地方公債財政困境研究

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編者按：本論文主要從我國地方財政困境的現狀;造成我國地方財政困境的原因;化解地方財政困境的對策措施等進行講述，包括了我國地方財政困境概況、我國地方財政困境的典型特征、收入方面的原因、體制因素造成地方財政收入占財政總收入的比重不斷下降，地方財政自給能力弱、現有地方稅體系存在嚴重缺陷，阻礙了地方財政收入的增長等，具體資料請見：

摘要：地方政府是一國政府體系中極為重要的組成部分，地方政府職能作用的合理化和地方財政的有效運行是衡量一國整體財政運行質量的重要指標。隨著中國經濟體制改革和現代化建設的推進，地方財政尤其是縣鄉財政的困境問題日益凸現，成為中國市場經濟條件下建立健全公共財政框架的一個桎梏。通過從中國地方財政困境的現狀入手，著重分析了這種困境形成的多方面原因，并進而提出化解困境的幾點對策建議。

關鍵詞：地方財政；公共品；地方公債

按照政府權力的層次劃分來看，我國政府可以分為中央、省、市、縣、鄉五個級次，與之相對應，財政級次也可以分為中央、省、市、縣、鄉五級，除了中央財政之外的其他四個級次的財政都可以稱為地方財政。其中，由于當前鄉級財政的具體職責多由縣級財政決定，尤其是占鄉級財政支出主要部分的教師工資由縣級財政統一發放后，鄉級財政作為一級財政的意義已經弱化；而市級財政盡管是具有完全意義上的一級財政，但是由于其位于省級財政和縣級財政之間，在財政職能的行使等方面并不具有典型性。可見，省縣兩級財政更能集中反映我國地方財政的運行狀況，因此，本文的探討更側重于對省級財政和縣級財政的分析。

一、我國地方財政困境的現狀

1.我國地方財政困境概況

我國自1994年進行分稅制財政體制改革以來，本著提升中央財政收入在總財政收入中的比重，增強中央財政的宏觀調控能力的出發點，對中央和地方財政收支都進行了調整和界定，在為中央、地方政府間劃清了財權界限的同時也帶來了地方稅收體制缺乏規模和質量，地方財政收入穩定性較差和保障程度低下等一系列問題，使得1994年成為地方財政收入的一個分水嶺，從改革開放之初的1978年到分稅制改革之前的1993年，地方財政收入占總財政收入比重的簡單平均數為70.2%；1994年后，上述比重大幅下降，近年來基本保持在48%左右。國研中心的報告顯示，1994年分稅制改革以后，中央財權大幅度提高、地方財權大幅度下降，但是中央與地方的事權劃分變化幅度較小：1994～2002年期間中央財權平均為52%、地方財權平均為48%，中央事權平均為30%、地方事權平均為70%；這種情況也造成了中央與地方的財政自給能力系數之比的變化：1979～1993年中央政府與地方政府的財政自給能力系數比是0.77∶1.06，1994～2002年這一比例就變成了1.51∶0.61.

問題的另一個方面則是改革以來地方政府越來越多地承擔起促進地方經濟發展、擴大城市基礎設施建設和補貼國有企業虧損等各方面的責任，加之龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經費支出，地方財政支付負擔沉重，其中一個重要的標志就是地方財政自給率自1994年以來不斷下降。地方財政自給率是衡量地方財政運行狀況的重要標志，1993年以前，我國地方財政自給率已經顯示出逐步回升的態勢，到1993年已經達到1.02%，地方財政不僅可以保證自己支出的需要，而且略有剩余。1994年地方財政自給率開始嚴重下滑，一下跌至0.57%，盡管之后又略有回升，但是回升一直乏力，到2002年也僅為0.559%（賈康）。按照我國某省市1999年地方財政累計赤字（掛賬赤字）占地方國內生產總值的比重約0.81%推算，2001年全國地方政府財政赤字規模大約777億元，可見，地方財政收支存在巨大缺口，財政赤字壓力日益上升，地方財政運轉面臨著巨大的困境。

2.我國地方財政困境的典型特征

盡管地方財政運行普遍面臨著困境，然而我國地方財政困境還是表現出了從上至下逐漸加重的典型特征，即由于分稅制財政體制改革以及其他一些原因，造成我國政府財政收入向上級政府集中的格局，省級財政困境相對較輕，越到下級財政，困境表現得越明顯。造成這種情況的主要原因在于：一方面省級財政在收入上既可以爭取到中央政府的補助收入，用于“吃飯”財政，爭取到國債轉貸資金用于建設財政，又可以向下級政府集中大量的財政收入；另一方面，省級財政在支出上既可以盡量下放事權，將許多支出責任壓給下級財政，又可以將許多本應由自己支出的項目減少支付或者進行掛賬處理。在這兩方面因素的共同作用下，省級財政的困境看起來并不明顯。但是應該清醒地認識到，這并不是省級財政運行的真實狀況，只是省級財政將自身收支矛盾轉嫁的結果，是地方財政困境的下移（當然也部分地上移給了中央財政）。可以說，由于處在特殊的行政級次，省級財政的困境得以掩蓋，使得我國地方財政的困境越發集中到了縣級財政的運行上。

由于基本上處于財政收入的最初端和財政支出的最末端，我國的縣級財政可以算得上是集中體現了地方財政的困境，幾乎所有的收支矛盾、體制矛盾和經濟運行中的深層次的問題都集中反映在這一級財政上，欠發工資問題、基礎設施落后問題、縣級政府正常運轉難以為繼等一系列的問題使得縣級財政運行困難成為了公開的秘密，1991年我國的赤字縣就已經多達1216個，占全國縣級總數的0%，到了1994年底，這一比例上升到了58%，赤字額也由58億元上升到了78億元，盡管目前還沒有表明我國縣級財政赤字的準確數字，但是縣級財政運行更加困難已經是不爭的事實。

二、造成我國地方財政困境的原因

1.收入方面的原因———財源日漸匱乏

（1）地方整體經濟結構不合理，經濟增長乏力。從我國地方經濟的總體運行情況來看，產業結構普遍存在著“二、三、一”的產業排序。這種以勞動密集型產業為主的地方產業結構不能適應市場經濟發展的趨勢，造成企業的科技含量不高，競爭力不強，難以在日趨激烈的市場競爭中取勝的命運，這些都直接影響了地方經濟的可持續發展，使得地方經濟的蛋糕難以做大，財政收入增長乏力。此外，阻礙縣級經濟發展的特殊原因還在于我國農業生產單位過小，而且十分分散，不利于先進技術、設備的使用和研究開發；沒有轉變結構的基本能力；經濟作物的下陷成本偏高，難以適應市場及時轉變經營品種；農民的小農意識嚴重，勞動致富和發展創收的動力不足，即使在那些有搞活經濟基礎的縣鄉，許多農民也不愿意進行創新，加上一些縣鄉干部缺乏長期發展本地經濟的眼光，使得一些地方扶貧支援的種兔、種羊被宰殺，醫療設備被變賣的現象屢見不鮮，從根本上妨礙了縣級經濟的長遠發展。

（2）體制因素造成地方財政收入占財政總收入的比重不斷下降，地方財政自給能力弱。分稅制財政體制的核心內容是各級政府之間合理劃分稅種，從而規范各級政府之間的財政分配關系。1994年分稅制財政體制改革是我國由傳統的集中型財政體制向規范化的分級財政體制轉移的重要一步，要使地方政府真正成為相對獨立的一級行政主體，就必須在明確劃分中央和地方各自事權的同時賦予地方政府充分的財權。分稅制改革對中央與地方的事權和支出作出了明確的劃分，但是在對中央與地方的收入按稅種進行劃分時，只規定了中央和省級政府之間的稅種劃分，對于省以下的財政分稅沒有作出規定，所以，現行省以下財政基本上不存在分稅制，也沒有其他規范的做法。1994年分稅制改革的突出效果就是增加了中央政府的收入，使中央有了更充足的財力來行使事權，從而進一步鞏固了中央作為宏觀調控主體的地位。與此相比，地方政府的財力并沒有得到明顯增加。在我國現有的28個稅種中，財政收入主要集中在增值稅、營業稅和消費稅上，這三項稅收收入占整個財政收入的51%以上，1994年分稅制改革將消費稅和增值稅的75%、中央企業所得稅和鐵道部、銀行、保險機構等條條管理的大型機構的營業稅都劃歸中央財政所有，而所剩的財政收入已極為有限，省級政府根本無法再與下級政府進行分稅，由于缺乏主體稅種的支持，地方財政尤其是省以下政府的財政根本無力支持地方政府完成事權，實現政府職能，造成了目前地方財政收入比重的持續下滑，地方財政自給能力弱的現實。

（3）現有地方稅體系存在嚴重缺陷，阻礙了地方財政收入的增長。1994年我國在進行稅制財政體制改革時初步規范了中央和地方的分配關系，建立了地方稅體系的基礎，盡管10年來地方稅體系對于促進地方經濟發展發揮了一定的作用，但是隨著宏觀經濟態勢的變化和我國市場經濟體制的建立完善，我國現有地方稅體系中所存在的一系列問題日益凸現出來。具體說來，我國地方稅體系存在的問題首先在于地方稅種劃分不清晰，稅種界定的依據不足。從世界上其他國家分稅制的經驗來看，地方政府對屬于本級的稅種一般都是專享的，很少存在于中央共享的情況，這樣可以有效避免因國稅、地稅職責劃分不清而產生的各種矛盾和低效。而目前我國的分稅制實際上是在中央和地方之間分收入，而不是真正的“分稅”。很多重要的地方稅都是共享稅，同一稅種的共享，不僅使稅種的劃分缺乏統一的標準，更為嚴重的是影響了地方稅收入規模的合理增長，弱化了地方政府組織稅收收入的能力。此外，我國地方稅體系存在的問題還表現在：稅權劃分不科學，地方稅權相對過小；地方稅制結構不完善，內生增長和調控機制不健全；地方稅法律效力不高以及地方稅配套措施不健全等方面，這些缺陷都嚴重阻礙了地方財政收入的增長，成為地方財政困境的主要原因之一。（4）中央財政對地方財政的支持力度不夠，沒有建立完善的轉移支付體系。科學的轉移支付制度是支持地方財政運行必不可少的制度保障，分稅制財政體制既然規定了中央和地方的事權劃分，對于地方財政收支總量和支出責任不相匹配的缺口部分，中央財政應該責無旁貸地以規范的轉移支付制度加以保證。但是從目前我國中央政府對地方政府的轉移支付情況來看，表現出以下特點：中央對省級政府的轉移支付基本能夠滿足省級政府的支出需求，但是省級政府對市縣級政府的轉移支付不足，嚴重影響了縣級政府的財政運行；無論是中央對省級財政的轉移支付還是省級財政對下級政府的轉移支付都缺乏合理、規范和科學的標準；中央的轉移支付基本目的在于彌補地方財政收支的缺口，缺乏了本應具有的激勵地方政府增加財政收入、促進地方經濟發展的作用；轉移支付制度缺乏法律的保障，法律的約束、監督機制不健全等。中央對于地方財政轉移支付制度的不完善，使得地方財政收支缺口無法得到制度上的彌補，地方財政，尤其是縣級財政困境重重，舉步維艱。

2.支出方面的原因———財政支出的壓力不斷上升

（1）社會發展要求地方財政承擔越來越多的支出職責。隨著社會的發展，居民對于公共品的需求日益多樣化，而這種多樣化的一個重要體現就是在社會基本滿足居民對全國性公共品（如國防）的需求之后，居民對于地方性公共品的需求會日益增加，最終遠遠超過對于全國性公共品的需求。由于地方政府比中央政府更加接近于公共品的使用者，所以，在地方性公共品的提供上，地方政府將更具有效率和優勢，因此，地方政府必然承擔越來越多的公共品的生產和提供的職責，這一點已經為西方發達的市場經濟國家的經驗所證實，我國1994年分稅制財政體制改革也體現出這一趨勢。這就造成了現有體制下地方財政支出壓力日益增加，財政運行越發困難。

（2）我國公共財政支出范圍界定不清，法定支出比例保證之間存在矛盾。盡管隨著社會的發展和市場經濟體制的完善，地方財政理應承擔更多的支出職責，但是我國現有的公共財政建設還很不完善，公共財政支出范圍的界定十分模糊，無論是對中央和地方的支出范圍，還是對政府和市場的支出范圍，都沒有科學規范的劃分標準，造成了地方財政承擔了許多不應承擔的支出職責。此外，由于各部門法和《預算法》相互沖突，法律之間缺乏有效的銜接，科技、教育、農業、社保等法定支出比例保證之間存在矛盾，地方財政收入的增長很難滿足這些法定支出的需求，而地方財政若要不折不扣地滿足各部門的需求，就難以保證財政收支平衡，又會同《預算法》相沖突，因此，地方財政，尤其是省以下各級財政成為了矛盾的焦點，財政支出的壓力可想而知。

（3）行政事業費用不斷膨脹，加劇了地方財政支出的困難。在我國政府的財政支出方面，行政管理費增長率最高，九五期間比八五期間的行政管理費增長了266%，數目十分驚人。1991年，我國黨、政、群機關及事業單位人員3140萬人，當年全國行政管理費開支達到370多億元，加上事業費支出，當年共達1400多億元，占國家財政支出的37%.1998年全國有528萬公務員，2002年增加到532萬。其中333個地市111萬人；1735個縣級政府225萬人；48000個鄉鎮95萬人；中央政府加省政府57萬人。截止到2001年底，全國財政撥款（補助）的預算單位開支人數高達4526.1萬人，其中地方財政供養人數占94%.在地方財政供養人員中省級占12.5%；地市級占13.5%；縣級財政占49.9%；鄉級財政占24.1%.按全國總人口12.8億計算，財政供養人員與人口之比為1：29.這一比例無論于我國歷史紀錄相比還是于國外數字相比都高得驚人。僅以縣鄉財政為例，統計顯示，我國許多地方財政支出中用于吃飯的部分占80%還多。領導干部多的現象在許多地方形成“倒金字塔型”。地區行署從常務副專員到副主任科員多達17個層次。一般各縣縣委、縣政府、縣人大和縣政協四大班子共有縣級領導39人。領導多自然小車也多。一般每縣有車200輛左右，年費用400萬元。可見，如此規模巨大的財政供養人員自然會使原本拮據的地方財政背上沉重的行政成本負擔，給地方財政運行帶來沉重的壓力，若這個問題不能得到有效解決，地方財政的困境始終難以有效擺脫。

（4）地方財政支出管理混亂，財政支出監督乏力。當前我國地方政府財政支出管理十分混亂，這種混亂不僅表現在重點項目建設中的工程概算不實，多計工程價款；偷工減料，工程質量低下；層層發包，貪污建設資金；挪用專項建設資金，滿足本位利益等方面，更體現在財政預算資金編制和管理方面的部門預算編制不完整；預算約束軟化，中間調整過多；專用基金結余較大以及主管部門滯留資金等。這種混亂的財政支出管理使得原本就已經十分緊張的地方財政支出變得更加拮據，增加了財政支出的壓力。此外，在財政監督方面，地方財政也普遍存在著忽視財政監督管理，導致財政監管思想松懈；相關法律法規不完善，監督途徑受阻；機構設置缺損和人員素質不高等多方面的問題，導致財政支出管理混亂的狀況進一步惡化。

（5）我國城市化速度加快，對地方財政支出提出了更高的要求。近10年來，我國城市化的速度非常快，隨著我國城市化進程的發展，到2003年末我國的城市化水平已經達到了40%，一些研究表明，城市化過程中有兩個重要的拐點：一個是30%，另一個是70%.城市化水平在30%以前和超過70%以后都處于發展的平穩階段，而在30%～70%之間時，則是城市化發展的快速階段。目前我國正處于城市化高速發展的階段，城市化高速發展所需要的基礎設施等方面的資金投入嚴重不足，由于城市基礎設施大多具有準公共產品的性質，不可能完全由市場提供，因此，地方財政支出就負有不可推卸的責任，這無疑又會給地方財政支出增加壓力，使地方財政困境更加嚴重。

三、化解地方財政困境的對策措施

從上面的分析可以看出，造成我國地方財政困境的原因是多方面的，因此，想要有效化解地方財政的困境也必須有針對性地從多個角度入手，對癥下藥，方能收到成效。

1.調整地方經濟結構，提高地方經濟效益，確保地方經濟的持續發展

地方經濟結構不合理的問題從根本上妨礙了地方財政收入的持續穩定增長，因此，地方政府應該盡量將工作重點放到優化經濟結構，提高經濟效益，盡量“做大蛋糕”上來，減少對企業經濟的直接干預，增強服務意識，為地方經濟的發展提供良好的外部環境，通過直接或者間接的方式支持企業技術改造，支持重點項目建設，加大對于一些有發展前景的中小企業的政策扶持力度；扶持高產、優質、高效農業的發展，推進農業科技的應用和農業產業化發展，為地方經濟的可持續發展提供保障，確保地方財政收入的后勁。

2.完善分稅制財政體制，合理劃分中央與地方的財權事權

從上面的分析可以看出，我國1994年分稅制財政體制改革雖然對中央和地方的利益邊界做出了一定的劃分，但是由于當時的一些特殊原因，分稅制改革是不徹底的，存在很多缺陷，諸如對中央和地方事權的劃分不明確，缺乏在中央和地方之間，尤其是各級地方政府之間劃分收入的稅制基礎以及缺乏科學的政府間轉移支付制度等。這些缺陷或者從收入方面減少了地方財源，或者從支出方面增加了地方的支付壓力，最終導致地方財政困境的惡化，因此，必須完善分稅制財政管理體制，從制度層面為地方財政擺脫困境提供保障。目前完善分稅制財政體制的重點是：第一，進一步明晰中央政府與地方政府以及各級地方政府之間的事權范圍和支出職責，為規范地方政府行為創造條件。第二，完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在地方財政收入中的比重，改善地方財政收入的來源結構，減輕地方政府因無足額、穩定的財政收入來源而導致的財政壓力。第三，不斷減少非規范的稅收返還等轉移支付的力度，相應增大均等化轉移支付力度，以有助于減輕貧困地區和基層財政的赤字。第四，按照分稅制的要求賦予地方政府包括舉債權在內的各類財權，有利于中央對各級政府債務的全面監管，有效避免地方財政風險。

3.嚴格控制行政管理費用的規模，加強對地方財政支出的管理和監督

行政管理費用的不斷膨脹已經成為地方財政困境的主要原因之一。自1957年第一次擴大地方自主權，進行黨政機構精簡以來，我國進行了若干次機構改革。1992年以來，我國共進行了4次機構改革，其中，1998～2001年的機構精簡，是中國行政體制改革進程中力度最大的改革之一，全國有20～30萬機關人員被分流。從1999年開始省級政府和黨委機構改革分別展開，2000年市縣鄉機構改革全面啟動。截至2002年6月，經過4年多的機構改革，全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬人。但是由于各種原因，機構改革和行政管理費用一直呈現出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，筆者以為，控制行政管理費用不斷增長的規模，必須以減少政府規制職能為重要前提，以推行電子政務，實現辦公現代化為重要舉措，同時，必須加大人大的監督力度，確保對財政供養人員的精簡落到實處，防止機構精簡和行政管理費用不斷反彈。

4.適當賦予地方政府一定的發債權

地方公債，又稱市政債券，是地方政府在經常性財政資金不足的情況下，為了滿足地方經濟和社會公共事業的發展需要，按照有關法律規定，利用信用原則，從社會上吸收資金來滿足地方公共支出需要的一種形式，是政府公債體系的重要組成部分。隨著社會經濟的發展，許多與地方居民直接相關的公益、公用事業不斷發展，地方政府支出規模不斷擴大，還面臨一些臨時性的巨額支出，這些支出規模可能超過該年度正常的財政收入規模。在這種情況下，舉債就成為地方政府籌措建設資金以緩解財政資金供需矛盾的有效方式。在國外，尤其是一些經濟發達國家，市政債券市場十分發達，已經成為債券市場的一個重要組成部分。這些國家的實踐證明：市政債券是一種非常有吸引力的融資工具，它通過信用形式為地方政府籌集資金，不僅發揮了財政政策和金融政策的協同優勢，而且增強了地方政府的配置職能，豐富了資本市場的交易品種。

20世紀50年代，我國中央政府在發行國家經濟建設公債的時候，有些省份曾經發行過少量的地方債，又稱地方折實公債。但在以后很長的一段時間，國債和地方債都取消了。20世紀80年代初期，我國重新發行國債，但地方債一直沒有恢復。但是，從客觀的發展趨勢來看，發行地方公債是地方政府制度變遷的必然結果，也是消除地方政府非理性投融資行為的必要手段，更是地方政府行使其財政職能，提供地方性公共產品的內在要求所在，因此，在我國允許地方政府發行公債，以化解地方財政的困境，已經成為理論界的共識。現階段，可以先從省級政府和若干經濟發展良好的大中城市試點，待時機成熟后再在全國范圍內推行。

當然，正如前面所說，造成地方財政困境的原因是多方面的，解決困境的辦法也應該是多元化的，除以上的對策外，各地政府還可以根據本地區的實際情況，因地制宜地采取有效對策化解地方財政困境。諸如在地方經濟狀況較好的地方可以引入PPP管理模式（Public-PrivatePartnerships），即公私伙伴關系管理模式，通過地方政府的有效引導和推動，借助私人投資的力量提高諸如地方基礎設施建設等準公共產品或服務的質量和數量，以彌補地方政府單一投資力量的不足，并減輕地方財政支出的壓力等。