失業保險制度沿革和發展方向

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摘要：失業保險基金是失業保險制度的核心內容。中國的失業保險制度初創于1986年，隨著改革開放和市場經濟的發展，《失業保險制度》施行十幾年來，不斷得以完善，但在籌集、支出、監管等方面仍暴露出一些亟需解決的問題。文章在對我國保險制度的發展歷程面臨比較突出的幾個問題作進一步分析的基礎上，提出了相關的建議。

關鍵詞：失業保險制度沿革問題方向

失業保險制度在我國建立30周年的時間里，經歷了產生、變革和不斷完善的過程，在解決社會閑置待業人員的上崗就業、保障待業失業人員基本生活和完善就業機制、拓寬就業渠道方面提供了保障和便利，使其得到規范化的發展。然而，由于社會發展中社會關系的快速變革和復雜性，以及經濟、政治、社會制度的建立，失業保險制度不可避免地會暴露出滯后性，產生一系列問題。因此，分析失業保險制度面臨的問題和解決對策迫在眉睫。

一、失業保險制度的發展過程

失業保險制度主要是指針對勞動者可能存在的失業風險而設立的保險，是由國家有立法權的機關根據法制程序訂立并強制執行的，是保障非自身原因而失去工作的勞動者，在缺少必要的維持生活收入時，由國家規定的相關機關和社會組織保障其最基本的生活，并盡可能地減少風險促進就業的制度。

（一）待業保險階段

我國的失業保險制度初創于1986年，具體規定在國務院的《國營企業職工待業保險暫行規定》中，主要是對國營企業中的職工實行職工待業保險，保障生產等制度。20世紀90年代，我國開始建立社會主義市場經濟體制，并得到了充分的發展，為適應發展變革的需要，對勞動者的關于工作的保險的范圍和保障也在進一步地擴展和提高，失業保險進入了新的發展階段。

（二）失業保險的發展階段經歷了漫長的階段

一開始產生于國有企業改革中，為其保障勞動者的附屬措施而存在，發展到為適應經濟發展和社會穩定和諧而存在，其制度得到了充分的發展，符合我國的發展歷程。在1999年1月我國頒布的《失業保險條例》中，國家對失業保險進行了具體的規定，嚴格規定了保險基金的構成，制定失業保險繳費人員的方式和數額以及投保失業保險的條件和范圍等事項內容。該條例的頒發彌補完善了我國在保險范圍和方式方面的規定，對我國失業保險制度的發展有著十分重要的意義。新條例的頒布，一是擴大了勞動者可以得到失業保險的范圍，將一些企事業單位納入到失業保險規則中。二是完善了失業保險的程序，明確了其中主體應該承擔的責任，有力地促使保障制度的進一步完善。三是規范了失業保險待遇制度。并于當年8月勞動和社會保障部、財政部以及人事部聯合發出《關于事業單位參加事業保險有關問題的通知》，正式將事業單位納入事業保險的范疇。按照條例，所有事業單位不分隸屬關系不分經費來源，不分職工身份，均要依法參加失業保險，并將單位應繳納的失業保險費列入本單位支出預算，不得以任何理由拒交失業保險費。

（三）失業保險制度由行政法規上升到立法層次階段。

2011年7月1日實施的《社會保險法》將我國多年來被實踐證明行之有效的失業保險制度，擴大了事業保險適用范圍，取消了失業保險的最高標準限制，解決了失業人員的醫療保障問題，明確了失業保險相關基金使用的細則和程序，減少非自身直接原因而無法領取失業保險補貼的情況。國家立法部門和社會組織積極通過相關程序，用規范化、權威化、明確化的規則體系進一步完善失業保險的發展，減少了失業保險中不和諧、不穩定的因素，有力保障失業保險的落實，以點帶面地覆蓋到社會中的方方面面，保障失業勞動者的基本生活。2014年7月1日，我國新的《事業單位人事管理條例》開始實施，新條例對事業單位做出具體的規定，要求事業單位工作的工作人員應按照法律和相關條文的規定參加社會保險，特別是參加失業保險。

二、我國失業保險制度現存問題

（一）失業保險基金統籌層次低

《失業保險條例》規定，有關失業保險的基金的籌集和發放由各直轄市和設區的市根據地方上的具體情況，制定條例實施，其他地區則由上一級的人民政府在負責實施，目前我國失業保險基金已經提高到直轄市和地級市。這僅僅是針對單個城市的失業人群有保障作用。我國地域遼闊，各區域之間存在著各種各樣的差距，其中經濟是制約地域發展主要的因素，發達地區中失業人數相對而言占其工作總人數比例小，但是其保障失業保險的基金卻非常多，而落后地區失業人數多，上繳基金少，這種縣級市的統籌限制了很多需要保障的人。根據社會保險的相關法則，如果失業保險的保障范圍越大，那么有關失業保險的配套措施則呈現出正比的趨勢，也跟隨著一起增大，其抵御大規模失業風險的能力越強，所以應提高保障層次逐步實行省級統籌。

（二）失業保險基金來源單調，征繳、支付的方式缺乏力度和科學性

失業保險基金是事業保險制度的關鍵，當中資金來源又是第一個問題。同時我國出現失業保險制度存在缺險、基金收繳缺乏法律剛性。我國目前主要采用的是“三三制”的方式，即政府、勞動者和企事業單位三方來按照一定的方法原則來收繳，而在這三方中政府是失業保險基金的主要來源。目前我國失業保險基金征繳、支付主要存在著有些單位和個人欠繳、漏繳的現象，其對我國失業保險的發展有著嚴重的影響，會使失業勞動者的合法權益和基本生活得不到應有的保障，會加大不和諧因素的滋生。產生這些弊端的主要原因是一些經濟發展良好的單位為減少支出，編造不真實情況進行申報，而其他發展欠佳的企事業單位則根本無力繳納或者采取拖延的方式拒絕繳納。

（三）失業保險基金支付環節也出現了不少問題

1.失業保險基金的支付和征繳標準不合理。

失業保險基金的給付是指在平時參加保險一旦需要基本保障時所獲得救助的支持和補償。然而目前，我國關于失業保險的支付因為相關法律政策的缺失、所處地理位置經濟文化的影響以及行政中的紕漏等原因無法使得各地給付水平達到社會整體水平，無法做到統一調度。一些地區差距不斷擴大，僅能基本滿足日常生活的需要，無法再提供其他方面的救援，更別說再安排就業了。除此之外，在失業保險基金征繳中，往往直接忽視了失業勞動者以及地區之間的差異性，都按照統一的標準來征繳，往往會加大其生活壓力，以至于根本無法繳納，從而導致得不到應有的保障。

2.失業保險基金支付期限不確定。

我國目前對于失業保險基金的征繳和支付沒有一個統一明確的規定，各區域的標準也因此各不相同，這可能會影響失業保險的全面覆蓋和監督實施，會影響失業勞動者獲得救濟的程度和再就業。在領取失業保險基金方面，我國的期限比國外領取的期限長，達到了24個月，而且其中審批的手續相對而言也比較繁瑣。長期的審查程序一方面會影響失業保險相關支付工作的開展，加大其風險；另一方面也容易導致失業勞動者無法維持基本生活，尋找工作方面缺少積極性，不利于鼓勵失業人員積極再就業。

（四）管理機構混亂，監督落后

因為失業保險本身具有的特殊社會關系，所以導致其管理監督也存在著復雜性。目前由于我國關于失業保險的立法不完善，使得失業保險基金的整體運行缺乏行之有效的管理，沒有高效率、嚴規范、明規程的監督管理機制。在一定程度上容易受到經濟波動的束縛，無法得到保障和推進。在社會失業保險管理方面，行政執法部門和企事業單位都存在著管制缺乏有效性的問題，有的甚至權責不分，使得事業勞動者的各項合法權益處處受到管制和約束。對事業保險的基金管理不完善，沒有明確法定的用金制度，存在著違規超用的現象，導致基金不正常的流失。

三、我國失業保險制度的發展方向

（一）實現“省級統籌”模式，改行業統籌為社會統籌

我國目前關于失業保險的統籌模式是“省級統籌，中央調劑”。具體是指由各地方根據自身的情況按照一定的比例自行向中央繳納基金，再由中央進行統一分配調度的模式。我們應該根據統籌要求，繼續擴大失業保險的保障范圍，充分吸收各類勞動者。政府部門應規范清晰的權責，保護弱勢群體權益并主導社會保障體系的建立和完善，還要承擔相應的財政補貼，從根本上保證城鄉勞動者享有同等的權益。在條件成熟時，將目前的行業統籌變革為社會統籌。

（二）確定合理的給付標準，實行浮動性的失業保險費率

在確定失業保險金時，要充分體現權利與義務相一致的原則，同時在確立失業保險金的標準時，不僅要考慮到保障失業者本人的基本生活，而且還要考慮到失業者家屬的最低生活保障。我國可以在借鑒國外和根據我國實際情況的基礎上，采用薪資比例制，這樣不僅排除了收入水平的偶然性，而且更加準確地反映了個人失業前收入的平均水平，同時還能防止導致失業保險金高低懸殊過大，出現與失業保險保障失業人員基本生活的制度設計目標不符的情況，從而實行浮動性的失業保險費率。

（三）確定合理的失業保險金給付期限和方式，促進失業人員積極就業

由于我國商業保險基金的期限過長，容易導致失業勞動者的權益無法得到保障。我國的失業保險制度應賦予各省市根據當地的勞動力供求情況及失業率等具體因素，自主調整失業保險給付期限。對于失業率較輕，勞動力市場比較活躍的地區，可以相應地縮短失業金給付期限，激勵失業者積極尋找就業機會。對于失業率較高的地區，可相應延長失業金給付期限，保障失業者的基本生活。同時對失業者的具體情況進行細化，根據不同人群采取不同的給付期限。除了這些，還應該根據經濟發展的需要，積極開展各項措施加大就業培訓，拓寬就業渠道，增加就業機會。

（四）規范失業保險金發放，建立失業保險個人賬戶

對于不穩定就業的人群要根據相關法律的規定建立失業保險個人賬戶，實現所有繳納的費用全部信息透明化，要明確失業勞動者在參加失業保險的繳費規程，杜絕違紀現象的發生，加大監督管理，建立方便快捷的失業保險關系接續體制。可以采取個人儲蓄賬戶加上失業保險基金的方式，建立個人失業保險儲蓄賬戶，按勞動者工資的固定比例存入其個人賬戶，但不允許自由支取，只有符合失業保險金給付條件時方可分期支取。

（五）完善失業保險基金的管制和監督機制

失業保險制度是我國重要的社會保險制度，其關系到失業勞動者的利益。所以，我國應制定和修改完善的法律法規，保證失業保險基金管理運營的公開化、制度化和透明化，將失業保險基金管理納入法制化軌道，將失業保險基金投資的主體、方式及管理支出等方面的規定納入監管機制。應放寬對失業保險基金投資的管制，應允許保險基金更大規模地參與資本市場運營，放寬投資比例，擴大投資品種。建立專門的包括失業保險基金在內的社會保障基金運營機構，或委托基金管理公司管理基金，增強基金運營的競爭力和透明度，促使其在經營過程中降低運營成本。合理配置投資方向，對國債、金融債券、企業債券的投資比例進行細化，以實現基金投資收益最大化。建立完善有效的監督機制，進行規范化管理，減少違規違紀現象的發生。

參考文獻：

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作者：宋磊 單位：河南省安陽市游園管理站