全國及省級糧食污染監(jiān)測的指導工作，適時制定監(jiān)測標準和處罰措施，以形成完備的糧食污染監(jiān)測體系。三是糧食污染信息公開和應急管理制度。糧食污染事件的發(fā)生具有突發(fā)性和隱蔽性，因此，《糧食污染防治法》中應根據(jù)《突發(fā)事件應對法》的相關規(guī)定，構建糧食污染信息公開和應急管理制度。四是糧食市場準入和已污染糧食的處理制度。在糧食進入市場前，應通過檢測確保其數(shù)量和品質(zhì)達到了相關標準的要求，對受污染的糧食要進行非食用處理或予以銷毀。

4.違犯《糧食污染防治法》的法律責任。鑒于糧食污染造成的嚴重后果，《糧食污染防治法》中應嚴厲追究污染行為人的法律責任。刑事責任可以參照我國《刑法》中破壞環(huán)境資源罪的規(guī)定；對尚未達到《刑法》規(guī)定的情節(jié)或后果的糧食污染行為，要追究行政責任，包括行政相對人的行政違法責任和糧食行政主體的行政執(zhí)法責任。糧食污染的民事責任是指當事人因其行為污染糧食致使他人人身權、財產(chǎn)權受到侵害或其他生命體受到傷害而應承擔的法律責任，其歸責應采用無過錯歸責原則。

（四）與《糧食污染防治法》相配套的法律措施

糧食污染的原因具有綜合性、其具體解決方案具有多樣性，在一部《糧食污染防治法》中無法全部予以囊括，因此，有必要在《糧食污染防治法》出臺后，及時制定配套的法律實施細則。為保證“綠色糧食”的生產(chǎn)，我國應結合現(xiàn)行《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》、《水污染防治法》、《進出口商品檢驗法實施條例》、《廢物進口環(huán)境保護管理暫行規(guī)定》等法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的要求，盡快頒布實施完備的糧食質(zhì)量標準體系；應加強對糧食種子和農(nóng)藥、化肥等主要農(nóng)資產(chǎn)品的檢驗，定期抽查糧食作物中的農(nóng)藥殘留量，加強對土壤肥力、病蟲草害等的監(jiān)測；提倡有條件的地區(qū)在糧食生產(chǎn)中限用、不用農(nóng)藥和化肥，鼓勵發(fā)展“綠色農(nóng)業(yè)”；加強糧食進口中的動植物衛(wèi)生檢疫，嚴防國外動植物病害侵入我國；及時修改《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和制定《環(huán)境信息公開法》，在其中增加關于糧食污染防治的內(nèi)容。

注釋

①張?zhí)锟保骸兑暥灰姷募Z食污染更可怕》，《中國青年報》2011年2月24日。②常良、陳楣：《跨國糧食污染問題研究》，《糧食問題研究》2007年第5期，第36—38頁。③秦雷鳴：《糧食法立法探討》，《中國糧食經(jīng)濟》2007年第8期，第30—31頁。

參考文獻

[1]趙其國.土壤污染是農(nóng)產(chǎn)品不安全的源頭[J].黨建文匯，2007，（1）：13.

[2][美]瓦倫·弗雷德曼.美國聯(lián)邦環(huán)境保護法規(guī)[Z].曹疊云等譯，北京：中國環(huán)境科學出版社，1993.59—68.

[3]京生主編.美國知識產(chǎn)權案例與評析[M].上海：上海譯文出版社，1998.263.