城鄉(xiāng)規(guī)劃法與土地管理法

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城鄉(xiāng)規(guī)劃法與土地管理法范文第1篇

現(xiàn)狀：全國330億平方米村鎮(zhèn)房屋建筑面積中20％為小產(chǎn)權房

根據(jù)近年來村鎮(zhèn)建設統(tǒng)計公報和國家統(tǒng)計局的有關資料，我估計，截至2007年上半年，中國內(nèi)地城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)房屋建筑面積已經(jīng)達到510多億平方米，村鎮(zhèn)房屋建筑面積達到330億平方米左右，其中村鎮(zhèn)住宅270億平方米左右，村鎮(zhèn)公共建筑近30億平方米左右，村鎮(zhèn)生產(chǎn)性建筑30多億平方米左右。

目前通過帶房入城、舊城改造、合村并鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設、城鎮(zhèn)居民依法建造、村集體直接開發(fā)、合作開發(fā)、各種形式的信托持有等多種途徑和形式開發(fā)的房屋中，涉及城市居民和公司擁有的農(nóng)村小產(chǎn)權房已達到現(xiàn)存全國村鎮(zhèn)房屋建筑面積330億平方米的20％以上，其中涉及村鎮(zhèn)住宅的大約50多億平方米；涉及村鎮(zhèn)生產(chǎn)性建筑的規(guī)模也很大，甚至已成為許多中小企業(yè)、三資企業(yè)的主要生產(chǎn)場所。

成因：諸多社會原因不改變，小產(chǎn)權房的存在基礎就不會改變

導致小產(chǎn)權房產(chǎn)生的根本原因之一就是近20年來的中國城市化、工業(yè)化的高速進程。中國目前城鎮(zhèn)人口已達到5.8億，城鎮(zhèn)化水平已超過了45％，這是人類歷史上最大的一次城市化轉(zhuǎn)型。根據(jù)國家有關部門的預期，按人口城鎮(zhèn)化率每年增加1個百分點測算，到2020年還將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出3億左右的人口。

截至2007年年中，全國共有建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)3萬多；村莊300萬個左右；村民委員會所在地50多萬個。但是全國近年來每年村莊減少數(shù)萬個，建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)減少千個左右。《2005年建設部村鎮(zhèn)建設公報》顯示，截至2005年年末，全國建制鎮(zhèn)數(shù)量比上年末減少了59個，集鎮(zhèn)減少1134個，村莊減少70215個。全國小城鎮(zhèn)平均現(xiàn)狀用地面積由2004年的0.76平方公里提高到0.82平方公里，其中建制鎮(zhèn)用地由1.26平方公里提高到1.34平方公里，集鎮(zhèn)由0.36平方公里提高到0.38平方公里。2005年年末，全國建制鎮(zhèn)平均人口8352人，比2004年增加293人，比2000年增加1496人；集鎮(zhèn)平均人口2501人，比2004年增加74人，比2000年增加395人。

大規(guī)模的城市擴展直接促成了小產(chǎn)權房以規(guī)模化的方式不斷蔓延。目前，小產(chǎn)權房住宅數(shù)量總體上已相當于我國120億平方米城鎮(zhèn)住宅的40％以上，已經(jīng)成為中國最重要的房產(chǎn)權利類型之一。而且，由于中國城鄉(xiāng)房屋不采取一元化的管理體制，伴隨著高速度的城市化，小產(chǎn)權房的運轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大。

導致小產(chǎn)權房產(chǎn)生的第二個根本原因，就是近20年以來中國沒有根據(jù)《憲法》落實農(nóng)村集體土地使用權轉(zhuǎn)讓的制憲原則和法規(guī)運轉(zhuǎn)體系，有關農(nóng)村集體土地使用權轉(zhuǎn)讓的法律非常不完善，甚至可以說是空白，突出表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)不平等的國家壟斷性征地制度。有數(shù)據(jù)顯示，2006年各級政府通過招拍掛和協(xié)議轉(zhuǎn)讓的土地出讓金收入達到13168.98億元，相當于同年國家財政收入的30％，成為中國地方政府推進改革的主要資本。不可否認，土地的開發(fā)肯定有地方政府和開發(fā)商的貢獻，但是對原土地權利人的利益侵占也是關鍵的利潤來源，這是村民和村集體推動小產(chǎn)權房發(fā)展的巨大利益動因。目前僅依靠廣東、成都、重慶、天津、上海等地的集體土地流轉(zhuǎn)試點方法已不足以應對小產(chǎn)權房利益的調(diào)整，以新的、全國性的法規(guī)統(tǒng)一解決小產(chǎn)權房問題已成為改革的必然。

導致小產(chǎn)權房產(chǎn)生的第三個根本原因，是近10年以來中國的房改沒有根據(jù)1998年7月3日國務院的《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》的規(guī)定，推進房改進程。該通知強調(diào)： “深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標是停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場。”

事實上，由于政府沒有“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系”，沒有廣泛發(fā)展個人合作建房、合作社建房、單位建房、集體改擴建原住房等合作建房形式，以平抑急劇住房商品化的運轉(zhuǎn)風險，而主要依賴商品化房屋的開發(fā)以解決城市住房需要，導致了中國最高的城市化發(fā)展速度和最高城市房價并存的“怪胎”。以上海為例，利用了這個改革縫隙，營造了以房地產(chǎn)為支柱產(chǎn)業(yè)帶動資產(chǎn)高速膨脹的中國財富運轉(zhuǎn)形態(tài)，引發(fā)了住房消費的恐慌，影響了社會和諧，形成了購買小產(chǎn)權房的整個社會基礎。與此同時，有關公務員等利益相關者也充分利用集體土地限制流通的低價土地政策，營建了比較高檔的小產(chǎn)權房。

倘若政府依據(jù)當年國務院全國住房改革要求，提供足夠的低價房以適應從福利分房為主到商品化住房為主的過渡時代的需求，就會極大抑制小產(chǎn)權房的發(fā)展。因此，小產(chǎn)權房是一項改革的歷史欠賬，目前中國已經(jīng)沒有完全取締小產(chǎn)權房的道德力量了。

導致小產(chǎn)權房產(chǎn)生的第四個根本原因就是中國在對付通貨膨脹和管理人民幣紙幣本位制的經(jīng)驗不足。近幾年，中國通貨膨脹指數(shù)統(tǒng)計剔除了房價，導致政府使用的通脹數(shù)據(jù)與居民客觀上承受的通脹嚴重不符。政府不以房價為通脹指數(shù)的統(tǒng)計內(nèi)容，同樣民眾也不以小產(chǎn)權為非法的通脹對沖。過高的城市房價也構成了金融過剩，截至2007年年末，中國的廣義貨幣供應量余額為40.34萬億元，與年初比增加了5.1902萬億元。這客觀上使外國紙幣本位幣綁架了中國的資產(chǎn)價格，推高了中國通脹指數(shù)，也使小產(chǎn)權房成為防止人民幣貶值最理想的投資、投機目標。

總的來說，導致小產(chǎn)權房的社會原因不改變，小產(chǎn)權房的運轉(zhuǎn)規(guī)模也就不會改變。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》：拉開了解決小產(chǎn)權房問題的序幕

治理小產(chǎn)權房應該土地和規(guī)劃兩法并用，而且理想的方法應該是先有土地法立規(guī)矩，后有規(guī)劃法劃方圓，但是目前恰恰相反。

2007年10月28日，十屆人大第三十次會議通過了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，該法自2008年1月1日施行，原《城市規(guī)劃法》廢止。《城市規(guī)劃法》轉(zhuǎn)變?yōu)椤冻青l(xiāng)規(guī)劃法》表面上僅一字之差，卻標志著中國將從2008年起徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構的規(guī)劃制度，進人城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理時代。而與此相反，商品化的土地使用權的管理卻仍然用征地制度這個獨木橋來連接城鄉(xiāng)兩

個世界。

本來，集體土地制度應該是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》運轉(zhuǎn)的前提，也是其實施的基礎，遺憾的是，到目前為止，中國的《土地管理法》還沒有根據(jù)《憲法》的原則建立集體所有土地完整的法規(guī)體系，集體土地使用權也沒有根據(jù)《憲法》的原則進入市場流轉(zhuǎn)，由此導致了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》成為一部跛腳的法律，本應與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》同期出臺的集體土地管理法規(guī)延緩出臺，導致了集體土地使用權流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地、宅基地、小產(chǎn)權房等問題獲得了巨大的灰色運轉(zhuǎn)空間。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行將使中國的600多個城市、1600多個縣獲得村鎮(zhèn)規(guī)劃的主導權，這是中國規(guī)劃史上最大的一次放權，也是地方政府主導集體土地利益調(diào)整的最大的歷史機會。一些“有本事”的地方政府借此機會可以將大量歷史遺留問題轉(zhuǎn)為合法，比如對于小產(chǎn)權房和農(nóng)村建設用地發(fā)展規(guī)模，縣、市政府就完全可以通過補辦手續(xù)等進行行政調(diào)整。因此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實際上強行拉開了解決中國小產(chǎn)權房問題的序幕。

解決途徑：分步驟逐步建立中國集體土地管理制度

徹底解決集體土地使用權的流轉(zhuǎn)和小產(chǎn)權房問題，大體可以有四個途徑：其一，修改《土地管理法》，建立有關集體所有土地特別是農(nóng)村建設用地的流轉(zhuǎn)體系和權利安排；其二，在修改《土地管理法》的同時，制定有關行政條例，初步建立農(nóng)村建設用地管理制度，促進集體建設用地使用權進入市場；其三，國務院或國土資源部有關集體的行政通知，以行政政令的方式確立集體建設用地的改革路徑和架構；其四，確立由地方政府試點解決的過渡性安排，因為《憲法》和《土地管理法》規(guī)定土地使用權可以依法轉(zhuǎn)讓，并沒有限定是國家制定的法律法規(guī)，還是地方制定的法律法規(guī)。

從目前情況分析，《土地管理法》的修改不僅是主體內(nèi)容的問題，也不僅是抽象的立法技術問題，更多的是當代中國轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)居民利益的革命性調(diào)整。因此，近期以《憲法》為基礎，全面實現(xiàn)《土地管理法》的體系修改是不太可能的，全面修改的歷史機遇大約應是2010年十七屆三中全會前后。

也正是基于此，目前解決集體土地使用權流轉(zhuǎn)問題可以選擇兩個路徑：其一，由國務院有關行政通知，這是《土地管理法》等法律修改的前置程序。但由于它還不是法律法規(guī)，仍不能據(jù)此解決集體土地的系統(tǒng)性問題。當然從形式上看，這種政令也可以是系列的通知并分多次頒布，但其效力和影響力都必定是有限的。其二就是采用分步驟的方式逐步建立中國集體土地管理制度，進行《土地管理法》的個別條款的修改。

目前來看，小產(chǎn)權房和集體土地使用權流轉(zhuǎn)的違規(guī)問題，決不可能因為一兩個嚴格的行政通知就會得以糾正，也決不會因為若干法律條款的修改就會得到有效解決，中國集體土地法律法規(guī)體系的建設需要全面的、整體的制度突破。

現(xiàn)行法律：有解決小產(chǎn)權房問題的空間

由于上位法優(yōu)于下位法，《憲法》關于農(nóng)村集體土地使用權的規(guī)定對農(nóng)民是比較有利的，這是中國集體土地法律制度改革的基礎。但是，作為下位法的《土地管理法》等法規(guī)對農(nóng)民集體占有、使用、收益和處分土地財產(chǎn)還是不明確的，它事實上確立了國家特別是地方政府對土地利用的壟斷權，這致使中國土地權利運轉(zhuǎn)具有諸多困難，致使土地使用權的轉(zhuǎn)讓收入成為地方政府推進現(xiàn)代化的主要原始資本積累，致使開發(fā)商成為土地資產(chǎn)價格暴漲的主要受益人，也必將導致農(nóng)民集體的社會抗爭。

對此，既要推進改革，又要最大限度地利用現(xiàn)有法律的除外條款解決實際問題。目前中國的法律中也保留了多條途徑可以使農(nóng)村建設用地使用權合法轉(zhuǎn)移，這實際上是打開農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一道大門。

例如，《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”這里確定了農(nóng)村土地使用權轉(zhuǎn)移的前提條件有三個，即：符合土地利用規(guī)劃；依法取得建設用地的企業(yè)；破產(chǎn)、兼并等并購手段實施權利轉(zhuǎn)移。據(jù)此，一部分農(nóng)村土地使用權可以實現(xiàn)轉(zhuǎn)移。

除此以外，根據(jù)《擔保法》的規(guī)定，還有兩種情況也可享受除外條款待遇：其一，依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；其二，依法抵押的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權。由此，當農(nóng)村土地使用權實現(xiàn)轉(zhuǎn)移和流轉(zhuǎn)時，土地上的房屋也就可以轉(zhuǎn)讓了。

上述條款雖然還不能全面地解決小產(chǎn)權房問題，但是也說明部分小產(chǎn)權房依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》可以轉(zhuǎn)為合法。

城鄉(xiāng)規(guī)劃法與土地管理法范文第2篇

一、指導思想

按照科學發(fā)展要求，在縣委縣政府的統(tǒng)一領導下，切實擔負起城市建設和土地保護利用的職責。通過開展土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃政策法規(guī)宣傳，加大對違規(guī)建設、違法違規(guī)用地和非法買賣(轉(zhuǎn)讓)土地行為集中整治，切實保護土地資源，維護規(guī)劃權威，促進我縣土地利用和城區(qū)規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展。

二、目標任務

整治范圍是我場區(qū)域內(nèi)所有違規(guī)建筑。整治重點是查處國道沿線及嚴重影響規(guī)劃的違法違規(guī)建設。特別是黨員干部違規(guī)建設、違法違規(guī)使用土地和非法買賣（轉(zhuǎn)讓）土地行為。整治目標是通過三個月的集中整治，有效地規(guī)范土地市場和建設行為，使城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的違規(guī)建設、違法違規(guī)使用土地和非法買賣（轉(zhuǎn)讓）土地行為基本得到有效制止，維護社會和諧穩(wěn)定。

具體工作目標

（1）年元月1日以來各類違規(guī)建設、違法違規(guī)使用土地和非法買賣（轉(zhuǎn)讓）土地行為。

（2）切實履行好本場的土地監(jiān)管工作職責，對各類違規(guī)建設、違法違規(guī)使用土地和非法買賣（轉(zhuǎn)讓）土地的行為集中整治，使本場區(qū)域內(nèi)違規(guī)建設、違法違規(guī)使用土地和非法買賣（轉(zhuǎn)讓）土地行為得到遏制。

（3）在縣政府的統(tǒng)一布署下，積極配合縣有關職能部門，采取多項有力措施，打擊違規(guī)建設、違法違規(guī)使用土地和非法買賣（轉(zhuǎn)讓）土地行為。

（4）通過加強《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》等法律法規(guī)宣傳，貫徹落實國家有關政策，進一步提高廣大群眾的法制理念和土地保護意識。

（5）堅持堵疏結(jié)合，對確需建房的城郊村民統(tǒng)一規(guī)劃選點，依法依規(guī)批建。

三、工作安排

集中整治時間為三個月（從6月30日至9月30日）分五個階段實施。

1、宣傳發(fā)動階段（6月30日-7月10日）

場里成立集中整治領導小組，制定方案召開整治工作會議，動員部署整治行為。認真學習、貫徹、落實國家有關城市建設和土地管理法律法規(guī)。通過各種宣傳形式，廣泛宣傳《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及國務院有關加強土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關法律法規(guī)，使本次集中整治行動家喻戶曉，強化規(guī)劃審批和保護土地資源意識。

2．調(diào)查摸底階段（7月11日-7月25日）

組織力量，對縣規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村民建房進行詳細調(diào)查摸底，逐戶排查，并將調(diào)查摸底情況匯總報縣集中整治領導小組辦公室。

3、自查自糾階段（7月26日-8月25日）

違規(guī)建設、違法違規(guī)使用土地和非法買賣（轉(zhuǎn)讓）土地的單位或個人要充分提高認識，主動開展自查自糾。如在本階段主動糾正，自行拆除違法違章建筑，歸還非法所得的單位和個人，縣整治領導小組將責成相關部門視其性質(zhì)和情節(jié)輕重給予從輕處罰或不予處罰。

4、村民建房選點和集中整治階段（8月16日-9月20日）

（1）對村民在規(guī)劃范圍內(nèi)建房，須在調(diào)查摸底的基礎上召開有關會議，廣泛聽取意見、出臺村民建房選點方案。

（2）對違反城市總體規(guī)則要求和非法占用基本農(nóng)田的建筑依法拆除。對拒不主動糾正的集中力量；對此項整治出來的符合規(guī)劃但沒有合法手續(xù)的，補交相關稅費和罰款后，補辦相關手續(xù)；對非法買賣（轉(zhuǎn)讓）土地的依法沒收其非法所得，并處罰款。對黨員干部、分場、小組負責人參與違規(guī)建設和非法用地的，依法給予黨紀、政紀處分；對于整治過程中頂風作案的予以堅決打擊；對構成犯罪的，依法追究刑事責任。

5、檢查驗收階段（9月21日-9月30日）

縣整治領導小組將抽調(diào)由監(jiān)察、建設、國土、房管和公安等部門的人員組成工作組，對集中整治工作進行驗收。對整治成效明顯的給予表彰；對工作敷衍、打擊不力的予以通報批評，并按相關規(guī)定追究有關人員的責任。

四、加強領導

成立開展違法違規(guī)用地和違規(guī)建設集中整治領導小組

五、工作職責

積極配合縣各職能部門和縣整治領導小組下設各組的工作，確保宣傳發(fā)動、調(diào)查摸底、自查自糾、集中整治、檢查驗收各階段工作按期順利開展。

六、工作要求

1、統(tǒng)一思想、精心組織。要充分認識這次集中整治工作的重要性、復雜性、艱巨性、不得使集中整治行動流于形式，走過場，要力求實效。要根據(jù)縣委縣政府的要求不折不扣完成集中整治工作任務。

2、廣泛宣傳，深入發(fā)動。加大相關法律法規(guī)的宣傳和教育力度。通過設立舉報電話，公布查處對象，鼓勵廣大群眾積極舉報違規(guī)建設、違法違規(guī)使用土地和非法買賣（轉(zhuǎn)讓）土地行為。

城鄉(xiāng)規(guī)劃法與土地管理法范文第3篇

秦希燕認為，對農(nóng)村宅基地制度進行改革和調(diào)整的關鍵是修改《物權法》第一百五十三條、《土地管理法》第六十三條。《物權法》第一百五十三條規(guī)定，宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律規(guī)定。《土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設。按照《憲法》規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，包括宅基地和自留地。也就是說，按照《土地管理法》的上述規(guī)定，實際上是嚴格限制了宅基地的流轉(zhuǎn)。而《物權法》第一百五十二條規(guī)定，宅基地使用權人依法對集體所有土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。

秦希燕認為，應該將此條修改為“宅基地使用權人依法對集體所有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利”，其余不變；將《土地管理法》第六十三條修改為“除農(nóng)村村民的宅基地外，農(nóng)民集體所有土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設”。通過修改《土地管理法》第六十三條，實際上使《物權法》第一百五十三條的實質(zhì)內(nèi)容也發(fā)生了變化。

秦希燕闡述了修法建議的理由和依據(jù)：調(diào)整宅基地的法律法規(guī)缺位，影響了法制的統(tǒng)一性。目前與農(nóng)村宅基地相關的法律主要包括《土地管理法》、《物權法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，但有關宅基地的內(nèi)容過于簡單，缺乏體系性的規(guī)定。雖然各地對宅基地也制定了相應的管理辦法，但大多數(shù)系省政府或市政府出臺的規(guī)定或文件，并不是由省級人大出臺的地方性法規(guī)。此外，各地的規(guī)定和管理原則也不同，加上調(diào)整宅基地的相關法律法規(guī)的缺位，這也給我國的法制統(tǒng)一帶來不利影響。

農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)具有法律上的可能性。按照《民法通則》，房屋屬于公民的個人合法財產(chǎn)，公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。既然農(nóng)民利用宅基地建設房屋屬于公民的合法財產(chǎn)權，自然也按照《民法通則》第七十一條的規(guī)定，依法對自己的房屋享有占有、使用、收益和處分的權利。其中處分就包括出賣、互易、贈與等方式。《土地管理法》第六十二條第四款也僅規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準，并沒有禁止農(nóng)村房屋的出賣。既然農(nóng)村房屋原則上可以流轉(zhuǎn)，按照我國“房地一體”的原則，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)也具有法律上的可能性。

宅基地流轉(zhuǎn)具有政策依據(jù)。在上個世紀九十年代，多個省市開展了集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)試點。2004年由國務院下發(fā)的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中明確規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉(zhuǎn)。”可見，農(nóng)民集體所有建設用地的使用權流轉(zhuǎn)具有政策依據(jù)，是我國土地制度改革的前進潮流，宅基地使用權是集體所有建設用地，允許其流轉(zhuǎn)也具有政策上的依據(jù)。

對宅基地流轉(zhuǎn)進行嚴格限制實際上阻礙了農(nóng)民行使財產(chǎn)權利，不利于保護農(nóng)民住房財產(chǎn)的完整性。

城鄉(xiāng)規(guī)劃法與土地管理法范文第4篇

一、認識誤區(qū)

《行政處罰法》確立的相對集中行政處罰權制度，是對行政管理體制、政府職能轉(zhuǎn)變的重大變革，目的在于從源頭上解決多頭執(zhí)法、職責交叉、重復處罰、執(zhí)法擾民等突出問題。相對集中行政處罰權機關依法履行原由多個部門行使的職權，權力大，責任重，由此也很容易造成一些誤解。有的城管執(zhí)法者認為，凡是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設，只要未取得建設工程規(guī)劃許可證的，不管是否取得建設工程選址意見書和建設用地規(guī)劃許可證，都屬于城管執(zhí)法部門管轄，由城管執(zhí)法機關進行處罰；相當部分土地管理及其他相關部門的執(zhí)法者也認為，相對集中行政處罰權以后，他們的管理范圍就是在城市以外，城市以里不屬他們管轄。從我們了解的情況看，全國絕大部分城管執(zhí)法機關在查處違反城市規(guī)劃的建設行為時都不同程度地存在這一誤區(qū)。其實，這種理解無論從現(xiàn)實的職權劃分上還是從法理上講都是片面的。相對集中行政處罰權賦與予城管執(zhí)法機關的職權并不是包羅萬象，也不是全部地取消了其他主管部門的處罰權，它只是在城市管理領域的相對集中。不充分理解職責限定，就容易越權行事，既協(xié)調(diào)不好部門關系，又要承擔執(zhí)法責任。

二、理由分析

我國的城市發(fā)展特別是中小城市建設有它的特殊性：一方面，城市的框架是在原有的小城鎮(zhèn)基礎上建立起來的，土地的國家所有制和集體所有制并存，造成城中有村，村中有城；另一方面，隨著城市化進程的加快，受利益驅(qū)動，很多城市居民搶占、多占、私搭亂建房屋，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，侵占土地和非法建設現(xiàn)象錯綜復雜。兩方面的原因，造成管理難度大。在此種情況下，如職責界定不好，極易在土地管理部門及其他相關部門和城管執(zhí)法機關之間造成相互推諉，有利的爭著管，無利的互不管，甚至縱容違法行為的蔓延。其實，從相對集中行政處罰權的立法本意及國家有權機關的批復來看，城管執(zhí)法機關查處的只是在合法土地上未取得建設工程規(guī)劃許可證的非法建設，理由如下：

（一）從行政職權來源看，城管機關行使的只是城市規(guī)劃方面的的處罰權而非土地違法行為處罰權。建國以來，關于城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的職權一直在建設部門，1998年，國務院機構改革，繼續(xù)保留建設部，把它作為綜合管理全國建設事業(yè)的政府部門，明確規(guī)定其職能是：城鄉(xiāng)建設規(guī)劃管理、建筑業(yè)管理、居民住宅建設和管理等。盡管有的地方把城市規(guī)劃管理列入國土資源管理序列，但這只是為了加強和完善行政許可的統(tǒng)一，為群眾提供方便，并不是在法律上改變職權的歸屬，也并不意味著城市規(guī)劃部門代替國土資源機關行使土地管理權。相對集中行政處罰權正是把城市規(guī)劃方面的行政處罰權從建設部門中脫離出來，解決城市管理領域的多頭執(zhí)法，城市規(guī)劃管理職權與建設土地管理職權是相對統(tǒng)一、互不矛盾的。

（二）從法律關系上看，土地管理與規(guī)劃管理互不替代。《土地管理法》是國家為實現(xiàn)土地管理目的而制定的基本法，它調(diào)整因確認土地所有權、開發(fā)利用土地、取得和轉(zhuǎn)讓土地使用權以及規(guī)劃管理土地而產(chǎn)生的各種經(jīng)濟關系。我們國家人多地少，土地資源有限，國家為確保土地的可持續(xù)利用，先后3次修改《土地管理法》，對土地實行嚴格的用途管制制度，嚴格土地使用審批程序，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地數(shù)量，禁止任何人非法占用土地，對違反土地管理規(guī)定的，依法追究行政責任直至刑事責任，以強有力的制裁措施加強土地的管理，堅決杜絕非法占地、用地行為的發(fā)生。從一定程度上講，《土地管理法》是規(guī)范一切有關土地管理利用的母法，其他有關用地方面的法都是其派生出來的法。而《城市規(guī)劃法》則是單一調(diào)整因確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向、實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，合理地制定城市規(guī)劃和進行城市建設的專門法，其適用范圍僅限于城市規(guī)劃的編制及在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地上的建設行為，而不涉及土地使用權的取得。

（三）從處罰后果看，城管查處的違法建設須有合法用地手續(xù)。《土地管理法》第76條規(guī)定：“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。超過批準的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。”第77條規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”第78條規(guī)定：“無權批準征收、使用土地的……其批準文件無效，非法批準、使用的土地應當收回，有關當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。”《城市規(guī)劃法》第40條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設工程規(guī)劃許可證件或者違反建設工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進行建設，嚴重影響城市規(guī)劃的，由縣級以上人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責令限期改正，并處罰款。”從《土地管理法》的處罰上可以看出，在未取得合法用地手續(xù)前，國家不允許任何人以任何理由占用、使用國家或集體的任何土地，包括城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，違者予以嚴厲處罰，以確保土地管理的嚴肅性。而《城市規(guī)劃法》雖然規(guī)定了在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設需辦理申辦程序，但在罰則中僅設定了未取得建設工程規(guī)劃許可證或未按照建設工程規(guī)劃許可證進行建設的法律責任，并且，只有“嚴重影響城市規(guī)劃”這一種法定情形的違法建設，才可以拆除或沒收，而“嚴重影響城市規(guī)劃”，從現(xiàn)有的法律來源看，只有最高人民法院的一個司法解釋（[1995]法行字15號），即違反《城市規(guī)劃法》第35條的即為“嚴重影響城市規(guī)劃”。而35條所指的“道路、綠地、廣場、高壓供電走廊、地下管線”，應是已形成的或在規(guī)劃中確定了的，已不再是單純意義上的土地了，當事人不可能申辦出建設工程規(guī)劃許可證，盡管解釋中也指明，是否“嚴重影響城市規(guī)劃”應根據(jù)個案確定，但是在實踐中很難操作，自由裁量性相當大，除此以外，只能責令限期改正，不能拆除，我們從為，“改正”只是補辦手續(xù)或者達到建設工程規(guī)劃許可證的要求。兩種處罰相比較，很顯然，規(guī)劃法所處罰的只能是在合法土地上的違法建設，否則，就與國家強化土地管理的政策相違背，與土地管理法相違背，也很容易規(guī)避法律。

（四）從臨時建設與臨時用地的比較來看，城管機關查處的違法建設也須有合法用地手續(xù)。《山東省城市臨時建設、臨時用地規(guī)劃管理辦法》第二條規(guī)定，臨時建設是指經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準臨時搭建、臨時使用并限期拆除的建筑物、構筑物、棚廈、管線及其他設施；臨時用地，是指建設工程施工堆料、堆物或其他情況需要臨時使用并按期收回的土地，即臨時用地不形成建筑物或構筑物。另外，兩者的申領程序上不同：申領臨時建設工程規(guī)劃許可證的程序是征得有關部門（這里的“有關部門”我們認為應是土地的所有者或合法的使用者）同意后，向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，經(jīng)審查批準，只要不影響規(guī)劃和拆遷，即核發(fā)臨時建設工程規(guī)劃許可證；而在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)臨時使用土地，必須先向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，審查批準后，核發(fā)臨時建設用地規(guī)劃許可證后，方可到土地管理部門辦理劃撥用地手續(xù)。從審批程序上可以看出，臨時建設必須在合法土地上進行，一般不用辦理用地手續(xù)，而臨時用地必須辦理用地手續(xù)。再有，兩者的處罰不同：臨時建設逾期不拆除的，由城市規(guī)劃行政主管部門作出拆除決定，申請人民法院強制執(zhí)行，臨時用地逾期不退出的，按違法用地的規(guī)定處理，即由土地管理部門進行處罰。綜合三方面的比較，城管機關查處的臨時違法建設也須有合法用地手續(xù)。

（五）從違法建設的界定看，城管機關查處的違法建設的范圍有限制。綜合我國目前的法律、法規(guī)的規(guī)定，可以認定為違法建設的主要有以下幾種情形：無建設項目選址意見書進行建設的；無建設用地規(guī)劃許可證進行建設的；無建設工程規(guī)劃許可證進行建設的；在臨時使用的土地上建設永久性建筑物的；違反建設工程規(guī)劃許可證的內(nèi)容進行建設的；改變土地用途進行建設的；無建筑施工許可證進行施工的；臨時建設超過規(guī)定時限的。而法律賦與城管執(zhí)法機關查處的只是未取得建設工程規(guī)劃許可證和臨時建設工程規(guī)劃許可證的違法建設行為，至于其他的違法建設，應由有關部門依法查處。

（六）從辦理“兩證一書”的順序上看，城管機關行使的規(guī)劃處罰權也僅限于合法土地上的違法建設。《城市規(guī)劃法》第31條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設需要申請用地的，必須持國家批準建設項目的有關文件，向城市規(guī)劃行政主管部門申請定點，由城市規(guī)劃行政主管部門核定用地位置和界限，提供規(guī)劃設計條件，核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證。建設單位或者個人在取得建設用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準后，由土地管理部門劃撥土地。第32條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構筑物……的，必須持有關批準文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出規(guī)劃設計要求，核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證，建設單位或者個人在取得建設工程規(guī)劃許可證……后，方可申請辦理開工手續(xù)。比較來看，前者有“需要”兩字，而后者沒有，標明了只有有了合法的用地使用權，才可以申領建設工程規(guī)劃許可證，取得建設用地手續(xù)是辦理建設手續(xù)的前置條件，沒有用地手續(xù)進行建設就是非法占地。這更充分說明了在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)未取得建設工程規(guī)劃許可證進行的違法建設并不都屬于城管執(zhí)法機關管轄。

城鄉(xiāng)規(guī)劃法與土地管理法范文第5篇

一、違章建筑的法律界定

 

隨著城市化進程的推進，違章建筑成為一個公眾熱議的名詞。人們在日常生活中經(jīng)常用到違章建筑，而違章建筑到底是什么也經(jīng)常會困惑到很多人。究竟那些建筑屬于違章建筑，如何從法律上對違章建筑進行界定關系到很多人的切身利益。本文第一部分將從違章建筑的概念分析、違章建筑的分類和違章建筑民法上的學說總結(jié)對違章建筑進行法律上的規(guī)范界定。

 

(一) 違章建筑的概念分析

 

1. 違章建筑的定義。違章建筑(illegal building)在我國最早出現(xiàn)在1980年國務院的《批準中央氣象局關于保護氣象臺站觀測環(huán)境的通知》文件中。百度百科中違章建筑的定義，從嚴格意義上講，是指違反《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)建設管理條例》等相關法律法規(guī)的規(guī)定動工建造的房屋及設施。在我國，違章建筑的“章”應理解為根據(jù)相關法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，開展工程建設時所需遵守的某種“章程”或“規(guī)章制度”。

 

2. 我國現(xiàn)行的有關違章建筑的規(guī)定。我國現(xiàn)行的有關違章建筑的立法是分散的、多效力層次的，適用范圍也是不同的。以下我們將對相關法律規(guī)定進行梳理。按照效力級別可以分為違反法律、違反行政法規(guī)和違反部委規(guī)章三類。

 

其中的法律主要有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《防洪法》、《防震減災法》、《電力法》、《建筑法》、《港口法》、《公路法》、《環(huán)境保護法》等。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定，未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設;尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款;無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。

 

行政法規(guī)對違章建筑作出規(guī)定的有《城市房屋拆遷管理條例》、《城市道路管理條例》、《電力設施保護條例》等。其中《電力設施保護條例》第十五條規(guī)定;任何單位或個人在架空電力線路保護區(qū)內(nèi)，必須遵守下列規(guī)定：(三)不得興建建筑物。

 

部委規(guī)章對違章建筑作出規(guī)定的有：《風景名勝區(qū)管理處罰規(guī)定》、《風景名勝區(qū)管理處罰規(guī)定》、《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理辦法》等。其中《風景名勝區(qū)管理處罰規(guī)定》第七條規(guī)定：風景名勝區(qū)管理機構違反風景名勝區(qū)規(guī)劃進行違章建設、毀損景物和林木植被、捕殺野生動物或者污染、破壞環(huán)境的，由上級建設行政管理部門給予處罰。

 

(二) 違章建筑的分類

 

我國法律對違章建筑并沒有明確的分類，只是在有的地方性法規(guī)中對違章建筑進行了比較詳細的列舉。本文依照對上述法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章的列舉，對違章建筑進行劃分，主要分為程序性的違章建筑的和實體性的違章建筑兩類。

 

實體性的違章建筑是指實質(zhì)上違背了城市規(guī)劃和土地管理的規(guī)定，無法通過補辦手續(xù)的方式來糾正其違法行為。根據(jù)違反的法律的效力不同可以分為違反法律的違章建筑、違反行政法規(guī)的違章建筑、違反部委規(guī)章的違章建筑。

 

程序性的違章建筑實質(zhì)并未違反城市規(guī)劃，而只是沒有辦理合法的審批手續(xù)的非法建筑，程序性違章建筑一般可以通過補辦手續(xù)而成為合法建筑。主要有以下幾種：無證規(guī)劃型、擅自變更規(guī)劃型、臨時未拆除型、不當施工型。

 

二、比例原則精神下的違章建筑的處置方案

 

比例原則又稱禁止過度原則，主要系源于法治國家原則。比例原則是行政法的帝王條款，在我國行政法中有著獨特的地位。比例原則是指國家權力的行使應當兼顧公共利益的實現(xiàn)和公民權利的保護。從我國現(xiàn)實狀況來看，由于居住權保障觀念的欠缺，致使在拆除非法建筑時對公民居住權的保障一直沒有得到應有的重視。非法驅(qū)逐、野蠻拆除現(xiàn)象普遍存在，且拆除違章建筑“零補償”，違章建筑拆除后公民居住權無法得到救濟和保障，這些都成了我國非法建筑拆除中公民居住權保障的突出問題。 將比例原則運用于違章建筑的處置中對違章建筑處理有著重要意義。

 

我們在執(zhí)法實踐中對違章建筑處理具有單一性，往往采用“一拆了之”的方式，并沒有區(qū)分違章建筑的具體情況做出相應的處罰形式，不利于我國公民基本人權的保護，社會資源的保護和節(jié)約建設成本。為了解決這種單一處罰所帶來的弊端，處罰應采取的措施避免處罰過程中的歧視。行政機關在執(zhí)法中應根據(jù)違法建筑的危害，種類，行為目的，違章建設的位置和其他因素的情況下，更細致深入地分析，作出科學合理的處理。違章建筑的存在有著深厚的社會背景，與我國人口多、就業(yè)崗位少、人均居住面積低、經(jīng)濟發(fā)展不平衡、有關建設管理審批不規(guī)范等因素有著密切的關系。因為違章建筑違法的嚴重性的標準不同，下面我們將根據(jù)比例原則來確定不同的處置方式。以下的處置方式主要涉及比例原則精神下的違章建筑的拆除、程序違法中的轉(zhuǎn)正合法化、沒收、在拆遷補償中的處置和對小產(chǎn)權房的處理。

 

(一)比例原則下違章建筑的拆除

 

按照比例原則的要求，以下違章建筑應當進行拆除：經(jīng)檢測鑒定，房屋質(zhì)量達不到國家或當?shù)赜嘘P標準，存在嚴重質(zhì)量問題或安全隱患，又不能采取可行的措施予以整改消除的;土地利用現(xiàn)狀為耕地、總體規(guī)劃為一般農(nóng)用地、基本農(nóng)田的;占用水源為一級保護區(qū)的;占用公共道路、綠地、河道、高壓供電走廊、壓占地下管線的;嚴重影響土地總體利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃的;破壞或影響文物保護和風景名勝區(qū)的。具體來說，按照比例原則而要求，對違章建筑的拆除可以分為兩類。第一類是根據(jù)違章建筑的所在位置確定應當予以拆除的，第二類是根據(jù)違章建筑對公共利益的影響程度決定應當予以拆除的。

 

(二)比例原則下違章建筑程序違法中的轉(zhuǎn)正合法化

 

違反法律、法規(guī)、規(guī)章控制性程序規(guī)定建造的建筑，也即沒有符合行政許可形式要件，沒有通過行政許可并領取相應證書或超越許可范圍建造的建筑，比如沒有通過規(guī)劃許可、建設用地許可、施工許可，具體而言就是沒有領到《建設用地批準書》、《宅基地批準書》、《建設用地規(guī)劃許可證》、《建設工程規(guī)劃許可證》以及《建設工程施工許可證》等，或者超越許可證及批準書范圍進行建設，盡管所建造的工程沒有在實質(zhì)上違反城鄉(xiāng)規(guī)劃，但是對程序性法律和建造程序的違反同樣致生違法建筑，此乃程序違建。

 

程序違建可依一定程序申領建筑執(zhí)照(補辦手續(xù))而成為合法建筑。從程序上講，比例原則是指行政主體所采取的措施與要達到的目的之間必須具有合理的對應關系。對于程序違法嚴重的，應當作出拆除的處理，而對于程序違法不那么嚴重的應當依具體情況作出轉(zhuǎn)正合法化的處理。

 

(三) 比例原則下對小產(chǎn)權房的處理

 

盡管現(xiàn)有法律政策禁止小產(chǎn)權房買賣，但小產(chǎn)權房已經(jīng)建成的事實并不能簡單通過拆除進行解決。即使這些房屋不符合土地利用、建設規(guī)劃，也沒有上繳土地出讓金等稅費，但這些都已經(jīng)是社會存量財富，而且不少小產(chǎn)權房已經(jīng)出售，住滿了居民，強行拆除勢必影響穩(wěn)定。按照比例原則適當性和合比例性的要求，應當認可這些小產(chǎn)權房占有的合法性，但是需要補繳土地出讓金等稅費。對農(nóng)民單獨擁有的農(nóng)村住房以及集體經(jīng)濟組織盤活農(nóng)村宅基地后修建的“小產(chǎn)權房”應當逐步運行流轉(zhuǎn)，其方式可逐漸從租過渡到賣，從補繳土地出讓金等稅費過渡到政府收取資源稅。對于破壞耕地修建小產(chǎn)權房的違法行為應當堅決禁止，而對于占用耕地修建成的房屋，如果能夠退耕的應當退耕，不能退耕的應當在補繳所有稅費的基礎上再進行處罰。而對建設用地指標內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)換只有在實現(xiàn)占補平衡等前提性條件后可以流轉(zhuǎn)。對于不符合土地規(guī)劃的小產(chǎn)權房，屬于違章建筑，原則上應該拆除。

 

三、 結(jié)論

 

對違章建筑的處置是城市化發(fā)展的必然結(jié)果，違章建筑法律制度的完善也需要一個長久的過程。建筑物、構筑物和設施都關系著人們的生產(chǎn)生活且往往涉及到廣泛的群體利益，對違章建筑進行處置不僅關系到公民的權利，也關系到個人利益與公共利益的平衡問題。對違章建筑的處置基本上可以歸納為：拆除、沒收、罰款并保留使用和殘值收購并拆除。本文從比例原則的精神出發(fā)，對違章建筑的處置進行法律要件的歸納和不同學說的總結(jié)，提出違章建筑的處置較為實際的解決方案，并對未來小產(chǎn)權房的發(fā)展提出一定的期待。以期對違章建筑今后的處置提出合理化、切實際的建議，在維護公共利益的基礎上對公民個人利益、私人財產(chǎn)權有更好的保障。