義務教育投資對比及建議
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自從歐美國家率先于19世紀下半葉開始普及初等教育以來,義務教育已經走過了百余年的歷程。今天,當人類邁入21世紀之際,全球的192個國家或地區,已有170個宣布實施義務教育①。世界各國在普及義務教育的過程中,遇到種種困難與挑戰,其中一個最棘手的問題就是義務教育投資,主要涉及義務教育投資制度、教師工資制度以及特別扶持制度等三大方面。各國在長期的推行義務教育的實踐中,逐步積累了經驗,并且形成了各自的具有豐富內涵的義務教育投資體制。本課題在對各國義務教育投資問題進行了較為廣泛的個案研究和較為深入的綜合比較研究之后,認真總結了各國義務教育投資的一般經驗或曰應當遵循的基本原則。相信這些經驗或原則對于認識義務教育的本質特征、對于完善中國義務教育投資體制、對于推進中國普及義務教育目標的實現,具有積極的現實意義。
(一)義務教育一般均由政府直接投資,但投資體制的基本模式有所不同在世界各國,以全民性、平等性、普及性為特征的義務教育作為各國公共教育制度的基石,一般均由政府直接組織、管理和投資,不過,由于歷史文化傳統的差異以及政治、財政和教育管理體制的不同,各國政府干預和投資義務教育的具體方式又有所差別。從總體上看,各國義務教育投資雖然大多是由中央和地方各級政府共同參與,但投資主體卻并不相同。本課題依據不同的政府投資主體,把當代各國義務教育公共投資體制劃分為三種基本模式,即集中模式、相對集中模式和分散模式。
1.集中模式所謂集中模式,是指一國政府義務教育公共經費的投資主體是中央或聯邦一級的最高行政當局。在本課題重點研究的國家中,法國、泰國、韓國、埃及均屬這一模式。從世界更大范圍看,根據經濟合作組織提供的統計資料,意大利、荷蘭、葡萄牙、芬蘭、愛爾蘭、新西蘭、希臘、捷克、匈牙利、土耳其等國也屬于這一模式。在上述各國,在各級政府對以義務教育作為主體的初等和中等教育的投資中,中央或聯邦政府的投資比重,在政府之間財政轉移支付前均在53%以上。在某些典型的國家,如葡萄牙、新西蘭和土耳其,中央投資達到100%。
2.相對集中模式所謂相對集中模式,是指一國政府義務教育公共經費的投資主體是省、邦、州、都道府縣等高層次地方當局。在本課題重點研究的國家中,美國、德國、印度、瑞士、日本屬于這一模式,在世界其他國家,加拿大、奧地利、比利時、西班牙、澳大利亞也均屬這一模式。在這些國家,高層次地方政府的投資占各級政府初等和中等教育公共投資的比重高于中央和基層地方政府投資的比重,一般均在40%以上。在某些國家,如比利時占到90%以上,德國為76%,詳情見表1。
3.分散模式所謂分散模式,是指一國政府義務教育公共經費的投資主體是市鎮、縣鄉、學區、市町村及其以下基層地方政府。在本課題重點研究的國家中,中國屬于這一模式。在世界其他國家,根據表1經濟合作組織對24國統計,英國、丹麥、挪威也屬這一模式。在這些國家,基層地方政府義務教育投資占各級政府公共投資比重超過50%,成為義務教育投資的主體。在一些典型國家,如英國占92.5%。
(二)政府公共投資應當成為義務教育的絕對財源
各國教育經費的來源一般均是多元的,除政府公共投資外,還有各種非公共投資的渠道。但是,在對義務教育的投資上,各國經費來源卻表現出基本單一的共同特點,即政府公共投資構成了義務教育的絕對財源。不僅在美國、法國、德國、日本、瑞士、俄羅斯等發達國家,而且在印度、韓國、泰國、印度尼西亞、埃及、肯尼亞等發展中國家,來自政府的公共經費一般均占義務教育投資總額的85%～90%左右。這種作法充分體現了義務教育應由政府舉辦,其經費應由政府公共經費承擔的基本原則。以政府公共經費負擔義務教育的重要意義,在于能夠通過政府公共資源的再分配,排除各種因素對義務教育的制約和干擾,切實保證一國范圍內義務教育的實際需要和均衡發展,并為每個適齡兒童接受義務教育創造較為平等的機會。至于各國政府公共經費的來源,不言而喻均主要來自于各國各級政府的稅收。但在籌措方式上卻有所不同,主要存在三種不同模式:一些國家如法國、德國、日本、印度、泰國、埃及,當前均不開征用于教育的專門稅種,而是從政府財政總收入或財政預算中劃出一定比例用于義務教育;一些國家如韓國則把某些項特定的稅收作為義務教育公共經費的來源;還有一些國家如美國和中國,上述兩種方式兼而用之,即義務教育部分公共經費來自于財政預算,另部分經費來源于專門稅收。綜合研究表明,在19世紀末和20世紀初,不少國家如法國、德國、美國、泰國,在實施義務教育的最初階段,曾經采取了由地方當局獨立開征教育稅的方式籌措義務教育公共經費。但是由于這一方式要求政府必須適時地調整和改革稅制,以使教育稅的稅種、稅基和稅率不斷適應義務教育發展的需要,因此在具體操作中有較大的難度。另一方面,義務教育在二戰結束后的半個世紀中,愈發成為各國的一項非常重要的公共事業。因此,在當今世界,大部分國家多采用第一種籌措經費的方式,即將包括義務教育在內的公共教育經費直接作入各級政府的年度財政預算之中,從而使教育財政成為政府普通財政的組成部分,使義務教育公共經費全部來源于普通稅收。
(三)義務教育公共投資并非一定遵循“主管者負擔”的原則,而是多由各級政府共同負責,合理分擔
從管理體制上看,世界上無論是分權國家還是集權國家,各國對教育大多實行分級管理。作為基礎教育重要組成部分的義務教育,通常多由基層地方政府主管。但是,各國當前的義務教育公共投資,并不遵循“主管者負擔”的原則,而是由各級政府共同負責,合理分攤。即是說不僅負有主要管理責任的基層地方政府負有投資責任,而且中央或較高層次的地方政府亦負有投資責任,甚至負有比基層地方政府更大的投資責任。例如美國將初等義務教育交給地方學區主管,但當前對義務教育公共投資,則主要由州和地方學區共同分擔。法國的初等義務教育由市鎮主管,對其公共投資則由中央和市鎮政府共同分擔。德國初等義務教育由市鎮管理,對其公共投資由州和市鎮政府共同分攤。日本的初等義務教育由市町村主管,對其公共投資則由中央、都道府縣、市町村三級財政共同分擔。一般講,屬于集權模式的國家,中央財政分擔較多的投資責任,屬于分權模式的國家,高層次地方政府分擔更多的責任。中央或高層次地方政府與基層地方政府共同承擔義務教育公共投資的責任,合理分攤公共經費,是由義務教育的性質決定的。經驗證明,這一共同投資的體制對于促進一國內不同地區義務教育能夠比較均衡地發展,起著關鍵性的保障作用。至于各級政府分攤義務教育公共經費的具體辦法,從國際經驗看,在一些成功普及義務教育的國家,如法國、德國、日本、瑞士、俄羅斯等國,一般的分工是,義務教育教師工資經費由中央或高層次地方政府負擔,學校基建費和日常運轉的公用經費則由基層地方政府負擔。
(四)義務教育政府公共投資主體的重心不宜過低
歐美許多國家在實施義務教育的早期,義務教育的公共投資體制多采用分散模式。美國、法國、德國以及日本在19世紀末推行義務教育之初,都曾將義務教育公共投資的責任全部交給基層地方政府。如初等義務教育投資主體在美國曾是地方學區,在法國和德國曾是市鎮,在日本曾是市町村。當時出現的普遍問題是這種低重心的投資體制給基層地方財政以沉重壓力,甚至使地方財政長期處于貧困狀態,而義務教育的推進則困難重重。面對困境,各國采取的對策是適時調整和改革公共投資體制的內部機制,加大中央和高層地方政府的投資責任,使政府投資主體的重心上移:法國義務教育政府公共投資主體從市鎮上移至中央,德國從市鎮上移至州,日本從市町村上移至中央和都道府縣,美國亦從地方學區上移至州。總的趨勢是義務教育公共投資主體從原來的三級行政當局上移至一級或二級行政當局,使中央財政和州、省、邦等高層次地方財政在義務教育公共投資中負有主要責任,成為投資主體。在當今世界,雖然各國財政體制差異很大,但是大部分國家當前在義務教育公共投資體制上選擇了集中模式或相對集中模式,投資主體或是中央政府,或是高層地方政府。而完全采取以基層地方政府作為投資主體的分散模式的國家卻為數較少。根據經濟合作組織1993年對世界24個國家的統計,采取集中模式、相對集中模式和分散模式的國家分別為12個、9個、3個。③國際經驗表明,義務教育政府公共投資主體的重心不宜過低,這是因為相對于低重心的分散模式,集中或相對集中模式在適應和保障義務教育順利實施和均衡發展中表現出明顯的優越性。
(五)保障義務教育教師工資的責任應適當集中
通過立法將義務教育教師納入國家公務員或地方公務員系列,其工資由中央或較高層次地方財政承擔,這是許多國家解決教師工資問題的基本經驗。這不僅有利于提高教師的社會地位和保證教師的工資待遇,而且有利于政府對教師的管理和考核,有利于教師隊伍的穩定和教師質量的提高。在世界各國,教師工資經費即人員經費,歷來是各國義務教育公共經費的最主要支出,一般達到80%左右。許多國家在實施義務教育之初,曾將義務教育視為基層地方的責任,并將教師工資經費的支付責任也一并交給了基層地方政府。這種做法不僅給地方財政造成很大負擔,而且無法切實保證教師的工資。為解決這一問題,各國相繼調整了教師工資的管理籌措體制,采取的基本辦法是將保障教師工資的責任上移或適當集中,由中央和高層次地方政府分擔了主要責任。當前各國義務教育教師工資責任的承擔主體大體可以分為以下4種:①由中央政府獨立承擔;②由高層次地方政府獨立承擔;③由各級政府聯合承擔;④由基層地方政府獨立承擔。大部分國家選擇了前三種比較集中的辦法。在本課題重點研究的各國,大都把教師工資經費或者列入中央預算,或者列入州、省的預算,或者各級預算共同分擔,從而將保障教師工資的責任集中在中央政府或高層次地方政府。
(六)充分關注處境不利地區和群體的義務教育,并在經費上給予特別援助
任何一個國家,即使是經濟發達國家,其國內地區之間的發展不可能是完全平衡的。與此同時,一國之內由于經濟條件、種族、性別、語言、宗教等社會問題造成的處境不利人群更是普遍存在的現象。而義務教育就其性質來講,是一種以國家強制力推行的教育,其宗旨在于在一國范圍內實現基礎教育基本均衡的發展,在于向全體適齡兒童少年提供接受這一教育的較為平等的機會。為了實現上述宗旨,各國政府均十分重視普及義務教育中處境不利地區與群體問題。許多國家在長期實踐中根據具體國情和實際需要,形成了各自的針對處境不利地區和群體的特別財政支持制度。總結各國的做法,主要有以下幾方面的措施。第一,國家實施免費義務教育,即義務教育的全部費用支出均由政府公共經費承擔。這一措施使義務教育為全體適齡兒童少年,特別是為處境不利兒童少年提供了接受教育的平等機會。當一國的財政能力不可能承擔全國范圍內的免費義務教育之時,一些國家的免費義務教育首先從經濟落后的處境不利地區開始,并遵循社會貧弱階層優先,初等教育優先的原則。第二,國家建立有效的政府財政轉移支付制度,幫助處境不利地區達到一定的義務教育財政水平,以使義務教育能夠在不同發達地區得到較為均衡的發展。第三,國家為處境不利的貧困學生就學提供直接財政援助,主要包括設立政府助學金,免費提供課本和學習用品,提供上學交通補助、午餐補助等。
(七)注重義務教育公共投資的內部效益,建立嚴格的教師人力資源配置制度和合理的學校設置制度
義務教育教師工資支出是各國義務教育公共投資的最主要支出,因此義務教育教師人力資源的配置直接決定著義務教育公共投資的效益。許多國家對義務教育配置實行嚴格的編制管理,中小學校內部管理層次十分簡潔。在美國、法國、德國、日本,一般規模的小學,除設一名校長負責學校行政工作外,其余全部為專任教師。小學實行包班制,每個教師負責一個教學班的全部教學工作。在中學,國家對各類教師的周工作量有明確的規定,并嚴格地根據學校學生人數配置教師,要求所有教師滿負荷工作。此外,許多國家建立了教師合理流動制度,以提高教師人力資源的利用效率。當某所學校或某個地區學生人數減少時,教師崗位設置亦相應減少。此時,作為國家公務員或地方公務員的義務教育教師則必須服從調動和分配。一些國家如日本還建立了城市與農村、偏僻地區與內地之間的教師定期流動制度。實踐證明,上述措施避免了教師資源的浪費,提高了人力資源投資效益。在義務教育學校設置方面,各國普遍遵循的兩條原則是,既要提高投資效益,又要滿足學生實際需要。考察各國對農村處境不利邊遠地區義務教育學校的設置,可以發現幾種不同的政策選擇。在北美一些國家,多選擇規模辦學的模式,但條件是政府有能力為學生上學提供校車等交通工具或交通補貼,為學生提供午餐補助等。采取這一政策的出發點是為了向學生提供較為規范的現代化學習條件和環境。在西歐的許多國家,則選擇了分散辦學的模式,例如法國、英國、德國、意大利、瑞士等國一村一校的做法十分普遍,而且在這些國家至今仍然保留著相當比例的超小規模的單班學校(類似中國的復式教學點)。采取這一政策的出發點是方便學生入學,讓學生在本村即能接受義務教育。在發展中國家,當政府沒有能力承擔學生上學交通和食宿的前提下,許多國家的經驗表明,農村處境不利地區學校設置數量的多少對義務教育的普及十分重要。如果政府能在學生徒步距離區內開辦學校設施,減少兒童到最近學校上學的距離,那么義務教育就易于普及。
二、中國義務教育投資問題剖析
當前,中國在義務教育管理和投資方面逐步形成了在中央政府領導下,由地方負責、分級管理的體制。這一體制的長處在于增強了地方政府發展教育的責任感,緩解了許多地區教育事業發展與教育經費不足的矛盾。特別是在城市和經濟發達的東部農村地區,這一體制已經顯現出其優勢,許多地方的義務教育已經受益于地方雄厚的財政能力,率先實現了普及九年義務教育的目標。但是,中國現行義務教育投資亦存在著不少問題,主要有以下幾點。
(一)政府義務教育公共投資嚴重不足
《中華人民共和國義務教育法》規定,“實施義務教育所需事業費和基本建設投資,由國務院和地方人民政府負責籌措,予以保證。”盡管15年來各級政府努力增加義務教育經費,但距離法律的要求和實際需要還有相當大的差距,政府公共投資不足仍是一個突出問題,公共教育經費一直處于嚴重短缺之中。在20世紀90年代,中國公共教育經費占GNP的比例仍然沒有突破3%,離4%的目標更有很大距離。在全社會義務教育總投資中,政府公共教育經費所占比例一直偏低,以1996年為例,僅為74.58%,其中財政預算內撥款只占55.28%。④
(二)現行義務教育公共投資分擔主體的重心過低,農村義務教育財政體制存在缺陷
中國現行義務教育公共投資體制屬于低重心的分權型體制,它把行使義務教育公共投資的責任幾乎完全交給了市縣級及其以下基層地方政府,義務教育的公共經費幾乎全部來自基層地方財政。在廣大農村地區,義務教育的經費分擔責任主要在縣、鄉、村三級。但是村并不是一級政府,村一級沒有財政。而鄉一級財政是各級財政中最薄弱的一級,其支撐經濟社會發展的能力以及調動和運用資金的能力都很弱,許多地區的鄉財政只是縣財政的“過路財神”,本身并沒有獨立的財政收入來源。至于縣級財政,全國相當一部分以農業為主的縣缺乏足夠的財政收入來源,財政不能自給。而地處邊遠、偏僻、自然地理環境惡劣區域的貧困縣財政更為困難。在中國現行財政體制中,雖然中央和省級政府財政能力相對較強,但其承擔義務教育經費的責任卻微乎其微。凡在義務教育公共投資中承擔責任的一級政府,均應具有相應的財政能力,這是其履行投資責任的基本條件。但在中國現行義務教育公共投資體制中,由于投資主體的重心過低,更由于投資主體的責任與其財政能力不相稱,導致農村許多地區特別是國家級與省級貧困縣的義務教育舉步維艱,處于缺少政府足夠財力保障的境況之中。
(三)義務教育公共資金分布不平衡,對貧困地區和處境不利群體的特別支持不力
從國際比較看,中國是世界上自然地理條件、生態人文環境、經濟社會發展差異最大的國家之一。地區之間經濟社會發展的不平衡致使地區之間、城鄉之間義務教育公共投資分布極不平衡:當城市和經濟發達的東部農村地區以地方雄厚的財力作保障實現“普九”之時,中西部農村地區以及邊遠、少數民族等處境不利的貧困地區卻因自然資源貧乏、生產生活條件惡劣,經濟社會發展緩慢、政府財政困難、吸收民間資金能力弱等原因而使義務教育處于財力、物力、人力全面匱乏的困境,相當數量的學校甚至沒有有效完成教學活動所需的最低程度的師資與設施條件。這些地區更沒有財政能力對處境不利群體實行經費支持,從而造成眾多適齡兒童少年因家庭貧困而失學或輟學。總之,義務教育公共資金分布的嚴重的不平衡以及對處境不利地區和群體特別支持措施的不力,正嚴重地威脅著貧困地區的教育進步,也在總體上嚴重困擾著進一步提高中國業已取得的義務教育成就的前景。
(四)貧困地區義務教育教師工資的財政保障機制尚未建立
中國當前實行分散型的教師工資管理籌措體制,義務教育教師工資全部由市縣級及其以下基層地方政府負擔,從而使得教師工資完全屬地化,完全取決于基層地方政府的財政能力。在農村貧困地區,由于自然條件與生態環境的惡劣,造成當地經濟社會發展落后于其他地區。在此背景下,當地地方財政處于貧困狀態。由于貧困地區自身財力嚴重匱乏,由于現行體制中中央和省級財政對基層地方教育財政不具有宏觀調控的責任,因此中國至今未能建立起貧困地區義務教育教師工資有效的財政保障機制。
(五)義務教育公共投資利用效率不高
中國義務教育公共投資一方面資金短缺,另一方面有限的公共資金并未被有效使用,主要表現在作為義務教育公共投資最主要的使用者的教師人力資源的配置不盡合理,存在某些嚴重問題。第一個問題是,從總體上看中國義務教育階段的學生/教師比率較之其他發展中國家明顯偏低。根據聯合國教科文組織的數據,1995年中國小學學生/教師比率為23,中學為16,國際比較的結論是,中國的這項指標不僅明顯低于發展中國家的平均水平(小學為30,中學為20),而且低于世界平均水平(小學為27,中學為17),而與發達國家的平均水平相接近(小學為16,中學為14。)⑤這一情況說明中國義務教育階段教師資源總體利用效率不高,義務教育教師的配置在總體上不是短缺,而是過于奢侈,處在與國家的社會經濟發展水平和教育經費的支持能力不相適應的狀況。第二個問題是中國義務教育沒有建立或者沒有認真實行嚴格的教師配置制度和教師合理流動制度。其結果是造成教師分布極不平衡,各地均出現了一方面城鎮教師普遍超編,另一方面邊遠貧困地區教師嚴重短缺;一方面盡力解決民辦教師問題,另一方面大量招聘代課教師等各種矛盾現象。在教師的合理流動方面,缺少嚴格而又可行的制度,在許多地方教師的余缺即使在縣鄉內部也不能有效調節。這些問題的存在必然嚴重影響教師資源的使用效率。第三個問題是中小學校內部管理層次過多,機構設置繁雜。其結果是行政人員超編,專任教師中不任課或基本不任課者為數眾多,造成許多地區學生/教師比率并不高,而班額規模卻偏高的矛盾現象。它不僅造成教師人力資源的浪費,而且使相當比例的學生不得不在大班或超大班的惡劣環境中學習。
三、完善中國義務教育公共投資制度的政策建議
(一)調整和重構義務教育公共經費來源的格局,強化政府責任,重點加強中央和省級政府對義務教育公共投資的責任和財政供給水平在中國,公共教育經費因國家資源的不足而受到限制,這是事實,但同時也存在一個公共教育投資戰略重點的選擇問題。為了在全國范圍內完成“普九”這一國民教育最重要的基礎工程,當前亟需完善義務教育公共投資體制,強化政府依法保證義務教育公共投資的責任和行為,重構義務教育公共經費來源的格局,把更多的公共資源配置在義務教育這一層面上,建立起義務教育經費由各級政府共同分擔,非義務教育由政府、社會、個人分擔的機制。為達此目標,必須實現兩個指標的轉變。首先,必須改變當前義務教育總投資中政府公共投資(主要包括政府預算內經費和教育費附加)所占比例過低的狀況,使義務教育總投資中政府公共經費所占比例由當前的72%(1998年)左右提高到85%以上的國際一般水平。其次,在中央、省、市縣、鄉鎮各級政府義務教育公共投資中,必須重點強化中央和省級政府的投資責任,改變當前上述兩級政府在義務教育公共投資中比例過低、作用過微的狀況。為了實現上述轉變,建議國家制定義務教育最低財政標準,對低于最低財政標準的縣鄉,則由中央和省級財政自上而下地通過建立規范化的轉移支付或專項補助制度給予財政支持,以此強化中央和省級政府對全國義務教育的宏觀調控能力,提高中央和省級政府對義務教育的財政供給水平,使中央和省級財政在義務教育投資中發揮實際作用。
(二)對農村貧困地區現行義務教育投資體制進行調整,建立一種有別于全國其他農村地區的相對集中的新的分擔機制中國地區發展極不平衡,人均GNP在縣與縣之間可以相差數十倍。在廣大農村地區,當前統一實行的縣鄉村三級負擔義務教育公共經費的體制,顯然無法有效保障農村貧困地區義務教育經費的可靠來源。鑒于此,建議國家對農村貧困地區現行義務教育公共投資體制進行調整,建立一種有別于全國其他農村地區的相對集中的新的分擔機制,即實行中央、省、縣、鄉四級共同分擔義務教育公共經費的新機制。新機制的核心是加大中央和省級政府對農村貧困地區義務教育公共投資的分擔責任,可以采取財政轉移支付方式加大中央和省級財政對貧困地區義務教育的投資比重,從而減輕貧困地區義務教育公共投資的財政壓力。新的分擔機制的具體分工責任是,對列入“普九”規劃的國家級貧困縣和省級貧困縣,建議由中央、省、縣、鄉四級政府共同分擔公共投資的責任。根據義務教育最低財政標準,對超出貧困縣支持能力的義務教育事業費部分,國家級貧困縣可由中央財政保證,省級貧困縣可由省級財政保證。基本建設費則由縣、鄉兩級按比例分攤。對未列入2000年“普九”規劃,2000年只能“普三”“普四”或“普五”“普六”的全國最貧困縣,即全國15%人口地區,建議義務教育事業費全部由中央和省兩級財政按比例共同分擔,以徹底減輕最貧困縣的財政負擔。縣級財政只負擔基本建設費。
(三)以正稅替代教育費附加在中國現行義務教育公共經費來源中,教育費附加是僅次于政府財政預算撥款的第二大公共經費來源渠道。但是由于教育費附加只屬于準稅性質,故其征收、管理、使用規范強度不夠,不僅征收率較低,且被挪用現象時有發生。為此,建議以正稅替代教育費附加、地方教育附加費及其他類似項目。可供具體選擇的方案有兩種。其一是開征獨立的目的稅——教育稅,專門用于義務教育的需要,以補充政府預算內教育經費的不足。其二是將教育費附加并入新的農業稅中,并從新的農業稅中劃出一定比例用于農村鄉、村兩級義務教育的需要。目前第二種方案正在醞釀之中。在當前農村義務教育經費來源面臨重大的結構性變化之時,需要強調指出的是,在對農村進行稅費改革試點時,應重視農村義務教育在稅費改革背景下即將受到直接沖擊,農村義務教育經費即將面臨嚴重萎縮的情況。因此,應同時對農村義務教育公共投資體制的改革進行試點和論證,以便建立與農村稅費改革相適應的從中央到地方各級政府合理負擔農村義務教育經費的新機制。至于新機制,建議中央財政和省級財政按照全國與省、省與縣人均財政收入的差額以及義務教育最低財政標準,通過轉移支付補足下一級財政義務教育經費的缺口。只有這樣,才能提高中央和省級政府在義務教育投資中的財政供給水平,發揮應有的宏觀調控作用,才能滿足義務教育的實際需要。
(四)將保障農村地區義務教育教師工資的責任適度集中為從根本上解決在廣大農村地區出現的拖欠教師工資問題,亟需改革現行農村地區教師工資的發放體制。為此,建議除某些發達地區外,全國大部分農村地區都應將義務教育教師工資發放的責任適度集中,即由鄉一級上移至縣一級。與此同時,教師工資應與地方公務員工資同步,實行財政統一發放的辦法,年初即從縣級財政預算中單獨列項,專戶儲存,專款專用,及時足額到位。對于貧困縣,建議加大中央和省級財政的扶持力度,將保障教師工資的責任進一步上移。具體地說,國家級貧困縣義務教育教師工資超出當地支持能力的部分,建議由中央財政負擔;省級貧困縣教師工資當地負擔不了的部分,則由省級財政予以確保;對于經濟社會發展最薄弱的15%人口地區,建議義務教育教師工資全部由中央和省兩級財政負擔,以徹底減輕最貧困縣的財政壓力。
(五)建立健全的政府對貧困學生的直接資助制度鑒于家庭貧困仍然是義務教育階段學生失學輟學的首要原因,建議盡早在全國范圍普遍建立由政府公共經費負擔的政府助學金制度,以使貧困學生受到政府的特別關注,并獲得較為充足的經費資助。至于各級政府對政府助學金的分擔辦法,可以根據各級財政的能力和在義務教育投資中承擔的各項責任作進一步的深入研究。在義務教育階段,政府實施《義務教育法》,強制適齡兒童接受義務教育和向貧困學生提供資助是兩個不可分割的方面,是政府應當同時履行的責任和義務。
(六)努力提高義務教育公共投資效益鑒于近年來全國義務教育階段特別是小學階段教師總量并不短缺,且存在著許多地區教師整體超編,隊伍過度膨脹的現實,建議有關各級政府根據學齡人口變化趨勢,對教師的初級培養和招聘進行需求趨勢規劃,實行總量控制;為了有效地合理地使用教師人力資源,提高教育經費的使用效益,建議簡化義務教育學校內部管理層次和行政結構,強化編制管理,嚴格核編控編,精簡非教學人員,優化隊伍結構,同時,建立嚴格的合理的教師分配、調動和流動制度,解決當前因城鎮教師普遍超編、邊遠農村教師嚴重不足且余缺不能有效調節而造成的教師資源配置不當問題;建議專任教師全部從事教學工作,嚴格按照國家規定的班額規模設置教學班,消除一方面教師總額超編,另一方面大班和超大班大量存在的不正常現象,達到生師比與班額規模之間的協調。建議對城鎮過密的不合理的學校布局進行調整、撤并,以求獲得較高的投資效益。另一方面,對于人口分散的邊遠農村地區,建議學校設置必須遵循因地制宜、從實際出發、方便學生入學的基本原則。在當地政府沒有能力為學生提供集中辦學所需要的交通、午餐、住宿等經費的情況下,義務教育辦學形式不應盲目追求規模化、正規化、集中化,而應使辦學形式更加靈活多樣,特別應當重視復式教學點、單班學校等小規模辦學模式,減少兒童到最近學校徒步上學的距離,滿足兒童接受義務教育的基本需要。義務教育公共投資效益問題最終引出這樣一個問題,即公共投資應從什么地方省錢,又為什么而花錢。學校設置過密,學校行政結構繁瑣,非教學人員比例過高,城鎮教師超編,生師比偏低,無疑均增加了教育成本,導致教育公共資源的浪費,這個錢必須省下來。但是,在人口分散、經濟落后的邊遠地區,根據學生實際需要設立小規模學校,單班學校,復式教學點等,雖然可能增大教育成本,卻能滿足處境不利地區教育的特殊需要,這個錢值得花,花得值。這個結論,也是本課題對于中國義務教育公共投資效益問題研究的一個重要的政策性建議。
