高等教育撥款模式探究

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一、我國高等教育撥欲模式之歷史及現(xiàn)狀

1949年至今，我國高教撥款模式的發(fā)展，可分為兩個階段。第一個階段從1949年到1985年，主要以“基數(shù)加發(fā)展”方式分配經(jīng)費(fèi);第二個階段從1985年至今，高等教育經(jīng)費(fèi)實行“綜合定額加專項補(bǔ)助”的分配方式，并執(zhí)行“包干使用，超支不補(bǔ)，節(jié)余留用”的原則④。“基數(shù)加發(fā)展”的方式，就是當(dāng)年各校的經(jīng)費(fèi)分配額以其前一年所得份額為基礎(chǔ)，考慮當(dāng)年變化情況而確定。這是一種漸進(jìn)式的經(jīng)費(fèi)分配方法，它以歷史的支出結(jié)果為基礎(chǔ)，并不是基于合理的成本分析之上。在制定預(yù)算的時候，決策機(jī)構(gòu)所遵循的關(guān)于各院校經(jīng)費(fèi)需求的唯一真實指數(shù)是它們在前一年花了多少錢，這就易使各校在預(yù)算年末突擊花錢，形成B~，所說的高校追求成本最大化現(xiàn)象⑤。其結(jié)果是，在短期內(nèi)，成本是收入的函數(shù)，單位成本越高的學(xué)校，獲得的經(jīng)費(fèi)越多，對提高學(xué)校內(nèi)部效益極為不利。另外，由于基數(shù)的確定主觀性極大，因此，在基數(shù)的確定過程中，一些高校對撥救決策部門的影響往往起相當(dāng)?shù)淖饔茫@就導(dǎo)致資源分配的透明度和公正性大成問題。在“綜合定額加專項補(bǔ)助”的分配方式下，高等教育經(jīng)費(fèi)由兩部分組成，一部分是綜合定額，通過政策參數(shù)(在校生數(shù))乘以生均撥款額得出;另一部分是專項補(bǔ)助，主要是考慮學(xué)校的特殊需要。與“基數(shù)加發(fā)展”方式相比，“綜合定額加專項補(bǔ)助”擴(kuò)大了各院校使用經(jīng)費(fèi)的自主權(quán)，在鼓勵學(xué)校提高效益方面有一定作用。而且，由于經(jīng)費(fèi)確定的主要參數(shù)是在校生數(shù)，操作簡單，在透明度和公正性方面都有所進(jìn)步。但是，這種單一政策參數(shù)的撥款公式，過于粗糙，未能反映出高校的實際成本行為，也未能反映出高校之間的差別。更為嚴(yán)重的是，把在校生數(shù)作為唯一的政策參數(shù)，勢必刺激高校盲目擴(kuò)大招生規(guī)模，以及追求學(xué)生層次(碩士、博士)的提高。因此，有必要對現(xiàn)行財政撥款模式進(jìn)行改進(jìn)。

二、高等教育的成本結(jié)構(gòu)

長期以來，我國高等學(xué)校事業(yè)費(fèi)的結(jié)構(gòu)就極少變動。這種成本結(jié)構(gòu)是編制高等教育事業(yè)費(fèi)預(yù)算和進(jìn)行教育事業(yè)費(fèi)核算的基礎(chǔ)，對于考核學(xué)校定員、定額的執(zhí)行情況和教育事業(yè)資金的使用效果，以及分析教育事業(yè)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)的合理性及其對教育事業(yè)發(fā)展的影響，有重要的意義。但是，上述成本結(jié)構(gòu)基本上是為會計核算的方便而設(shè)定的，并未能準(zhǔn)確反映高等學(xué)校的成本行為;或者說，它不是以成本中心為標(biāo)準(zhǔn)，并未能在高等院校的各項活動之間進(jìn)行功能區(qū)分，容易導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)支出的功能混亂。科學(xué)的成本結(jié)構(gòu)必須建立在成本中心的合理劃分基礎(chǔ)之上，而成本中心的劃分又以院校的各項活動或者功能為依據(jù)。同時，成本分割必須既足夠充分，又足夠簡單。如果劃分過于粗略，就不能反映高等院校的成本行為;如果劃分過于復(fù)雜，就缺少可操作性，不具實用價值。本文所執(zhí)標(biāo)準(zhǔn)，在可操作性方面表現(xiàn)為:成本的劃分以其可進(jìn)行實證分析為度。根據(jù)這些簡要的原則，并吸取他國之經(jīng)驗，.對我國高等院校的成本進(jìn)行重新分割。

三、高等院校成本行為分析及撥款公式的形成

高等教育成本行為分析主要涉及教育過程的投人和投入使用的關(guān)系，目的是揭示高等教育成本的行為規(guī)律以及高等教育生產(chǎn)過程中投入的浪費(fèi)程度，了解高等教育成本模式中的問題。具體而言，成本分析主要是要確定各成本要素的影響因素及其影響程度。由上面的分析可知.我國高等院校的成本應(yīng)分為八塊。在參考了西方有關(guān)國家經(jīng)驗，聽取了有關(guān)專家意見，并考慮到實證分析時數(shù)據(jù)采集的可能性的前提下，可初步得出影響各成本要素的變量。為確定上述各項成本及其影響因素之間的技術(shù)關(guān)系，在國家教委財務(wù)司的資助下，本文采集、利用教委直屬14所院校1993年的實際~開支數(shù)據(jù)，分別以線性函數(shù)、單對數(shù)函數(shù)和雙對數(shù)函數(shù)，對14所學(xué)校進(jìn)行了回歸分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，無論方程是否通過檢驗，從t檢驗的T值看，均以線性函數(shù)的T值最大;而且，從散布圖上看，當(dāng)自變量取值較大時，因變量的增長略呈同步趨勢。因此，選取線性函數(shù)為回歸分，析所使用的模型之函數(shù)形式。為彌補(bǔ)回歸分析之不足，本文又對上述8個成本要素進(jìn)行了平等數(shù)分析。一根據(jù)分析結(jié)果，若設(shè):F一某校應(yīng)撥款總數(shù)關(guān)一成本要素i一1一n其中i一1教員工資i一2教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)而教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)分項目和科類\用幾。表示，k一l一81一工科2一理科3一文科4一外語5一財經(jīng)6一政法7一體育8一藝術(shù)及其它l一1~31一實驗費(fèi)用2一實習(xí)費(fèi)用3一其它業(yè)務(wù)費(fèi)i一3公共輔助教學(xué)人員工資i一4公共輔助教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)i一5行政人員工資i一6公務(wù)費(fèi)i一7學(xué)生生活費(fèi)用i一8建設(shè)維修費(fèi)i~9后勤服務(wù)費(fèi)i~10離退休人員費(fèi)用i一n其它費(fèi)用X。，一全校學(xué)生數(shù)XI:一教授人數(shù)X，2一副教授人數(shù)X13一講師數(shù)、_Xl;一助教數(shù)X:，一工科學(xué)生數(shù)衡凡2一理科學(xué)生數(shù)X23一文科學(xué)生數(shù)X24一外語科學(xué)生數(shù)X25一財經(jīng)科學(xué)生數(shù)XZ。二政治科學(xué)生數(shù)X27一體育科學(xué)生數(shù).xZ。一藝術(shù)及其它學(xué)生數(shù)X3一公共輔助教學(xué)人員數(shù)XS一行政人員數(shù)X:~學(xué)校建筑面積XI。一離退休人員數(shù)如果按撥款公式算出的應(yīng)撥款總額與國家財政開支能力不符(通常情況下是前者大于后者)，則用下式加以調(diào)整:某一學(xué)校事業(yè)費(fèi)實撥數(shù)(F’)一Rx按撥款公式得出的事業(yè)費(fèi)總數(shù)。其中，R是一個調(diào)整系數(shù):R一某系統(tǒng)高等教育事業(yè)費(fèi)財政預(yù)算數(shù)/某系統(tǒng)高等教育事業(yè)費(fèi)公式撥款數(shù)，亦即:F’~R•F。

四、撥款公式的檢驗

為了考察上面所建立撥款公式模型的可靠性，此處將有關(guān)高校1993年的數(shù)據(jù)代入該模型進(jìn)行模擬估算，并將模擬估計值與實際支出數(shù)進(jìn)行對照，以比較二者的差異。檢驗結(jié)果主要有以下幾種。1.以14所大學(xué)為例，就教育事業(yè)費(fèi)總額而言，相對誤差(公式撥款數(shù)減去實際支出數(shù)除以實際支出數(shù))只有0.8%。但是，具體到各所學(xué)校，模擬估計值與實際成本開支的符合程度就相當(dāng)不理想。比如華中理工大學(xué)‘，相對誤差甚至達(dá)到了49.6呢。2.教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)的撥款公式估計值與實際支出數(shù)的差別很小。教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)總額的相對誤差是0.06%，實驗費(fèi)用0.04%，實習(xí)費(fèi)用一0.14%，其它教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)為14.7%。由于撥款公式是按學(xué)校的實際支出估算得出的，而撥款公式的應(yīng)用對象是政府的財政實撥數(shù)，因此需進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整:按撥款公式求得的某一學(xué)校實際應(yīng)撥款數(shù)一Rx撥款公式數(shù)，其中R是一個調(diào)整系數(shù)，R一財政撥款總額令全體學(xué)校的公式撥款數(shù)。調(diào)整后的結(jié)果如表4。表中可見，北京大學(xué)、吉林大學(xué)、南京大學(xué)、武漢大學(xué)、天津大學(xué)等五所學(xué)校調(diào)整后的撥款數(shù)與財政實撥數(shù)的相對誤差均在統(tǒng)計學(xué)理論可以容忍的范圍之內(nèi)，其它九所學(xué)校的誤差則顯示出異常的征兆。這九所大學(xué)依其誤差的性質(zhì)又可分為兩組:一是廈門大學(xué)、蘭州大學(xué)、北京師范大學(xué)、東北師范大學(xué)和華東師范大學(xué)，它們的誤差都是負(fù)的，表明調(diào)整后的公式數(shù)小于財政實撥數(shù);二是山東大學(xué)、清華大學(xué)、浙江大學(xué)和華中理工大學(xué)，它們的誤差都是正的，表明調(diào)整后的公式數(shù)太于財政實撥數(shù)。有兩個因素可以對這些誤差作出解釋，其一是教員中高職稱人數(shù)占總教員數(shù)的比例，其二是財政實撥數(shù)占各所學(xué)校的實際支出數(shù)的比例。在本文所提出的撥款公式中，教員數(shù)是一個對學(xué)校的應(yīng)得撥款額起較大決定作用的變量，此點可從教員工資占事業(yè)費(fèi)總額的比例看出。而在公式中，教員工資是區(qū)別職稱結(jié)構(gòu)進(jìn)行撥款的，高職稱的教員占的比例越大，其工資總額就會相對較大，進(jìn)而導(dǎo)致公式撥款數(shù)增大，反之亦然。廈門大學(xué)、蘭州大學(xué)、北京師范大學(xué)、東北師范大學(xué)和華東師范大學(xué)的高職稱比(教授和副教授之和除以教員總?cè)藬?shù))分別是38.1%，37.2%，31.1呢，49.0%和32.7%，除東北師范大學(xué)外，都沒有超過平均值49.0多;它們的較低的高職稱比導(dǎo)致了教員工資總額的相對較低，并進(jìn)而導(dǎo)致其公式撥款數(shù)較低。

相反，清華大學(xué)、浙江大學(xué)和華中理工大學(xué)三所學(xué)校的高職稱比相對較高(分別是52.6湯，53.8鑄和51.0呢)，部分地解釋了它們的正向的誤差。第二個因素涉及到調(diào)整系數(shù)R。撥款公式是根據(jù)有關(guān)學(xué)校的實際成本開支，利用統(tǒng)計擬合技術(shù)得出的，因此它反映的不僅是高等院校的預(yù)算內(nèi)成本支出行為，而且包括高等院校預(yù)算外(主要是學(xué)校的自我創(chuàng)收)的成本支出行為。考慮到現(xiàn)行財政的負(fù)擔(dān)能力，才把調(diào)整系數(shù)R引入到撥款公式中來。事實上，調(diào)整系數(shù)R可以看作全體院校總成本中，財政實際撥款所占的份額。換言之，調(diào)整系數(shù)的引入，要求有關(guān)學(xué)校加強(qiáng)自我創(chuàng)收能力，使自己的成本支出中財政撥款所占的份額不超過調(diào)整系數(shù)R。如果超過R，則在趨勢上會導(dǎo)致調(diào)整后的公式撥款數(shù)低于實際撥款數(shù)。廈門大學(xué)、蘭州大學(xué)、北京師范大學(xué)、東北師范大學(xué)和華東師范大學(xué)，在它們的實際支出中，財政實際撥款的比例分別是70.3%，67.0%，62.2%，90.8%，80.2%，除北京師范大學(xué)外，都超過了調(diào)整系數(shù)R(62.1%)，因而它們的相對誤差表現(xiàn)為負(fù)數(shù);而清華大學(xué)的相應(yīng)比例為43.7%，故其從調(diào)整系數(shù)R中受益交多。必須指出的是，高職稱比和調(diào)整系數(shù)對撥款數(shù)的影響存在交互作用。這種交互作用有兩種情況:第一，兩者對公式撥款數(shù)的作用是同方向的，此時它們互相茄強(qiáng)對方的作用;第二，兩者對么式撥款數(shù)的作用是反向的，如果其中之一有正向作用，則另一個有反方向作用，此時，總體效果如何，需看其中哪一個因素的作用更大一些。具體而言，高職稱比越高，由公式撥款數(shù)應(yīng)越大，反之，若高職稱比越低，則公式撥款數(shù)就越低;學(xué)校的財政實際撥款數(shù)占實際支出數(shù)的比例與調(diào)整系數(shù)相比越高，則公式撥款數(shù)應(yīng)越低，反之，學(xué)校的財政實際撥款數(shù)占實際支出數(shù)的比例與調(diào)整系數(shù)相比越低，則公式撥款數(shù)應(yīng)越高。

在誤差較大的學(xué)校中，廈門大學(xué)、蘭州大學(xué)、東北師范大學(xué)、華東師范大學(xué)和清華大學(xué)都屬于第一種交互作用情況;其中前四所大學(xué)的高職稱比均低于平均數(shù)，而且財政實際撥款占實際支出的比例均高于調(diào)整系數(shù)，兩者綜合作用的結(jié)果促使它們調(diào)整后的公式撥款數(shù)大大低于實際撥款數(shù)。清華大學(xué)的高職稱比高于平均數(shù)，而實際財政撥款占實際支出的比例遠(yuǎn)低于調(diào)整系數(shù)，兩者綜合作用，促使清華大學(xué)調(diào)整后的公式撥款數(shù)遠(yuǎn)大于實際財政撥款數(shù)(20•0鑄)。浙江大學(xué)、華中理工大學(xué)和北京師范大學(xué)存在第二種交互作用。其中浙江大學(xué)和華中理工大學(xué)，高職稱比的影響比調(diào)整系數(shù)大;北京師范大學(xué)，調(diào)整系數(shù)的影響比高職稱比大。唯一的例外是山東大學(xué)，它的高職稱比低于平均數(shù)，同時財政實際撥款占實際支出的比例高于調(diào)整系數(shù)，但它的調(diào)整后的公式撥款數(shù)卻比實際財政撥款數(shù)高17.5%。這一現(xiàn)象需從山東大學(xué)的教員工資實際水平中尋求解釋:它的實際工資過低，致使撥款公式中教員工資比實際教員工資高出許多(表7)，進(jìn)而導(dǎo)致公式撥款總額比實際支出高出很多，最終結(jié)果便是調(diào)整后的公式撥款數(shù)比財政實際撥款數(shù)高。同時，實際生均教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)過低，也在很大程度上解釋了山東大學(xué)公式撥款數(shù)過高的現(xiàn)象。

五、幾點說明和嘗試性的結(jié)論

從以上的分析和建立的撥款公式看，與以前的撥款方式相比，現(xiàn)在的撥款公式具有若干特點。首先，它賴以建立的成本結(jié)構(gòu)乃是以成本中心為標(biāo)準(zhǔn)形成的，較為有效地克服了撥款功能紊亂的弊病。其次，本文建立的撥款公式不再僅以學(xué)生數(shù)為單一政策參數(shù)，而是把教員及其結(jié)構(gòu)、行政人員、學(xué)生數(shù)、建筑面積和離退休人員等變量引入到撥款公式中來，從而把單一政策參數(shù)撥款公式變成了多政策參數(shù)的撥款公式，較好地反映出高等院校的成本行為。再次，在新的撥款公式中，教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)按不同的科類進(jìn)行撥款，亦較為合理地考慮了不同學(xué)科之間的成本行為區(qū)別。最后，在新的撥款公式中，起決定作用的因素不僅包括學(xué)生數(shù)(原來的撥款公式的決定性變量僅有學(xué)生數(shù))，而且包括教師數(shù)及其結(jié)構(gòu)，以及財政撥款占學(xué)校實際支出的比重，因此在精確反映高等院校成本行為方面比原有撥款公式有所進(jìn)步。調(diào)整系數(shù)的引入也有著不可忽視的意義。正如上文所指出，調(diào)整系數(shù)事實上是人為認(rèn)定的財政撥款占學(xué)校成本支出的比例。它要求，有關(guān)學(xué)校必須使自己的成本支出中財政撥款所占的比重不超過調(diào)整系數(shù)，才可從公式撥款中得到更大的好處。

此點表明，撥款公式含有一種內(nèi)在的激勵機(jī)制，鼓勵有關(guān)學(xué)校努力創(chuàng)收，達(dá)到自我創(chuàng)收占成本支出的比例大于(1一R)的程度。這一特點可能產(chǎn)生一定程度的馬太效應(yīng)(富的更富，窮的更窮)，進(jìn)而導(dǎo)致高等教育資源配置本文所建立的撥款公式在公平、透明以及效率準(zhǔn)則方面均有較好的體現(xiàn)。在公平性方面，每一所學(xué)校的資源水平，都由撥款公式所包含的同樣的政策參數(shù)和分配原則所決定，從而減少了單個決策官員任意使用權(quán)力的可能性。有關(guān)官員在決策制定過程中形成的判斷，一旦在撥款公式中確立，就可變成理性的準(zhǔn)則被客觀地加以運(yùn)用，即使是主管官員也不可能在短期內(nèi)對其進(jìn)行任意的更改。資源配置過程中的沖突與紛爭，可以得到有效的減少;從一個財政年度到另一個財政年度的決策程序、亦通過認(rèn)識時滯和管理時滯的縮短而得到簡化。在透明度方面，資源配置的主要影響因素和具體準(zhǔn)則，都集中表現(xiàn)在撥款公式中。有關(guān)各方不僅可以清楚地了解撥款的機(jī)理，而且可以根據(jù)撥款公式和自己的有關(guān)參數(shù)指標(biāo)對自己應(yīng)得的財政份額進(jìn)行預(yù)測，并將預(yù)測結(jié)果和實際撥款數(shù)進(jìn)行比較。如發(fā)現(xiàn)問題，則可與有關(guān)主管部門進(jìn)行理性的討論和協(xié)商。在效率方面，由于每所學(xué)校的撥款都主要由學(xué)生數(shù)及其特征、教員數(shù)及其特征兩個因素決定，因此任何學(xué)校都沒有機(jī)會在自己的投入的質(zhì)和量上夸大其辭。在人員配置和硬件設(shè)備方面有剩余的學(xué)校，其運(yùn)行將更為困難。

同時，公式撥款也鼓勵學(xué)校在水電等物質(zhì)資源方面尋求更有效的利用途徑。盡管撥款公式具有較明顯的優(yōu)越性，「但本文所建構(gòu)的新的撥款公式的局限性也不容忽視。第一，撥款公式的建立，以學(xué)生數(shù)和平均成本為基礎(chǔ)，仍然欠缺對邊際成本的考慮，規(guī)模效益的問題也沒有得到反映。這一點不僅在中國如此，在使用撥款公式的西方國家亦大多如此。第二，本文撥款公式的建立，乃是假定各成本要素與相關(guān)變量之間存在線性相關(guān)關(guān)系，但R，并不十分令人滿意，同時，教員工資、行政人員工資、公務(wù)費(fèi)、公共輔助教學(xué)人鼻工資、公共輔助教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)、后勤服務(wù)費(fèi)用等成本要素的撥款公式是以平均數(shù)為基礎(chǔ)的，顯得過于簡單。第三，在本文建立的撥款公式中，教學(xué)投入的測量尚嫌不夠科學(xué)。在西方主要國家，教學(xué)投入的測量主要是通過學(xué)分學(xué)時數(shù)進(jìn)行的。在我國，由于關(guān)于學(xué)時數(shù)的數(shù)據(jù)采集存在相當(dāng)困難，在操作習(xí)慣上也需要有一定的過渡時期，因此只能改用教員數(shù)及其結(jié)構(gòu)來衡量一個學(xué)校的教學(xué)投入—這集中體現(xiàn)在目前教員工資的撥款公式上。本來，教員工資總額應(yīng)根據(jù)教學(xué)工作量來撥款，以反映學(xué)校的內(nèi)部效率;但這一做法在我國高等教育系統(tǒng)還不具現(xiàn)實性。

盡管這是我國高等教育財政撥款改革的一個顯而易見的正確方向，但目標(biāo)的達(dá)成，尚須假以時日。高等教育資源配置不是一種單純財政的或經(jīng)濟(jì)的過程，體制的因素也起著很大的作用。建國以來，我國高等教育系統(tǒng)長期存在嚴(yán)重的部門和地區(qū)分割，就是一種不爭的事實。這樣一來，不少專業(yè)或科系就存在重復(fù)設(shè)置的現(xiàn)象，導(dǎo)致這些科系的生師比過低。在此種情況下，如果按教學(xué)工作量分配教員工資，必然造成某些科系的工資支出連教員的基本生存條件都無法維持的局面。此外，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過程中，一些從長遠(yuǎn)看來具有重大意義的基礎(chǔ)學(xué)科招生人數(shù)銳減，其有關(guān)教員的工作量很少，亦是一個顯見的事實。考慮到基礎(chǔ)學(xué)科的重要性，以及繼承和發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)文化的需要，目前不應(yīng)不加考慮地將教學(xué)工作量作為分配此類學(xué)科教員工資的依據(jù)。另一方面，我國勞動力市場尚未完善，高等院校的人力流動渠道并非通暢，如果強(qiáng)行實施按教學(xué)工作量分配教員工資的辦法，在高等院校冗余人員分流困難的情況下，則很有可能引起嚴(yán)重的社會問題。因此，現(xiàn)在用教員數(shù)和各類教員的平均工資來建立教員工資的撥款公式，實際上是不得已的權(quán)宜之計。如果高等院校的富余人員有了妥善的安排，勞動力市場也得到了較好的發(fā)展，那么，按教學(xué)業(yè)務(wù)量分配教員工資，則是更為合理的做法。