審批制度論文

前言：想要寫出一篇令人眼前一亮的文章嗎？我們特意為您整理了5篇審批制度論文范文，相信會為您的寫作帶來幫助，發現更多的寫作思路和靈感。

審批制度論文范文第1篇

一、現有外資并購審批制度的評析及革新原則的確立

我國迄今為止尚無一部專門針對外資并購審批制度的立法，目前外資并購的審批工作主要參照現行外資審批制度執行。而現行外資審批制度本身就存在諸多問題，表現在：(1)審批程序嚴格，無自動審批規定，所有外資項目都必須經過外資主管機構的批準，而且一旦審批內容有所變更，又必須報經原審批機構重新審批；(2)審批時間較長，又兼官僚式的拖延，工作效率低下；(3)審批部門、環節過多，報批手續復雜，而且還有不同地區、行業、項目乃至外資設立形式的差別，縱橫交錯、權限不一；(4)一部分審批權的下放，引發各地程序、寬嚴度不一的問題，特別是不少地方政府盲目追求引進外資的數量和規模，不惜超越權限范圍，出臺形形的“土政策”，實行所謂審批的“特事特辦”，常使外資審批制度形同虛設。

由此可見，現行外資審批制度并不具備現代市場經濟對審批制度的科學、高效與透明度的要求，其費時費事的繁雜程序、層層重疊的審批機構、權限不一的種種標準，不僅使審批效率大受影響。而且眾機構之同的內部協調以及審批結果的權威性也不一定有保障。況且，現行外資審批制度主要是在上世紀80年代針對“刨建式”外資進入而構建，并沒有考慮到外資并購的特性，所以生搬硬套到外資并購的審批上更顯矛盾重重。比如反壟斷本應是外資并購審批標準的關鍵部分，但現行外資審批制度顯然無所考慮，致使造成目前外資在許多行業占據壟斷或控制地位的嚴峻局勢。

毋庸置疑，各國實行外資并購審批制度的目的，皆是為能在最大限度的抑制外資并購對國內經濟的消極影響，從而促進國內經濟健康地發展。但是，缺乏科學的外資并購審批制度卻可能導致迥異的效果。所以，欲達外資并購審批制度趨利避害的功效，其本身的科學與合理至關重要，必須符合以下原則：

(1)寬猛相濟，適時調整。即在具體掌握其實質性標準和尺度時，一般都應注意避免走向過于寬泛或過于嚴格的兩種極端，而應適時地根據本國在特定時期的社會情況、經濟結構、企業制度、重點項目和技術發展水平的要求，建立起相應的外資并購審批制度，從而有效地保證該項制度的實施既符合本國經濟發展的既定目標，又使其消極影響得以減少到最低限度；

(2)繁簡得當，由繁趨簡。因為實質性標準的寬嚴固然決定著審批制度實施的結果，但程序的繁簡也會直接影響審批制度效能的發展，所以應隨著外資并購法律制度的完善和國內抵抗經濟風險的能力增強，外資并購審批制度應走向規范化和效率化，包括審批期限縮短，審批機構與程序的簡化等；

(3)透明度原則。審批制度缺乏透明度是外商抱有怨言的重大缺漏，為此必須做到：無論是國家層次還是地方層次的外資并購審批法律、法規、政策以及審批程序，都應公開，透明，以求法的公平、公正目標。

二、現有外資并購審批制度的革新

筆者認為外資法應對外資審批制度作出統一規定，統一適用外資創建和外資并購，而對于外資并購審批的特殊問題，應作出專門規定。具體的講，包括外資并購審批機構、審批標準、審批種類、審批程序等。

（一）外資并購審批機構由復合制向單一制轉變

對于外資并購的審批機構，英國《公平交易法》規定為公平交易局，德國《反對限制競爭法》定義為聯邦卡特爾局。這些國家主要是有自由化的市場經濟和有序的競爭規則的基礎，所以將國內并購與外資并購的審批統一于國家反不公平競爭機構負責。而我國具體國情決定對國內并購與外資并購必須適用不同審批制度，這引致審批主管機構的當然有別。即國內企業并購的審批以反不公平競爭機構為主，而對外資并購的審批機構應以外資主管機關為主。外資法應對外資并購審批機構的審批和管理的具體權限作出詳細規定，并從復合制審批向單一制審批轉變。即改變原來審批機構層層疊疊，交叉混亂的局面，原來委托多個國家部門的權限，向國家外資主管機構集中，力爭減少不必要的部門介入。

單一制審批是將審批權限完全統歸中央，這種集權制度似乎與我國一貫倡導的簡政放權政策不符。因為就一般規律而言，分權或放權有利于調動各方面的積極性，便于靈活簡便地處理各項事務，緩解中央壓力以及加快速度、縮短周期。但外資并購審批問題卻有其特殊性：第一，外資并購審批要求統籌全局，從宏觀上全面考慮國家安全、國民經濟計劃、綜合平衡等重大事宜，各地方政府一般難勝此任。第二，外資并購審批更多的是要求維護國家的整體利益，有時甚至要以犧牲地方局部利益為代價。當兩者之間產生沖突與矛盾時，地方政府往往不容易擺正位置。第三，由于各地方的發展不平衡，人員素質、執法水平都存在一定的差異，難免出現有法不依、執法不一的混亂狀況。第四，對國家政策精神、法律原則，從理解、領會到貫徹、執行，再加上一些請示和匯報，可能反而延誤時間、降低效率。所以外資并購審批實行統一的集權管理體制似更為恰當。世界各國實行單一制審批的實踐也表明，這一制度不僅極大地克服了復合制審批的諸多弊端，而且有效地防止了程序延誤。

當然，由于外資并購的特殊性質，外資主管機構與某些專門部門的“聯合”審批卻是必不可少。如由于外資并購極易引發控制或壟斷現象，所以外資并購除國家外資主管部門審批外，還應經反壟斷主管機構的審批；再如外資并購的國內企業可能是國有企業與上市公司性質，這時參與“聯合審批”還包括外資并購國有企業還應當有國有資產管理部門等；外資以受讓大綜股權或其他方式收購國內上市公司的，還應當報證券管理部門審批等。所以這里應該強調的是，外資并購審批機構由復合審批制向單一審批制轉變，主要是排除意義不大的一些政府部門的參與，而不是絕對的由外資主管部門的單一審批。

（二）外資并購普遍審批制向有限核準制過渡

我國原有的外資并購普遍審批制具有不可避免的低效率的弊端，所以有必要按照國際慣例實行有限度的核準制。而要實行有限度的核準制，合理的審批類型的確立是關鍵，這對于減輕審批機構的負擔、提高外資并購審批的效率以及外資市場準入政策和法律的貫徹執行有著重要影響。對于外資并購審批類型的劃分，筆者以為德國的做法很值得借鑒，德國法律規定所有并購案件均須向聯邦卡特爾辦公室申報，這種申報根據不同情況可分三種：(1)事前申報。如果并購一方年營業額超過20億馬克，或并購雙方的每一方年營業額超過10億馬克的并購案件，必須在并購交易完成前提交聯邦卡特爾辦公室審批。(2)事后申報。如果并購雙方或多方合計年營業額在5億馬克以上10億馬克以下的案件，可以在并購交易完成后報聯邦卡特爾辦公室審批。(3)事后備案。如果并購雙方或多方合計年營業額在5億馬克以下的案件，免于進入并購審批程序，但在并購完成后必須向聯邦卡特爾辦公室備案。

立足我國國情，借鑒他國先進經驗，筆者以為我國對于外資并購的審批亦可以分成事前申報、事后申報、事后備案三種基本類型。具體可為：(1)如果外資并購屬國家鼓勵外資準入行業的國內企業且并購規模不超過法定數額的，可采用事后備案形式，即免于進入并購審批程序，但在并購完成后須向審批機構備案。(2)如果外資并購屬國家鼓勵外資準入行業的國內企業且并購規模超過法定最低限但未超過法定最高限的，或者外資并購屬國家允許類外資準入行業的國內企業且并購規模未超過法定最高限的，可采用事后申報形式，即在并購交易完成后報審批機構審批。(3)如果外資并購屬國家鼓勵或允許外資準入行業的國內企業且并購規模超過法定最高限的，或者外資并購屬國家限制外資準入行業的國內企業的，適用事前申報形式，即并購交易完成前必須提交審批機構審批。此外，對國家禁止外資準入的行業或一些重要產業（主要是一些關系國民經濟命脈和國家安全但未劃入禁止類產業，如交通運輸業中的鐵路建設和經營管理、水上運輸、航空運輸、各類礦產資源開發等），應規定禁止或限定非控股比例。

（三）制定合理的審批標準

制定合理的審批標準對促進外資并購的積極效益和抑制其負面影響具有關鍵性意義，各國一般都是根據其具體國情而考慮多種因素。如加拿大投資法對外資并購審批標準的認定是綜合以下因素：(1)這種并購對加拿大經濟活動的投資效應；(2)加拿大公司及其涉及產業的參與程度與作用；(3)這種并購對提高加拿大生產率、產業效率、技術發展和產品革新等方面的效應；(4)這種并購對加拿大競爭的影響；(5)這種并購對加拿大民族工業、經濟、文化和政治的影響；(6)這種并購對提高加拿大在世界市場上的競爭能力的貢獻。考慮到外資并購對我國經濟發展可能造成的多方面沖擊，我國外資并購的審批標準也應采納綜合標準，即應包括競爭政策、產業政策和經濟效率等因素，使之既能通過外資并購的方式引進資金、技術和管理等并購方的所有權優勢，又能防止并購方在國內市場上的壟斷，同時促進國內相關產業的有效競爭并防止保護落后。

對外資并購的反壟斷標準，國外普遍采用的市場集中度是判斷外資并購后是否會形成壟斷或實質上限制競爭的較好選擇。所謂市場集中度，是指市場上的企業數目和它們各自市場份額的函數。在美國1992年《合并指南》第1節規定使用赫爾芬達爾指數（Herfindahl-HirschmanIndex，簡稱HHI）說明市場集中，若企業并購后市場上赫爾芬達爾指數不足1000，則并購不具反競爭效果；若并購后市場赫爾芬達爾指數在1000到1800之間，且并購后較并購前的指數提高不足100個點，并購也不具反競爭效果，但若提高了100個點以上，則是反競爭效果而可能遭禁止；若并購后市場赫爾芬達爾指數達到1800以上，且并購后較并購前的指數提高了不足50個點，則并購不具反競爭效果，但若提高了50個點，特別是提高100個點以上，便可斷定并購可能產生市場勢力而可能遭禁止。德國《反對限制競爭法》第22條確定與美國《合并指南》不同測度方法。該款規定，就某種特定的商品或工業服務，如果一個企業至少占有其它的市場份額或者3個或3個以下企業共同占有其50%或50%以上的市場份額，或者5個或5個以下企業共同占有其2/3或2/3以上的市場份額，則可推定這個或這些企業已取得市場支配地位。兩種測度方法相比，德國規定比較簡單、直觀、對比性強，而且這種方法只是關于一個或少數幾個大企業的市場份額，這對于相關的企業或執法機構都是比較容易取得的數據，而赫爾芬達爾指數據的計算需要復雜的統計工作，操作不方便。所以，我國對外資并購的反壟斷審批標準應該依照德國做法，并根據我國具體國情對合理限度的“量”的標準作出合理界定。

（四）外資并購審批程序由繁到簡的轉變

對外資并購的審批程序必須適應市場經濟效率性的追求，實現由繁到減的轉變，包括：(1)縮短審批時間；(2)減少審批環節、審批手續及審批機構；(3)增強審批的透明度，做到公開、公平、公正。

三、現有外資并購審批制度革新的幾個特殊問題

（一）對外資間接并購的特殊規定

外資間接并購大體有兩種模式：一是外國投資者通過在中國境內設立并由其控股的外商投資企業并購國內企業；二是外國投資者通過收購國內企業的原外資股東股權而并購國內企業，如“福耀模式”（注：1996年3月，法國圣戈班工業集團在香港收購福耀玻璃兩家發起法人股東——香港三益發展有限公司和香港鴻僑海外發展有限公司，從而持有福耀42.166%的股份，取得了福耀第一大股東的地位。——資料來源：劉李勝等：《外資并購國有企業——實證分析與對策研究》，中國經濟出版社1997年版，第160頁。）。外資間接并購對國內經濟的負面影響甚至超過外資直接并購，表現在外國投資者可以通過間接并購方式規避有關外資并購法律，如其通過控股的外商投資企業（已取得中國法人資格）并購國家產業政策不允其外資控股或獨資的國內企業，從而逃避外資并購的審批制度的控制，如外國投資者也可以通過直接并購和間接并購的方式隱蔽地達到對國內某一產業的實質控制，從而規避外資并購審批制度的反壟斷標準。因此，外資并購審批制度應對外資間接并購作出特別考慮，其除對外資間接并購的各種方式作出明確的規定外，還應針對外商間接并購產生的不同于直接并購的特殊問題作出專門的規制措施（比如將外商對被并購企業直接與間接持有股份合并計算；對某些外商控股的外商投資企業對國內企業并購視同外資并購等），以達抑制和消除外資間接并購產生的各種危害。

當然，上述外資間接并購的兩種方式中，前者畢竟屬國內企業之間的并購性質，其適用的主要法律規范應屬規制國內企業之間并購的法律內容；后者的發生常常是在中國境外，按國際私法應由股票上市地或產權交易地的法律調整。這些因素決定外資并購審批制度對間接外資并購的規定只限于某些特殊問題，集中在外商通過間接并購方式規避國家產業政策和競爭法方面。

（二）對外資“增資擴股”并購的特殊規定

目前，外國投資者通過“增資擴股”的形式并購經濟效益好的合營企業已經成為外資并購的重要形式。與前述外資間接并購相似的是，外國投資者通過“增資擴股”并購合營企業，極易規避外資并購審查制度與外資產業政策。但由于我國現行外資法對外國投資者在合資期間增加資本的數額和程序以及外資出資比例的上限缺乏具體規定，導致對增資擴股式并購之法律規制幾近空白，因而成為外資并購審批制度應當解決之任務。具體言之，外資并購審批制度應規定在某些限制或禁止外資控股的產業不允許外國投資者運用“增資擴股”式并購，杜絕外國投資者以此方式規避外資產業政策的行為。同時法律應規定合營企業章程與合同還應設立合資企業增資的效額和程序，當合資企業的一方單方面要求增加資本，并且增資的數額（一次或多次增資）會導致控股發生變化時，必須經過合資企業董事會全體成員一致通過，設立此程序的實質是賦予合資企業中方成員對外方成員的惡意增資的否決權。

（三）與外商出資比例規定相協調

規定外商出資比例的做法為大部分國家采用，其實質是體現東道國對外國資本的準入程度的控制。這種控制并不是在于在某一行業完全排除外國投資者，而是在外商投資企業中增加當地資本的參與，從而有助于促進外商投資企業溶入東道國的的經濟體制。目前各國對出資比例法律規定大體有兩類：一是在不同的行業，適用不同的投資比例，對于本國越重要的行業，外商投資控股比例的限制越嚴格；二是規定一個適用國內一切行業的出資比例。后者又可細分為：(1)有下限而無上限，如我國外資法；(2)有上下限，可在此幅度內選擇，如土耳其外資立法；(3)無上下限，只有一種選擇比例，如東歐各國立法多采用49:51的比例。

我國現行外資法對外商出資比例的規定顯得過于簡單，表現在：一是只規定一個適用國內各行業的比例；二是只規定出資比例的下限而無上限的規定。凡此這些都與外資并購審批制度不協調，主要表現在以下幾點：(1)不能與外資并購審批制度的外資產業政策標準相協調，體現不出外資產業政策對外資并購準入的鼓勵、允許、限制以及禁止等指導精神。(2)不能與外資并購審批制度的維護國家經濟安全的目標相適應，未能正確體現出外資并購不同行業的企業對國家經濟安全的影響的輕重程度，從而增加外資并購審批制度對國內重要產業的控制目標的實現難度。鑒于此，有關法律應對外商出資比例問題作出合理規定，具體包括：一是規定一個適用國內一切行業的比例，可只作下限規定而不規定上限；二是對不同的行業作出不同的上限規定，對于鼓勵和允許外資進入產業，上限可為100%，對于限制外資進入的產業，應根據其對國家經濟安全的重要程度分別給予最下限至100%之間的上限規定。只有這樣，外資并購審批制度對外資通過并購形式的進入程度的具體把握才能有效實現，并防止或減少外資并購給我國經濟安全帶來的負面效應。

【參考文獻】

[1]鄭海航主編《中國企業兼并研究》，經濟管理出版社1999年出版，第160頁。

[2]劉李勝等：《外資并購國有企業研究》，中國經濟出版社1997年版，第160頁。

[3]肖冰：《外資審批制度的法律問題研究》，《現代法學》1997年第5期，第86頁。

[4]史建三：《跨國并購論》，立信會計出版社1999年出版，第246頁。

審批制度論文范文第2篇

一、我國行政審批制度現狀

社會主義市場經濟的不斷深化發展，暴露出行政審批制度的弊端：審批條件跟不上具體的申請條件缺乏可操作性，審批程序不規范；審批不公開，隨意性大，暗箱操作；效率低下許可時間往往拖得很長而且缺乏對行政相對人的“尋租”制約；審批缺少監督，滋生腐敗等等。自深圳市將42個政府部門的1091個審批項目減少了463個項目以來，全國掀起了一股行政審批制度改革的熱潮。論文百事通具體說來，我國的行政審批制度改革大體經歷了以下幾個階段：第一階段，從七十年代末到八十年代初，改革主要圍繞著中央政府與地方政府之間的權力分配，表現為政府內部的放權或收權；第二階段，1983年到1988年，行政審批制度改革著重是下放權力，減少層次；第三階段，1993年至1997年，行政審批制度改革側重于經濟領域。要按照社會主義市場經濟體制的要求，加強宏觀調控和監督部門，強化社會管理職能部門，減少具體審批事務和對企業的直接管理，要堅決把屬于企業的權力下放給企業，把應該由企業解決的問題交由企業自己去解決；第四階段，從1998年至今，為行政審批制度改革廣泛而深入開展階段。在中央及地方的行政管理體制和機構改革中，轉變政府職能，實現政企、政事、政社分開，建立廉潔高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制。在精簡機構和人員的同時，大力改革行政審批制度。

目前，我國的行政審批制度改革所取得的主要成果有清理和減少了部分行政審批項目，實行了政務公開增加了透明度。通過聯合審批項目窗口，規范和簡化了審批程序。許多單位都建立了審批監督機制，通過行政內部監督機制和行政外部監督相結合健全和完善監督機制。

二、對我國行政審批制度改革的分析

雖然行政審批制度改革取得了一定的成果，但也存在著不容忽視的問題。行政審批制度改革存在誤區：很多地方政府部門為了迎合改革盲目的追求減少項目數量或者單減與自身利益無關的而有利可圖的卻保留，這樣只是做做表面文章遠沒有達到改革的公正、效率跟反腐；審批項目取消后就了事，造成了管理的脫節；各個部門都只是針對本部門進行改革，部門之間沒有協調。

第一，行政審批改革缺乏系統的理論基礎和依據。“目前的行政審批制度改革大多是自發性的，缺乏系統的理論基礎和依據，社會科學中相關的學術理論與審批制度改革的實踐尚沒有緊密地結合起來。現存的有限的理論研究還大多停留在操作層次，過于側重對精簡幅度的研究，而忽視對具體項目或政策的分析和評估”。目前對審批項目設定的范圍還不統一，沒有一個關于審批項目的科學、準確的界定，從而導致各地對審批制度改革的理解各異，影響審批制度改革進一步深入發展。目前審批制度改革的原則與標準不統一，哪些項目必須削減，哪些項目應該保留，都沒有普遍適用的法律依據和統一的指導。也沒有一個科學合理的改革程序可以遵循。

第二，目前的行政審批制度改革還沒有完全按照市場經濟的要求來進行。從我國行政審批制度改革的內容來看，在涉及經濟要素的領域進行了廣泛的改革，大膽引入市場機制。在市場準入方面，大大的放寬了市場準入的條件；在市場資源配置方面，廣泛運用市場機制來進行調節。例如，“在經營性土地使用權出讓拍賣、建設工程項目招標、政府采購和國有企業產權規范轉讓等方面，運用市場手段來處理，取消了行政審批”。但是在很多方面還帶有計劃經濟的余痕，步子不大，步伐不快。在很多可以由行業管理的事項，國家還緊緊抓著不放；在金融保險領域市場準入的要求很高等等。其主要表現為：（1）行政審批制度保留了很多計劃經濟時代的特點，與我國市場經濟的要求不符。由于我國現行行政審批制度脫胎于計劃經濟時代的計劃審批制度，行政審批在很大程度上取代了市場的調節，直接阻礙市場經濟體制的建立和完善。我國現行的行政審批制度具有反市場的特征。由于市場主體的活動沒有受到市場的調節，因而在供需關系上往往與市場產生矛盾，容易導致市場需要的得不到及時有效的生產，而市場過剩的還繼續按照原來制定的計劃進行生產，致使對經濟的快速增長起到了阻礙作用；（2）微觀經濟領域中的行政審批過多，阻礙了市場機制作用的良好發揮。目前，我國行政審批設置過多過濫，重復交叉現象嚴重。隨著市場經濟的發展和各行各業的興盛，政府管理的社會事務日益龐雜，審批涉及的范圍越來越廣，目前我國的行政審批設置多、濫、重復設置現象非常嚴重。據統計，由國務院部門審批的事項有2094項，省一級政府審批的事項也有2000多項，涉及到公安、工商、衛生、環保、農業、交通、城建、文化等絕大多數政府部門和幾乎所有的行業。雖經改革，還是有的地方變相地進行保留；（3）行政審批在完善市場經濟體制建設和彌補市場不足方面作用體現得不充分。在完善市場經濟方面，對于市場經濟要素的成長如資金的籌措、人力資源的開發、市場競爭規則的制定、市場的培育等方面行政審批并沒有起到相應的作用。在彌補市場經濟固有的缺陷方面，現行行政審批也沒有起到多大的作用。如在限制壟斷方面，行政審批不僅沒有阻止市場主體的壟斷行為，反而在一定意義上助長了壟斷的形成。非常典型的行政壟斷如"諸侯"型壟斷、行政權力型壟斷都是與行政審批有著莫大的關系。

第三，目前的行政審批制度改革難以達到公共行政的基本目的。雖然我國行政審批制度改革在各地的都在不斷的展開，減少行政審批的項目，建立“行政審批服務中心”，但是這種為改而減，并不能真正地起到作用。行政審批在當前是需要的，并不是不要，因而一味地減少，很可能會導致潑水連孩子也一同潑掉的情況。目前行政審批制度改革還沒有處理好數量與質量的關系，改革的目標單

一、模糊，一味地追求削減審批項目的數量指標，而忽視了科學性和合理性、長遠性和現實性的有機結合。審批制度改革是一個互動的過程，沒有質量上的保證，數量上也很有可能出現反復；因此一定要將數量與質量合理結合，避免改革留下后遺癥。對于“行政審批服務中心”，有的學者也提出了擔憂。“政府行政審批服務中心”可能會存在一些問題。首先，“政府行政審批服務中心”還沒有跳出統治型政府的模式，“政府行政審批服務中心”很有可能演變為“二級政府”，反而加重人民的負擔。其次，“政府行政審批服務中心”的成立對傳統機構的公務運作產生了一些影響。雖然大多數審批項目名義上已經進駐“政府行政審批服務中心”辦公，但是有很多部門并沒有將真正的審批權力下放給窗口的工作人員，仍然有許多事項無法就地解決。這引起窗口只是起著“中轉”的作用，反而延誤了工作時間和工作效率，等等。導致以上諸方面的原因：原有行政體制不利于改革；我國的社會中介組織不成熟沒有積極參與管理；傳統體制傳統觀念的影響，很多審批工作人員習慣用審批權進行資源的配置，將政府作為一個“全能政府”對政府在市場經濟體制下的管理方式不了解；改革必定要觸動原有的利益分配，各個部門的利益問題是改革的一個阻礙。

三、針對行政審批制度的幾點建議

要使行政審批制度改革取得真正的功效，還有一些重要的制度建設任務需要盡快著手：第一，完善人大的立法監督功能。如可以考慮由人大常委會產生一個專門的行政改革調查委員會，由它對現存行政審批事項進行徹底的梳理和提出清除的建議，并對現存政府機構職能配置的不合理狀態進行研究，同時提出下一輪行政機構改革的建議。這個專門機構同時承當行政相對人對各種行政審批提出的審查要求，并有權采取聽證的形式，對行政機構設定和保留行政審批項目聽取行政機構和行政相對人的答辯。第二，建議人大盡快修改行政訴訟法，把行政訴訟受案范圍擴大到抽象性行政行為。第三，修改立法法，把聽證程序制度化，規定所有的行政法規、規章的制定都必須經過公開聽證的程序，充分采納所有利益相關人的意見。第四，盡快出臺行政許可法，對行政許可的設定原則和范圍、設定權限、實施機關、許可程序以及對許可和被許可人的監督及其法律責任等制定統一的法則。

審批制度論文范文第3篇

[關鍵詞]行政審批；程序理性；標準化

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2013）05-0031-05

行政審批制度改革無疑是橫跨法學、公共行政學、政治學等學科的一個當下熱點問題。在各界的討論中，大多聚焦于行政審批事項和環節的精簡、審批自由裁量權的控制、審批職能歸并和體制機制調整等實體問題，而對審批制度改革中本身的程序理性卻少有涉及。同樣，在有關行政審批標準化建設的討論中，學界和實務界也多關注標準在控制公權力濫用中的實體，而忽視了標準制定、實施以及標準化運動本身的程序內涵。事實上，無論是在行政審批標準化建設，還是整個行政審批制度改革之中，改革的程序理性都絕非無足輕重，其功能主要體現在如下方面：一是可以促進實體理性的實現；二是可以緩解實體上部分無法解決的難題；三是使改革過程獲得自我正當化。總之，行政審批作為政府干預經濟社會之主要手段，將經常性地面臨政府與市場邊界的難題，因此在改革的制度設計上要求相當的靈活性和實效性，這往往使得對治理的實質理性的追求變得困難，此時，我們更應將視野轉向程序建制和程序理性的實現，[1]為此，本文將立足于審批標準化改革，以行政程序的三大價值元素——“參與、透明、集中”為檢視標準，闡述當前地方的行政審批制度改革所蘊含的程序理性及其意義。

一、 規則制定的參與化

（一）審批標準制定中的正當性問題及參與的必要性

法律法規有關行政審批條件和標準的規定往往較為原則、模糊，在缺乏可操作性的同時，也給了行政機關較大的自由裁量空間。因此，實踐中，具體實施行政審批的地方政府或者職能部門往往需要進一步細化標準以更好地回應實踐，這一標準形成的過程，在學理譜系上可以歸入“規則制定”的范疇。在現代國家，作為規則制定的標準細化行為，勢必面臨兩個彼此關聯的問題：一是正當性問題。理論上，在代議民主的框架下，立法機關制定法律規則，行政機關執行規則，這符合民主的基本原理。然而，當行政機關參與規則制定，這一框架便被局部打破，因為行政機關通過規則制定不僅將在實質上創制新的規則，甚至將創設公民的權利義務。比如，在某些執業證的審批標準中，對公民獲得從業資格進行條件限制。這在性質上無異于立法行為，由此正當性問題便不可避免。二是科學性問題。審批標準內容的形成，是一項具有高度“技術含量”的工作，比如，如何決定各個行業的“合理布局”標準？特別是涉及重大復雜的審批項目，無論規定多么詳細，都不可能完全簡單地根據形式邏輯推導出最終結論，現有的審批標準在面對經濟社會的多元需求時都會暴露出滯后性與不適當性。因此，審批標準制定的科學性難題，也常常成為制約審批制度改革深入推進的又一門檻。這兩個問題的解決，歸根結底，都是服務于政府審批權行使之正當性的提升。

如何解決審批標準制定權行使的正當性問題，需要一系列的制度安排，其中，以通過“溝通、協商、對話、互動”促進政策形成為核心內容的公民參與理論，為我們提供了可能的最佳方案。[2]通過參與程序的設計和實施，一方面可以補強行政機關制定審批標準的民意基礎，增強其正當性；另一方面，則可以吸收來自其他行政機關、專家和公眾的意見，盡可能消弭規則制定和標準設計中的盲點，最大限度地避免“拍腦袋”決策，提升政策制定的“質量”和“可接受性”，[3]從而增強其科學性。需要指出的是，在現代參與民主發展的具體形式中，所謂規則制定的“參與化”，不僅是通過征求意見、公告—評論等常規程序提升規則的合理性，還包括更深層次的“協商性規則制定”，后者是參與的一高級形態，也是協商民主理論輻射于行政改革的一個嶄新成果。

（二） 標準制定中的常規式參與

從各地的審批標準制定實踐來看，制定過程中一般吸納來自三個方面的參與：一是與審批事項相關的其他部門；二是行業專家；三是社會公眾。同審批事項及其對應的行政事務相關的其他行政主管部門的意見，有助于標準制定者從“上下左右”考慮標準的科學性、合法性和協調性；而行業專家的意見，至少可以在理論上提供一種相對客觀和中立的標準設定認知；至于社會公眾的觀點，則可能在局部提供“地方性知識”而對標準的周延性、科學性有所裨益。當然，立足于前述正當性和科學性的雙重維度，以上三種參與主體的參與，都有助于審批標準及其制定活動本身的正當化證成。

不過，實踐中審批標準制定的常規化參與設計面臨兩方面的問題：一是參與主體的覆蓋面往往具有選擇性和偶然性。一些地方在制定審批標準時，往往只象征性地征求某一參與主體群的意見，而并沒有考慮部門、行業專家、社會公眾的整體參與需求；更有甚者，會將標準制定視為行政系統的一項純“技術性工作”，而忽視任何參與。二是參與形式單一化。標準制定過程中的參與方式，目前最多停留在公告（上網）征求意見、函詢（針對其他行政部門的一種參與方式）等形式，較少考慮其他更具有法律化和論辯化的參與機制。事實上，對于一些涉及利益關系較為重大或者多元的審批事項，其標準化制定過程中似可考慮引入密度更高的其他參與形式，如公聽會、論證會、聽證會等。

（三）審批標準創制中的“協商性規則制定”

在行政法學理論上，所謂“協商性規則制定”，一般系指將受影響之當事人的參與提前至政策制定程序的啟動計劃階段。不同于傳統的公告—評論程序，這一安排存在著更多平等協商活動（參與發生在程序的早期，且參與協商的人數較少），進而希望當事人能夠和來自行政機關的代表就被提議的規則達成一致的意見。[4]由于具有充分的平等協商和參與，此種安排下形成的規則極大地消解了利益相關者的抵抗情緒，即便沒有達成一致意見，也讓最終形成的規則更多地吸收了利益相關者所掌握的資訊、知識和專業技能。應該說，這一程序建制引入中國行政審批領域具有其先天的困難，因為在我們這樣一個成文法國家，審批的條件和要求一般都是法定的，理論上不能通過“協商”、“討價還價”來加以改變和調整。但是，一方面，由于行政審批具有較大的自由裁量權，行政機關根據法定裁量權來實施“協商性規則制定”的空間仍是存在的；另一方面，中國幅員遼闊，各種復雜情況層出不窮，有必要在規則的統一性、僵化性與具體情況的復雜性、多樣性之間進行適度調整，因此，一定形式的“協商”又是必要的。

事實上，在我們的行政審批標準化實踐中，上述“協商性規則制定”程序建制的雛形已經在成長的過程之中。以某縣的農家客棧審批標準制定實踐為例，“協商”已成為程序運行中的關鍵詞。近年來，該縣各類農家客棧的市場需求不斷增長，如何對其加強審批和管理也成為擺在當地政府面前的一道難題，就審批而言，其中一個突出的兩難是：一方面由于農家客棧是一個新生事物，專門針對農家客棧的審批標準存在缺位現象；另一方面盡管農家客棧與旅館業有相似性，但由于農村家庭環境特殊，以旅館業的標準來對其進行審查，往往是強人所難。換言之，如果相關職能部門機械套用旅館業的審批標準，農家客棧與觀光農業將難以得到發展。

鑒于上述兩難，該縣有關職能部門在審批標準創制中開展了兩個層面的“協商”活動：一方面，縣審管辦召集行政服務中心工商、藥監、公安、衛生、環保、消防等窗口負責人現場考察農家客棧的營運情況，根據調研的實際情況，創新審批方式，適度降低審批標準（對消防、公安、環保等條件，由村統一增設相關設施滿足整村農家客棧的營運需求，對戶的要求，以安全、衛生的審批要求為主），會商制訂聯合審批的標準，推出了《關于規范農家客棧審批的實施意見》，由縣政府轉發各審批職能部門實施。另一方面，通過組織召開由各部門、村級組織和農戶參加的座談會，各部門整合相關意見，逐個對村級組織和相關農戶進行意見反饋，由村統一增設相關設施完善農村農家客棧硬件，以確保農家客棧符合行政審批要求，一次性通過申請并驗收。[5]

這樣一種協商性規則制定，較好地平衡了“合法性”與“最佳性”之間的關系。亦即，針對審批標準僵硬化和生活現實多樣性之間的矛盾，充分運用協商機制，通過協商，一方面，行政部門借助法律擬制技術合法地降低審批要求；另一方面，在此基礎上，通過不斷協商和農戶參與過程，讓農戶符合降低后的全部審批要求。這樣一個過程，已具備協商性規則制定的基本形態，當然，在具體的操作實踐中，上述案例還更多的是一種非自覺的行動，尚可有更多的改進空間，比如參與協商的主體、參與協商的時機，等等。

二、標準實施的透明化

（一）審批標準實質公開度不足及其透明化需求

前有《行政許可法》，后有《政府信息公開條例》，應該說，隨著行政法治的健全，有關行政審批的事項、依據、條件、數量、程序、期限等信息的公開力度也越來越大。但值得注意的是，行政機關所公布的上述信息，更多的是對法律法規明文規定的梳理和羅列，其在兩個維度上存在一定的缺失：一是公開的不徹底性，行政機關的具體審查標準仍由其自行掌握，相對人往往無從知曉；二是公開的階段性和碎片化，行業準入的過程，往往需要多個部門審批，但審批事項和標準等信息的公布是以單個許可為限，以各個部門為主體進行的，相對人常常無法知曉整個行業準入的過程，需要辦理的證照以及各項條件和標準的總和。由此，可能造成信息獲得的碎片化。這兩項缺失，也是不少地方開展行政審批標準化改革的最初動因。以浙江寧波為例，2010年初，該市領導在現場考察某區工作時，發現一個典型案例：一個大型洗浴場，因為審批手續不齊全（其他眾多審批事項均已履行完畢，僅缺消防許可），在行將開業時被迫停業，因此造成了業主的不滿。由此引發出該市領導層關于行政審批制度改革需要思考和解決的問題：一個行業的準入需要多部門許可的情況下，不能只滿足于某個部門各自的規范，要有綜合的規范標準，并加以公示，以清楚明白告知投資創業者和老百姓各類標準要求和需要辦理的各種證照批文。

因此，加強行政審批標準的實質性公開力度，是當下的重要任務。政府公開其所擁有的資訊，直觀上是滿足了公民的知情權，而在此基礎上更是為公民監督行政機關工作的合法性、公正性提供了便利條件。更為重要的是，公開與透明又是公民參與的一項前提，通過對政府資訊的掌握以及之后的參與活動，公民在與政府的互動過程中，無疑能夠協助行政機關作出更為科學、民主的決策和審批。當然，在當下的時代背景下，行政審批標準的公開不應僅僅停留于初級階段的法規條文公開，而應包括標準梳理基礎上的系統公開和更深度的“資訊照顧”。

（二）標準梳理之上的主動、完整公開

提供各種便利以方便公眾獲取政府資訊是透明化過程中一項相對簡單的工作，但前期的梳理、簡化、整合等信息處理工作才是資訊公開難度更大、更體現服務型政府理念的工作。就行政審批標準的公開而言，以審批標準的整理為起點，并將梳理細化后的標準予以公示，這是在對政府信息進行深度處理后的公開，是審批標準實施透明化的基礎性工作。這方面，寧波的實踐也提供了一個可供參考的樣本。

簡單地說，寧波在標準的公開上做了兩件事：一是主動編制并公開單項審批標準。回顧寧波市對審批標準的梳理以及之后的公布過程可以發現，其均以方便公眾獲取并掌握審批標準為導向，不同于“冰冷”而“被動”地公開信息，而是充滿溫情地為公眾提供服務。2002年，寧波市行政服務中心編制了行政審批事項運作規范（“一事一表”），之后又在此基礎上完成了單個事項行政審批標準。共20卷本的單個事項行政審批標準是由市級44個有審批職能的部門分別編制完成的，包括564個事項1028個子項目。在每一個審批事項中，就證照批文的辦理條件、程序、審批流程和主要法律法規依據以及文書格式等作了規范、梳理和公布。二是在單個事項審批標準梳理的基礎之上，全面整合和細化行業聯合審批標準并予以公示，為相對人提供行業準入所涉部門的各種基本要求，清清楚楚告訴相對人進入某一行業必須具備的基本條件和必須領取的證照批文。在公布的聯合審批辦理指南的主體部分，就申請條件、聯合審批流程、申辦所需表格樣本、各環節辦理時限等多個方面作了詳細說明，綜合了規劃、消防、衛生、治安、環保等各方面的要求。

（三） 深度的“資訊照顧”

如果說，一般的信息公開是滿足較低程度的合法性要求，那么，以服務型政府為理念，為相對人提供行政審批中各種過程性信息和咨詢性信息的活動，則是一種積極的給付行政，我們借用大陸法系的用語習慣，將之描述為一種“資訊照顧”。[6]

這一“資訊照顧”理念，在各地的行政審批改革（包括標準化建設）中多有采行和創新，但其具體載體則較為多樣化。以寧波行政審批標準化改革為例，其將“資訊照顧”的內容內含于所謂“6+1會商制度”，該項制度主要適用于建設項目審批過程中，參加會商制度的主要有市發改委、規劃局、國土資源局、住建委、環保局、節能辦和審管辦等部門，其目的旨在從產業政策、規劃建設條件、用地政策、環境影響、節能和當地經濟社會發展需要等方面對基本建設項目作出評價，定期考察項目審批推進情況和存在的問題，綜合分析項目的必要性與可行性問題，并在此過程中為項目單位提供前期分析、聯合咨詢。該制度的一大亮點是：將資訊的分析與交流活動提至正式受理之前，同時又將多家職能部門集中起來一同為審批相對人提供相關信息，前者使得資訊獲得時點更為提前，后者使資訊的來源更為廣泛而獲取的方式更為集中。在基本建設項目審批過程中，公眾和行政機關之間信息不對稱的問題比較明顯，越早彌補這一差距對項目業主而言越有利，對相關資訊的提前掌握，使得項目單位大大減少了辦事成本和因不熟悉法規政策而造成的無謂損失。

三、程序執行的集中化

（一）分散審批或者形式性集中的弊端及其改進方向

在各地行政服務中心（或者辦證中心、審批中心）興起之前，行政審批的申請及其實施多以部門為單位分散進行，各自為陣。這樣一種模式，首先帶來的是效率上的制約，行政相對人要獲取開展某項活動的資格，往往需要“流轉往返”于各個部門之間，極端的例子甚至是跑幾十個部門、蓋幾百刻章，這顯然與現代公共行政的“顧客導向”南轅北轍。效率之外，還有很大的問題在于，由于部門分散審批，涉及審批前后置關系、相鄰關系的各部門之間，并無制度性的銜接和溝通機制，如此一來，往往造成如下一種現象：相對人費盡九牛二虎之力獲得了一項或者數項審批，但在另外一項（甚至是最后一項）審批上遭遇障礙，由此導致前功盡棄。這樣的故事在以前具有很強的典型性、代表性和常見性。為了解決部門分散審批所帶來的上述困難，從大的方向看，國家這些年一直在推進大部制改革，并通過建立行政服務中心集中審批事項，應該說都是頗有績效的制度努力。不過，在早期甚至發展到今日的許多行政服務中心，更多的仍停留于將各部門的審批事項進行“物理集中”，這固然在提供審批效率方面有其意義，但“形聚神散”的組合方式離“整體性政府”的建構仍有相當的距離，各個職能部門工作人員在進駐行政服務中心后的工作模式是各家“背靠背”地自行審查，有機的“化學反應”并未完整形成。

面對上述弊端和局限，在大的行政體制未作變革之前，技術上的改進方案是通過各種制度設計直接或者間接地實現“程序集中”，以實質性的程序集中打破部門藩籬，建構整體政府。[7]在各地的實踐中，具體的方案包括聯合審批、聯合會審、模擬審批等各種模型。

（二）行業聯合審批運作機制

行業聯合審批一般是指以行業主管部門為主導，通過程序設計適度打破行業內各審批職能部門的界限，以實現各審批事項之間的“同類項合并”和同步審批、并聯決策。以寧波的實踐為例，該市的行業聯合審批流程可概括為“一窗受理、一表申請、聯合審圖、聯合踏勘、信息資料交流共享”。這一系列制度都是以行業主管（在沒有明確行業主管時，則為行業管理最為有效的部門）為主導而展開的。一窗受理、一表申請使得相對人提供之材料被簡化，并通過資料共享平臺將申請材料和各部門意見在政府內部進行流轉。聯合審圖和聯合踏勘將原本由各職能部門分別組織的具有重復性的審查與勘驗工作集中到一個審查活動中，對這一流程的集中，大大壓縮了對申請材料進行實質性審查所耗費的時間。行業聯合審批標準及其運作機制所實現的審批流程的優化和審批程序的集中，完成了角色定位上從部門角度向政府全局角度的轉變，在大部門體制格局尚未完成的情況下，以程序再造的方式實現了政府部門的虛擬合并。這一運作機制和程序建制的直接效果是審批提速，即審批時限的進一步壓縮。以該市的文化娛樂業為例，在實施行業聯合審批之后，該行業的審批時限從各審批部門分頭辦理需要的100多個工作日壓縮為30個工作日。而一類機動車維修經營審批從各審批部門分頭辦理需要的58個工作日壓縮為30個工作日。

（三） 聯合會審機制

建設項目審批過程中涉及的審批部門和審批事項尤其多，且自由裁量權的空間更為廣袤。因此，如果說，前述一般性的行業聯合審批機制更倚重于技術審查集中和信息資料共享，那么建設項目的聯合審批則應更深一步 ，更注重審批程序運行中的集中性、協商性。以寧波的實踐為例，在基本建設項目審批領域引合會審機制，以推動程序集中和動態協商。該項會審機制被命名為“‘9+X’會審制度”，是在基本建設項目的審批工作進入受理環節之后，由發改委、規劃局、國土資源局、環保局、住建委、節能辦、公安局、城管局、人防辦等與基本建設項目密切相關的部門和行業主管部門及相關單位（水電氣等公用事業單位）對項目進行具體審議，指導項目單位做好各項手續報批前的準備工作，并協調解決辦理過程中出現的問題的會議制度。會審制度采取的是各審批部門“面對面”進行“會診”的“化學”上的聯合，各部門在此過程中進行協商，甚至在合法合理的范圍內對審批條件作出適當變通。會議過程中，項目單位匯報初步設計方案后，各職能部門就其無法達到審批條件的地方分別提出修正意見，這實質上將各部門分別審查設計方案的過程集中到了一個會議程序中。

這樣一種程序建制，在外觀上已具有先進法域實施的“計劃裁決程序”的某些因子，后者是指在事涉大片國土開發的項目審批中，實施多部門集中裁決，并引入公眾參與。不過，與后者相比，所謂聯合會商，顯然還具有改進的空間，特別是計劃裁決程序的精髓——“所有決定一次性集中作出”、“公眾參與”等在聯合會審機制中尚未有充分體現。

（四）模擬審批

模擬審批在各地的實踐不太一樣，但其大致的邏輯思路和操作模型是：投資項目在還不具備基本建設項目審批條件的情況下，為使項目早日開工，對于擬取得土地的投資項目，由該投資項目主體提出申請，按審批程序要求準備報批資料，各審批部門視同該主體已取得土地，出具模擬審批意見。模擬審批意見可在相關職能部門進行流轉，事實上起到正式批件的法律效力，當該項目主體取得土地并達到法定審批條件后，由各審批部門對土地取得前的模擬審批意見進行補充、完善，出具正式審批文件，將模擬審批轉化為正式審批。這樣一種程序創新的實質，被推動者概括為“急事急辦、特事特辦、適度超前、交叉審批”。實踐證明，這一方式可以解決項目辦理中個別環節的瓶頸制約和被動等待，提高項目辦理效率。

四、程序理性：行政審批制度改革的必由之路和重要保障

以上三個方面，是在以寧波行政審批標準化改革為主要考察樣本的基礎上，對審批制度改革過程中所彰顯的程序理性之片段化揭示。當然，從宏觀的角度來看，這些程序理性及其輻射下的制度創新，僅僅是構成整個行政審批“流程再造”工程之中的部分內容。因此，以包括這些理性規律在內的程序法理為指引，對整個行政審批流程進行“法”的塑造，當是一件有益的工作。當下，全國的行政審批制度改革已進行到第六輪，審批事項的削減、調整，審批環節的減少一直是多輪審改的核心內容，只是，在這樣的看似以實體為主的主旋律之下，程序理性仍大有用武之地，在作者看來，這至少包含兩大方面的內涵：一方面，審批事項的削減、審批裁量權的限制、審批環節的整合等實體改革的推進，需以程序理性為基礎性保障，如此方能確保實體性改革的正當性、科學性。另一方面，多輪行政審批制度改革的歷程表明，審批事項精簡也好，大部制也罷，都將是一個漸進的過程，無法一蹴而就；但社會的呼聲和改革的緊迫性并不因此而稍有緩和，在這樣的背景下，通過審批程序的改革來對沖實體改革緩慢推進造成的社會風險和社會成本，不失為一條可能的路徑。本文的論證，或可為這樣一種路徑的可行性提供局部的注釋。

[參考文獻]

[References]

[1] 陳端洪.行政許可與個人自由[J].法學研究，2004（5）.

Chen Duanhong.Administrative Licensing and Individual Freedom.Chinese Journal of Law，2004（5）.

[2]樸貞子.政策制定與公民參與[J]， 中國行政管理， 2005（2）.

Piao Zhenzi. Policy Formulation and Citizen Participation， Chinese Public Administration， 2005（2）.

[3][美]約翰·克萊頓·托馬斯. 公共決策中的公民參與： 公共管理者的新技能與新策略[M]. 孫柏瑛等譯. 北京：中國人民大學出版社，2004. 22.

John Clayton Thomas. Public Participation in Public Decisions： New Skills and Strategies for Public Managers. Trans. by Sun Baiying et al. . Beijing： China Renmin University Press，2004. p22.

[4][美]阿爾弗雷德·C·阿曼. 新世紀的行政法[A]. [新西蘭]邁克爾·塔格特編： 行政法的范圍[C].金自寧譯.北京：中國人民大學出版社，2006.127-131.

Alfred C.Aman，Jr. Administrative Law for a New Century. Michael Taggart eds. The Province of Administrative Law. Trans. by Jin Zining. Bejing： China Renmin University Press，2006. pp127-131.

[5]象山縣行政審批管理辦公室. 象山縣農家客棧聯合審批標準的建設實踐情況[A].行政審批制度改革的寧波實踐研討會會議論文[C]，2012.

Xiangshan Administrative Approval Management Office. The Construction and Practice of Joint Approval Standard of Farmhouse Hostel in Xiangshan. Seminar on Ningbo Practice of Administrative Approval System Reform， ConFerence Paper， 2012.

[6]葉俊榮.面對行政程序法——轉型臺灣的程序建制[M].臺北：元照出版社，2002.34-36.

Ye Junrong.Facing the Administrative Procedural Law.Taipei：Yuanzhao Press，2002.pp34-36.

[7]劉志光.兩橫兩縱流程再造：行政審批改革的新空間[J].中國行政管理，2009（10）.

審批制度論文范文第4篇

[論文關鍵詞]行政審批方式 行政服務效能 改革

隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善與發展，行政服務與高速發展的經濟的不適應逐漸凸顯。近年來，無錫市堅持以行政權力公開透明運行為原則，大力推進行政審批制度改革，創新行政審批方式，提高行政服務效能，通過“兩集中、三到位”和“三通四化”讓權力在陽光下運行，滿足了社會的多樣化和個性化需求，提升了公共產品和服務的價值，營造了和諧寬松的發展環境，走出了一條富有特色的權力陽光運行之路，為無錫經濟社會發展增添了新的動力和活力。

一、創新行政權力運行，推動政府職能轉變

美國著名政治評論家羅伯特·基斯德爾斯基指出：“從本質上講，政府作用被界定為提供公用物品，即那些市場提供不了的商品，而并非為追求政府目標而替代市場。”由此可見，政府的主要職能是提供公共物品與公共服務。行政審批是行政機關對社會、經濟事務實行事前管理的一種手段，是行政權力運行的一個重要模式，多年來發揮了重要作用。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善與發展，行政服務與高速發展的經濟的不適應逐漸凸顯。從2007年開始，無錫市推進以“兩集中、三到位”為重點的行政審批制度改革，集中許可（審批）服務事項、集中許可（審批）權限和許可（審批）事項進駐行政服務中心（下稱“中心”）到位、“中心”窗口授權到位、“中心”窗口人員配備到位。從2009年開始，在“兩集中、三到位”的基礎上推進行政服務的“三通四化”，服務體系三級貫通、綠色通道高效暢通、信息網絡縱橫聯通和網絡體系化、審批流程化、政務電子化、服務效能化。“兩集中、三到位”和“三通四化”改變了政府角色越位、錯位、缺位等問題，優化配置了部門行政資源，進一步明確了審批權責，進一步下放了審批權限，進一步還權于企業、還權于市場、還權于基層，減少了行政機關對市場過多的、不必要的干預，把本該由企業、行業組織和社會中介組織管的事情交給它們自己管理，更大程度上發揮了市場在資源配置中的基礎性作用，有力地推動了政府職能轉變。從而實現政府從無限向有限、從權利到責任、從管理向服務的轉變，在不斷完善經濟調節和市場監管職能的同時，強化了社會管理和公共服務職能。

二、依法規范行政權力，實施審批陽光操作

信息獲取不對稱和權力運作不透明是產生腐敗的重要原因。長期以來，一些地方政府重許可、輕監督，導致了濫用行政審批權力、以行政審批代替行政管理，使得行政審批成為滋生腐敗的溫床，其主要原因是行政審批設定權和適用行政審批的條件不明確、設定行政審批的事項不規范、行政審批事項不夠公開。事實證明，行政審批權過多過濫、“暗箱操作”、缺少必要的制約與監督等，是產生腐敗的溫床。因此，深化行政審批改革，一定要在拓展行政審批公開的廣度和深度上下功夫，在解決真公開與假公開、對內公開與對外公開相統一上求突破，努力為社會公眾行使監督權利創造條件和提供保障。

無錫市通過“兩集中、三到位”和“三通四化”的實施，推進政務公開，規范辦事程序，優化辦事流程，實現并聯審批，切實解決行政權力封閉運行的問題。任何部門和單位不得擅自增設前置審批條件，消除了審批部門的自由裁量權，杜絕了“人情審批”和“交易審批”，有效地約束和規范了行政權力運行，做到“辦事有程序、操作有原則”，既防止了行政權力的消極無為，又限制了行政權力的恣意妄為，從機制上切斷了權力干預市場的行為，促進了行政權力依法規范運行，提高了源頭預防腐敗工作的針對性和有效性。

政府明確以“行政權力透明化”為價值取向，對審批項目實行告知承諾制和首辦責任制，不得非法委托下屬企事業單位、中介組織、行業協會行使行政許可權，不得超期作出或不作出行政許可決定。同時，逐步規范機關工作人員的行政行為，最大限度地降低自由裁量權和審批的隨意性，控制了借審批徇私舞弊的違紀違法行為。目前，無錫市級行政審批事項已由3000多項削減至440項。所有具有行政許可（審批）權限的部門，按照“公開是原則、不公開是例外”的要求，將所有許可（審批）事項條件、程序、期限對社會公開，接受社會和群眾監督。部門審批服務向行政服務中心窗口整體轉移后，通過一事一表、網上流轉、視屏監控，實現各部門的審批過程在陽光下運作，讓行政審批工作由幕后走向前臺；通過集中監管、電子監察、服務對象評判，實現程序公開、過程透明、行為規范。遏制了利用審批亂收費、濫用審批權力等侵害群眾利益的行為，為公民、法人和其他組織，為社會提供了更加公開、透明、高效的優質服務，充分體現了黨和政府全心全意為人民服務的根本宗旨。

三、行政審批流程再造，提升行政服務效能

行政審批是政府直接面向社會的行政權力運行方式，是公眾與政府交流的一個重要窗口，其運行規范與否，對政府形象具有重要的影響。眾所周知，政府的行政權力絕大多數集中在行政審批這一環節。傳統審批中，各部門分散辦公，相關信息公開的內容和形式不統一、不到位，使審批主體與報批方之間信息不對等，客觀造成本位主義思想、放大了審批權力空間。雖然，前一階段各地陸續成立行政審批服務中心，實行“一站式”窗口辦公。但由于授權不到位，窗口漸漸淪為擺設，行政審批改革的目標并未達到。主要表現在：一是權力行使依據繁雜，透明度依然不夠，社會公眾查詢困難；二是崗位職責不清，權責脫節，審批權力與責任脫離、與權力主體利益掛鉤的現象仍較嚴重，推諉扯皮時有發生；三是審批程序繁瑣，審批時限長、效率低，不能為群眾提供優質高效的服務；四是權力封閉運行，制約手段落后，自由裁量權大，缺乏有效的監督與制約。

在依法行政的前提下，無錫市對行政許可（審批）進行流程改造，從梳理行政管理事項和業務工作流程等方面入手，全面整合橫向、縱向之間的工作鏈條，促進行政審批工作的規范化和標準化。實施“兩集中、三到位”后，優化了審批流程，減化了審批環節，壓縮了審批時間，共減少流轉環節94個，減少前置條件14個，使291個審批事項能在窗口直接辦理，占許可（審批）事項的62.3%，審批時間平均縮短7.85天，辦結時間提速56.5%。目前，無錫市審批辦理事項的承諾時間已縮短至7個工作日，極大提升了行政服務效能。

審批制度論文范文第5篇

【關鍵詞】內部控制；MC公司；缺陷；建議

一、引言

內部控制是指為了合理保證單位經營活動的效益性、財務報告的可靠性和法律法規的遵循性，而檢查、制約和調整內部業務活動的自律系統。MC公司是一家中小企業上市公司，公司具有優良的業績，但在內部控制方面也還存在許多缺陷。論文結合我國已有的內部控制的相關規范和MC公司的實際情況，對其內部控制問題的現狀和存在的問題進行分析，并在此基礎上進行研究找出原因，提出重構MC公司內部控制的具體措施。

二、內部控制的理論基礎

內部控制，是指一個單位為了實現其經營目標，保護資產的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，在單位內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手續與措施的總稱。

內部控制包括八個相互關聯的構成要素。這八個構成要素是：內部環境、目標制定、事項識別、風險評估、風險反應、控制活動信息和溝通監控。八個要素之間的關系并不是一個嚴格的順次過程，他們的作用過程是一個交叉的、多方向的、反復的過程，幾乎每一個構成要素都會影響其它構成要素。

三、MC公司及其內部控制現狀介紹

（一）MC公司簡介

MC公司始建于一九五五年，是一家一制藥為主的中小企業，經過50多年的風雨歷程，公司已經從傳統的手工作坊發展成為一個集科研、生產、營銷為一體，集產業、人才、地域資源優勢為一身的高科技中藥現代化企業。MC公司結合自身的實際情況以及相關法律法規的要求，建立了現代化的組織結構。

（二）MC公司內部控制現狀

MC公司的內部控制比較健全，下面就四個方面進行了介紹。

1.MC公司的內部控制環境

公司成立以來，建立并逐漸健全了股東大會、董事會、監事會等公司治理結構。2000年建立了《股東大會議事規則》，之后陸續建立了《董事會工作制度及議事規則》、《獨立董事制度》等。

2.資金審批制度

公司本部費用資金審批權限：單筆金額在1萬元以下（含1萬元）的日常經營費用支付由部門主管、財務總監簽字審批。1―10萬元以內（含10萬元）日常經營費用由副總經理、財務總監審批。10萬元以上的經營費用及財務、特殊、公關費用由總經理審批。

3.預算管理制度

公司設預算管理委員會，預算管理委員會于次年一月召開預算管理委員會會議，審查公司下一年年度預算草案。對未能通過預算管理委員會審查的項目，有關預算責任部門應進行調整，經審查后的預算草案，報董事會審批。

4.內部審計制度

為保證內部審計的獨立性和權威性，公司在董事會下設審計委員會，負責公司的內部審計以及外部審計的協調。審計部在審計委員會的領導下執行公司內部審計任務，對審計委員會負責并報告，同時也向董事會報告。

通過以上介紹可以看出MC公司的內部控制比較健全，在整個內部控制建設上也覆蓋了內部環境、控制活動、信息與溝通等要素，但其中仍然存在相當多的缺陷，下面說明MC公司內部控制的缺陷并對成因進行分析。

四、MC公司內部控制的缺陷及成因分析

（一）MC公司內部控制的缺陷

MC公司現行的內部控制存在的缺陷主要體現在以下幾個方面：

1.內部控制環境建設薄弱

MC公司形式上雖然建立了董事會和審計委員會，但由于董事會和經營班子基本上是一套人馬，使得董事會對經理層的制衡就是名存實亡。

2.預算制度的缺陷

預算管理是企業年度目標以及相應的資源配置方式的量化，是企業財務管理的重要組成部分。MC公司的預算管理制度有對研發部門和管理部門的預算制度不嚴格和預算沒有貫徹全面預算思想等缺陷。

3.內部審計的缺陷

MC公司的內部審計只有一紙空文，沒有實際機構和人員從事專門日常性工作。內部審計機構只對產品生產進行審計，內部審計部門未對內部控制制度進行過評價，也沒有提出過相關管理建議。

（二）MC公司內部控制缺陷的成因分析

1.企業產權單一化

MC公司成立之初是由當地政府部分出資和企業科技人員自己籌資興辦的，所有權不斷向創業者強化，投資風險過于集中，導致形成“內部人”控制現象。

2.管理者對內部控制的認識不足

MC公司并不缺乏與內部控制相關的規章制度，但由于管理者認識不足，造成了內部控制環境不佳、監督力差。企業存在的有章不循和無章亂循的現象。

3.企業風險控制意識淡薄

MC公司高度集中的決策權使公司其他管理者無法進行日常事物的管理。實際控制人擁有全部的產權，高度集權使得管理者缺乏加強風險控制的根本動因。

五、對MC公司內部控制的建議

（一）完善內部控制環境建設

內部控制環境反映了一個組織的特性，影響組織里人們對整體管理理念的認識。MC公司應當推進股權結構改革，完善法人治理機構，充分發揮董事會在內部控制中的核心地位，完善內部控制環境。

（二）建立完善的預算制度

全面預算制度有利于企業對內部資源進行優化配置，MC公司應當完善預算制度，針對公司業務的具體情況，對研發部門和管理部門的預算控制加以改進，建立資金預算制度。

（三）充分發揮內部審計的監督作用

內部審計在內部控制中發揮著重要的監督作用，MC公司應當改變現有的內部審計機構形同虛設的現狀，設立內部審計機構，確立內部審計機構的工作重點，充分發揮內部審計的監督作。

六、結論

通過以上對相關內部控制理論的梳理，結合該企業的實際情況和對該企業的內部控制狀況進行的分析，可知MC公司應當積極推進股權結構改革，完善法人治理結構，為公司制定較為可行的預算制度，樹立全面預算的思想，還應當設立內部審計部門，加強對重點部門的審計，健全公司的內部控制，促進企業的健康有序發展。

參考文獻：