成本分擔高等教育論文
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（一）一戰(zhàn)前美國高等教育成本分擔的孕育與雛形
自殖民地時期建立學院直至一戰(zhàn)之前，美國高等教育成本分擔一直處于混亂無序狀態(tài)。受“政教分離”原則和新教慈善捐贈思想影響，國家與社會分離發(fā)展。在早期高等教育成本分擔中，政府責任嚴重缺失，私人主導了學院的資金來源，導致學院的收入不穩(wěn)定、來源復雜。這種混亂無序，孕育了美國高等教育成本分擔的雛形。1862年美國頒布《莫里爾法案》，聯(lián)邦政府開始通過贈地形式首次介入高等教育財政事務。之后又陸續(xù)頒布了一系列職業(yè)教育資助法案，通過工農業(yè)技術教育資助，分擔了一部分教育成本。這便形成了早期美國高等教育成本分擔的雛形。從統(tǒng)計數(shù)據來看，直至1909—1910年度，美國高等教育成本分擔機制的私人主導性仍然非常明顯（約占分擔份額的65％）［2］95。從分擔渠道來看，家庭、社會、學院等非政府渠道都履行了各自的分擔責任。但政府分擔程度依舊很低，特別是聯(lián)邦政府方面，直到20世紀初期的統(tǒng)計公報都無法提供具體的成本分擔數(shù)據［2］95。政府（特別是聯(lián)邦政府）成本分擔乏力，加之立法的不健全，造成了這一時期美國高等教育成本分擔系統(tǒng)表現(xiàn)為“孕育雛形”狀態(tài)，分擔機制和分擔內容亟需完善。
（二）一戰(zhàn)—二戰(zhàn)期間美國高等教育成本分擔的基本定型
一戰(zhàn)的爆發(fā)刺激了政府加強成本分擔的責任，徹底改變了大學與政府的關系。大蕭條與二戰(zhàn)的爆發(fā)使得凱恩思國家干預主義和羅斯福新政主導了這一時期美國公共政策的制定。聯(lián)邦政府教育成本分擔責任的加強，彌補了早期高等教育成本分擔渠道的缺失與不足。二戰(zhàn)中通過軍事人員培訓資助和軍事科學研究資助，聯(lián)邦政府大規(guī)模承擔了高等教育成本，改變了早期教育成本分擔體系的單一、不完整結構。從成本分擔結構來看，二戰(zhàn)結束時，美國高等教育成本分擔體系已經基本定形，各種分擔渠道已經陸續(xù)登上歷史舞臺，特別是政府分擔份額已經明顯提升（約占40％），扭轉了戰(zhàn)前私人分擔占主導地位的局面。由于政府分擔責任的遞補和加強，加之相關財政立法陸續(xù)出臺，成本分擔生態(tài)趨于良好，一個構成要素完備的高等教育成本分擔體系基本定型。
（三）二戰(zhàn)后—20世紀60年代美國高等教育成本分擔的拓展與行政加強
二戰(zhàn)后至20世紀60年代末期，受冷戰(zhàn)、第三次科技革命、人力資本理論，以及“偉大社會”運動等一系列復雜社會背景的影響，聯(lián)邦政府分擔責任持續(xù)增強，分擔項目進一步豐富與拓展。由于政府，特別是聯(lián)邦政府的強大財政支持和立法規(guī)范，分擔了更多的高等教育成本（表2），這一時期的美國大學被史學家稱為“聯(lián)邦撥款大學”。表2的數(shù)據顯示，戰(zhàn)后二十余年間，政府分擔份額有所增強，分擔結構趨于合理。巨額政府科研撥款涌入大學，促進了美國高等教育的發(fā)展。《國防教育法案》和《高等教育法案》進一步完善了美國大學生資助體系，推進了美國高等教育大眾化進程。這一時期成為美國大學發(fā)展史上的“黃金時代”［4］。但不可否認，巨額政府資金的注入和大量立法的保障，在一定程度上也阻礙和干擾了大學傳統(tǒng)精神。教育成本分擔生態(tài)由于政府（特別是聯(lián)邦政府）的一支獨大，形成了畸形發(fā)展的事實形態(tài)。
（四）20世紀七八十年代美國高等教育成本分擔的修正與調整
聯(lián)邦政府成本分擔份額的凸顯與霸權，隨著1968年美國大學“黃金時代”的結束而告終。1968—1978年，被描繪成美國大學“調整”的時代［5］。受越戰(zhàn)和新經濟危機的影響，美國深陷財政危機。大學校園運動和反戰(zhàn)活動加深了政府與大學的矛盾。公共選擇理論和新保守主義思潮的興起，強烈批判了政府干預的弊端，提倡發(fā)揮市場的選擇功能。這些社會因素都影響了美國高等教育成本分擔的形態(tài)。隨著里根緊縮教育財政支出政策和教育成本分擔理論的提出，聯(lián)邦政府的分擔責任分別向州政府和市場進行了行政縱向分解和社會橫向分解。分權化改革成為這一時期美國高等教育成本分擔的主要特征。經過分權改革后，州、企業(yè)、家庭的成本分擔份額提升，聯(lián)邦政府的分擔比重下降。表3的數(shù)據經過統(tǒng)計學處理后顯示，聯(lián)邦政府的分擔優(yōu)勢已經不復存在（僅占13％左右），州和市場分擔力量崛起。學雜費、州政府資助和大學獲得的捐贈與銷售收入等構成了教育成本分擔的主要形式。大學依賴學費彌補財政困頓，成為這一時期高等教育成本分擔的主要特征。教育成本分擔的權力分解，突出了市場力量在高等教育財政系統(tǒng)中的影響。公立大學私營化，營利性大學的迅速發(fā)展成為了這一時期的普遍現(xiàn)象。在市場利益面前，大學沒有表現(xiàn)出應有的堅忍，而是扮演了企業(yè)資金的附庸，市場化資金對大學傳統(tǒng)精神造成了嚴重干擾。教育成本分擔系統(tǒng)剛剛經歷了行政的強制干預，又遭遇了市場的侵蝕。教育成本分擔生態(tài)仍然需要調整。
（五）20世紀90年代以來美國高等教育成本分擔的合作與超越
20世紀80年代末，連續(xù)的經濟低迷，讓美國政府公共財政支出捉襟見肘。克林頓上臺后，執(zhí)行了較為折中的“第三條道路”，美國出現(xiàn)了歷史上持續(xù)時間最長的經濟增長期，這便使政府提高公共支出成為可能。新公共管理理論指導了這一時期美國的公共財政政策。這一理論超越了傳統(tǒng)的行政強制干預、機械規(guī)范和市場過度放任，強調政府、市場和社會組織共同管理公共事務。受此影響，美國聯(lián)邦政府成本分擔責任逐漸升溫，平衡了曾經過度的市場力量。在構建合作超越形態(tài)的教育成本分擔過程中，政府不但鼓勵市場力量廣泛參與，還在政府分擔項目中引入市場規(guī)則，形成了政府與市場的合作機制，創(chuàng)建出一個更加完善的生態(tài)化的成本分擔系統(tǒng)。在這一生態(tài)型的分擔系統(tǒng)中，政府繼續(xù)通過立法規(guī)范市場行為。比如，80年代初期頒布的《貝杜法案》（Bayh－DoleAct），授權大學負責技術轉讓。到了90年代以后，這一法案為大學創(chuàng)造了大量的專利收入。該法案制定了一種被稱為“間接產業(yè)”的政策，促使聯(lián)邦政府通過大學間接地影響公司企業(yè)，從而建立起了“政府—大學—企業(yè)”模式下的成本分擔機制。在學生資助領域，政府與市場緊密合作，向大學生提供更廣泛的成本補償：通過《高等教育法》修訂案，形成了國家貸款與商業(yè)貸款共存的競爭機制；通過國家服務計劃，以服務代替還款，解決學生貸款拖欠問題；通過稅收調節(jié)機制，建立為學生籌集終身學習費用的稅收貸款項目等。政府的這些行為，實際上形成了一種政府與市場合作分擔教育成本的穩(wěn)固模式，超越了傳統(tǒng)的政府強制干預型、市場過度放縱型的非生態(tài)分擔形態(tài)。因此，這一時期成為美國高等教育成本分擔的生態(tài)型合作超越時期。
二、美國高等教育成本分擔的啟示
從高等教育健康存在和運行的客觀要求角度看，我國高等教育成本分擔還存在諸多問題，可完整集中地概括為“財政資金管理體制不規(guī)范、教育成本分擔結構不完備、財政資源配置機制職能不明確、財政法律法規(guī)不健全”等。透視美國的歷史經驗，為我們國家實施高等教育成本分擔提供了批判性的、有價值借鑒。政府和全社會應不斷完善成本分擔模式，合理配置財政資源，健全成本分擔法律法規(guī)，努力創(chuàng)建和優(yōu)化生態(tài)型高等教育成本分擔體系，推進和實現(xiàn)由生態(tài)財政主導和保障的高等教育成本分擔機制。
（一）優(yōu)化高等教育成本分擔結構
美國經過歷史的演進與調整，聯(lián)邦政府最終確立以科研撥款和大學生資助兩種方式為主的高等教育財政資助體系，通過這一體系向高等教育實施成本分擔。這一資助體系不但保障了高等教育良性發(fā)展，也滿足了國家發(fā)展目標需要，從而促進了高等教育財政的生態(tài)性公平與效率。以美國經驗為啟示，我們國家也應逐漸建立起以科研撥款和大學生資助為主的高等教育成本分擔體系。在大學科研撥款方面，政府應該在國家層面建立科研撥款統(tǒng)一協(xié)調管理機制，保證各部門的科研費用有效使用，避免重復浪費。另外，政府應增加對基礎性研究的經費投入，并且不斷加大對非競爭性科研經費投入，保證基礎研究在整個國家科研體系中的合理地位。在大學生資助領域，政府應主動承擔分擔責任，優(yōu)化高等教育資助結構，擺正助學貸款與助學金的關系。政府應鼓勵社會力量助學，鼓勵各種社會和民間資金流向高等教育資助領域。高校應加強與企業(yè)的合作，充分利用企業(yè)豐富的資源為教育資助體系提供有力的資金支持和有效的方向引導。另外，政府還應倡導建立有效的風險防范機制，建立健全個人信用管理體系，從而有效防范失信行為的發(fā)生。銀行和高校要加強對貸款學生的追繳力度，同時也要加強對拖欠者的懲罰力度，從而有效降低國家擔保學生貸款的拖欠率。
（二）完善教育成本分擔模式
盡管世界各國在教育成本分擔體制上都不盡相同，但實際上在初等教育辦學體制和財政體制方面的差異并不大，導致彼此差異的主要方面是在高等教育的成本分擔模式和發(fā)展路徑上。根據國際經驗，依賴非公共資金的教育發(fā)展模式最終將會導致整體民眾的私人教育支出增加，此類政策對社會弱勢群體影響非常大。因此，我國必須進一步明確中央財政對高等教育主導的原則，制定和完善相應的教育成本分擔制度。在保障高等教育公共財政對成本分擔的優(yōu)先權前提下，應逐步實施更加重視產出和結果的科學分擔機制。有研究指出，我們國家應該首先在加大財政分擔的前提下，建立和健全逐年提高生均財政性經費撥款標準的制度，逐步實施更加重視產出和結果因素的規(guī)范化的撥款機制［6］。該設想按照高等學校的三大社會功能，把財政撥款（分擔）體系劃分為教學經費、科研經費和社會服務激勵經費三部分，再把每一類功能的經費細分為基本保障經費、績效經費和專項經費三類。其中在實施基本保障經費制度方面，將根據專業(yè)分類，更加綜合和全面地考慮教育成本、辦學層次、教學質量、國家戰(zhàn)略需要和歷史因素等；績效經費制度旨在從微觀層面有效執(zhí)行公共政策的目標，提高學校對教育教學產出的重視；而專項經費則是學校通過競爭和評議方式獲得的特殊性資助。同時，按照大學的基本分類進行分類支持，對于研究型大學，主要加大科研投入，而對應用型高校的財政支持則主要針對其教學功能。
（三）明確政府與市場機制的職能分工
在完備高等教育成本分擔機制過程中，政府應主要運用行政手段加強宏觀調控，積極培育成熟的教育財政市場。成熟的教育財政市場需要解決兩個基本問題：一是要打破公共教育服務的政府壟斷，建立教育服務的“生產者市場”，鼓勵多元競爭者提供教育服務，打破政府單方提供教育服務的長期壟斷，形成教育類型和風格多樣化的局面。二是賦予學生和家長選擇學校的權力，確立教育受眾的“消費者主權”。解決這兩個基本問題需要打破高校內外的各種分割關系，比如央屬和地方屬院校的區(qū)分、本科和專科的區(qū)分、各類辦學體制的區(qū)分。在高等教育財政資源配置過程中，政府要在立法、稅收等方面提供政策保障，進一步改革和完善捐資助學的稅收優(yōu)惠政策，通過稅前抵扣或稅收減免，鼓勵社會各界踴躍捐資辦學。同時高校也要制定相應的配套措施，維護捐贈者的合理權益，使社會捐資成為高等教育分擔的一項重要、穩(wěn)定的來源渠道。對設立高等教育銀行、發(fā)行高等教育債券和彩票的可行性進行分析論證，以開辟高等教育成本分擔新的來源。政府要逐漸放權給市場，讓價格與競爭機制充分發(fā)揮其選擇功效。特別是在學費標準定價方面，充分引入市場因素。在合理核算教育成本，確定適度的補償率基礎上，實現(xiàn)收費標準差異化，按不同學校的性質、聲譽、學科專業(yè)、校址等差異，區(qū)別收費。根據學生的培養(yǎng)成本和未來收益，要體現(xiàn)收費的差別。
（四）健全教育成本分擔法律法規(guī)
目前我們國家已經具備了實施專門教育成本分擔立法的可能性。學者們認為，教育成本分擔與教育財政立法內容的基本框架應涵蓋立法依據、教育財政投入的來源、教育財政投入的分配和使用原則、教育財政投入的管理與審計、教育財政投入的執(zhí)法和監(jiān)督機制、違反教育財政投入法的法律責任等方面內容［7］。這些理論構想為國家加強高等教育成本分擔立法提供了經驗借鑒。如果說政府出臺專門成本分擔立法的困難較大，尚需時日的話，國家可以先行考慮在專項立法，或者輔助立法方面多做完善性工作。比如有關鼓勵社會捐贈的法制完善方面。此外，我們還應建立有效的高等教育成本分擔監(jiān)督制度，不僅要有官方的監(jiān)督，更要有地方性監(jiān)督組織或各類民間監(jiān)督機構的存在。使高等教育成本分擔法規(guī)的執(zhí)行和高等教育財政資源的使用受到各方面的監(jiān)督，這樣對高等教育的健康發(fā)展將會有重要的保障作用。
三、結語
綜上，教育成本分擔已經成為現(xiàn)代國家高等教育健康發(fā)展的重要財政保障。從美國高等教育成本分擔的歷史過程來看，特別是就戰(zhàn)后美國高等教育成本分擔形態(tài)而言，它已經從傳統(tǒng)的政府或市場單極主導型向政府與市場合作的新形態(tài)發(fā)生了轉變。這也應合了伯頓·克拉克提出的“政府、市場、學術組織”的三角關系模型在高等教育成本分擔中的合作模式。政府通過強大的組織體系、政治規(guī)則來調整沖突、承擔成本、協(xié)調行動和團體；市場通過價格來調節(jié)供求，化解矛盾；學術組織則通過價值、標準、信念和信任來維護自身的利益。在當代高等教育管理過程中，三類組織已經成為成本分擔的有機整體，彼此依賴，單方均無法獨立承擔成本分擔的任務，也無法獨立解決問題，它們之間必須通過相互交換信息和資源，達到利益分配的融通，最終實現(xiàn)公共利益的最大滿足。這種多元分擔的生態(tài)性共存趨勢必然在不斷修正中長期存在。而反觀我們國家，要真正解決高等教育過程中的財政性問題，最重要的就得保證政府對高校辦學主體和融資主體地位的承認，使高校真正成為獨立于政府與市場之外的真正“法人”實體。這樣，政府與社會市場才能平等地實施高等教育成本分擔行為，共同維護和推動大學的良性發(fā)展。
作者：劉旭東史景軒單位：河北聯(lián)合大學高等教育研究所中央司法警官學院
