國民時期高等教育立法問題探究

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一、高等教育宗旨

明確教育宗旨，是建立高等教育制度的重中之重。為了建立區別于舊式教育的近代高等教育制度，1929年3月15日，國民黨于南京召開第三次全國代表大會，提出《教育方針及其實施原則案》，提出了我國過去教育之弊害，在于“過去自清末以來，無方針無目的之教育所遺留之惡影響，積數十年之造因”，同時也強調了此后教育應循之宗旨的重要性，提出了“教育為立國之大本，國民精神生活與實際生活，能否臻于健全與暢遂，全視教育方針能否適應民族與時代之需要”¨lJ。可見，近代高等教育與舊式教育相比，是～整套體制與系統的變革，而教育宗旨的確立又是南京國民政府成立之初教育立法的關鍵所在。1929年4月26日，南京國民政府正式公布了教育宗旨，即“中華民國之教育，根據三民主義，以充實人民生活，扶植社會生存，發展國民生計，延續民族生命為目的，務期民族獨立，民權普遍，民生發展，以促進世界大同”。其后又附加了八條具體的實施方針，對該時期的教育宗旨做出了補充性規定。這些規定對當時的學制改革及教育體制建設無不有著重要的指導意義，例如第四條規定：“大學及專門教育，必須注重實用科學，充實科學內容，養成專門知識技能，并切實陶冶為國家社會服務之品格?！睆倪@些宗旨和方針出發，我們可以更好地理解南京國民政府時期高等教育制度的設立和運行，以及各項教育法律法規的制定及實施過程。

二、高等教育行政制度

南京國民政府成立初期，為了使教育保持相對獨立，避免受到政治影響，1927年6月，南京國民政府設大學院為全國最高學術教育機關，管理全國學術及教育行政事宜。1928年11月1日，國民政府又下令改大學院為教育部，由同年12月公布的《教育部組織法》對教育部的機構及職權作了相關規定，相應的省級教育行政制度也出臺了法規規制。“從此以后，教育部與教育廳的組織編制雖迭有增減，然在基本形式上，并無多大的變更?！睂τ诰唧w的教育行政組織，《教育部組織法》明確規定：“教育部下設總務司、高等教育司、普通教育司、社會教育司、編審處。并設大學委員會，策劃全國教育及學術上重要事項?！逼渲懈叩冉逃局饕乒苋珖叩冉逃木唧w行政事項，其職責為：“一、關于大學教育及專門教育事項；二、關于各種學術機關之指導事項；三、關于各學位授予事項；四、關于其他高等教育事項?！备鶕督逃刻巹找幊獭?，教育部高等教育司又下設四個科室，其中第一科主要負責高等教育的計劃及推進、高校的設立及變更、高校院系科組及研究所的設置與調整；第二科負責高等教育的規劃和支配、高校校舍建筑的審核、圖書儀器的購置分配等；第三科負責高校招生及學額之審核、學籍審核、畢業生資格審核及畢業證書驗印等；第四科負責高校教材及課程、學生學業成績復核、教員資格審查任用及待遇等。通過《教育部組織法》等法律法規的制定與實施，南京國民政府的教育行政制度初步確立，且逐步趨于規范，有利于高等教育穩定有序的發展。

三、高等學校行政管理體制

1929年7月，南京國民政府公布《大學組織法》，同年8月，教育部公布《大學規程》，規定大學分文、理、法、教育、農、工、商、醫等學院，并且按學科的設立將高等學校分為大學、獨立學院和專科學校三種。其中“具備三學院以上者，始得稱為大學。不合上項條件者為獨立學院，得分兩科”。若按設立的主體分，可分為國立、省市立和私立三種，其中“國立大學由教育部審查全國各地情形設立之；由省政府設立者為省立大學，由市政府設立者為市立大學，由私人或私法人設立者為私立大學”j，且各類大學的設立、變更及停辦，均須經教育部核準。高校的行政職務，《大學組織法》明確規定為：“大學設校長一人，綜理校務。國立、省立、市立大學校長簡任，除擔任本校教課外，不得兼任他職；大學各學院各設院長一人，綜理院務，由校長聘任之；大學各學系各設主任一人，辦理各該系教務，由院長商情校長聘任之?！敝劣诟咝８黝愔卮笮姓聞盏膶徸h，應當由校務會議通過?！洞髮W組織法》明確規定，大學應設校務會議，由全體教授、副教授所選代表若干人，以及校長、各學院院長、各學系主任組織而成，校長擔任主席，主要負責審議以下事項：“一、大學預算；二、大學學院學系之設立及廢止；三、大學課程；四、大學內部各種規則；五、關于學生試驗事項；六、關于學生訓育事項；七、校長交議事項?！贝送?，該法還規定大學各院得設院務會議，由院長、系主任及事務主任組織，審議本院一切進行事宜。

四、高等學校運營經費

清末自興學以來，各級學校的經費多出自地方的公共財產或公益性捐款，基本沒有完全依靠中央或省縣財政開支的學校。民國成立之后，開始逐步按照中央稅收與地方稅收的劃分標準來確定各級教育經費的負擔。大致來說，“中小學經費由省縣地方負擔，大學經費由中央負擔，或逐漸由省改歸中央負擔；專門學校除少數直轄者由中央負擔外，其各省設立者均由省負擔；私人設立之大學與專門學校暨各學術團體得由中央酌量補助”_1。由此一來，各級學校經費的負擔就有了制度性的保障。北京國民政府時期，政局紛亂，戰事頻繁，教育經費常被挪用，因此教育界人事倡議教育獨立運動，請政府制定特種捐稅為教育專款，并由專設機關保管，同時實行特別會計制度。1924年，國民黨將教育經費獨立寫進了黨綱，以確保教育經費的支出。至南京國民政府時期，教育經費不足的情況得到了改善。中央負擔的教育經費直接由國庫劃撥，各省份以江蘇、浙江、江西、河南、福建、云南等省份為代表逐漸實現了教育經費獨立，且多設有管理機關及稽核機關。至于高等教育的經費，教育部公布的《大學規程》也作出了詳細的規定，如第十條規定了大學各學院或獨立學院各科的開辦費，以及每年經常費用的最低限額；第十一條規定：“大學或獨立學院，須有相當校地、校舍、運動場、圖書館、實驗室、實習室及其圖書、儀器、標本、模型等設備”；第十二條規定：“大學或獨立學院每年擴充設備費，至少應占經常費百分之十五”，等等。南京國民政府對高等學校經費所進行的立法保障與管理，對穩定與發展高等教育大有裨益。

五、高等學校教員資格

為了保證師資力量，南京國民政府時期對教師的資格審定有著非常嚴格的標準。1927年6月的《大學教員資格條例》，把教員名稱細分為四等：“一等日教授，二等日副教授，三等日講師，四等日助教。”并且規定這四種名稱只能用于大學教員。除此之外，該條例對每種教員的任用資格也作出了嚴格的規定，如：助教必須是“國內外大學畢業，得有學士學位，而有相當成績”，且“于國學上有研究者”；講師必須是“國內外大學畢業，得有碩士學位，而有相當成績者”，同時滿足“助教守滿一年以上之教務，而有特別成績”，且“于國學上有貢獻者”；副教授必須是“外國大學研究院研究若干年，得有博士學位，而有相當成績”，同時滿足“講師滿一年以上之教務，而有特別成績”，且“于國學上有特殊之貢獻者”；教授必須是“副教授完滿二年以上之教務，而有特別成績者”。嚴格的資格審定，從側面體現了南京國民政府對高等教育的重視程度，也反映了在當時高校教員對國家事業興衰的重要性。