高等教育政府角色轉變思考

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一、政庵角色轉丈問趁的提出

當前，世界各國政府治道變革的一項重要內容就是重新定位政府角色，因為各國都認識到“沒有一個有效的政府，無論是經濟還是社會的可持續發展都是不可能的。’，①“政府角色”一般是指“政府的作用”，涉及政府的權力界限、功能范圍、行為方式等方面。歐文•E•休斯在論述“政府角色”時，涉及了政府的工具、政府干預的階段、公共部門的必要性、市場失靈、政府的基本職能、有關政府規模的爭論等問題。②政府角色具有雙重取向:即政府角色的合理定位和政府角色的錯位，不同的角色取向會給高等教育事業的發展帶來不同的結果。過去，我國政府對高校大包大攬、過分干預高校內部事務的行為已嚴重阻礙了高校的健康發展，造成這一后果的直接原因就是政府在管理高校過程中應承擔的角色定位不清、發生角色錯位所致。高等教育管理中的政府角色錯位是指政府教育行政主管部門在履行對高校的管理職責、行使管理權力的過程中，其角色偏離了自身的職責任務、活動范圍、運行軌道，從而出現違背高校的意志、損害高校利益的權力濫用現象。

我國高教管理中的政府角色錯位主要表現在以下幾個方面:其一，權限范圍內與權限范圍外的角色錯位。在市場經濟條件下，政府、高校、社會對經濟發展承擔著不同的分工，發揮著不同的作用，它們的角色是各不相同的，相互不可代替。而在高等教育管理的現實中，政府往往以“全能者”的身份出現，許多管理超出了其權限范圍，涉足到了本應由高校自己管理的內部事務，管了許多不該管、管不了、也管不好的事情，如過多干預高校的專業設置、課程安排、學位授予等。其二，多重角色與分化角色的錯位。長期以來，我國政府集高等學校的舉辦者、辦學者、管理者于一身，政府的角色是多重的，這種多重合一的政府角色所造成的直接后果就是政校不分、政府與高校的關系混亂。洛克曾經指出:“當立法權與行政權集中在同一個人或同一機關手中時，自由便不復存在了”，政府的多重角色也使得我國高校長期缺乏辦學活力。因此，分化政府的角色是必要的。這種分化包括兩方面的涵義，一是政府作為高校的行政管理者與舉辦者的角色分離，二是政府作為高校的行政管理者與辦學者的角色分離。其三，政府的主要角色和次要角色的錯位。按市場經濟發展的要求，政府的主要角色應是側重于宏觀調控，抓高校的辦學方向等大政方針;應該是“掌舵”而不是“劃槳，’;應該是辦“教育”而不是辦“學校”。

但實際上，政府對高校的規劃、調控、監督角色過弱，而具體執行角色過重，許多地方政府的教育主管部門對高校的發展缺乏科學的規劃指導，對有些高校在專業設置上的重復建設和短期行為、在科研方面重應用輕基礎的功利取向以及不顧自身辦學條件盲目擴招等不良現象缺乏有力的監督和制約，熱衷于直接管理高校的人、財、物，把大量的時間和精力放在高校內部的日常事務管理上。政府角色的錯位，給政府自身和高校的發展都帶來了許多不利影響:一方面，政府對高校具體事務干預過多，造成政府精力分散，負擔過重，不可避免地會出現忽略大局、決策失誤、資源配置效率低下等問題;另一方面，也壓抑了高校的辦學活力，滋長了高校“等、靠、要”的惰性思想，阻礙了社會力量參與辦學和高校管理的積極性，延緩了社會各種教育中介組織的發育和成長，也使得高校的資源分配難以按照市場規則進行正常配置和運作。因此，在高教管理中如何避免政府角色的“缺位”、“越位”、“錯位”等現象，已成為世界各國高等教育管理改革的重點。20世紀卯年代中期以來，西方國家在推進政府公共行政管理改革的過程中，興起了一種新的理論—治理理論。治理理論強調在公共事務的管理上，政府并不是惟一的權力中心，應有多個權力中心存在，并強調管理主體的多元化與積極參與，形成社會各種力量對高校進行共同治理的局面。因此，治理理論既為我們正確定位政府角色、糾正政府角色錯位提供了有力的理論依據，也為我們解決這一問題提供了新的分析視角。

二、治理理搶的內灑及其對政房眾色轉變的意義

1.治理理論的產生

治理理論的產生背景主要有以下原因:其一，全球公共問題的出現，需要全球治理。全球公共問題的最大特點就是共同性和不可分割性，沒有一個國家可以置身于這些問題之外，所以，全球的相互依存已成為當代人類的生存方式和基本規律，以民族國家為基本單元的原子式社會正在受到嚴峻挑戰。全球治理要求各國從全球視野的角度來實現對全球公共問題的“沒有政府的治理”。其二，由于市場失靈和政府失靈的出現，使得人們在解決社會各種問題時開始尋找“第三條道路”或“中間道路”，“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場或國家政府協調的失敗”，①所以，政府公共行政管理改革裕要治理。其三，公民社會(Civil阮i-ety)的興起和第三部門(theThi司secfor)力量的壯大使管理主體多元化，為“治理”提供了基礎。由于政府失靈和市場失靈，傳統上的“市場—政府”二分模式已不能滿足公共事務管理的需要，就迫切需要另外一種力量來參與管理，這就為政府和市場之外的社會各種非政府組織(Non一蜘ve一。電印rUzation)或非營利組織(Non一P舊6t吮ani翻on)的大量涌現提供了發展空間，我們稱之為“第三部門”。因此，“由第三部門的民間組織獨自行使或他們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統治，而是治理”。⑧此外，信息技術的發展也促進了治理的推行。

2.治理理論的內涵

英語中的治理(gove~ce)一詞源于拉丁文和占希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來它與統治(即ve~nt)一詞交叉使用，并且主要用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動中。但是，自從卯年代以來，其涵蓋的范圍已超出了傳統的經典意義。我國學者毛壽龍認為:“英語詞匯中筍e~e既不是統治(誠)，也不是指行政(adi幣nistla-tion)和管理(~略ement)，而是指政府對公共事務進行治理，意味著新公共行政或者新公共管理的誕生，因此可譯為治理。’，①詹姆斯•z•羅西瑙(J.N.R溉nau)將“治理”定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理是指一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。②全球治理委員會對治理作了如下界定:治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和，并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度安排和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。③英國學者威格里•斯托克對目前流行的治理概念做了一番梳理后，提出了如下五種觀點:其一，治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構和行為者，它對傳統的政府權威提出挑戰，它認為政府并不是惟一權力中心。

各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就都可能成為在各個共同層面上的權力中心。其二，在現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔著原先由國家承擔的部分責任。這樣，在國家與社會之間、公共部門和私人部門之間的界限和責任便日益變得模糊不清。其三，治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。所謂權力依賴，是指致力于集體行動的組織必須依靠其他組織，為達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標。其四，治理意味著參與者最終形成一個自主的網絡。這一自主的網絡在某個特定的領域中擁有發號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政責任。其五，治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。在公共事務的管理中，還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。④

實際上，治理理論到現在已發展成為一個內涵豐富、適用范圍較寬廣的理論體系，如當前提出的地方治理、學校治理、公司治理、國家治理、全球治理等，無不反映出治理應用的廣泛性，在此不一一贅述。治理理論為我們提出了一種新的政府理論，促使我們對傳統的政府理論進行反思，并對政府的角色進行重新定位。政府失靈現象的存在，使得人們認識到像類似于高等教育的公共服務不僅僅由政府來提供，社會其他部門也可以提供，這就打破了公私界限，破除了政府壟斷，從而給公眾以選擇公共服務的機會，即公眾能“用腳投票”。治理理論還認為政府并不是全能者，不能完全壟斷一切合法的權力，強調要克服政府管理主體單一的局面，對社會組織力量給予重視和關切，認為承擔維持秩序、調節經濟和協調社會發展職能的既有政府組織，也有非政府組織和個人等其他的主體，這些主體相互依存，以共同的價值觀為指導來進行協商和談判，通過合作的形式來解決各個層次上的沖突。在這里，“參與”、“談判”和“協商”是治理的三個關鍵詞。

三、治理視好下的政庵角色轉丈趁勢

在政府行政管理改革中推行治理已是世界潮流，并已推及到高等教育管理領域，這意味著政府對高校的管理在角色和功能上將發生重大轉變。具體而言，有以下幾方面的轉變趨勢:

其一，政府角色應由管制型向服務型轉變。在傳統的計劃經濟體制下，對高校而言，“政府成了規則的制造廠，”①政府主管部門總是想方設法制定出各種規制來管住高校，政府為高校服務的意識淡薄，認為政府對高校的管理就是控制、審批、監管和處罰，在管理方式上習慣于發號施令。由于管制是政府對高校管理的一種強制性行政行為，因而在高校與政府之間形成了一種統治與被統治、控制與被控制、命令與服從的關系。隨著經濟體制的轉型和新的管理理論—治理理論的引人，必然要求轉變政府對高校的傳統行政治理模式，建立以服務為中心的政府治理機制。政府為高校服務既包括制定有效的制度規則、建立和維護良好的市場秩序和為高校提供公平競爭的外部環境等間接服務形式，也包括政府為高校提供國內外教育信息、為高校學生提供信貸優惠等直接服務形式。服務型政府角色的出現要求各級教育行政主管部門和公務員要改變多年來已經習慣了的“管”字當頭的政府工作思維和方式，樹立為公共服務的意識，將“為人民服務”、“為高校服務”的觀念真正落實到政府的各項工作中。服務的形式可以是直接的，也可以是間接的。當然，這種以提供服務為特征的高等教育管理體制，政府并不是只提供服務，而聽任高校自由放任，應該是也有控制，也有“管”，但并不是像計劃經濟時代那樣的指令性控制，而是必須受到法律的嚴格限制的“管”，是依法進行，同時，在管理方式上應采用治理理論所提出的雙方在平等的基礎上進行對話與協調。

其二，政府對高校管理要實現從政策治校到依法治校的角色轉變。在計劃經濟體制下，我國長期將教育法律和教育政策兩者混為一談，再加上過去法制不健全，人們習慣于依據黨和政府的政策辦事，一切以政府的“紅頭文件”為辦事準則，從而造成一些人在觀念上認為“政策高于法”，使“政策治校”成為當時政府管理高校的主要治校模式。所謂“政策治校”就是政府以政策而不是借助于法律和制度的手段來處理高等學校的管理事務。政策治校的優勢是政府容易對高校的管理事務做出靈活的反應，而且執行起來迅速、高效、果斷。其不足是在這種治校模式下，政策常常凌駕于法律和制度之上，并可以根據政府管理的需要對法律和制度的規定做出任意修改，從而產生政府主管部門法制觀念淡薄，權大于法或以權代法，政治法制化程度低等弊端。此外，政策治校的另一缺陷是由于缺少制度上的糾錯機制，再加上高等教育人才培養的周期長，一旦政策不對路，實施的效率越高，造成的不良后果便越發嚴重。市場經濟是以法制為基礎的經濟，抬理理論也要求管理雙方要以法律為基礎進行對話與協調，因而適合市場經濟體制的政府治校之道應該是依法治校，即政府應該主要依靠法律和制度來管理高校事務。與政策相比，教育法律是在執行政策的基礎上總結出來的較為成熟的經驗而確定下來的，比政策更成熟，也不輕易更改，具有相對的穩定性和連續性。所以，依法治校一般不太容易出錯，尤其不會出大錯，即使出了錯也容易得到糾正;同時，教育法律的穩定與連續性也為高校的健康發展提供了穩定適宜的環境。可喜的是，我國已頒布了多部教育方面的法律、法規，它們對政府和高校各自的責任和義務以及管理權限都做出了較為明確的規定，無疑將對政府依法治校起到極大的促進作用。

其三，要實現從強勢政府的單邊治理到政府、社會和公民共同參與的多邊治理轉變。我國實行計劃經濟體制的教訓證明，政府對高校的那種全方位管制不僅導致了放亂收死的惡性循環、社會資源和財富的浪費和效率低下，以及官僚主義、尋租等腐敗行為的泛濫，而且也是造成政府失靈的根本原因。隨著全球化時代的到來、我國加人WID向國際社會開放教育服務市場和高等教育大眾化進程的加快，我國高等教育發展所面臨的環境和問題正日益變得多元化、復雜化和動態化，政府因受其自身治理能力的限制，傳統的那種強政府、弱社會，政府單邊治理的局面已難以解決日益復雜的高等教育問題，許多問題不可治理的可能性越來越大。在此情況下，政府必須改變過去大包大攬的不利局面，通過分權或聯合其他社會力量來共同治理高校。正如美國著名行政學者全鐘燮所指出的:社會的本質已發生了根本變化，迫切要求人們必須從權變的觀點來處理、解決公共事務和公共問題。治理理論認為，政府對高等教育的治理過程絕非政府單獨行使權力的過程，政府、社會和公民之間存在著權力的依賴和互動，各參與者之間會形成一個自主管理網絡，共同分擔政府的責任。既然政府在新形勢下已無法成為惟一的治理者，它就必須與社會、公民聯合起來共同實施對高等教育的多邊治理。所謂“多邊治理”就是政府、社會、公民等多種主體共同參與高校治理活動的一種制度安排。多邊治理通過責任共負、契約化和行政合同等多種形式整合不同領域的力量，形成協作網絡，共同促進高等教育的發展。多邊治理不僅有利于促進高教管理的民主化進程，提高政府的治理能力，彌補政府力量的不足，而且還有利于實現政府卸包袱、減輕負擔的目的，促進公民社會的興起和繁榮。現在，多邊治理正逐漸成為許多國家高等教育領域內重要的治理模式。從多邊治理的分類來看，根據多邊治理主體參與空間的不同，可分為多邊決策治理、多邊執行治理和多邊監督治理;根據多邊治理對內容的影響程度，可分為多邊控制型治理和多邊參與型治理。從我國目前高等教育管理的實際看，對于公立高校而言，單邊控制型治理(即政府控制)較為普遍，而多邊控制型和多邊參與型治理還較薄弱。

其四，應實現從“善政”到“善治”轉變。“善政”就是好的政府、好的統治，大致相當于英語中的“筍婦即v~t’’，它包括法度嚴明、官員清廉、行政效率高等方面。從國家和政府產生之日起，善政就一直是公民對政府的期望和理想。但是，根據公共選擇理論所提出“經濟人”假設，政府官員也是自身利益最大化的追求者，他們通過追求規模的最大化，來增加自己的升遷機會和擴大自己的勢力范圍，達到獲取利益的目的。因此，任何把良好治理的愿望全部寄托在政府身上的想法和做法都是不切實際的，“政府失靈”的出現已證明這一點，關鍵還是要轉變政府理念。因此，20世紀90年代以來，“善治”理念的提出，正是遵循了政府管理改革的正確思路。“善治”就是良好的治理，是從“治理”發展而來的。英文是“筍記邵ve~ce”。“善治”的本質特征就在于政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態，它包括透明性、責任性、法治、回應性、有效性等幾方面的基本要素。透明性，就是政府對社會和所有高校信息公開，包括政府有關政策的制定和實施、經費投人、教育質量的評估、學位點的評審等信息，防止暗箱操作。責任性是指政府教育主管部門和公務員應對自己的行為負責。過去，政府為保證高教教育政策的執行，注重的是程序、將政策轉化為行動，不注重執行政策過程中的成本—效益分析，而善治的責任性強調的是政府管理者不僅僅是執行命令，更注重取得的結果和為此負有的責任。法治要求政府對高校的管理必須依法進行，即政府應在法律規定的權限內管理高校。而不能隨意干預高校內部事務。回應性指政府機構和公務員對高校提出的合理要求和困難要及時做出反應，不得無故拖延，甚至還要主動地與高校聯系，幫助高校解決困難。有效性是指政府應注重管理的效率，最大限度地降低成本。實際上，善治的過程就是一個還政于社會、還政于高校的過程，政府實現的善治程度越高，高等教育事業的發展就越順利。

總之，治理視野下的政府角色轉變的核心就是政府不再壟斷高等教育的管理權力，應與社會、高校、公民組織合理分權，政府只保留對例外事項(即對高等教育事業發展起決定作用的重要事項)的決策權和控制權。當然，政府分權并不意味著會導致政府作用的衰退，政府只是“從被沒完沒了的瑣碎小事所淹沒的黑暗平原上撤退，進而在明朗的、可策略性‘總覽全局’的制高點避難”。還需指出的是，轉變政府角色并不只是政府一味地放權，一味削弱政府職能。實際上，在某些方面，政府的權能還應得到加強，即在這一權限內，政府應該是全權全能的。正如美國首法官所言:“雖然權力是受到限制的，但在它的活動范圍內卻是至高無上的。”①