街道行政辦公室

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街道行政辦公室范文第1篇

1．籌備并提請道辦事處召開2015年全街道依法行政工作會議，辦事處與各部門簽訂《道辦事處人民政府2015年度依法行政責任書》。

2．在全街道開展“法治建設提升年”活動。制定并下發《關于在全街道組織開展“法治建設提升年”活動的實施意見》，進一步規范行政執法行為，全面提升行政機關和行政執法人員依法行政的水平和能力。

3．健全重大行政決策合法性審查機制。認真落實《省行政程序規定》、《重大行政決策程序規定》，進一步健全完善重大行政決策程序制度建設，嚴格落實“五個”法定程序。嚴格執行重大行政決策提請集體討論前必須經政府法制機構合法性審查制度，未經合法性審查或者審查不合法的不得提交會議討論。

4．完善政府法律顧問工作制度。切實發揮政府法制機構的主體作用，強化對全街道法律顧問工作的指導，積極推進道辦事處法律顧問工作。健全工作制度，規范政府法律顧問參與政府重大涉法事務的工作程序。積極探索黨政一體的法律顧問制度體系。

5．組織領導干部集體學法。以《行政訴訟法》、《省行政執法監督條例》、《省行政程序規定》為重點，認真抓好各級領導干部學法活動，特別是抓好《行政訴訟法》和《省行政執法監督條例》等新實施法律法規的學習培訓。

二、以規范行政行為為重點，加大規范性文件的管理力度

6．制定《道辦事處2015年度規范性文件制發計劃》。緊緊圍繞黨工委、辦事處中心工作，按照突出重點、統籌兼顧、急需為先、質量為上的原則，科學安排規范性文件制發計劃。重點做好事關經濟社會發展大局、工作急需、惠及民生的規范性文件制定工作，充分發揮制度對經濟社會的規范調節和引領作用。

7．繼續貫徹實施規范性文件“三統一”制度。嚴格實行規范性文件統一登記統一編號統一公布和有效期制度。

8．加大合法性審查和備案審查力度，提升規范性文件質量。切實做到“有件必備，有備必審，有錯必糾”，提高規范性文件報備率、及時率、規范率、審查率、糾錯率。按照《濱州市人民政府規范性文件制定程序規定》，嚴格執行規范性文件制定的法定程序。堅持“科學立法、民主立法、開門立法”的原則，不斷創新公眾參與的方式。

9．開展規范性文件專項清理活動。按照《省人民政府法制辦公室關于落實規范性文件統一登記統一編號統一公布制度有關問題的通知》（魯府法辦〔2011〕56號）要求，2015年12月31日前，完成《省行政程序規定》出臺前的規范性文件的清理工作。清理評估后，對確需繼續執行的，重新登記、編號、公布，并重新設定有效期；需要修訂的，按照規范性文件制定程序辦理。沒有重新登記、編號、公布的規范性文件，宣布無效，不得作為行政管理的依據。

三、以貫徹實施《省行政執法監督條例》為抓手，推進嚴格規范公正文明執法

10．組織開展《省行政執法監督條例》的學習宣傳活動。利用廣播、櫥窗、文化廣場、法制長廊等多種平臺，采取專題培訓、法制講座、案例解析、印發宣傳圖冊等多種形式在全街道范圍內廣泛開展宣傳教育，提高社會公眾的知曉度及依法監督的能力和水平。

11．完善執法監督體制機制。加強專業行政執法隊伍建設，為符合條件的人員申領《行政執法監督證》。嚴格執行重大行政執法決定法制審核和備案制度，督促各部門對作出的重大行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等行政執法決定進行法制審核，并將重大行政執法決定按照法定期限向道辦事處法制機構備案。開展全街道執法案卷評查活動。深入推進行政執法責任制標準化建設。組織開展對執法部門及其工作人員行使行政執法權和履行法定職責的情況評議考核。研究建立行政執法全過程記錄制度，加強行政執法信息化建設，建立健全網上政府法制監督系統和行政權力事項動態管理系統，推進網上辦案、網上監督、網上服務，實現行政權力運行規范化、信息化、公開化。

12．加強行政執法主體和行政執法人員管理。嚴格落實行政執法主體資格公告制度，加強對全街道行政執法人員資格管理，建立健全行政執法人員檔案。嚴格實行行政執法人員資格管理和持證上崗制度，對聘用的勞動合同制人員、勞務派遣人員、臨時借調人員以及其他無行政執法資格的人員進行清理。加強執法人員培訓，推進網上考試。

13．制定權力清單，規范權力運行。全街道法制系統結合自身職能梳理權力清單，確定廉政風險點，強化對權力運行的監督和制約。把轉作風、抓廉政作為重要內容，加強日常內部督查和社會評議監督，把權力清單及廉政風險點主動向社會公布，接受社會監督，努力營造清正廉潔、優質高效的政府法制工作環境。

四、以化解矛盾糾紛為落腳點，深化行政復議體制機制改革

14．暢通行政復議案件受理渠道。加強道辦事處行政復議受理聯絡點建設，在全街道普遍建立行政復議聯絡員制度。

15．提高行政復議工作的公信力。堅持以事實為依據，以法律為準繩，做好案件審理工作。所作維持類的復議案件，通過宣傳教育、以案釋法等形式說服申請人，做到“案結事了”。對糾錯類行政復議案件，要嚴格依據法律程序，突出復議監督職能,使行政機關做到知錯能改、知錯善改。

16．增強行政復議工作的溝通協調。強化與辦事處有關單位的聯系，著力做好“事前介入”工作。充分利用調解、和解等手段，將行政爭議化解在萌芽狀態；強化行政復議與法庭、檢察室等部門的聯系，著力做好“事中介入”工作。在案件審

理過程中，強化行政復議與紀檢監察部門的聯系，著力做好“事后介入”工作。建立聯系協作機制，對在行政復議中被撤銷的案件向紀檢監察部門備案，對發現的行政機關及工作人員存在的違法違紀行為及時向紀檢監察部門移交；落實司法與行政互動，完善行政與司法合作平臺。強化行政復議與維穩部門的溝通協調機制，及時化解涉法、維穩行政爭議，提升行政復議化解行政爭議的水平，促進社會和諧穩定。

17．提升行政復議工作規范化水平。進一步創新體制機制，重點把握好行政復議立案審查、案件審理、復議決定、復議監督等四個關鍵環節。不斷完善行政復議案件受案通報制度，形成復議案件審理工作長效機制，同時加大行政復議公開審理機制；深入推行行政復議決定書公開、行政復議意見書和建議書等制度；健全行政復議案件統計、通報，分析報告和行政復議案件歸檔制度。

18．認真做好行政應訴工作。加強學習和研究新修訂的《行政訴訟法》，及時轉變出庭應訴觀念，按規定推動落實復議機關當被告、行政機關負責人出庭應訴等法定新要求。

19.完成縣法制辦指派到道辦事處的行政復議案件的審理工作。

五、以“為民務實清廉”為總要求，著力打造“崇法護民”政府法制工作隊伍

20．強化督查督導。道辦事處將重點工作特別是列入黨工委、辦事處重大任務的指標進行分解細化，加強工作調度。堅持月調度、季匯報，隨時了解工作推進和任務落實情況，研究分析工作形勢，加強具體指導，確保各項工作有序推進。

21．強化改革創新。要始終把工作創新貫穿工作全過程，積極推動體制機制、思維思路、方式方法創新，倡導采用科學手段推進工作，不斷探索新形勢下做好各項工作的新舉措、新模式，運用工作創新適應和引領新常態。

街道行政辦公室范文第2篇

一、工作目標與原則

按照“依法依規、屬地管理，完善機制、合力應對，公開透明、回應關切，依靠科學、有效防治”的原則，分工負責、協調配合，共同落實各項防控措施，全力保護人民群眾身體健康和生命安全。

二、組織機構及職責分工

（一）組織機構。街道應對病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制由黨工委書記、辦事處主任擔任召集人，成員由工作機制成員單位負責同志擔任，下設綜合協調組、疫情防控組、醫療救治組、宣傳教育組、物資保障組、督導檢查組等6個工作組。各工作組參加單位根據疫情防控形勢及時調整。

（二）工作職責和分工。街道辦事處應對病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制的主要職責是：定期會商研判病毒感染的肺炎疫情發展趨勢，研究確定病毒感染的肺炎疫情防控措施，制定防控工作相關政策和應對預案；統籌協調和指導各單位落實各項防控措施，并組織對防控工作落實情況進行督導檢查。

為做好相關工作，各工作組的組成與工作職責如下：

1.綜合協調組

組長單位：街道辦事處行政辦公室。

成員單位：黨建辦、轄區衛生服務中心（環城衛生服務中心、南城衛生服務中心）等。

工作職責：負責綜合協調各部門病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作日常事務；負責起草審核重要文稿；負責聯防聯控工作機制例會的組織和重要工作的督辦；負責收集、整理、上報疫情防控工作信息；負責編寫和聯防聯控工作動態；承擔領導小組交辦的其他工作。

2.疫情防控組

組長單位：轄區衛生服務中心（環城衛生服務中心、南城衛生服務中心）。

成員單位：市教育局、派出所、街道河長辦、街道民政辦、街道司法所、街道綜治辦、街道安委辦、各行政村及社區等。

工作職責：負責組織制定病毒感染的肺炎疫情防控工作預案；對全街疫情監測、報告、疫情處置等工作提供指導；加強學校的健康教育知識宣傳，落實學校疫情監控和日常檢查措施；加強宗教活動場所疫情防控，嚴控各類宗教活動；指導村（居）民委員會開展疫情排查、防治知識宣傳等工作，提醒村（居）民委員會暫不組織開展集體活動；開展城鄉環境衛生整治工作；加強對野生動物市場監管，對可能攜帶病毒的野生動物實施封控隔離，禁止轉運販賣；做好體育場館、運動等場所的疫情防控工作，嚴控賽事等相關體育活動；依法打擊阻撓防控措施實施，擾亂醫療機構處置疫情、救治患者秩序，散布疫情防控謠言擾亂社會秩序等違法犯罪行為；根據疫情防控工作需要，協助開展疫情處理工作；提出完善疫情防控工作的策略、措施建議；承擔領導小組交辦的其他工作。

3.醫療救治組

組長單位：轄區衛生服務中心（環城衛生服務中心、南城衛生服務中心）。

成員單位：街道財政所、各行政村及社區等。

工作職責：負責病毒感染的肺炎疫情相關診療技術方案的執行，并組織對落實情況進行督導檢查；指導各村村醫、社區家庭醫生做好疫情醫療救治和醫療保障工作，提出完善醫療救治工作的策略、措施建議；承擔領導小組交辦的其他工作。

4.宣傳教育組

組長單位：街道黨建辦公室。

成員單位：轄區衛生服務中心（環城衛生服務中心、南城衛生服務中心）、行政辦公室、各行政村及社區等。

工作職責：負責及時上報病毒感染的肺炎疫情變化信息和疫情聯防聯控工作進展，積極正確引導輿論；加強輿情監測，跟蹤輿情，及時澄清事實；負責擬定對外宣傳口徑；加強網上新聞的管理和引導；協助相關部門宣傳病毒感染的肺炎防病知識，提高人民群眾自我保護能力；及時收集、整理、報送輿情監測等相關信息；承擔領導小組交辦的其他工作。

5.物資保障組

組長單位：街道行政辦公室。

成員單位：街道財政所、各行政村及社區等。

工作職責：負責統籌防控應急物質保障工作；監測與群眾基本生活密切相關的生活必需品和衛生清潔用品的市場動態及供給保障工作；及時反饋保障工作信息，及時匯總整理；承擔領導小組交辦的其他工作。

6.督導檢查組

組長單位：街道黨建辦。

成員單位：街道派出所、轄區衛生服務中心、街道安委辦、街道河長辦等。

工作職責：督查、檢查各行政村及社區、各企事業單位單位病毒感染的肺炎防控措施落實情況；督查、檢查疫情診療、醫療救治和醫療保障情況；督查、檢查各單位落實各項保障措品及保群工作進展情況；督查、檢查全街環境衛生整治工作情況；并及時的領導小組匯報。

三、工作制度

（一）工作調度制度

在應對病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制框架下，建立工作調度制度和聯絡員制度，研究防控工作中的具體問題，重大事項由街道病毒感染的肺炎疫情防控工作領導小組會議研究決定。領導小組定期召開會議調度工作進展情況；各工作組要及時通報工作進展，研究解決存在問題，切實有效推進職責范圍內各項防控工作。

（二）信息報送制度

各組長單位根據職責分工，負責收集、整理、匯總各自成員單位的信息和最新工作進展，整理匯總后報領導小組。

（三）督辦檢查制度

為保證各項防控措施落到實處，督導檢查組要建立督辦檢查制度，定期督查、檢查各行政村（社區）、各企事業單位工作開展情況，通過檢查及時發現存在的不足和需要改進的問題。

四、工作要求

（一)提高認識，強化領導

各工作組、各單位、各科室要充分認識現階段抓好病毒感染的肺炎疫情防控工作的重要意義，切實加強領導。

（二）抓住重點，統籌謀劃

既要緊緊圍繞每個階段防控工作的重點領域和關鍵環節，及時采取果斷有力措施，又要統籌謀劃，提前做好各項應對準備，并根據疫情發展態勢的變化，及時調整防控策略。

（三）密切配合，形成合力

疫情防控工作涉及面廣，各工作組要主動加強溝通，密切配合，形成合力，確保應對病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制有效運轉。

街道行政辦公室范文第3篇

南京“曉平社會工作發展中心”創始人劉曉平穿梭在藍旗社區，她今天的工作是去失獨家庭開展心理支持。曾經是光華園社區居委會主任的她，辭去工作后創建了現在的社會組織。雖然不是鐵飯碗了，她卻更有干勁。

“原來在社區都做些形式主義的事情，每天對著電腦忙著記錄。居民來到辦公室，總說我們在玩電腦。現在我們做起了具體的工作，進入孤寡獨居老人的家，幫助殘疾人找工作，等等。得到居民的認可，我們的成就感也大大提升了。”劉曉平告訴《決策》，自從去年南京推動“四位一體”社區改革之后，社區和社區社會組織都發生了明顯的變化。

2013年7月開始，南京從政策減負、街道體制改革、信息化和社區資源整合四個方面，對社區進行了全方面的改革。南京“四位一體”是如何改的？是否真的能治標又治本？

社區減負“倒逼機制”

社區負擔重，南京也不例外。

2013年7月，南京市委書記楊衛澤召開基層視頻會議時，很多與會者反映社區負擔過重，特別是形式主義的負擔，占用時間精力，無法更多為老百姓服務。楊衛澤當即做出批示，要求破解社區負擔過重的“痼疾”。

隨后，南京市組建了以市委副書記靳道強為組長，市委常委、常務副市長劉以安為副組長，高規格的社區建設領導小組，開始求解社區減負難題。

南京市委、市政府成立了10個調查組，奔赴10個不同社區，用一個星期的時間蹲點，將社區所有的臺帳、組織機構、工作任務、創建評比，明確列成詳細清單。又向42個部門征求意見，召開15場不同級別座談會，最終確定了減負方案。

在充分調研論證后，于2013年10月南京出臺減輕社區負擔的“七項規定”。南京市一律取消了市級各部門要求社區做的紙質臺賬，同時，全面清理、壓縮社區的牌子、工作任務、達標評比等。

“以前大家都在社區減負，但究竟減什么東西，基層不知道，有的雖然減了，但部門以行政命令方式，變了個身，又進社區了。”南京市民政局基層政權和社區建設處副處長陳俊告訴《決策》，這次南京詳細列出哪些可以減的，哪些不可以減，基層一目了然。

在減負的同時，為了防止反彈，南京市建立了準入機制和督查機制。過去一些地方社區減負中也有準入機制，但落實起來比較難，而南京這次做了很大的改進。

倘若有新的工作必須進入社區，首先要提出申請，由社區建設領導小組審核通過后才能進入。最重要的是，審核方式從過去小組會議改為輪流圈閱，程序簡化而高效，從而保證了準入機制的有效性。同時為防止部門走捷徑，回避申報程序，社區建設領導小組與市委督查室實行聯合督查。

嚴格的準入機制和督查機制，使得各部門必須砍掉伸向社區的“腿”，部門不愿意放手的工作，要么自己下到基層做，要么費隨事轉購買服務，從源頭上控制住社區負擔重問題，從而倒逼職能部門不得不轉變職能。

取消評比和臺帳之后，街道和部門對社區的考核同時發生改變。新的考核制度中，年度考核居民滿意占70%，工作考評占30%。

考核機制對于社區減負來說至關重要。“過去為什么社區準行政化？因為社區是向上看的，好不好由街道說了算，由部門說了算，牌子拿的多就是工作做的好。”陳俊分析認為，這次考核由過去的街道說了算、部門說了算，轉換成由老百姓來決定，使得社區朝下看，更多的是服務老百姓。

減掉的負擔誰來承接？

社區減負是個系統工程，不能光是做減法。減掉的工作事務誰來承接？這個問題不解決，減負終究會反彈。

為此，南京市采取了兩大對策：部分行政職能由街道回收社區；經濟普查的工作等專業性要求高，或者社區做不好的工作，則交由社會組織來承接。

行政職能回收和服務外包，是一種突破。而現有體制存在局限性，南京市一個街道平均轄有11個左右的社區。街道本身就任務繁多，此次又從社區收回勞動社會保障、民生工作、計劃生育、衛生檢查等工作。街道不可能承擔如此多的重任，因此，街道居委會的體制改革勢在必行。

街道辦事處本意是為居民提供辦事服務的場所。但隨著經濟社會的發展，街道承擔了過多經濟的任務，異化為行政機關，而不是一個派出單位。在深化社區改革的過程中，南京市取消市四城區的街道經濟考評，引導街道工作回歸民生關注，從招商引資的重壓下解放出來。類似于服務企業的工作，則會保留。

社區政務回收成了倒逼街道體制改革的導火線。南京市成立以玄武“五大中心”、秦淮市民服務中心、鼓樓區事務受理中心、棲霞區堯化政務中心為代表的，大街道行政服務中心。在中心，實現街道權限及以下事務，可一處辦理，當日結辦。

街道行政服務中心是資源整合的集大成者。街道按科室劃分，條線管理。區里設置部門，街道就會對應設置科室，然后到社區。科室分工明確。民政辦只管民政，計生辦只管計生，就會常常出現基層閑時沒事干，忙時辦不完的惡性循環，造成資源浪費。

“群眾辦事經常跑空趟，吃閉門羹。那怎么辦呢？整合，放在一起。像銀行柜臺一樣，每個人都可以辦。事項辦理也因此就變得透明化、標準化、流程化。效率提高，群眾自然滿意。”南京市棲霞區委社建委副書記徐興東副書記說。

行政職能回收后，社區又該做些什么呢？徐興東對《決策》這么形容：“社區主要組織群眾開展活動，文體活動、吹拉彈唱。把社區打造成群眾可以享受公共服務的地方。”

為加強社區自治，2014年南京市成立為民服務專項基金，每個社區20萬元資金，市級和區級財政分別下撥10萬元。“這個錢怎么用，老百姓說了算。”徐興東說，原來體制下，社區經費由街道監管，社區出現用錢項目，需向街道申請撥款。而為民服務專項基金的成立，讓社區有了自。

資源整合是亮點

此次改革中，政務網絡的梳理和整合，也是一大亮點。南京市民政局和市發改委聯合開發的綜合社區管理系統，又稱智慧平臺，于2013年6月正式投入使用。

智慧平臺的運用，使南京市一千多個社區工作記錄得到統一。同時，數據信息的電子化保存，使各部門可以相互調閱。大數據的采集平臺，避免了社工反復錄入。以前民政、社保、計生等部門都要錄入，現在各家數據在這里比對交換。

區級層面也在進行內部網絡互通。“我們的網路是按條線來分的，要想一站式辦結，網絡必須打通，不能一個人面前放幾臺電腦。我們現在已經成功實現單點登錄，將所有的辦事事項都在系統里顯示，通過與上級部門協調，他們開放端口后，允許系統進入。”徐興東說。

資源整合也包括全科社工。從原來一個社工只能辦理一類事，到現在一個社工能辦理所有事，人員成本的降低，辦事實效迅速提升。

堯化區行政服務中心的11名全科社工，是從街道100名社工中，歷時半年挑選、培訓、考核最后確定。他們特別進行了社工理論知識、業務知識、禮儀心理等方面的學習，可以單獨處理包括勞動、民政、計生、老齡等98項工作。居民來到服務中心，找到任何一個窗口，都可以成功辦結事務。

改革前，政府對社工群體的培養，耗費大量資金。一些地方社工成為準體制內人員，有違社居委是自治組織的性質。南京此次則走市場化、社會化道路。在原有社區居委會進行社工裁員，或是社工主動辭職，投入到社會組織中去。

南京市計劃2014年將10%的社區引進公共服務站，實現社區服務外包。“曉平社會發展中心”進入南京藍旗社區就是很好的例子，效率提高了，投入成本反而降低了。

藍旗社區服務領域工作，外包給曉平社會工作發展中心，但其他的工作開展仍然在社居委。對于居民的多樣性訴求，特別是專業性強的，社居委主任賴燕終于找到了解決之道，“改革后，我們對志愿者的依賴性更強了。”

社會組織帶來的改變

南京的社會組織發育良好，為服務外包提供了良好前提。豐厚的高校資源，促成政府開展多項合作。

在南京市梅園新村街道孵化園，面積不大，里面卻擁有400個組織。其中，很多是高校老師帶領他們的研究生成立的。同時，充分挖掘媒體資源，南京市政府與《揚子晚報》合作，成立協會。社會企業的加盟，也壯大南京社會組織隊伍。

社會組織進入后，社區的性質也在逐漸轉變。“過去辦公一站式服務大廳很大，看起來非常漂亮但不起作用。現在，南京市提出社區要拿出三分之二的辦公用房，引進社會組織。”陳俊認為，社區將來是中介組織，社區著重上門服務、網格化服務，了解老百姓具體需求。

社會組織之間也引入了競爭機制。南京市政府連續兩年召開“社洽會”，以類似招商引資的競標方式，擇取合格的社會組織。社會組織需經過提交項目申請、專家評定、年中考核、年度考核流程，都合格后，才能與政府部門合作。

街道行政辦公室范文第4篇

關鍵詞：城中村 改造 城市規劃 困難 對策

中圖分類號：F292

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）01-039-03

一、城中村基本情況

浙江省象山縣的丹東、丹西街道行政區域78個村莊，可劃分為三類：一是建成區內完全沒有農用地的“城中村”；二是城區毗鄰土地被收儲或留有部分農用地的“城邊村”；三是仍有大量農用地，已納入城市遠期規劃建設的“城郊村”。筆者為方便起見，將以上三類統稱為城中村，主要有以下幾個方面的問題。

1.村莊規劃落后，現代城市難以相容。城中村大多沒有規劃，住宅、商業、工業和農業生產等用房混雜。城市規劃控制后，除有些村民擅自建房外，很少有按城市規劃新建的房屋。村莊建筑密度大，風格單一，品位低，與象山縣現代生態旅游濱海城市要求不相協調，影響城市綜合景觀。2001年，象山縣城市總體規劃出臺后，初步統計有60%以上村莊都涉及城市道路和公建等設施拆遷。

2.村莊用地粗放，土地資源浪費嚴重。村民住宅都為低層（1～2層）房屋，90%為一戶一宅，10%一戶多宅，多數為本村村民，也有少數外地常住戶，合法建筑容積率在0.7左右。房屋布局不合理，村內空閑地多，多數無法利用或難利用。如黃家塔村128戶村民，已有村莊建設用地89.9畝，還有缺房戶40戶，需向村外擴展宅基用地20畝，按改造后安置用地62畝對比，該村將粗放多用地48畝，城區各村在不同程度上都有這種浪費現象。

3.違章建筑泛濫，外來人口集聚。由于城市多年規劃控制，村民建房得不到及時解決，加上外來人口劇增，有大量出租房需求市場，多數村民在自家庭院、自留地及承包地上違章搭建出租房和其它房屋，特別是“城邊村”更為突出。如上半河村70戶村民212人，就有1000余人外來人口租住，村內擠滿人，有的還在村外違章搭建違法占地7畝左右。出現廢品回收站、油污處理點、小販經營場所等，成為城鄉藏污納垢之所。盜竊窩贓、聚眾賭博，鬧事斗毆等社會丑惡現象時有發生，給社會治安問題造成很大壓力。

4.環境質量低下，基礎和社會服務設施落后。城中村集體經濟仍比較薄弱，村集體或政府對村基礎設施投入較少，大多村莊地勢低洼，臺風季節經常受淹，有的村莊淹水達1米左右，抗災能力低；村中供水、供電、電信、煤氣、排水等市政設施不完善，隨意拉線鋪管隨處可見，排污不暢，垃圾成堆，環境“臟、亂、差”；道路狹窄彎曲，消防通道嚴重受堵，存在著嚴重的消防安全隱患；村內生活服設施缺乏，多數村莊沒有規范的幼兒園、公共文化娛樂場所，沒有衛生服務站等服務設施，村民社會保障滯后。

5.村莊管理混亂，社會矛盾突出。城中村都保留農民集聚而居的農村生活方式和傳統的管理體制，又與城市緊密相連，容納于城市之中，形成城鄉并存的二元結構。普遍存在以下矛盾：（1）城市規劃控制同農民宅基用地建設需要之間的矛盾，出現大量違章建筑和土地違法交易。（2）村莊本位主義與服從城市規劃建設需要之間的矛盾，出現部分村民阻礙城市建設土地征用和道路等公共設施建設拆遷工作，借集體或其他團體名義要挾政府及建設單位獲取個人利益。（3）村民生活保障和城市建設提前儲備用地之間的矛盾，許多農民過早失去土地后，生活保障問題得不到落實，存在就業難、醫保額少、無養老保險等現象。同時政府低價征用和高價出讓土地造成農民心態失衡，對舊村改造要求獲得利益的期望值很高。（4）村基層組織權力之爭和村民內部派系斗爭等內部矛盾，隨著城市建設帶動周邊村莊經濟迅速增長，村基層組織權力之爭更加激烈，有些村班子缺位，組織渙散。村民關系復雜，帶有情緒和派系之爭，少數不良分子開始蓄意破壞、搗亂，阻礙拆遷改造工作。

二、城中村改造面臨的主要困難

城中村改造是一項宏大的系統工程，涉及經濟社會發展等各個方面，其出現的問題是城市建設過程中必須解決的問題。主要困難有：

1.思想不統一，工作缺少合力。城中村改造涉及計劃、土地、規劃、建設、街道、財政等多個部門的職能，需各部門統一思想合力工作。象山縣城中村改造客觀上說，還沒有形成一種合力，各自為政，缺少銜接。由各部門共同討論制定的象政辦發[2004]110號《關于加快城區改造實施意見》文件，在具體實施中仍有部門指導思想認識不到位，對改造模式、程序和優惠政策等存有異議，卻又沒有及時根據各自職能提出調整方案，采取更好的辦法。出現改造主體、規劃選址、規劃條件、安置用地面積難確定，項目審批及程序操作不能按文件規定順利進行，各環節不配套，大小事務都要通過縣政府多次協調解決，有的還不能解決，制約改造進度。

2.政策配套滯后，程序難以操作。城中村拆遷改造以征用集體土地拆遷村民住宅為主，有關政策在全市內都不盡一致，不夠完善，表現為：（1）象山縣以村自主改造模式有別于寧波市內其他縣市以政府統一拆遷改造模式，政策上有很多不能類同，程序不一致，給我們項目報批帶來了困難。如村民余留安置用地就不能以村經濟組織為主體報批，余留安置用地不得按市場評估價補交出讓金轉讓等。在村民都能夠自愿接受改造的情況下，報批手續仍十分繁多，程序復雜，挫傷村民自主改造積極性。（2）寧波市里原有政策中有些主要條款，在象山縣試點改造實施中，難被農民接受。如調產安置政策，在250m2內按擁有合法房產等同面積為標準實行調產安置，該規定使經濟困難、房屋少的村民得不到公平的安置補償，執行政策受到抵觸，普遍要求安置與原有房產分離，每個村民都應平等享受農村宅基地政策，在250m2內平等享受安置房屋。（3）縣里改造配套政策不夠完善，城區改造配套政策已顯滯后，原有的實施細則和拆遷補償標準等規定，操作性不強，拆遷標準粗略又不靈活，使評估不能正確、公平地體現實際價值，試點改造工作中，進度已明顯受到影響。

3.規劃導向不夠明確，缺乏總體改造計劃。城區內村莊改造規劃目前還沒有一個明確的方案，也沒有將城中村改造納入區域性的開發規劃，改造缺少計劃性和前瞻性。村莊修編的規劃大都是在原村莊上進行適當調整，拓寬道路，擴展用地，仍保留原有小村莊和農村一戶一宅的居住特點，與現代城市集約用地、規范建筑的社區建設要求有很大差離。改造村莊缺少整體規劃的引導，哪些村莊需要整村拆遷改造，哪些村莊需要完善村莊規劃進行道路拆遷改造，哪些村莊需要合并選擇統一安置區進行異地改造，還沒有根據象山縣城市總體規劃功能布局、公建設施建設、城市建設計劃、村莊集體留用地規劃、土地利用規劃、房地產宏觀調控政策和經濟狀況等要求，出臺詳細的改造規劃和總體實施方案，改造帶有隨意性，政府缺乏主導作用。隨著城市進一步推進，城中村矛盾會更突出，改造時間更緊，難度更大。

4.政策優惠力度不夠，整村拆遷改造缺乏信心。象山縣與廣州、深圳等外地優惠政策比較力度不夠，整村拆遷改造按村莊現有建設用地（包括紅塊圖）實行等地調換，多數村民缺乏信心。主要原因：（1）改造集約下來的余留安置房用地，按土地市場評估價20%～25%補交給國家出讓金，財政增加了收入，村民只享受到很少部分利益，還不能達到村民最低要求。（2）道路等公建設施拆遷村民住房，政府把應該出資的補償費納入等地調換的安置用地內，由村莊自行處理，不給予資金補償，使村自主拆遷改造成本明顯增加，有些村莊最低利益不能保障，改造難以啟動。（3）近幾年國家房地產宏觀調控，房地產形勢并非像前些年火爆，市場運作競爭不激烈。

5.村集體經濟薄弱，改造工作技術力量不足。城中村改造工作面廣、政策性強，從政府職能和角色看，不宜包辦拆遷、開發建設、安置和房屋出售等一切事務。從村集體本身的職責、人員素質、技術力量及其本位利益等角度看，存在許多不足和不宜之處。所以，以村經濟合作社為主體，自主改造實踐中，雖有很多成功之處，但村里無法獨立操作，只有由政府把關，幫助操作，做好全面服務工作，才能完成。目前，縣公共建設管理中心，只有一個科室3至4人從事工作，存在力量不足，協調乏力，權責不對稱的情況，改造工作步履艱難。

三、城中村改造的對策建議

針對象山縣當前城市改造存在的實際問題，要推動城中村改造工作，必須按照國務院《關于控制城鎮房屋拆遷規模，嚴格拆遷管理的通知》精神，從社會和諧穩定發展的大局出發，堅持正確的輿論導向，做群眾耐心思想工作，充分發揮村民自主改造的積極性。制定統一改造政策，堅持統一標準、公開操作、依法拆遷，堅持等地調換、補償自給、讓利于民，堅持統一規劃、統一開發、統一管理三項基本原則。以群眾滿意為標準，認真擬定改造方案，切實為民謀利益，維護廣大群眾的合法利益。

1.正確認清形勢，認識改造重要意義。正確認清城中村改造形勢，是推進城中村改造的基礎，當前象山縣城中村改造面臨良好的機遇。城中村改造是一項政府和廣大群眾都能夠獲得“雙贏”的實事民心工程，對構筑和諧社會，發展象山縣經濟具有戰略性的意義。城中村改造有利于改變城市整體面貌，提升城市品位；有利于改善村民生活環境，提高村民生活質量；有利于合理利用集約用地，發揮土地效益，增加財政和農民收益；有利于城市公建道路等設施順利建設，拉大城市框架，加快推動新城區建設；有利于拉動全縣經濟增長，促進兩個文明建設和社會全面進步。

2.理順各項關系，加強組織領導。按《象山縣城市建設征用集體所有土地房屋拆遷實施細則》中規定，縣各級部門和街道，根據各自職責，協同做好城中村改造工作。（1）明確職責，理清主管部門和被管理單位之間的關系。城中村改造主要涉及集體土地的政策處理，縣國土資源管理局是象山縣征用集體土地房屋拆遷的主管部門，建議專門設立一個管理科室，及時出臺相關政策，對從事縣城中村改造的單位、拆遷人以及被拆遷人加強政策指導和業務管理，要求各部門積極配合，理順省、市審批操作程序，加快改造工作。（2）理清國家、集體、村民之間的關系，在村民自愿的基礎上積極開展改造工作。城中村改造要讓百姓真實了解實際得到的利益，真正享受到國家的優惠政策和集體利益。通過民主推選成立村級改造議事及工作小組，直接接觸村民，做到公開信息、公平補償、公正處事，使大多數村民支持改造，形成良好的改造氛圍。（3）理清城中村改造專設機構的職能關系，加強隊伍建設。縣公共建設管理中心是城中村改造專設機構，法律及法規上都沒有明確的行政職能，現有的工作職能只能依附于有關部門發揮作用，涉及集體土地的要依靠土地部門，涉及部分國有土地的要依靠建設部門。建議專設機構的應對口歸屬，配備專業人員，加強隊伍建設，必要時成立集體土地房屋拆遷公司，或者抽調土地、建設、規劃、計劃、街道等有關部門專職人員合署辦公，它對城中村改造成敗起著至關重要的作用。

3.統一規劃引導，確定改造實施計劃。城中村改造專項規劃和改造實施總體計劃，應是象山縣開展城中村改造的首要任務。科學的規劃是“龍頭”，它能夠杜絕新“城中村”的產生，防止城市改造重復建設，能夠合理消化土地存量，有效控制房地產年增量。一要遵循城市總體規劃和土地利用總體規劃，補充城中村改造規劃內容，完善總體規劃，及時調整土地利用規劃，保證安置用地落實。二要區別對待“城中村”、“城邊村”、“城郊村”三種不同類型村莊改造的詳細規劃和實施計劃。三要充分考慮縣對房地產市場宏觀調控政策，以及改造地塊土地政策和經濟上是否具備可行性，在計劃內分片安排，成熟一個改造一個。具體按以下方案進行：（1）規劃選址。按照就地、就近安置原則。“城中村”外遷安置的，在城東、城西規劃兩處安置用地，可通過“城邊村”整村拆遷改造統一解決安置用地；“城邊村”和公建設施涉及拆遷量大的“城郊村”，要求其進行整村拆遷改造，結合土地征用和村集體留用地進行就地安置，也可在本村或他村進行地級差價補償調整實行異地安置；“城郊村”原則上在村內空閑地上及村邊緣土地上安置，符合條件的小自然村按村莊拆擴并要求合并改造。（2）建設條件。以保證安置區幾十年規劃不落后，具有中檔及以上品位。以提高容積率，集約用地，提高土地效益為原則。規劃“城中村”、“城邊村”以多層為主，鼓勵建設小高層和高層建筑，嚴控低層一戶一宅建筑。城郊村以聯體房建設為主，鼓勵建造多層復式房。（3）安置面積。對完全失土的“城中村”外遷拆遷戶轉變集體土地為國有土地性質，由政府統一落實安置區，按國有土地拆遷政策規定實行調產安置或安排經濟適用房解決；對有足夠宅基地及有大量耕作土地的村莊，制定統一辦法和標準落實安置面積，確保村與村之間平衡。可以按村現有的建設用地加上村缺房戶及公建用地進行等地調換，確定凈土地安置面積，或者按農村宅基地管理辦法要求，按村常住總農戶數（包括依法可分戶的農戶）每戶250m2或以內安置房建筑面積，以安置建筑面積和容積率關系確定村安置用地面積；政府再對改造集約出來的建設用地，根據土地的實際價值，給予適當資金返還，加以調節。（4）實施計劃。改造規劃按分步實施、先易后難、先急后緩的原則實施，根據每年房地產需求量多少來控制改造量。為加快改造速度，縣房地產開發用地盡量要滿足城中村改造需要，保證每年整村改造1至2個村，落實外遷安置200至300戶。

4.明確改造模式，規范操作程序。按象山縣“政府主導、自主改造、市場動作”的城中村改造模式，靈活確定主體，做到合法程序，按規范操作，簡化各個環節。建議按以下規范程序操作：（1）村集體申請。以村民自愿改造為前提，以村支部、村委會支持開展具體工作為基礎，規定要有80%以上村民簽名同意，并由所在街道審核同意后，向縣公共建設管理中心提出申請。（2）縣政府確定改造項目。按縣城中村改造專項規劃和改造實施總體計劃要求，由縣公共建設管理辦公室報縣政府，組織有關部門論證，對條件成熟的村莊予以批復，防止一哄而上。（3）各部門各司其職，相互配合。先由規劃部門選址，劃定紅線，確定規劃條件（或詳細規劃），由土地部門確定安置用地面積。由縣公建中心及街道組織村基層組織和村民開展具體工作，討論確定村民安置和拆遷補償方案及其它配套問題，搞好市場評估。由計劃發改局立項及有關部門辦理招標所需的手續。由有資質單位制定改造項目招投標標書，由土地管理部門組織，在縣招投標中心進行公開招投標，招標內容包含改造代建項目和土地使用權出讓等內容，一次性綜合處理。（4）拆遷、建設、安置。村經濟合作社按程序領取房屋拆遷許可證，委托有資質的評估單位評估，與拆遷戶簽訂拆遷補償安置協議書，妥善處理好臨時過渡，然后實施房屋拆除、地塊的改造開發建設、權證登記和安置房分配工作。

5.抓緊完善政策，加快落實改造措施。城中村村改造政策主要是土地政策、舊房拆遷補償政策和優惠政策。（1）把余留安置用地中的政府收益納入村莊改造進行市場公開處理，以村經濟合作社為拆遷主體，整體報批用地，對余留安置用地按市場評估價補交出讓金，作抵價抵押轉讓給代建單位，允許進入市場。也可以把村莊改造成本及要求納入政府土地市場公開處理，即村民的回遷安置用地由村經濟合作社直接報批用地，余留安置用地納入土地儲備，把村莊改造成本及要求作為余留安置用地公開招、拍、掛的前置條件，直接出讓給開發商，政府依據市場地價按規定補交出讓金的標準收取出讓金，余額全部返還給改造村莊。村民回遷安置房統一按國有劃撥用地供地，余留安置用地按出讓用地供地。為了穩定社會和房地產市場調控管理，對村民回遷安置房屋在取得合法權證五年內規定不得轉讓。（2）城中村改造是否合理化主要是舊房拆遷安置補償政策，象山縣主要依據是象政辦發[2004]195號《象山縣城市建設征用集體所有土地房屋拆遷管理實施細則》和象價[2004]66號《關于城市建設征用集體所有土地房屋拆遷補償安置有關價格和費用的通知》文件。在試點工作中仍有許多規定有待調整完善，特別是安置辦法和舊房補償標準，應盡快出臺更具體、更符合實際、更便于操作的配套政策。（3）城中村改造是否人性化在于改造優惠政策，象山縣改造優惠政策優惠幅度仍有余地，可對地段差，公建設施占用多、村莊建設用地不足的整村改造村莊給予適當傾斜，在規定應交費率、建筑容積率上以及調整部分村集體留有用地等辦法，再給予優惠配套政策，調動改造積極性。

6.加強與社區結合，綜合解決各類配套問題。城中村改造完成舊房拆遷和安置工作后，必須與街道和民政部門聯系，解決配套問題，促使農村體制向城市體制的整體轉換，傳統農村居民向城市居民演變。（1）正確處理好集體經濟。在改造過程中對村余留少部分土地進行一次性處理，收儲或集體回收委托街道統一土地流轉和按約定協議處置；落實村集體留用地，按縣集體留用地政策處置和使用；全面進行清產核資，處理不良資產和債權債務，實行集體經濟股份制改革。（2）逐步撤村改社區。安置小區建成后，一切都按社區要求配套，處理好村民安置區的物業管理等問題，促使村委會向社區轉換。（3）完善社會保障體系。在農村現有的保障機制中，允許選擇與城市居民同等保障機制。處置集體經濟時，首先解決村民養老、醫療、就業等社會保障問題，確保村民無后顧之憂。

參考文獻：

趙紅平.關于城中村改造的思考.價值工程，2011（21）