我國農(nóng)業(yè)保險法律制度分析

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摘要:農(nóng)業(yè)保險法律制度作為規(guī)范農(nóng)業(yè)保險組織與活動的法律保障，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。我國目前建成了以若干法律和行政法規(guī)為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)保險法律體系，但存在立法層級較低、農(nóng)業(yè)再保險制度缺失、涉農(nóng)保險法律制度不完善、監(jiān)管不足等多方面的問題。通過相應(yīng)的措施改進(jìn)、完善農(nóng)業(yè)保險法律制度，對于合理規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動、促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)保險;農(nóng)業(yè)再保險;涉農(nóng)保險;農(nóng)業(yè)保險法

我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位十分重要，但與此同時我國也是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，每年因自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)帶來的巨大損失，對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民的生活產(chǎn)生嚴(yán)重影響。大力發(fā)展并積極推廣農(nóng)業(yè)保險是及時減輕農(nóng)民因自然災(zāi)害而帶來的損失、保障農(nóng)民利益的最優(yōu)辦法。然而，隨著農(nóng)業(yè)保險的不斷發(fā)展，實際中相關(guān)問題日益涌現(xiàn)，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險法律制度中存在的諸多不完善之處，阻礙了農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險歷來受到重視，中共中央、國務(wù)院在2004年到2013年的10年中間的10個有關(guān)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的一號文件都提到農(nóng)業(yè)保險問題。［1］2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》同樣提出要完善農(nóng)業(yè)保險制度。因此，探究農(nóng)業(yè)保險法律制度存在的問題并提出完善意見成為必要。

一、我國農(nóng)業(yè)保險的立法概述

(一)保險法

我國關(guān)于農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)開展的法律依據(jù)，最早見于1985年的《保險企業(yè)管理暫行條例》(1995年廢止)。該條例中由國務(wù)院頒布，初次規(guī)定了由保險企業(yè)開展農(nóng)村業(yè)務(wù)，保險服務(wù)的對象是農(nóng)民，但并未提出“農(nóng)業(yè)保險”的概念。1995年頒行的《保險法》第149條規(guī)定“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)”。審視此條文，可以發(fā)現(xiàn)其非但未具體提及農(nóng)業(yè)保險及其法律關(guān)系，反而以排除對農(nóng)業(yè)保險的適用。此后，《保險法》雖然經(jīng)過4次修改但仍然保留了此項規(guī)定。

(二)農(nóng)業(yè)法

1993年實施的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》(以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》)第四十六條對農(nóng)業(yè)保險做出了規(guī)定，提出國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度，逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度，鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。《農(nóng)業(yè)法》確立了農(nóng)業(yè)保險實行自愿原則，規(guī)定任何組織和個人不得強(qiáng)制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險。這是除《保險法》之外，法律對農(nóng)業(yè)保險做的唯一規(guī)定。

(三)農(nóng)業(yè)保險條例

2012年國務(wù)院公布的《農(nóng)業(yè)保險條例》是我國首部專門針對農(nóng)業(yè)保險的行政法規(guī)，及時應(yīng)對了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)快速發(fā)展出現(xiàn)的諸多新問題，使得我國農(nóng)業(yè)保險法律規(guī)定缺失的問題得到解決。《農(nóng)業(yè)保險條例》共計5章、33條，在吸收農(nóng)業(yè)保險國際經(jīng)驗的同時，總結(jié)了我國十六屆三中全會以來政策性農(nóng)業(yè)保險實踐探索的基本經(jīng)驗，分別從農(nóng)業(yè)保險概念、農(nóng)業(yè)保險合同、農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)、財政補(bǔ)貼、賠付程序、經(jīng)營規(guī)則、法律責(zé)任等方面規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動。［2］《農(nóng)業(yè)保險條例》對我國政策性農(nóng)業(yè)保險的各項法律制度進(jìn)行了細(xì)化，對現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。這些立法措施改變了以往主要靠政策來調(diào)整農(nóng)業(yè)保險的方法，極大的促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)保險的法治化進(jìn)程。綜合上述，我國目前尚沒有專門的農(nóng)業(yè)保險法，農(nóng)業(yè)保險立法規(guī)范處于行政法規(guī)這個層級上。《保險法》和《農(nóng)業(yè)法》中對于農(nóng)業(yè)保險的概括性規(guī)定僅具有指導(dǎo)意義，在實踐和執(zhí)法過程中缺乏可操作性。而《農(nóng)業(yè)保險條例》則吸收實踐經(jīng)驗和研究成果，對農(nóng)業(yè)保險活動中的具體問題做了詳細(xì)的規(guī)定，在“可操作性上”是一步巨大的跨越。可以說，《農(nóng)業(yè)保險條例》的頒布標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險法律制度初步建成。

二、我國農(nóng)業(yè)保險法律制度存在的問題

(一)立法層級較低的同時缺乏實施細(xì)則考察

我國農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域的立法進(jìn)程和現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)至少存在如下兩個顯著問題:第一，法律規(guī)范總體數(shù)量少。“法律”這一層級的法律規(guī)范僅有《保險法》和《農(nóng)業(yè)法》，且這兩部法律中關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定都是寥寥數(shù)語，條文屈指可數(shù)。第二，未制定農(nóng)業(yè)保險基本法。《保險法》第一百八十四條雖然提及農(nóng)業(yè)保險的問題，但實質(zhì)是排除對農(nóng)業(yè)保險的適用，并不直接調(diào)整具體的農(nóng)業(yè)保險問題。而《農(nóng)業(yè)法》第四十六條則是原則性、抽象性的規(guī)定，缺乏可操作性。《農(nóng)業(yè)保險條例》雖然專門針對農(nóng)業(yè)保險，但作為“行政法規(guī)”這一層次的法律文件，其適用范圍、效力層級遠(yuǎn)比不上“法律”，穩(wěn)定性大打折扣。綜觀世界各國，針對農(nóng)業(yè)保險問題進(jìn)行專門的立法是普遍的做法。世界上農(nóng)業(yè)保險發(fā)達(dá)的國家無論采用何種經(jīng)營模式，都對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行單獨的政策性立法，并作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)法的有機(jī)組成部分而不是商業(yè)保險法的組成部分或特別法而存在。［3］美國于1938年制定了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》;法國于1900年頒布《農(nóng)業(yè)互助保險法》;日本則在二戰(zhàn)后制定了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》。而我國法制建設(shè)尚不完善，針對農(nóng)業(yè)保險的基本法并未制定，成為阻礙我國農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展的一項重要因素。另外，盡管國務(wù)院已經(jīng)出臺適用于全國范圍的《農(nóng)業(yè)保險條例》，但由于我國各地區(qū)地理條件不一、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平層次不同，因此各地農(nóng)業(yè)保險模式也有區(qū)別。比如我國黑龍江墾區(qū)大規(guī)模經(jīng)營的“陽光模式”、上海適應(yīng)小規(guī)模高技術(shù)的“安信模式”［4］，以及江蘇的“聯(lián)辦共保”模式［5］等。各個地方的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)發(fā)展的方向不一，僅靠《農(nóng)業(yè)保險條例》無法適應(yīng)地方情況。

(二)農(nóng)業(yè)再保險制度缺失

根據(jù)再保險的一般定義，我們認(rèn)為，農(nóng)業(yè)再保險是指農(nóng)業(yè)保險人將其所承保的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的一部分責(zé)任金額，按照農(nóng)業(yè)再保險合同規(guī)定，轉(zhuǎn)讓給其他保險人承擔(dān)，以減輕保險人自身直接農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)風(fēng)險的方式［6］。農(nóng)業(yè)再保險可以在原有保險之上進(jìn)一步有效分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險、促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險市場穩(wěn)定。國外許多國家如美國、日本、加拿大等國家的農(nóng)業(yè)再保險制度設(shè)立運(yùn)作時間長、比較成熟。我國并沒有關(guān)于農(nóng)業(yè)再保險的具體法律規(guī)定。2006年6月的《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確提出探索建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系，將再保險的概念引入到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。2011年8月中國保監(jiān)會的《中國保險業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》提出加快推動建立國家政策支持的農(nóng)業(yè)再保險體系。現(xiàn)行法律法規(guī)對于農(nóng)業(yè)再保險的規(guī)定，僅有《農(nóng)業(yè)保險條例》第十七條，然而也僅僅是為了明確經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件。因此，雖然國家政策及相關(guān)法律法規(guī)都提出了建立我國的農(nóng)業(yè)再保險制度，但在我國目前的農(nóng)業(yè)保險法律制度中，農(nóng)業(yè)再保險仍然無法可依，對于農(nóng)業(yè)再保險納入農(nóng)業(yè)保險法律制度體系的方式、農(nóng)業(yè)再保險法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)等方面同樣沒有任何規(guī)定，只是政策層面原則性的提倡和籠統(tǒng)的規(guī)定，法律規(guī)范的缺失給農(nóng)業(yè)再保險的推行帶來了較多困難。

(三)涉農(nóng)保險法律制度十分欠缺

對于與農(nóng)業(yè)相關(guān)保險的分類，從政策性文件的角度來考察，現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)計制度》統(tǒng)計指標(biāo)口徑中把農(nóng)業(yè)保險和涉農(nóng)保險視為兩種不同的保險類別。從廣義的來說，農(nóng)業(yè)保險實際上包括涉農(nóng)保險，但在狹義上農(nóng)業(yè)保險與涉農(nóng)保險又可以區(qū)分開來。對于涉農(nóng)保險的定義，《農(nóng)業(yè)保險條例》第三十二條規(guī)定“涉農(nóng)保險是指農(nóng)業(yè)保險以外、為農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活中提供保險保障的保險，包括農(nóng)房、農(nóng)機(jī)具、漁船等財產(chǎn)保險，涉及農(nóng)民的生命和身體等方面的短期意外傷害保險。”《農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)計制度》統(tǒng)計指標(biāo)口徑中做了相似規(guī)定。可以看出，涉農(nóng)保險并不直接針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，而是為農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活中的財產(chǎn)損失和人身傷害提供保險保障。《農(nóng)業(yè)保險條例》中只規(guī)定了涉農(nóng)保險的定義，并未對涉農(nóng)保險業(yè)務(wù)開展中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及法律責(zé)任作出規(guī)定，導(dǎo)致了現(xiàn)實生活中涉農(nóng)保險業(yè)務(wù)的開展出現(xiàn)諸多問題而無法解決。我國開展涉農(nóng)保險業(yè)務(wù)的主要依據(jù)是一些政策性文件，如2009年12月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》、2010年4月銀監(jiān)會、保監(jiān)會的《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會關(guān)于加強(qiáng)涉農(nóng)信貸與涉農(nóng)保險合作的意見》等。由于這些政策性文件缺乏法律約束力、制定主體混亂、內(nèi)容規(guī)定零散并且在具體實施中缺乏穩(wěn)定性和長久效力，未能有效調(diào)整涉農(nóng)保險活動。我國農(nóng)村涉農(nóng)保險政策和法律位序倒置，政策代替法律，在很大程度上制約涉農(nóng)保險的發(fā)展。［7］

(四)農(nóng)業(yè)保險活動的監(jiān)管不足

我國農(nóng)業(yè)保險因其較強(qiáng)的政策性，容易受到來自政府的影響。另外，農(nóng)業(yè)保險投保人往往是文化水平不高、法律素養(yǎng)欠缺的農(nóng)民，但是農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)卻具有較強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性，信息和資源的不對稱導(dǎo)致投保人的利益容易遭到侵害。與我國農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)發(fā)展同步，中央及地方各級政府對農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼也在逐步加大，這成為地方政府尋租及保險公司謀取利益的現(xiàn)實驅(qū)動。由于監(jiān)管不足，近年來，我國個別地區(qū)就出現(xiàn)了基層政府和保險公司通過虛報承保面積來騙取農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的現(xiàn)象。［8］這反映出我國農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管制度暴露出諸多問題。

三、完善我國農(nóng)業(yè)保險法律制度的建議

(一)制定多層次、更趨合理的農(nóng)業(yè)保險法律規(guī)范

1．制定農(nóng)業(yè)保險法

農(nóng)業(yè)保險法律規(guī)范的頒行為農(nóng)業(yè)保險關(guān)系的有效調(diào)整提供了可能性。［9］提高農(nóng)業(yè)保險立法層級，盡快制定農(nóng)業(yè)保險基本法律———《農(nóng)業(yè)保險法》，明確農(nóng)業(yè)保險法的立法目的、基本原則、法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)、經(jīng)營規(guī)則以及法律責(zé)任。《農(nóng)業(yè)保險法》應(yīng)當(dāng)確立兩項基本原則，即國家支持原則、強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的原則。［10］

2．因地制宜制定實施細(xì)則

由于各地農(nóng)業(yè)保險具有自己的特殊性，因此必須盡快出臺地方性細(xì)則，在《農(nóng)業(yè)保險法》立法時應(yīng)當(dāng)明確授予行政法規(guī)和地方性法規(guī)根據(jù)地區(qū)實際情況做更細(xì)致的規(guī)定或者變通處理。地方實施細(xì)則在內(nèi)容設(shè)計上應(yīng)該包括:第一，明確政府在農(nóng)業(yè)保險工作中的地位，合理規(guī)范農(nóng)業(yè)保險法律關(guān)系主體行為邊界，將各自的義務(wù)和職責(zé)界定清晰;第二，確保主體之間建立良性互動模式，有效降低農(nóng)業(yè)保險制度的運(yùn)作成本;第三，確保政府對于農(nóng)業(yè)保險的支持政策能夠穩(wěn)定且持續(xù)。

(二)建立農(nóng)業(yè)再保險制度

1．增設(shè)農(nóng)業(yè)再保險的法律規(guī)定

由于我國一直未建立起全國性的農(nóng)業(yè)再保險制度，缺乏實踐經(jīng)驗和相關(guān)研究，因此農(nóng)業(yè)再保險立法時應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步推進(jìn)，不適合單獨立法。另外考慮到農(nóng)業(yè)再保險是農(nóng)業(yè)保險中的組成部分，因此對于農(nóng)業(yè)再保險法律制度，可以考慮在農(nóng)業(yè)保險基本法《農(nóng)業(yè)保險法》中單獨規(guī)定“農(nóng)業(yè)再保險”一章，具體規(guī)定農(nóng)業(yè)再保險的定義、農(nóng)業(yè)再保險法律關(guān)系、法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)以及法律責(zé)任。

2．建立適應(yīng)國情的農(nóng)業(yè)再保險合同法律制度

農(nóng)業(yè)再保險合同是農(nóng)業(yè)再保險活動中明確雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的契約和憑證，屬于農(nóng)業(yè)再保險制度中必不可少的組成部分。財產(chǎn)再保險和人壽險再保險的再保險合同在我國法律制度中已經(jīng)比較成熟，但并沒有涉及到農(nóng)業(yè)的再保險合同制度。因此，首先應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)業(yè)再保險合同法律制度，可以參照再保險的一般規(guī)定。但由于我國的農(nóng)業(yè)保險具有很強(qiáng)的政策性，因此，在對農(nóng)業(yè)再保險合同法律制度進(jìn)行設(shè)計時，要將政策性因素考慮進(jìn)去。另外，由于投保人的法律素養(yǎng)差，應(yīng)當(dāng)規(guī)定農(nóng)業(yè)再保險合同中保險人就合同條款向投保人履行告知義務(wù)。

(三)完善涉農(nóng)保險法律制度

1．完善法律法規(guī)，具體規(guī)范涉農(nóng)保險活動

市場經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，涉農(nóng)保險作為國家的社會保障制度或宏觀產(chǎn)業(yè)政策的一部分，必須納入法制軌道。［11］僅靠政府政策驅(qū)動的涉農(nóng)保險缺乏穩(wěn)定性，因此必須開展涉農(nóng)保險立法，保證涉農(nóng)保險業(yè)務(wù)長久進(jìn)行。可以考慮統(tǒng)合現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于涉農(nóng)保險的零散規(guī)定以及政府出臺的各項政策，在《農(nóng)業(yè)保險法》中設(shè)單章具體規(guī)定，首先確定涉農(nóng)保險的政策性，其次根據(jù)實際情況明確涉農(nóng)保險法律關(guān)系、涉農(nóng)保險補(bǔ)償體制、各級政府管理職能，最后規(guī)定法律責(zé)任等問題。

2．提高對涉農(nóng)保險的支持

涉農(nóng)保險與一般農(nóng)業(yè)保險一樣，離不開國家政府的大力支持。商業(yè)保險可以追求利潤的最大化，但涉農(nóng)保險自身具有高風(fēng)險、高賠率特點并且關(guān)系到農(nóng)業(yè)的長久發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定，因此涉農(nóng)保險僅僅依靠市場化經(jīng)營走不通。作為涉農(nóng)保險的主要推行者，政府應(yīng)當(dāng)加大資金投入，更好地支持涉農(nóng)保險的發(fā)展。

(四)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管

1．設(shè)立農(nóng)業(yè)保險管理局

在我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管模式下，由保監(jiān)會同時管理商業(yè)性保險和政策性農(nóng)業(yè)保險，由于兩種保險的出發(fā)點不同，不同的運(yùn)營模式容易導(dǎo)致利益之間的沖突;而農(nóng)業(yè)保險管理局具有充分的監(jiān)管權(quán)力，配備大量具有豐富農(nóng)業(yè)保險專業(yè)知識的人才，其專業(yè)化和自治性更高，更能夠做出獨立的判斷，更能建立重要制衡機(jī)制來抗衡各部委和利益集團(tuán)。［12］農(nóng)業(yè)保險管理局需要承擔(dān)以下職能:監(jiān)管各級政府及其職能部門的政策實施情況;監(jiān)管負(fù)責(zé)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的保險公司的業(yè)務(wù)活動;監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險投保人的投保和履約情況;建立農(nóng)業(yè)保險管理局自身人員的監(jiān)管權(quán)力問責(zé)機(jī)制等。

2．保險監(jiān)管機(jī)關(guān)加強(qiáng)對保險公司行為的監(jiān)督

在保險公司辦理農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的過程中，加強(qiáng)對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管和審查，加大對違規(guī)行為的懲治力度，提高保險公司違法經(jīng)營的代價和成本。現(xiàn)階段，在法律法規(guī)未修改的情況下，要嚴(yán)格規(guī)范保險機(jī)構(gòu)對《農(nóng)業(yè)保險條例》第10條、第15條關(guān)于投保清單、理賠清單簽名要求的落實情況;對《農(nóng)業(yè)保險條例》第10條、第12條關(guān)于承保公示、查勘定損公示要求的落實情況，對《農(nóng)業(yè)保險條例》第104條、第15條關(guān)于農(nóng)險及時、充分理賠要求的落實情況，切實保護(hù)投保農(nóng)戶的合法權(quán)益。

3．加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)督

為保證資金投入到位，正確使用，從根源遏制財政資金被挪用，審計、財政等相關(guān)部門要加大監(jiān)督力度，嚴(yán)控政府投于農(nóng)業(yè)保險的財政資金的流向和使用情況。此外，紀(jì)委、保監(jiān)局、檢察院等部門可以牽頭建立農(nóng)業(yè)保險聯(lián)合督查組，建立長效機(jī)制對農(nóng)業(yè)保險工作中權(quán)力尋租等違法違紀(jì)問題不定期開展檢查監(jiān)督，及時打壓違法違紀(jì)苗頭。

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作者:章澤群 李慕黎 林麗敏 單位:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會發(fā)展學(xué)院