淺談私立高等學(xué)校教育的法律思考論文
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摘要:民辦高等教育的發(fā)展與其法制環(huán)境密切相關(guān)。作為當(dāng)前民辦教育最重要的一項制度安排,《民辦教育促進法》無疑對民辦高等教育的發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。但由于其在立法過程當(dāng)中的某些方面尚欠完善,使得民辦高等教育發(fā)展受到制約。本文首先討論了《民辦教育促進法》中存在的法律缺失,諸如:產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、法人地位不明確、回報政策不到位,政府管理不規(guī)范等等。在此基礎(chǔ)上,本文最后從法律政策層面對促進民辦高等教育發(fā)展提出了建議。
關(guān)鍵詞:民辦高等教育法律缺失民辦教育促進法
一、引言
當(dāng)代民辦高等教育始發(fā)軔于1982年的中華社會大學(xué),歷經(jīng)恢復(fù)發(fā)展期(1978—1991)、數(shù)量繁榮期(1992—1996)、控制發(fā)展期(1997—2002)以及規(guī)范提高期(2003—至今),逐步發(fā)展起來。根據(jù)2007年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計,我國共有民辦高校297所,其中民辦本科院校40多所;在校生163.07萬人,另有其他形式教育的學(xué)生22.36萬人;獨立學(xué)院318所,在校生186.62萬人。
考察民辦高校的發(fā)展歷程,我們可以清晰地看到,每一個發(fā)展階段都與該階段國家法律政策安排密切相關(guān)的。據(jù)文獻,在各項調(diào)查中國家的法律政策安排均被列為影響并推動民辦高等教育發(fā)展的主要因素。而民辦高等教育的合法性變遷,亦歷經(jīng)合法性依附、合法性的主動建構(gòu)直至合法性危機和對新的合法性訴求三個階段。
2003年9月1日,《民辦教育促進法》(下簡稱《促進法》)正式實施,《民辦教育促進法實施條例》》(下簡稱《實施條例》)也于2004年4月1日起施行,可以認(rèn)為,在未來相當(dāng)?shù)臅r期內(nèi),《促進法》及其《實施條例》是關(guān)于民辦高等教育最重要的法律政策安排。該法的出臺,結(jié)束了長期以來在理論界和立法工作中的許多爭論不休的問題。與之前的《社會力量辦學(xué)條例》相比,《促進法》及其《實施條例》在形式和內(nèi)容等方面均實現(xiàn)了重大的突破,對我國民辦教育的創(chuàng)新與發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。然而,考察《促進法》制定過程,由于參與者的多元性及其政策偏好的不同,以及在法律制定過程中影響力的相互制約,在面臨全國人大這一政策之窗即將關(guān)閉的關(guān)鍵節(jié)點,在全國人大領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)下進行了折衷選擇,因此,《促進法》某種程度上呈現(xiàn)出一定的模糊性、妥協(xié)性,盡管解決了一些問題,但同時也回避了一些問題。
二、我國民辦教育政策法規(guī)的發(fā)展
民辦高等教育,結(jié)合《促進法》和《高等教育法》之有關(guān)規(guī)定,可定義為經(jīng)政府批準(zhǔn)的,國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人,利用非國家財政性經(jīng)費,面向社會舉辦并由上述有關(guān)組織或公民個人經(jīng)營的在完成高級中等教育基礎(chǔ)上實施的教育。較之公辦高等教育,民辦高等教育具有“民間舉辦”、“民間管理”和“民間出資”特定內(nèi)涵。(本文討論不涉及到公辦高校的獨立學(xué)院。)
在我國,對民辦高等教育的調(diào)整主要是通過法律法規(guī)以及行政規(guī)章進行。目前為止,上述法律法規(guī)以及行政規(guī)章大致分為兩類,一類是對民辦高等教育領(lǐng)域有所涉及的諸如《憲法》、《教育法》、《高等教育法》等;另一類諸如《促進法》及其《實施條例》等。自1980年以來,全國人大、國務(wù)院、教育部(原國家教委)等所的有關(guān)民辦高校的法律法規(guī)以及規(guī)章政策主要有:1982年《憲法》第十九條規(guī)定:國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè);1995年全國人大頒布了《教育法》及以后相繼頒布的《教師法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》等都有關(guān)于民辦高等教育的政策規(guī)定;1993年國家教委頒布了《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》;1996年國家教委頒布了《關(guān)于進一步做好高等教育學(xué)歷文憑考試試點工作的意見》;1997年國務(wù)院頒布了《社會力量辦學(xué)條例》、國家教委頒布了《關(guān)于加強高等教育自學(xué)考試社會助學(xué)管理工作的通知》;2002年全國人大頒布了《民辦教育促進法》;2003年國務(wù)院頒布了《民辦教育促進法實施條例》。
三、《促進法》及其《實施條例》中的法律缺失新制度經(jīng)濟學(xué)告訴我們,一個節(jié)省交易成本的制度安排、制度框架和制度創(chuàng)新的空間是至關(guān)重要的。
一個國家的基礎(chǔ)制度安排、制度結(jié)構(gòu)、制度框架、制度環(huán)境和制度走向決定了它的經(jīng)濟績效。《促進法》的出臺,可以認(rèn)為是對我國民辦教育事業(yè)發(fā)展的一項最重要的制度安排,它將決定我國民辦教育事業(yè)在未來一定時期的發(fā)展趨勢。如潘懋元先生所說,在現(xiàn)階段,《促進法》“是具有相對的合理性與可行性”。但由于立法過程中的實用主義,《促進法》某種程度上呈現(xiàn)出一定的模糊性、妥協(xié)性。這種模糊性、妥協(xié)性,在其后的《實施條例》中也有體現(xiàn)。其中的一些問題,已成為《促進法》立法精神能否得以貫徹落實、民辦高等教育能否進一步發(fā)展的重要制約因素。主要體現(xiàn)在:(一)民辦高校的產(chǎn)權(quán)問題的規(guī)定。民辦高校的產(chǎn)權(quán)是對民辦高校資源的不同屬性主體(所有者、經(jīng)營者、使用者)在對不同屬性(占有、使用、收益、處分)進行使用于經(jīng)營時的收益關(guān)系的動態(tài)描述,包括物權(quán)、用益物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)以及人力資本產(chǎn)權(quán),焦點在于所有權(quán)和收益權(quán)?！洞龠M法》第35、36以及51條等的規(guī)定可以看作是對民辦高校產(chǎn)權(quán)問題的一個總結(jié)。在產(chǎn)權(quán)界定這個敏感問題上,《促進法》只是明確了民辦學(xué)校在存續(xù)期間享有法人財產(chǎn)權(quán),但回避了對投資人權(quán)屬、權(quán)能及退出機制的安排等問題,民辦高校產(chǎn)權(quán)不清晰的問題依然存在。
應(yīng)該說民辦高等學(xué)校產(chǎn)權(quán)遠比企業(yè)產(chǎn)權(quán)、公辦高校產(chǎn)權(quán)要復(fù)雜,一是因為其結(jié)構(gòu)的多元化;二是因為民辦高校的非營利性。但根據(jù)科斯定理,如果產(chǎn)權(quán)被清楚地界定,當(dāng)交易費用很低時,產(chǎn)權(quán)無論被界定給那一方,各方都會得到同一個最有效率的決策。反之,產(chǎn)權(quán)不明將導(dǎo)致效益的低下。要提高辦學(xué)效益,就必須明確和規(guī)范產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
考察《促進法》,對民辦高校產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系主體即投資人、舉辦者的產(chǎn)權(quán)主體地位與權(quán)能所包括的所有權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容規(guī)定不明晰,直接影響實踐中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。比如:對民辦高校財產(chǎn)權(quán)的界定,只體現(xiàn)了國家與學(xué)校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,私人所有者和學(xué)校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系;在產(chǎn)權(quán)的權(quán)能方面只考慮了辦學(xué)期間學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán),而沒有考慮投資者或舉辦人的私人所有權(quán);另外允許出資人取得合理回報的規(guī)定也僅僅是作為扶持與獎勵的手段,而不是正式承認(rèn)出資人對財產(chǎn)的收益權(quán);清償后的資產(chǎn)按有關(guān)法律、法規(guī)處理,只有投入機制,沒有退出機制,收益與各自投入成本不相符合。
如《促進法》規(guī)定:“民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累,享有法人財產(chǎn)權(quán)。”“民辦學(xué)校存續(xù)期間,所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用,任何組織和個人不得侵占。”從中我們可以看出,民辦教育的出資人不能享有其所投入資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán),而民辦學(xué)校只是一個法律意義上的實體,究竟由誰代表學(xué)校處理財產(chǎn)問題并不明確;另外《促進法》第59條規(guī)定:民辦學(xué)校終止并進行財產(chǎn)清算時,在清償各種費用、債務(wù)后,“剩余財產(chǎn),按有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。在此,既沒有明確規(guī)定返還出資人的投入,也沒有明確規(guī)定出資人投入的資產(chǎn)及辦學(xué)積累的最終歸屬。而《實施條例》也僅對民辦學(xué)校資產(chǎn)中的國有資產(chǎn)和受贈資產(chǎn)的監(jiān)督、使用和管理作了原則規(guī)定,完全回避了對舉辦者投入和辦學(xué)積累增值部分校產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)及民辦學(xué)校終止時清償債務(wù)后剩余財產(chǎn)的分配問題。同時,根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定:“舉辦者將財產(chǎn)投入民辦非企業(yè)單位后,財產(chǎn)便轉(zhuǎn)歸法人所有,舉辦者不能分配利潤,法人終止時無權(quán)獲得剩余財產(chǎn)”。顯然,關(guān)于產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律、法規(guī)的表述不利于保護舉辦人的積極性。
(二)“合理回報”與“非營利性”的表述。教育“不得以營利為目的”即不能以謀求利潤為目的,這是教育公益性的本質(zhì)所在,也是教育內(nèi)在規(guī)定性下的特定要求;《促進法》也強調(diào)“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”,只規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”。但“不得以營利為目的”與“盈利”并不是相對應(yīng)的一對范疇?！安坏靡誀I利為目的”并不反對“贏利”或“盈利”,有“營利”行為也并不等于是以營利為目的。按照國際上通行的對非營利私立學(xué)校的界定標(biāo)準(zhǔn),非營利性民辦學(xué)校應(yīng)該只包括捐資舉辦的民辦學(xué)校一種。我國民辦教育由于辦學(xué)主體和資金來源的獨特性及其社會積累的相對不足,民辦學(xué)校必須依靠盈利來積累資金,以獲得進一步的發(fā)展。在這種情況下,認(rèn)為“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”,顯然不是指民辦教育提供這種免費的福利,而是指它能增加“國家和社會的公共利益”。據(jù)《促進法》第51條,“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”;《實施條例》第14、38、44、45、46、47條確立了取得“合理回報”指導(dǎo)原則及程序?！昂侠砘貓蟆钡牧⒎ㄔ馐莾?yōu)惠政策、鼓勵措施,吸引社會資金進入教育。營利不享受任何政策優(yōu)惠,不營利享受一切優(yōu)惠,合理回報介于營利與非營利二者之間,允許一點點營利,并給予優(yōu)惠政策。盡管“合理回報”的表述較為準(zhǔn)確地體現(xiàn)了我國民辦教育目前的處境與現(xiàn)狀,兼顧了民辦教育的公益性、不以營利為目的和盈利的事實,并給民辦教育舉辦者帶來法律保障,但由于“合理”是一個具有價值特征的判斷,因此,對什么是合理回報?什么樣的回報是合理的?回報合理的界限在哪兒?又應(yīng)如何確定?這些問題在《促進法》及其《實施條例》或者地方的促進條例并未予確認(rèn),只能依靠實踐中利益各方妥協(xié)后的默認(rèn)機制。同時,我國民辦高校都依法登記為“民辦非企業(yè)單位”,按照財政部《民間非營利組織會計制度》的規(guī)定:“收支結(jié)余不得向出資者分配”、“清算后的剩余財產(chǎn)應(yīng)按規(guī)定繼續(xù)用于社會公益事業(yè)”,顯然這與《促進法》有關(guān)“合理回報”的規(guī)定是相沖突的;另外,根據(jù)《實施條例》第45條的規(guī)定,要確定合理回報的比例,首先需要測定“用于教育教學(xué)活動和改善辦學(xué)條件的支出占收取費用的比例”以及“辦學(xué)水平和教育質(zhì)量”,然后還要與同級同類的其他民辦學(xué)校相比較,顯然這些是任何一所民辦學(xué)校自身難以完成的,需要政府來操作、監(jiān)督、實施。《實施條例》第46條規(guī)定,“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在確定出資人取得回報比例前,向社會公布與其辦學(xué)水平和教育質(zhì)量有關(guān)的材料和財務(wù)狀況?！边@顯然也不具操作性。在現(xiàn)有的社會制度環(huán)境下,對于學(xué)校的財務(wù)狀況進行審計、讓學(xué)校公開收入支出情況,事實上的操作和監(jiān)管都很難落到實處。因此,實踐中很多民辦高校為避免營利的嫌疑,都選擇“不要求合理回報”。取得“合理回報”過高的成本,使得很多學(xué)校都存在不同程度變相營利。
(三)民辦高校法人地位的確立。根據(jù)《促進法》第9條:“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件”。民辦高校應(yīng)當(dāng)具備法人資格,但其具體歸類于哪種主體類型,《促進法》未予說明。操作中常依據(jù)國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》登記為民辦非企業(yè)法人,但是這種新興的法人類型卻無法納入《民法通則》中現(xiàn)有的法人類型之中,因為我國的《民法通則》根據(jù)生產(chǎn)職能的差別將法人分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人,非企業(yè)法人則劃分為機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人。作為基本法的《民法通則》的法律效力無疑是高于國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的,根據(jù)這個分類,民辦高校應(yīng)該屬于非企業(yè)法人中的哪個亞類型不得而知。
不同于公辦高校高等教育機構(gòu)被歸類為“事業(yè)單位法人”,也不同于歐美及日本將民辦高等教育機構(gòu)歸類為財團法人、學(xué)校法人,作為“民辦非企業(yè)單位”的民辦學(xué)校無法納入傳統(tǒng)的法人分類,這必將制約民辦高校在民事活動中依法享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任,影響有關(guān)民辦學(xué)校與公辦學(xué)校“具有同等的法律地位”規(guī)定的有效落實,同時也會對師資隊伍的合理流動造成人為障礙。某種意義上,這正是引起民辦教育與公辦教育之間諸多的法律問題、政策問題、實際問題的邏輯起點。
(四)政府在民辦高等教育中職能的界定。我國目前對民辦教育機構(gòu)的管理制度是直接從公立學(xué)校的管理制度中演化而來的,其內(nèi)容、方式、方法大多仍沿用對公立學(xué)校的管理內(nèi)容、方式、方法。而公立學(xué)校的管理模式源于國家對公辦學(xué)校的管理者與經(jīng)營者的雙重身份,但民辦教育的出現(xiàn)打破了舉辦者與經(jīng)營者二位一體格局,民辦學(xué)校舉辦者與管理者甚至辦學(xué)者的相互分離,這種狀況要求三者各司其職,而現(xiàn)行的以合理性為特征的公立學(xué)校管理模式將不再適合民辦教育實踐。
對于民辦教育立法來講,既要規(guī)范民辦學(xué)校的辦學(xué)行為,同時又要規(guī)范政府對民辦學(xué)校的管理行為?！洞龠M法》及其《實施條例》,在規(guī)定民辦教育機構(gòu)要接受主管部門的審批、監(jiān)督、檢查、審查的同時,也賦予民辦教育機構(gòu)一定的自主權(quán)。但在實際運行過程中,在政府如何處理與民辦高等院校關(guān)系的問題上,并非是清晰可辨的。比如,民辦高校的自主權(quán)與責(zé)任應(yīng)如何平衡?政府應(yīng)對發(fā)展民辦高等教育擁有怎樣的權(quán)利、承擔(dān)什么責(zé)任?政府與民辦高校之間的關(guān)系是管理與被管理、控制與被控制的關(guān)系還是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系?另外,由于在教育資源的配置上公辦高校占有優(yōu)勢地位,政府作為公共資源的擁有者,同時也是公辦學(xué)校的管理者與經(jīng)營者,制定相關(guān)政策時應(yīng)使公辦與民辦高校在資源配置中處于平等和公平競爭的環(huán)境,而不應(yīng)使公辦與民辦高校之間業(yè)已存在的差距擴大。
(五)其他問題。《促進法》及其《實施條例》的主旨是要為民辦學(xué)校營造“公平、公正”的法制環(huán)境,但實體正義并不會必然帶來社會正義,它需要程序正義的保證。盡管《促進法》第5、27、31條規(guī)定民辦學(xué)校、教師、受教育者與公辦學(xué)校、教師、受教育者具有同等的法律地位,但在實踐中由于缺乏必要的配套措施,民辦學(xué)校的教師、學(xué)生因受財政體制、人事制度、編制管理制度、社會保障、社會保險制度的限制,許多政策沒有落實,如教師的戶籍、人事檔案、職稱評定、醫(yī)療養(yǎng)老等,學(xué)生在助學(xué)金申請、助學(xué)貸款、學(xué)籍檔案、醫(yī)療、就業(yè)、社會活動中受到身份歧視。
關(guān)于資助,《促進法》第45條:“縣級以上各級人民政府可以采取經(jīng)費資助,出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以扶持。”盡管“只要‘可以’,已經(jīng)跨出一大步了,有了爭取資助的空間”[5],但作為立法,“可以”就意味著賦予教育行政部門較大的自由裁量權(quán),結(jié)果往往導(dǎo)致法律條文道德化、空洞化。
更值得注意的是,《促進法》、《實施條例》及相關(guān)政策法規(guī),還存在著政策“棚架”和相互制約現(xiàn)象,“大法與大法、大法與小法,小法與小法”相互制約、相互矛盾,導(dǎo)致在民辦教育實踐中無法可依。如《促進法》第46條、“民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策?！钡?004年財政部、國家稅務(wù)總局頒布的《關(guān)于教育稅收政策的通知》未能與《促進法》及其《實施條例》很好地銜接,同時《稅法》規(guī)定“凡民辦非企業(yè)單位都要向國家交納稅款”,使得哪怕不要求“合理回報”的民辦高校也難以享受的稅收優(yōu)惠。再如《促進法》規(guī)定國家鼓勵金融機構(gòu)運用信貸手段支持民辦教育,而《實施條例》則定:不得向社會、學(xué)生、家長集資辦學(xué);《擔(dān)保法》規(guī)定民辦學(xué)校不得作為保證人和教育設(shè)施不得作抵押。
四、總結(jié)
《促進法》是我國第一部冠以“促進”名稱的教育法律,體現(xiàn)了對民辦教育給予積極鼓勵和大力支持的價值取向,并且在民辦教育的公益事業(yè)屬性、民辦學(xué)校出資者的“合理回報”等問題作了一定回答。但就自洽性和與其他法律法規(guī)的統(tǒng)一性而言,《促進法》尚未稱得上是一部完善的法律,這也影響到其法律的權(quán)威性與立法精神的貫徹。針對《促進法》及《其實施條例》的不足,需就以下幾個問題進行探索:
(一)明確民辦高校產(chǎn)權(quán)關(guān)系。要探索建立民辦學(xué)校辦學(xué)資金注冊登記制度,區(qū)分舉辦者與民辦學(xué)校資產(chǎn);要完善民辦學(xué)校的收費管理制度;加強民辦學(xué)校資金賬戶管理,建立民辦學(xué)校辦學(xué)風(fēng)險防范制度,設(shè)立風(fēng)險金、擔(dān)保金等;規(guī)范民辦學(xué)校退出機制,建立與完善民辦學(xué)校清算制度、清償制度、剩余財產(chǎn)處理制度以及資不抵債責(zé)任追究制度。
(二)確定民辦高校的法人地位。法人地位的尷尬是造成《促進法》實施困難的一個重要原因。為此,有全國人大代表建議將民辦學(xué)校的法人身份明確規(guī)定為“自收自支的事業(yè)法人”,在當(dāng)前法制環(huán)境下這不失為一個好辦法。
(三)建立以服務(wù)性與有限性為準(zhǔn)則的行政管理模式。參考國外民辦教育行政的經(jīng)驗,民辦教育行政應(yīng)建立以合法性管理為主,輔之以適當(dāng)而必要的合理性管理的行政管理機制,并積極引導(dǎo)民辦教育機構(gòu)通過建立中介組織等形式,形成自我管理、自我監(jiān)督、自我發(fā)展的機制。
